TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 4 septembre 2018
Composition	M. Eric Brandt, président; M. Gilles Grosjean Giraud et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Leticia Blanc, greffière.

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service du développement territorial, représenté par Me Marc-Olivier BESSE, avocat, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité d'Aubonne, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,

  

 

Objet	Remise en état
	Recours A.________ c/ décision du Service du développement territorial du 18 août 2016 (travaux entrepris sans les autorisations requises - parcelle n° 880 - Commune d'Aubonne)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire, depuis le 22 décembre 1981, de la parcelle n°880 sur le territoire de la commune d'Aubonne. Ce bien-fonds présente une surface totale de 4'162 m², dont 4'043 m² en pré-champs, et il est situé en zone agricole selon le plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 28 avril 1982.

Le bien-fonds précité supporte un bâtiment (ECA 1082) d'une surface au sol de 119 m², construit en 1968 par l'ancien propriétaire, B.________, qui était au bénéfice d'un permis de construire n°552 du 31 mars 1967. Ce bâtiment, qui était à l'origine un chalet de week-end, n'a jamais été lié à une exploitation agricole. Au 1^er juillet 1972, il comprenait:

- au sous-sol, un local technique de 6.82 m²;

- au rez-de-chaussée, un local technique de 6.79 m² et des surfaces                        habitables de 51.56 m²;

- dans les combles, un galetas de 23.25 m², fermé par une trappe et                                    accessible par une échelle amovible.

B.                     Les travaux suivants ont été autorisés sur le bâtiment ECA 1082 depuis la date de référence du 1^er juillet 1972:

- en 1976: construction d'une annexe (comprenant, à l'origine, un bûcher et             un        couvert ainsi qu'une pièce faisant office de réduit ou d'atelier) au sud-ouest       du bâtiment ECA 1082 (permis de construire n°841 du 1^er juillet 1976);

- en 1976: construction d'une cave de 11.06 m², attenante au local technique          préexistant (permis de construire n°841 du 1^er juillet 1976);

- en 1994: construction d'une terrasse couverte d'environ 25.07 m² en façade         sud-ouest du bâtiment ECA 1082 (permis de construire n°1498 du 28 juillet       1994 et synthèse CAMAC n°15685 du 11 juillet 1994). L'avenant au   permis de construire précise que la fermeture éventuelle de la terrasse    par des parois vitrées est strictement interdite et ne sera en aucun            cas      autorisée.

- en 2011: installation d'une citerne à gaz enterrée (synthèse CAMAC           n°127269 du 28 novembre 2011).

C.                     En date du 27 octobre 2014, le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a octroyé au propriétaire A.________ une autorisation de soustraction à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11).

A cette occasion, le SDT a découvert que plusieurs travaux avaient été effectués sans aucune autorisation:

- A une date indéterminée, mais antérieure au 22 décembre 1981 selon le                           propriétaire, celui-ci a procédé à la fermeture du couvert compris dans                                    l'annexe construite en 1976 et à la transformation de celle-ci pour y                              aménager deux pièces habitables.

- A une date indéterminée, située entre 1980 et 1986 selon les photographies                      aériennes à disposition, un réduit de jardin d'une surface d'environ 33.50 m²,               au sud-est de la propriété, a été construit.

En 1982, un couvert à bois a été installé au sud-ouest de la propriété; un                                cabanon de jardin d'une surface d'environ 3 m² a été installé à l'est du                         bâtiment d'habitation.

              - En 1983, une table fixe de tennis de table, d'une surface d'environ 4.26 m², a                         été installée à l'ouest du bâtiment d'habitation.       

              - En 1985, il a été procédé à l'aménagement et à la fermeture d'un couvert                              accolé à l'annexe autorisée en 1976 (réalisée par l'ancien propriétaire) en vue                   de la création d'un atelier.

              - En 1986, divers travaux d'aménagement intérieurs ont été réalisés dans le                             bâtiment d'habitation, dont notamment une chambre dans les combles                               (isolation des combles, percement d'une fenêtre en façade nord-est, pose de               deux velux [l'un en remplacement d'une tabatière] et remplacement de                               l'échelle par un escalier en colimaçon).

              - En 1994, selon le propriétaire, il a été procédé à l'excavation de nouveaux volumes au sous-sol et à la transformation du sous-sol (création de surfaces annexes, en partie chauffées, création d'un carnotzet et d'une pièce voisine [ci-après désignée comme "antichambre du carnotzet"]). Selon le propriétaire, si ces volumes ont dû être excavés c'est pour qu'ils puissent être assainis car ils étaient en permanence inondés.

- En 1995, selon le propriétaire, la terrasse couverte autorisée en 1994 a été fermée au moyen de panneaux vitrés rabattables.

- A une date indéterminée, postérieure à 1998 selon les photographies aériennes à disposition, le cabanon de jardin a été agrandi par la construction d'un couvert d'environ 16.30 m².

- En 1999, il a été procédé à la création de deux places de parc, au nord de la parcelle, par la pose de tout-venant.

- En 2009, les deux velux posés en 1986 ont été remplacés.

D.                     A la demande du SDT, le propriétaire a fait réaliser des plans (cf. ci-dessous) par le bureau d'architecture C.________ Sàrl. Ces plans, datés du 17 février 2015, ont servi de base aux calculs opérés par le SDT.

 

E.                     Le SDT a organisé une visite sur place, qui a eu lieu le 19 octobre 2015 en présence du propriétaire, de son épouse et de leur fils, d'un représentant du SDT et de l'avocat mandataire du SDT.

F.                     Le 1^er décembre 2015, le SDT a adressé un projet de décision au propriétaire. Celui-ci a fait part de ses observations le 12 avril 2016, par la plume de son conseil, desquelles il ressort en substance que l'intérêt public à la suppression des travaux effectués sans autorisation serait insuffisant. Le propriétaire a relevé, à ce titre, que certains aménagements étaient fort anciens et que leur impact sur le sol et le paysage était réduit (notamment au motif que ceux-ci ont été réalisés dans le volume existant ou en sous-sol ou, en tout cas, sans accroître l'emprise au sol des constructions), si bien qu'ils ne gêneraient en rien. Le conseil du propriétaire a également relevé que le bâtiment est peu visible et que le fonds n'est pas recensé comme surface d'assolement, ce qui commanderait à l'autorité d'être moins stricte. Il a encore souligné les conséquences (notamment financières) qu'un ordre de remise en état impliquerait pour le propriétaire.

G.                    Par décision du 18 août 2016, le SDT a prononcé ce qui suit:

"1.          Sont régularisés:

 

  ● Le cabanon de jardin.

  ● La table fixe de tennis de table.

  ● Les deux places de stationnement.

  ● Les deux velux.

 

2.           Ne peuvent être régularisés, mais sont tolérés:

 

  ● L'extension de la cave dans les volumes existants (c'est-à-dire les surfaces                            désignées comme "local technique", "réduit" et "disponible" sur les plans du 17                     février 2015).

     Ces locaux devront conserver une affectation annexe.

     Les équipements qui permettent de les chauffer seront supprimés.

     ● La transformation des combles.

     ● Les travaux de transformation de l'annexe.

     ● Les travaux ayant permis la création de l'atelier.

     ● Le réduit de jardin.

 

3.              Une mention sera inscrite par le SDT au Registre foncier, précisant qu'en            cas de destruction volontaire ou involontaire, les éléments mentionnés ci-    dessous ne pourront pas être reconstruits:

 

       ● Au sous-sol du bâtiment ECA n°1082, seule une surface annexe brute de 17.34         m² pourra être réalisée.

       ● Les combles du bâtiment ECA n°1082 devront retrouver une affectation annexe;        ils ne devront plus être chauffés ni éclairés par une fenêtre; l'escalier permettant         d'y accéder ne pourra plus être reconstruit; l'ouverture entre les deux étages         devra être fermée par une trappe munie, le cas échéant, d'une échelle   rétractable.

       ● Les locaux situés dans l'annexe (aile nord-ouest) du bâtiment ECA n°1082     devront retrouver une affectation annexe et ne pourront être reconstruits que      conformément à ce qui avait été autorisé par la Municipalité en 1976.

       ● Le couvert accolé au nord de l'annexe (aile nord-ouest) du bâtiment ECA n°1082        devra retrouver l'aspect qu'il présentait avant la création de l'atelier, en particulier,        les parois devront être supprimées.

       ● Le réduit de jardin.

 

4.              Ne peuvent être ni régularisés ni tolérés:

 

          ● Les travaux ayant consisté à fermer la terrasse couverte.

            La terrasse devra être remise dans l'état qu'elle aurait dû présenter si elle avait        été réalisée conformément à ce qui avait été autorisé en 1994 (CAMAC      n°15685).

          En particulier, les équipements de chauffage seront supprimés, de même que les       installations électriques (à l'exception d'un seul plafonnier). Les vitrages qui la ferment devront être ôtés. Les matériaux résultant des travaux de remise en état        seront évacués vers un lieu approprié.

       ● L'extension hors volume du sous-sol (carnotzet et antichambre du carnotzet).

          Elle devra être condamnée (c'est-à-dire comblée et murée).

       ● Le couvert accolé au réduit de jardin.

          Il sera démonté, ainsi que ses éventuelles fondations. Les matériaux qui le    composent et le matériel qu'il abrite seront évacués vers un lieu approprié. La           surface ainsi libérée sera réensemencée.

 

5.              Un délai au 31 janvier 2017 est imparti au propriétaire pour procéder aux                        mesures de remise en état susmentionnées.

 

       Une séance de constat est d'ores et déjà fixée, sur place, le 6 février 2017 à 14h15 en présence du propriétaire.

       Cette séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte au SDT de ce qu'elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. Le SDT ne sera pas représenté lors de cette séance de constat."

 

(...)".

H.                     A.________ (ci-après: le recourant), sous la plume de son conseil, a recouru contre la décision précitée du SDT auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le Tribunal ou la CDAP) par acte du 20 septembre 2016. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que les exigences posées au chiffre 4 soient supprimées, la terrasse litigieuse pouvant être maintenue en l'état, tout comme l'extension du sous-sol. Il ne conteste pas l'ordre de remise en état du couvert accolé au réduit de jardin (chiffre 4 point 3 de la décision).

Dans sa réponse du 1^er novembre 2016, le SDT (ci-après l'autorité intimée) conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.

La Municipalité d'Aubonne (ci-après: la Municipalité), par l'intermédiaire de son conseil, a fait part de ses observations le 4 novembre 2016, en concluant, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours déposé par le recourant.

Le Tribunal a tenu une audience sur place en date du 16 février 2017 en procédant à une visite des lieux. Il ressort notamment ce qui suit du compte-rendu résumé d’audience :

"(...).

Me Besse expose que les seuls points demeurant litigieux sont la fermeture du couvert (véranda) ainsi que le carnotzet et son antichambre au sous-sol.

Me Henny relève que le toit du couvert ne comporte qu’un seul velux alors que le permis de construire originel permettrait d’en réaliser deux.

Le tribunal et les parties entrent dans la maison et descendent au sous-sol, dont ils traversent la pièce principale pour se rendre dans une petite pièce (antichambre) puis dans le carnotzet, aménagé notamment avec une table et des chaises et comprenant des étagères à vin.

Le recourant précise que le carnotzet est situé sous la véranda. Il explique qu’il existait un problème de fuite d’eau dans le vide sanitaire du sous-sol. Les canalisations d’amenée d’eau de l’usine électrique située en contrebas fuyaient. Ces canalisations étaient construites à proximité de l’angle nord de la maison. La nouvelle canalisation est plus au sud du bâtiment. En excavant, le problème a pu être maîtrisé par drainage. Il précise que le carnotzet n’est pas chauffé et qu’il est utilisé essentiellement comme une cave.

Il est constaté que le carnotzet comprend deux « ouvertures », qui sont en réalité des sauts-de-loup donnant sur les bords extérieurs de la véranda.

Me Besse expose que le SDT a déjà toléré une augmentation des surfaces admissibles de 100 m². Dès lors, la condamnation pure et simple du carnotzet et de son antichambre, sans exiger le comblement de ces espaces, apparaît proportionnée. L’idée du SDT est en effet d’éviter d’étendre les surfaces utilisables hors de la zone à bâtir. En outre, le SDT invoque l’intérêt public à limiter l’utilisation du bâtiment existant.

Luc-Etienne Rossier relève que le bâtiment est très petit, et que le carnotzet et son antichambre n’ont aucune incidence sur l’occupation du sol dès lors qu’ils sont souterrains. Me Besse souligne qu’il existe au contraire un impact indirect par l’extension de la zone utilisée.

(...).

Il est demandé au recourant de rappeler la chronologie des travaux. Le recourant indique qu’il a acheté la maison en 1982. Au départ, elle servait uniquement de résidence secondaire pour le week-end. La construction du carnotzet a été terminée en 1992. La véranda a ensuite été fermée par une paroi vitrée amovible, qui peut s’ouvrir complètement, même s’il savait qu’il n’en avait pas le droit. Les travaux étaient terminés lorsqu’il a pris sa retraite, en 1994. Il travaillait avant pour la commune de Morges et n’avait pas le droit de prendre un domicile hors de la commune. C’est pourquoi il a emménagé dans la maison en 1994. Il précise que les voisins directs avaient été contactés avant la modification du couvert et avaient donné leur accord.

Le tribunal et les parties remontent au rez-de-chaussée et se rendent dans la véranda. Il est constaté que les sorties des sauts-de-loup, l’une du côté Sud et l’autre du côté Ouest, sont obstruées. La véranda relie l’intérieur de la maison à une pièce fermée aménagée en espace habitable. Le recourant explique qu’il dort parfois dans cette chambre attenante, lorsqu’il ne peut pas monter à l’étage en raison de problèmes de santé. Âgé de bientôt 80 ans, il souhaite garder une chambre de plain-pied. D.________ précise que lorsqu’ils ont acheté la maison, cette pièce existait et qu’elle était déjà habitable.

Me Henny expose que la cave ne constitue pas un espace habitable et qu’il n’existerait dès lors pas d’intérêt public à la supprimer ou la condamner. Quant à la véranda, dans la mesure où la couverture était autorisée, le fait de fermer cet espace ne toucherait aucun intérêt public. Au contraire, il rendrait la maison, petite et dotée de peu de pièces, habitable pour une famille, évitant ainsi qu’un terrain soit occupé ailleurs dans la zone à bâtir. En outre, ces 25 m2 rendus habitables ne porteraient pas atteinte à la zone agricole. Pour Me Besse, c’est précisément grâce à cette véranda que le logement est rendu habitable. Il soutient que la fermeture d’un couvert entraîne nécessairement un impact extérieur important. En l’occurrence, cela aurait permis l’ajout de 27 m2 de surface habitable au bâtiment existant. Il est relevé que le couvert, tel qu’il a été autorisé, est une surface qui devrait être prise en compte dans le calcul du coefficient d’occupation du sol, notamment pour le motif que de tels espaces sont pratiquement toujours fermés par la suite. Me Besse précise comprendre les motifs pratiques ayant conduit le recourant à fermer cet espace.

 

(...)".

Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte-rendu résumé de l’inspection locale. L'autorité intimée a produit une photographie prise lors de l'audience relative à l'impact de la véranda. Elle a précisé qu'au vu des circonstances particulières du cas d'espèce, la possibilité de tolérer transitoirement les travaux ayant permis la fermeture de la terrasse couverte pourrait être examinée.

Le juge instructeur a suspendu l'instruction de la cause jusqu'à réexamen par l'autorité intimée de la possibilité d'inscrire une charge foncière relative à la tolérance de la fermeture du couvert moyennant rétablissement de la situation réglementaire en cas de revente à des tiers.

En date du 19 juillet 2017, le mandataire de l'autorité intimée a indiqué ce qui suit:

"[...]

Au vu des circonstances particulières – notamment de l'âge et des problèmes de santé du propriétaire -, le SDT serait disposé à tolérer transitoirement les travaux ayant permis la fermeture de la véranda. Cette tolérance pourrait durer tant que le propriétaire actuel ou son épouse occuperont les lieux.

Les circonstances particulières invoquées par le propriétaire et ayant trait à sa personne ne sauraient cependant être retenues au profit de prochains occupants, qu'il s'agisse de descendants du propriétaire actuel ou de tiers. Dès lors, quand ni le propriétaire actuel ni son épouse n'occuperont plus les lieux, les travaux de remise en état ordonnés dans la décision entreprise devront être exécutés.

L'obligation qui précède devrait être garantie par l'inscription d'une mention au Registre foncier.

[...]"

Le mandataire du recourant s'est déterminé, le 21 août 2017, sur la proposition formulée par l'autorité intimée. Il a relevé que la famille du recourant apprécie à sa juste valeur la "tolérance" transitoire pour la fermeture de la véranda, mais qu'ils persistent à considérer qu'aucun intérêt public n'est touché en l'espèce, raison pour laquelle ils seraient prêts à accepter la proposition de l'autorité intimée à la condition toutefois que la "tolérance transitoire" ne soit pas liée aux seuls propriétaires actuels mais puisse s'étendre à leurs descendants directs.

En date du 24 août 2017, le juge instructeur a invité l'autorité intimée à se déterminer sur la proposition du recourant, étant précisé que la mesure transitoire ne s'appliquerait qu'aux seuls descendants directs devant être désignés dans la réquisition de mention au Registre foncier. Le 21 septembre 2017, l'autorité intimée a fait savoir que sa position demeurait celle qu'elle avait exprimée dans son courrier du 19 juillet 2017, à savoir que les travaux de remise en état ordonnés dans la décision entreprise devraient être exécutés quand ni le propriétaire actuel ni son épouse n'occuperont plus les lieux. La Municipalité a déclaré, le 16 octobre 2017, s'en remettre à justice quant à la suite qui sera donnée à la présente affaire, en précisant qu'elle n'entendait pas prendre position sur les propositions formulées par l'autorité intimée.

Le recourant s'est déterminé sur l'écriture de l'autorité intimée, le 24 octobre 2017, en indiquant accepter la proposition faite par celle-ci, s'agissant de la véranda. Pour ce qui a trait aux aménagements du sous-sol du bâtiment, il considère que ceux-ci doivent pouvoir être maintenus sans limite car ils ne représentent aucun caractère d'habitabilité et ne sauraient tomber sous le coup des dispositions invoquées par l'autorité intimée. Cette dernière a précisé, en date du 2 novembre 2017, que pour ce qui concerne l'extension du sous-sol, elle maintient sa position précédemment exprimée.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision du SDT, prise en application des art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le propriétaire foncier destinataire de l'ordre de remise en état a manifestement qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a pour le surplus été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et selon les formes prescrites par la loi (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Le recourant conteste, d'une part, l'ordre de remise en état de la véranda, créée par la fermeture de la terrasse. Il invoque que la couverture de la terrasse a été autorisée, de sorte que la fermeture de celle-ci ne peut être considérée comme une extension du bâtiment qui n'aurait pas été autorisée. L'autorité intimée considère quant à elle que ces travaux ont permis d'augmenter la surface annexe, respectivement habitable, et qu'ils ont eu un impact sur la volumétrie du bâtiment. Le recourant conteste, d'autre part, la suppression des aménagements intérieurs (carnotzet et antichambre carnotzet) réalisés au sous-sol de son habitation; aménagements intérieurs que l'autorité intimée considère comme des transformations soumises à autorisation de construire.

a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b). L'art. 103 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon les art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1 LATC, seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT.

b) Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).

3.                      Il convient donc d'examiner si les extensions litigieuses peuvent être régularisées, ce que la décision attaquée a nié.

a) Il est constant que l'habitation dont il est question était déjà existante et vouée au logement avant la date déterminante pour la garantie de la situation acquise, soit avant le 1^er juillet 1972. Sans rapport avec l'agriculture, son affectation n'est pas conforme avec la zone agricole. Le recourant ne prétend d'ailleurs pas en faire une utilisation en lien avec un domaine agricole.

b) Seules entrent donc en considération les dispositions dérogatoires permettant l'agrandissement des constructions hors zone à bâtir dont l'affectation n'est pas conforme à cette zone. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les demandes de régularisation (nachträgliche Baugesuche) doivent être examinées selon le droit en vigueur au moment de l'exécution (non autorisée) des travaux. Le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (ATF 1C_139/2014 du 17 mars 2015; 1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2 et les références citées, concernant précisément l'art. 24c LAT).

Dans sa teneur en vigueur du 1^er janvier 1980 au 31 août 2000, l'art. 24 al. 1 aLAT prévoyait déjà que le droit cantonal pouvait autoriser, hors des zones à bâtir, la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction, pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 24 al. 2 aLAT, la transformation d'une construction existante pouvait consister aussi bien en un agrandissement ou en une transformation intérieure qu'en un changement d'affectation. Elle était partielle lorsque la modification apportée à l'ouvrage était mineure, en comparaison avec l'état de celui-ci avant les travaux, qu'elle respectait l'identité du bâtiment et qu'elle n'entraînait pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement. Par ailleurs, la nouvelle utilisation ne devait pas diverger fondamentalement de l'ancienne, ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle (cf. ATF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.2 et les références citées, soit ATF 1A.247/1997 du 15 janvier 1998 consid. 2 in RDAF 1998 I 158 et les arrêts cités; cf. également DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, n^os 35 à 42 ad art. 24 LAT).

Le législateur vaudois avait fait usage de cette faculté en permettant au département d'autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction, à des conditions matériellement identiques à celles énoncées à l'ancien art. 24 al. 2 LAT (voir l'art. 81 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). Sous l'empire de ce régime juridique, il n'existait pas de limite précise de l'agrandissement maximal autorisé.

Introduit par la révision de la LAT du 20 mars 1998, l'art. 24c LAT est entré en vigueur le 1^er septembre 2000, simultanément à l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Selon l'art. 24c LAT, dans sa version en vigueur du 1^er septembre 2000 au 31 octobre 2012, les constructions et installations, sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir, qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation, soit celles érigées comme en l'espèce avant le 1^er juillet 1972.

L'art. 24c LAT est concrétisé par l'art. 42 OAT, dont la teneur applicable jusqu'au 31 octobre 2012, est la suivante:

Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone

¹ Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

² Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement.

³ La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a.    à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b.    lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m²; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.

⁴ Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure."

 

L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Selon les recommandations de l’office fédéral compétent (Nouveau droit de l'aménagement du territoire, explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre, 2001, chapitre IV, ch. 2.4.4, p. 45), cette référence permet de préciser que la comparaison des surfaces ne se limite pas aux surfaces brutes de plancher habitables (SBPH), conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue sous l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT (arrêt AC.2011.0289 du 9 mai 2012 consid. 4b et arrêt cité). Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de caves, de combles, etc. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (ATF 1A.289/2004 consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la surface à prendre en considération comprenait non seulement la surface brute de plancher utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien fonctionnel au logement servant à un usage non conforme à l'affectation de la zone.

c) En l'espèce, les travaux litigieux ont été réalisés en 1994 et 1995 soit sous l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT. Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a défini le potentiel d'agrandissement de l'habitation existante construite sur la base du permis de construire délivré en 1967; elle s'est fondée sur le droit actuel, plus favorable au recourant, pour déterminer le potentiel d'agrandissement, estimé à 15.46 m² pour la surface brute de plancher habitable et de 10.90 m² pour les surfaces annexes. Les agrandissements autorisés après le 1^er juillet 1972 (avec l'augmentation de la surface annexe de 25.29 m²) épuisaient pratiquement le potentiel total d'agrandissement, estimé à 26.39 m² (15.46 + 10.90). Les travaux litigieux excèdent ainsi le potentiel maximal d'agrandissement, ce que ne conteste au demeurant pas le recourant.

C'est donc à bon droit que la décision attaquée a considéré que les extensions litigieuses ne pouvaient être régularisées, les autres dispositions pouvant justifier une autorisation (art. 24a ss LAT) ne trouvant pas application en l'espèce.

4.                      Il convient encore d'examiner l'ordre de remise en état, s'agissant plus particulièrement de la proportionnalité de celui-ci. La décision attaquée ordonne, d'une part, que la terrasse couverte soit remise dans l'état qu'elle aurait dû présenter si elle avait été réalisée conformément à ce qui avait été autorisé en 1994 (les équipements de chauffage de la véranda devant être supprimés, de même que les installations électriques [à l'exception d'un seul plafonnier], les vitrages et le couvert accolé au réduit de jardin). Elle impose, d'autre part, que le carnotzet et l'antichambre du carnotzet soient condamnés, à savoir comblés et murés.

a) La municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (cf. art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). D'après la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; ATF 123 II 248 consid. 3a/bb). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_70/2015 du 28 août 2015 consid. 4.1 et les références).

Il existe un intérêt public important, maintes fois rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, in ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364). La jurisprudence considère ainsi que l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 39 ss).

b) Dans le cas d'espèce, force est de constater que l'autorité intimée a déjà toléré plusieurs agrandissements de l'habitation ECA 1082, à savoir l'extension de la cave dans les volumes existants (soit les surfaces désignées comme "local technique", "réduit" et "disponible" sur les plans du 17 février 2015), la transformation des combles, la transformation de l'annexe, la création de l'atelier et le réduit de jardin. Comme l'a relevé l'autorité intimée, la modification d'un couvert en une véranda habitable modifie de manière conséquente l'impact de la construction et accroît de façon importante la surface habitable. Quant aux locaux souterrains, on ne saurait certes retenir un impact visuel de ceux-ci. Il n'en demeure pas moins que de telles extensions des surfaces accroissent les possibilités d'utilisation de l'immeuble non conforme à la zone agricole qui est en principe inconstructible. L'intér. privé du recourant à pouvoir bénéficier d'espaces supplémentaires, qui pourraient s'avérer nécessaires si une famille venait à occuper les lieux, ne saurait primer l'intérêt public à la préservation de la destination agricole de la zone, étant rappelé que la séparation entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement du territoire qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte. Au demeurant, l'extension de la surface habitable est d'autant plus préjudiciable à la zone agricole lorsqu'elle est effectuée, comme en l'espèce, principalement à l'extérieur du volume existant plutôt qu'uniquement à l'intérieur de celui-ci. On relève d’autre part que le recourant a placé les autorités devant le fait accompli, de sorte qu’il ne saurait se prévaloir de sa bonne foi, même si ses motifs sont compréhensibles. Il n'a en outre pas démontré, ni même rendu vraisemblable que les coûts d'une démolition seraient disproportionnés.

Dans le cadre de la présente procédure, l'autorité intimée a finalement accepté de tolérer transitoirement les travaux litigieux ayant permis la fermeture de la terrasse (véranda) tant et aussi longtemps que l'habitation serait occupée par le recourant ou son épouse, moyennant toutefois une inscription au Registre foncier. Le recourant a renoncé à contester cette tolérance transitoire, de sorte qu'il convient de retenir que, dans la mesure où ce point conserve encore un objet, l'ordre de remise en état de la véranda avec une telle exécution différée respecte le principe de la proportionnalité. Il ne ressort toutefois pas clairement des écritures de l'autorité intimée dans quelle mesure elle entend exiger la remise en état immédiate des locaux souterrains (carnotzet et antichambre du carnotzet). Ses lettres des 19 juillet et 21 septembre 2017 prennent position sur la véranda mais formulent de manière large la conclusion retenue, à savoir que le SDT n'entend exiger la remise en état des travaux ordonnés dans la décision entreprise que quand ni le propriétaire actuel ni son épouse n'occuperont plus les lieux. Dès lors que l'autorité intimée admet une tolérance pour la véranda qui constitue en définitive la construction contestée essentielle, il convient d'admettre qu'elle entend également tolérer les annexes litigieuses au sous-sol de cette véranda, tant que le recourant et son épouse occuperont l'immeuble. La décision sera en conséquence réformée en ce sens. S'agissant toutefois de la dernière construction dont la remise en état a été exigée et qui n'est pas contestée (couvert accolé au réduit de jardin), il n'y a pas lieu de surseoir à l'exécution de celle-ci.

5.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis; la décision attaquée sera réformée en ce sens que le chiffre III.4 est complété comme suit: La remise en état des travaux ayant consisté à fermer la terrasse couverte et l'extension hors volume du sous-sol n'interviendra que lorsque le propriétaire actuel ou son épouse n'occuperont plus le bâtiment ECA 1082, cette obligation faisant l'objet d'une mention au Registre foncier. La décision attaquée est confirmée pour le surplus. Les délais impartis par la décision attaquée étant échus, il appartient à l'autorité intimée d'en fixer des nouveaux, s'agissant du délai pour procéder à la remise en état du couvert accolé au réduit de jardin). Obtenant partiellement gain de cause, le recourant supportera un émolument de justice réduit (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Il se justifie de compenser les dépens (art. 55, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision du Service du développement territorial, du 18 août 2016, est réformée en ce sens que le chiffre III.4 est complété comme suit: La remise en état des travaux ayant consisté à fermer la terrasse couverte et l'extension hors volume du sous-sol n'interviendra que lorsque le propriétaire actuel ou son épouse n'occuperont plus le bâtiment ECA 1082, cette obligation faisant l'objet d'une mention au Registre foncier. La décision attaquée est confirmée pour le surplus.

III.                    Un émolument judicaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                    Les dépens sont compensés.

 

Lausanne, le 4 septembre 2018

 

Le président:                                                                                             La greffière:       


                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.