TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 octobre 2017

Composition

M. Pierre Journot, président; MM. André Jomini et Alex Dépraz, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourant

Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne

Autorité intimée

Municipalité de Vucherens

Propriétaire

A.________, à ********

Constructeur

B.________, à ********

Objet

Décision de la Municipalité de Vucherens du 15 juillet 2016 levant son opposition et octroyant une autorisation de construire à A.________ sur la parcelle 410, au lieu-dit "********" (CAMAC 163 147)

Vu les faits suivants

A. A.________ est propriétaire à Vucherens des parcelles contiguës non bâties 132 et 410, comprises dans le périmètre d'un plan partiel d'affectation "Fin d'Amont", approuvé par le département cantonal compétent le 21 février 2000, qui a eu pour effet d'affecter "en zone industrielle B" les terrains situés à l'est de la route de Carrouge. Ce secteur est régi notamment, sous la désignation "zone artisanale B", par l'art. 42 du règlement communal du plan général d'affectation et du plan partiel d'affectation du village approuvé par le département cantonal compétent le 3 décembre 1997.

B. Le village de Vucherens, dont les constructions sont assez dispersées, se trouve à l'ouest de la route de Carrouge, à laquelle il est relié par la Route du Village. A proximité du débouché de cette dernière, le côté ouest de la route de Carrouge est bordé sur presque toutes les parcelles de diverses constructions occupées par des entreprises (notamment le Garage du Jorat). Du côté est, la commune de Vucherens est propriétaire, le long de la route de Carrouge, des parcelles contiguës 131 et 127, cette dernière portant une rangée de bâtiments abritant notamment le café restaurant des Trois Suisses. Au sud de la parcelle 131 se trouvent, du nord au sud le long de la route de Carrouge, les parcelles 408 (récemment bâtie), 409, 410, 132 (non bâties) et 406 (récemment bâtie également). A noter que les bâtiments des parcelles 408 et 406 n'apparaissent pas sur les photographies du guichet cartographique cantonal mais sont visibles sur Google Maps.

C. Le plan partiel d'affectation du village (ci-après : PPA) et son règlement sont en révision depuis une dizaine d'années et ont fait l'objet de plusieurs mises à l'enquête publiques globales ou complémentaires. Le PPA du village de même que le règlement du plan général d'affectation et du plan partiel d'affectation du village a fait l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête publique du 8 avril au 7 mai 2017, laquelle a suscité deux oppositions.

D. Du 18 juin au 17 juillet 2016 a été mise à l'enquête la construction, sur la parcelle 410 promise vendue à B.________, d'une villa avec atelier artisanal. Le sous-sol de la construction, qui comporte des ouvertures du côté Est où il est dégagé par la pente, est presque entièrement destiné à l'activité (outillage, stockage, conférences, extension), de même que deux des locaux (réceptions ateliers, bureau) du rez-de-chaussée, tandis que le reste du rez et l'étage sont destinés à l'habitation.

Par lettre du 15 juillet 2016, le Service du développement territorial (SDT), déclarant agir par délégation de compétence du Conseil d'État, a formé opposition. Il expose que selon le bilan des réserves en zone à bâtir (zone d'habitation et zone mixte), la Commune de Vucherens a un facteur de croissance démographique pour les années 2008 à 2023 de 2,62, soit une croissance de 39 % alors que sa capacité d'accueil pour les 15 prochaines années ne devrait représenter que 23 % de la population de 2008 : les zones à bâtir sont manifestement surdimensionnées. Le service opposant invoque les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) et conclut au refus du permis de construire.

E. Par décision du 16 août 2016, la Municipalité de Vucherens (la municipalité) a informé le SDT qu'elle levait son opposition et accordait le permis de construire, la parcelle 410 conservant la même affectation dans le nouveau plan partiel d'affectation en cours de validation. Selon la municipalité, le potentiel en nouveaux habitants, objet d'intenses négociations avec le SDT, est un problème réglé au vu des derniers courriers du département. La parcelle 410, affectée en zone artisanale, est issue du fractionnement de la parcelle 132 en cinq parcelles. Les parcelles des deux extrémités (406 et 408) sont construites et en cours de construction sans avoir fait l'objet d'opposition de la part du SDT. Les constructions sur les parcelles situées au centre (132, 410 et 409) formeront un ensemble de constructions cohérent. La parcelle 132 n'est pas en surface d'assolement.

F. Par acte du 16 septembre 2016, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) recourt en temps utile contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant en substance au refus du permis de construire. Il reprend les motifs de son opposition et fait valoir qu'en prévoyant à l'art. 77 al. 1 LATC que la décision du département lie l'autorité communale, le législateur cantonal entendait donner un caractère contraignant à l'opposition du département à l'égard de la municipalité, cette dernière ne pouvant pas faire usage de son pouvoir d'appréciation pour lever l'opposition et délivrer le permis de construire. Il ajoute que la mise à l'enquête publique d'une zone réservée est prévue dans le délai de trois mois suivant son opposition. Il fait également valoir que le projet n'est pas conforme à la "zone artisanale B", avec degré IV de sensibilité au bruit, où les activités artisanales doivent prévaloir, l'habitation n'étant admise qu'à certaines conditions.

Par lettre du 13 octobre 2016, la municipalité reprend les motifs de la décision attaquée, dont elle demande implicitement le maintien. Elle souligne que l'art. 42 du règlement communal prévoit expressément que le logement des exploitants et de leur famille est autorisé en zone artisanale B.

Par lettre du 16 octobre 2016, B.________ expose notamment que la construction qu'il projette abritera essentiellement des activités professionnelles de type artisanal, notamment un pressing ainsi que son entreprise de chauffage, climatisation et ventilation, actuellement hébergée dans des locaux sous-loués à Écublens. Il se plaint notamment d'une inégalité de traitement par rapport aux parcelles 406 et 408 dont la construction n'a pas suscité d'opposition de la part du département recourant.

A.________ en a fait sensiblement de même par lettre du 17 octobre 2016.

Le Service du développement territorial, représentant le département recourant, a répliqué le 8 novembre 2016.

B.________ s'est encore déterminé le 20 novembre 2016.

G. Une procédure similaire concerne la parcelle 132 dans la cause AC.2016.0356.

H. Du 15 octobre au 13 novembre 2016 s'est déroulée l'enquête publique sur la "Zone réservée cantonale selon l'article 46 LATC - Parcelles Nos 132 et 410". L'art. 3 du règlement correspondant interdit toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement sur les parcelles 410 et 132.

I. Interpellé, le SDT indique, le 22 mars 2017, que l'enquête publique sur la zone réservée des parcelles 132 et 410 a donné lieu à une opposition de la municipalité et une observation de A.________ au sujet desquelles des décisions seraient rendues prochainement.

B.________ a encore écrit, le 25 mars 2017, pour déplorer la lenteur de la procédure auprès du SDT.

Le 21 avril 2017, le SDT précise que la décision levant les oppositions et approuvant la zone réservée cantonale n'a pas été rendue mais que la commune a soumis à l'enquête publique, du 8 avril au 7 mai 2017, le plan partiel d'affectation du village ainsi que le règlement du plan général d'affectation et du plan partiel d'affectation du village et que l'adoption et l'approbation envisagées des modifications proposées par la municipalité seraient susceptibles de résoudre favorablement la problématique du surdimensionnement et pourraient par ailleurs permettre la réalisation du projet litigieux. Le service demande de suspendre la procédure de recours.

J. Le 18 mai 2017, la municipalité demande au SDT d'annuler le recours, au motif que la mise à l'enquête des nouveaux plans et règlement n'a suscité que deux oppositions qui n'ont aucun rapport avec les parcelles 410 et 132 et qui seront traitées au plus vite.

Le 21 juin 2017, le SDT informe le tribunal que le département recourant n'a pas l'intention de retirer son recours, constatant qu'il ne pourrait perdre son objet qu'une fois la procédure de planification communale achevée et les actes mis en vigueur. Il réitère sa demande de suspendre la procédure de recours.

Le 29 juin 2017, la municipalité s'est dite surprise de lire la position du SDT, qui contredirait ce que l'un de ses collaborateurs aurait laissé entendre oralement.

B.________ s'étant opposé à la demande de suspension formée par le département recourant, il a été indiqué aux parties, le 11 juillet 2017, qu'il serait passé au jugement.

K. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Il n'est en l'espèce pas contesté que les zones à bâtir de la commune de Vucherens sont manifestement surdimensionnées et qu'elles doivent être réduites. Malgré l'opposition du département fondée sur les art. 77 et 134 LATC qu'elle lève, la décision attaquée délivre le permis de construire demandé. Il faut donc examiner si cette décision est justifiée.

a) L'art. 77 al. 1 LATC prévoit que le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

Le refus du permis de construire sur la base de cet article s'apparente à une mesure provisionnelle qui doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière (TF 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 5.1). L’application de l’art. 77 LATC suppose que l’intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l’objet d’un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires (TF 1C_694/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 5.1; arrêts AC.2008.0230 du 18 septembre 2009 consid. 3a et b; AC.2009.0030 du 6 août 2009 consid. 1a; AC.2008.0074 du 27 mars 2009 consid. 5, et les arrêts cités). L’autorité doit avoir exprimé une volonté claire de modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un vote du conseil de la commune ou du mandat d'étude confié à un bureau d'urbanistes (AC.2006.0036 du 20 décembre 2006 consid. 3b).

Selon l'art. 134 al. 1 let. a LATC – qui fait partie des dispositions transitoires et finales de la LATC adoptée en 1985 -, dans les communes ayant un plan d'affectation et un règlement non conformes aux dispositions de la loi, le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire dans les zones à bâtir s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne répondant pas aux critères des articles 48 et 51; dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique une zone réservée.

b) En l'espèce, le SDT, agissant sur délégation du département compétent et se fondant sur les art. 134 al. 1 let. a et 77 LATC, a formé opposition au projet litigieux pendant l'enquête publique qui s'est terminée le 17 juillet 2016. Se pose la question de savoir si l'opposition du SDT au projet litigieux pouvait se fonder notamment sur l'art. 77 LATC, ce service ayant invoqué le fait qu'il envisageait d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle litigieuse afin de garantir que la commune de Vucherens puisse mener à bien le redimensionnement de ses zones à bâtir.

En se fondant sur une interprétation historique de l'art. 46 LATC, qui prévoit que la commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige, la CDAP a jugé dans un arrêt récent (AC.2016.0420 du 6 juin 2017, consid. 3b) que cette disposition permettait à l'autorité cantonale d'instaurer une zone réservée pour amener une commune dont les zones à bâtir sont surdimensionnées à réviser son plan général d'affectation. En outre, il résulte de la jurisprudence que les art. 77 et 79 LATC, qui constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification, peuvent être appliqués en lien avec l'instauration d'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT, laquelle est assujettie en droit vaudois à la même procédure d'établissement que les autres plans d'affectation (art. 46 al. 2 LATC; cf. arrêt AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3; AC.1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476; voir aussi arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014 consid. 2d).

Or, l'art. 77 LATC ne permet pas seulement à la municipalité de refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction est contraire à un plan d'affectation communal envisagé; il prévoit également expressément pour le département la possibilité de s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. On note au passage que la réalité de l'intention du département d'intervenir pour faire modifier la planification communale n'est pas douteuse puisque quelques semaines seulement après son opposition fondée sur un calcul du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, une zone réservée a été mise à l'enquête. Dès lors qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée, le SDT, agissant sur délégation de compétence du département, était fondé à s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité en invoquant l'art. 77 LATC (AC.2017.0071 du 15 août 2017).Dans une telle situation, l'art. 77 al. 1 dernière phrase LATC prévoit que la "décision du département lie l'autorité communale". Récemment, la jurisprudence du Tribunal cantonal (AC.2017.0071 du 15 août 2017 précité) a eu l'occasion de préciser la portée de cette phrase, en ce sens que la municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est opposé au projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée. Dans cette hypothèse, la municipalité doit rendre une décision de refus du permis de construire, en principe dans le délai légal de quarante jours dès le dépôt de la demande de permis de construire ou dès la délivrance des autorisations cantonales (art. 114 al. 1 LATC), le requérant pouvant renouveler sa demande de permis si les délais fixés par l'art. 77 LATC pour mettre à l'enquête la nouvelle planification ne sont pas respectés par l'autorité cantonale. C'est en effet la décision de refus du permis de construire – et non l'opposition du SDT – qui constitue le dies a quo du délai dont dispose l'autorité pour mettre à l'enquête publique la nouvelle planification, en l'espèce une zone réservée cantonale. Conformément à l'art. 77 al. 2 et 3 LATC, le département dispose dans un tel cas d'un délai de huit mois dès le refus du permis de construire pour mettre à l'enquête publique une zone réservée, ce délai pouvant être prolongé de six mois, par une décision du Conseil d'Etat, délai respecté en l'espèce puisque la mise à l'enquête publique de la zone réservée, dont l'art. 3 du règlement interdit toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement sur la parcelle litigieuse s'est déroulée du 15 octobre au 13 novembre 2016 soit moins de huit mois après la décision attaquée, du 15 juillet 2016, levant l'opposition du département.

En conclusion, la municipalité intimée ne pouvait pas délivrer de permis de construire puisque le SDT s'était opposé au projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée. Dès lors que l'opposition du département, par l'intermédiaire du SDT, ainsi que l'instauration d'une zone réservée cantonale peuvent se fonder sur les art. 46 et 77 LATC, en application de la jurisprudence précitée (AC.2016.0420 du 6 juin 2017), point n'est besoin d'examiner si le département pouvait également invoquer l'art. 134 LATC pour s'opposer au projet de construction litigieux et mettre à l'enquête une zone réservée (AC.2017.0071 du 15 août 2017 précité).

2. a) Les constructeur et propriétaire, ainsi que la municipalité, dénoncent un comportement contradictoire des services cantonaux. Tandis que le répondant du SDT sur le terrain aurait laissé entendre que le présent recours serait retiré une fois que le plan partiel d'affectation du village - que les intervenants décrivent comme conforme aux exigences du SDT - serait mis à l'enquête publique, en procédure, le SDT a maintenu son opposition au permis de construire litigieux et a mis à l'enquête une zone réservée empêchant toute nouvelle construction sur la parcelle litigieuse. La municipalité fait observer que le plan partiel d'affectation du village, qu'elle décrit comme conforme aux exigences du SDT, a non seulement été mis à l'enquête publique du 8 avril au 7 mai 2017 mais n'a suscité que deux oppositions sans rapport avec la parcelle litigieuse, en cours de traitement. La municipalité souligne qu'elle a respecté les nombreuses exigences imposées par l'entrée en vigueur de la révision de la LAT pour parvenir à la dernière version de sa planification, laquelle a bénéficié du préavis favorable du SDT. La municipalité rappelle que le projet litigieux est conforme à la future réglementation. La démarche imposée par le SDT empêcherait indûment une famille de réaliser le projet de sa vie et lui occasionnerait de coûteux frais. Le département recourant estime pour sa part que le recours interjeté devant la CDAP ne pourrait perdre son objet qu'une fois la planification communale entrée en vigueur et que sa démarche se justifie dans l'intervalle puisqu'elle fait prévaloir l'intérêt public à garantir le dimensionnement correct de la zone à bâtir sur l'intérêt privé du propriétaire concerné.

On peut certes comprendre le désarroi du constructeur dont le projet de construction est bloqué par les mesures que le législateur a placées entre les mains de l'autorité cantonale pour amener les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée à réviser leur plan général d'affectation. En bref, après l'enquête publique de juin-juillet 2016 sur son projet de construction, frappé d'une opposition du département cantonal, le constructeur a obtenu un permis de construire communal que ledit département cantonal a contesté par un recours suivi, en octobre-novembre 2016, d'une enquête publique tendant à l'instauration d'une zone réservée sur deux parcelles du territoire communal, dont la parcelle 410 des constructeurs. Quant à la modification du plan d'affectation communal, elle a fait l'objet d'une enquête publique en avril-mai 2017; le département cantonal admet lui-même, dans ses déterminations du 21 avril 2017, que l'adoption de ce nouveau plan d'affectation permettrait la réalisation du projet litigieux, raison pour laquelle le département a requis la suspension de la présente procédure.

Le tribunal a renoncé à suspendre la procédure en raison de la position du constructeur pour qui la procédure a duré déjà suffisamment longtemps. Il ne peut cependant que constater, comme exposé au considérant précédent, que l'opposition du département, suivie, dans le délai utile, de l'enquête publique sur l'instauration d'une zone réservée, a pour effet d'empêcher de manière absolue la délivrance du permis de construire sans qu'il soit possible d'examiner le bien-fondé de la zone réservée ni sa concordance avec une éventuelle modification en cours du plan d'affectation. Ce n'est que dans la procédure relative à la zone réservée, qui peut faire l'objet, durant l'enquête publique correspondante, d'une opposition suivie d'une décision sujette à recours, que se posera la question du bien-fondé de la zone réservée. Celle-ci n'est cependant pas en cause dans la présente procédure et le tribunal ne saurait statuer en l'espèce en dehors de l'objet du litige, qui est limité au sort du permis de construire.

3. Bien fondé, le recours du département doit être admis et la décision attaquée est réformée en ce sens que l'opposition du département est admise et le permis de construire demandé est refusé. Les propriétaire et constructeur, qui succombent, supporteront les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). L'Etat, pour qui agit le département recourant, n'a pas droit à des dépens (art. 56 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de Vucherens du 15 juillet 2016 est réformée en ce sens que l'opposition du département est admise et le permis de construire demandé est refusé.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille francs) est mis à la charge de A.________ et de B.________, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 octobre 2017

Le président: la greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.