TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 mars 2017
Composition	M. Eric Brandt, président; MM. Jean-Daniel Beuchat, et Emmanuel Vodoz, assesseur ; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

 

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********, tous deux représentés par Me Paul-Arthur TREYVAUD, avocat à Yverdon-les-Bains,

  

Autorité intimée

Municipalité de Donneloye, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

  

Opposants	1.	C.________, à ********,
	2.	D.________, à ********,
	3.	E.________, à ********,
	4.	F.________, à ********,
	5.	G.________, à ********,
	6.	H.________, à ********,
		7.	I.________, à ********,
		8.	J.________, à ********,
		9.	K.________, à ********, tous représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Donneloye du 23 août 2016 refusant l'autorisation de construire un bâtiment de 7 logements et garages sur la parcelle n° 3006 de Donneloye sise à Gossens (CAMAC N° 161370)

Vu les faits suivants:

A.                     Les anciennes communes de Donneloye, Gossens, Mézery-près-Donneloye et Prahins forment depuis le 1^er janvier 2012 la nouvelle commune de Donneloye.

A la suite de cette fusion, la Municipalité de Donneloye (ci-après: la municipalité) a décidé de lancer une démarche de révision de son plan général d'affectation (PGA) pour l'ensemble de son territoire afin d'uniformiser la réglementation communale et de réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir, conformément aux exigences du nouvel art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) entré en vigueur le 1^er mai 2014. Parallèlement, elle a choisi d'entreprendre l’étude de la création d'une zone réservée sur toutes les zones constructibles de la commune pouvant accueillir de l'habitat.

Le préavis municipal présentant les deux démarches a été accepté par le Conseil général le 24 novembre 2015. La municipalité a organisé, le 28 janvier 2016, une séance d'information pour renseigner les propriétaires fonciers sur le lancement du projet. A la suite de cette rencontre, elle leur a adressé, le 4 février 2016, un courrier dans lequel elle indiquait qu'elle examinerait toutes les demandes d'autorisation de construire qui seraient déposées d'ici au 29 février 2016 et qu'elle ne pouvait pas garantir que les dossiers déposés après cette date seraient traités avant la mise à l'enquête publique du futur règlement sur la zone réservée.

B.                     A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle 3006 du cadastre de la commune de Donneloye, située dans la localité de Gossens. Ce bien-fonds non bâti, d'une surface de 911 m², est classé en zone de village selon le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions du village de Gossens (RCPGA) approuvé le 26 janvier 1990 par le Conseil d'Etat. Le terrain est en pente descendante vers le sud-est. Il est bordé sur son côté inférieur (au sud-est) et sur son côté supérieur (au nord-ouest) par la route cantonale de la Barbeyre (RC 423d), qui forme à cet endroit un virage en épingle à cheveux. Au sud, la parcelle est contiguë à la parcelle 1047, qui appartient également à A.________ et B.________ et supporte une villa individuelle (ECA 303). Elle est voisine, au nord-est, de la parcelle 1231 propriété d'C.________ et D.________, et au nord-ouest, de la parcelle 1050 propriété de E.________, où se trouvent respectivement une villa individuelle (ECA 383a) et une maison paysanne (ECA 305).

b) Le 25 février 2016, A.________ et B.________ ont déposé par l'intermédiaire du bureau L.________, à ********, une demande de permis de construire pour la réalisation d'un bâtiment de sept logements avec garages enterrés sur la parcelle 3006. Le projet s'intègre dans la pente du terrain. Outre un sous-sol, il comprend un rez-de-chaussée et un premier étage partiellement enterrés ainsi que trois niveaux sous la toiture, désignés comme "combles inférieurs", "combles supérieurs" et "toiture". Orienté sud-est, l'immeuble prévu comporte un toit à deux pans asymétriques dont le faîte, parallèle à la pente, s'élève à 15.73 m par rapport au niveau de la route à l'est. Le pan ouest couvre le niveau dans la toiture et les combles supérieurs et le pan est, plus long, couvre en outre les combles inférieurs. Le projet est implanté à une distance oscillant entre 3 m et 3.10 m des parcelles 1050 et 1231 et il se trouve à plus de 6.00 m du bâtiment ECA 303 sis sur la parcelle 1047.

c) Le 22 mars 2016, A.________ et B.________ ont été convoqués à une séance avec des représentants de la municipalité afin de discuter de la volumétrie du projet ainsi que de sa conformité à l'art. 7 RCPGA, qui prévoit que la distance entre la façade d'un bâtiment et la limite de propriété est de 6.00 m au minimum (al. 2), distance qui peut être ramenée à 3.00 m entre une façade-pignon et la limite de propriété (al. 4).

d) A la suite des remarques formulées par la municipalité, l'architecte mandaté a déposé le 16 avril 2016 une seconde demande de permis de construire portant pratiquement sur le même projet, mais dont l’implantation est modifiée par un "ripage" en direction du sud, de manière à ce que la façade nord-est se trouve désormais à une distance oscillant entre 6.03 et 6.13 m de la limite avec les parcelles 1231 et 1050. Le projet prévoit aussi de rectifier la limite de propriété entre les parcelles 3006 et 1047, de sorte que la façade sud-ouest respecte la distance de 3.00 m à la nouvelle limite de la parcelle 1047.

Le nouveau projet a été mis à l’enquête publique du 29 avril au 30 mai 2016. Il a fait l'objet de 19 oppositions et d'une lettre-pétition signée par 46 habitants des localités de Donneloye, Gossens et Mézery-près-Donneloye. L'architecte mandaté s'est déterminé sur les oppositions en date du 15 juin 2016. La Centrale des autorisations (CAMAC) a établi le 22 août 2016 une synthèse des différentes autorisations spéciales des instances cantonales concernées requises par le projet.

C.                     Par décision du 23 août 2016, la municipalité a refusé l'autorisation de construire sollicitée. Elle a retenu en particulier que de par sa volumétrie et sa situation, l'immeuble prévu nuirait à l'esthétique du quartier, composé de villas et d'un petit bâtiment de deux appartements, et que l'absence de coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol (CUS ou COS) dans le règlement communal impliquait d'être particulièrement strict dans l'application de la clause d'esthétique. L'octroi d'une dérogation à la distance à la limite de propriété de 6.00 m supposait que les faîtes des constructions concernées soient alignés, condition qui n'était pas réalisée avec le projet. Il n'était en outre pas admissible que celui-ci soit implanté à seulement 6.50 m de la maison ECA 303 des recourants, compte tenu de sa hauteur au faîte. Considérant enfin que l'ouvrage envisagé rendrait le redimensionnement de la zone à bâtir plus difficile, voire impossible, et qu'il contrevenait au projet de zone réservée, la municipalité a fait application à titre subsidiaire de l'art. 77 LATC.

D.                     Agissant par l'intermédiaire de leur conseil, le 23 septembre 2016, A.________ et B.________ ont recouru contre la décision municipale auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP), concluant, avec dépens, à son annulation et à la délivrance du permis de construire.

E.                     Dans l'intervalle, le projet de zone réservée avec son règlement au sens de l'art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) approuvé par la municipalité en date du 14 juin 2016, d'une part, et le rapport explicatif selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), d'autre part, ont été mis à l'enquête publique du 26 août au 24 septembre 2016.

Aux termes du projet de règlement, la zone réservée selon l'art. 46 LATC est destinée à rendre inconstructibles, provisoirement, toutes les parcelles du cadastre de la commune comprises dans la zone définie par le plan (art. 1). Elle est délimitée par les périmètres définis sur les plans de la zone réservée selon l'art. 46 LATC (art. 2). Toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement vaudois du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1), situées à moins de 3 m du bâtiment principal (art. 3 al. 1). Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées, pour autant qu'elles n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée (art. 3 al. 2). La zone réservée a une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur (art. 4 al. 1); elle peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (art. 4 al. 2).

F.                     Le 15 novembre 2016, la municipalité a déposé sa réponse au recours en concluant, avec suite de frais et dépens, à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée. Les opposants C.________ et D.________, E.________ et F.________, G.________, H.________ et I.________, J.________ et K.________ ont déposé leurs observations sur le recours le 24 novembre 2016, sous la plume de leur conseil commun. Ils ont également conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 21 décembre 2016, sur lequel la municipalité et les opposants se sont déterminés en date du 17 janvier 2017.

Le 1^er février 2017, le tribunal a tenu une audience à Donneloye, puis il a procédé à une inspection locale à Gossens. Le compte-rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:

"[…]

M.________ explique que la commune de Donneloye souhaite réviser son plan général d'affectation (PGA) depuis plusieurs années, suite à la fusion des communes de Donneloye, Gossens et Mézery-près-Donneloye qui est intervenue le 1^er janvier 2008, et avec la commune de Prahins le 1^er janvier 2012. Cela lui permettra de se conformer aux dernières modifications de la LAT. Dans ce cadre, son bureau d'urbanisme s'est mis d'accord avec le SDT sur la méthode à appliquer pour procéder au calcul des capacités de la zone à bâtir. Le SDT a transmis à la commune une première estimation établie grâce à un logiciel informatique. Le calcul des capacités a démontré que la zone à bâtir est surdimensionnée. La commune a donc décidé de procéder à la création d'une zone réservée, qui doit geler la situation pendant cinq ans et au plus tard jusqu'à l'adoption du PGA. Lors d'une séance d'information du 28 janvier 2016, la municipalité a informé les propriétaires fonciers qu'elle allait créer une zone réservée et qu'elle traiterait toutes les demandes de permis de construire qui seraient déposées avant le 29 février 2016, suivant un accord passé avec le SDT. Après son adoption par la municipalité, le projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique. Il a suscité une seule opposition, que la municipalité n'a pas encore traitée.

M.________ indique que les recourants ont déposé leur dossier avant le 29 février 2016. Après examen, il est apparu que le projet violait l'art. 7.2 du règlement communal de Gossens. La municipalité a proposé aux recourants de modifier le projet mais sans en changer la philosophie. A.________ et N.________ confirment que le second projet est identique au premier mais qu'il est toutefois décalé en direction de la parcelle 1047 à la demande de la municipalité. N.________ estime que la municipalité devrait accorder une dérogation fondée sur l'art. 7.4 du règlement communal. A.________ n'est pas opposé sur le principe une modification des limites ou à une fusion des parcelles pour rendre le projet réglementaire. Ce n'est toutefois pas le but du projet.

Me Kilani et Me Nicole confirment que toutes les parcelles nues de la commune sont gelées depuis la mise à l'enquête publique de la zone réservée. Ils posent la question de savoir si la municipalité est tenue de faire application de l'art. 79 LATC pour refuser tout nouveau permis de construire. Selon O.________, la commune devra probablement déclasser toutes les parcelles libres en zone à bâtir puisque les zones à bâtir seraient largement surdimensionnées selon les méthodes de calcul du SDT.

Me Treyvaud déclare que son client ne s'est pas opposé au projet de zone réservée car il considérait que son opposition serait très probablement rejetée. N.________ souligne en outre que la demande de permis de construire devait de toute façon être examinée par la municipalité puisqu'elle a été déposée avant le 29 février 2016. Me Nicole relève que la municipalité n'a pas indiqué expressément, dans courrier du 4 février 2016 qu'elle renonçait à faire application de l'art. 77 LATC. Me Kilani précise sur ce point que le refus d'octroi du permis de construire est d'abord motivé par la non-conformité du projet au règlement communal et, subsidiairement, par l'application de l'art. 77 LATC.

Me Treyvaud affirme qu'il n'est pas exceptionnel qu'un immeuble comporte deux corniches de niveaux différents, surtout dans les terrains en pente, ce que confirme N.________.

Selon M.________, la municipalité a d'abord informé les recourants que le projet était trop volumineux par rapport à la taille de la parcelle. Après l'enquête publique, elle a refusé de délivrer le permis de construire en application de l'art. 7.2 du règlement communal et de la clause de l'esthétique. M.________ estime que la municipalité a été très claire sur la question de l'esthétique. N.________ confirme que la municipalité a mis le problème de volumétrie en évidence. Il estime toutefois que son appréciation ne se justifie pas car la commune comporte d'autres bâtiments aux dimensions similaires, notamment des anciennes fermes. Me Treyvaud produit un lot de photographies illustrant d'autres immeubles volumineux de la commune, qui est versé au dossier. Me Nicole souligne que le règlement communal ne contient aucune règle sur la mesure d'utilisation du sol et qu'il faut donc être particulièrement strict dans l'application de la clause d'esthétique.

M.________ déclare que la municipalité a autorisé la construction de deux villas sur la parcelle 3006 un an plus tôt. Le projet présentait une volumétrie raisonnable et s'intégrait au milieu bâti. Il n'avait pas suscité d'opposition. Le permis de construire est actuellement en vigueur.

A.________ estime que plusieurs immeubles de la commune ne sont pas esthétiques et présentent du reste des dimensions importantes. D.________ relève toutefois que les immeubles voisins sont construits sur deux niveaux au maximum en comptant les combles, contrairement au projet litigieux.

N.________ explique sa conception de l'immeuble projeté. Il a cherché à densifier le terrain, dont la configuration est compliquée, tout en réalisant un bâtiment énergétiquement autonome grâce à la pose d'une pompe à chaleur et de panneaux photovoltaïques sur le toit. O.________ est toutefois d'avis que le projet contesté poursuit en premier lieu un but de rentabilité économique. A.________ conteste ces propos et précise que le premier projet de villas n'a pas abouti car l'entreprise générale qu'il avait mandatée n'est pas parvenue à vendre les immeubles sur plans.

D.________ s'inquiète du fait que le projet litigieux risque d'engendrer une augmentation du trafic et de poser un problème de sécurité routière.

L'audience est suspendue à 15h05 afin d'aller procéder à l'inspection locale, qui débute à 15h15 à l'ouest et en amont de la parcelle 3006, en présence des mêmes parties.

La cour et les parties examinent simultanément les alentours et le plan de coupe et des façades du projet contesté. C.________ déclare que le bâtiment projeté sera 2,2 fois plus haut que sa maison sise sur la parcelle 1231 voisine. N.________ indique que la corniche supérieure sera presque au niveau de la route. Il désigne sur le plan le gabarit de construction autorisé par le règlement communal, mis en évidence en rouge. Me Nicole estime que l'aménagement de deux corniches à des niveaux différents ne serait pas admissible. Il attire en outre l'attention du tribunal sur les importants mouvements de terre qui seront occasionnés et relève que la manœuvre à effectuer pour sortir les véhicules des places de parc devra en partie se faire sur la route.

N.________ estime que la villa rose située dans le virage (bâtiment ECA 343) présente un volume presque similaire à celui de l'immeuble projeté.

La cour et les parties traversent le cœur du village et constatent la présence de bâtiments aux volumes comparables à ceux du projet, notamment une ferme rénovée de six appartements sur la parcelle 1046 (bâtiment ECA 306) et un nouvel immeuble de cinq appartements construit sur les parcelles 1041 et 1042. M.________ précise que tous les bâtiments présentent au maximum deux niveaux sous la corniche. N.________ mentionne que son projet est un mélange de massif et de bois, dont les caractéristiques se rapprochent plus des autres constructions villageoises que la ferme rénovée et l'immeuble précités. M.________ relève que la question de l'esthétique se rapporte à la volumétrie du bâtiment et pas à son aspect architectural.

La cour et les parties regagnent la parcelle 3006. Me Nicole produit une photographie illustrant la parcelle quand elle comportait des gabarits, qui est versée au dossier. Me Nicole donne lecture de l'art. 2.3 du règlement communal, qui prévoit qu'une commission consultative en matière d’urbanisme désignée par la municipalité est chargée d’étudier tous les projets importants de construction et d’aménagement et de lui faire rapport. Il demande à la municipalité si cette commission s'est prononcée sur le projet litigieux. M.________ répond par la négative dès lors qu'elle n’a pas été reconstituée à la suite de la fusion de la commune.

[…]"

Les recourants se sont déterminés sur le compte-rendu résumé de l’audience en date du 15 février 2017, et les opposants en date du 23 février 2017. La municipalité a transmis ses déterminations le 24 février 2017 et elle a produit, à la demande du tribunal, le dossier de calcul des réserves à bâtir de la commune de Donneloye ainsi que les permis de construire qu'elle a délivrés pour deux autres immeubles situés dans le secteur litigieux.

Les recourants ont encore déposé des déterminations complémentaires en date du 8 mars 2017.

Considérant en droit:

1.                      Dans la décision attaquée, la municipalité a refusé de délivrer un permis de construire en zone à bâtir en invoquant notamment un projet de création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Le bien-fondé de ce refus doit être examiné à la lumière des art. 77 et 79 LATC.

L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

¹ Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

² L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

³ Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

⁴ Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

⁵ Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.

L'art. 79 LATC dispose ce qui suit:

¹ Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

² L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.

2.                      a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les réf. cit.). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part, pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée, et d'autre part, pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008 consid. 2b/bb; AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de cette disposition suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (TF 1C_696/2013 précité consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande latitude de jugement (AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 précité consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (AC.2015.0049 précité consid. 2b; AC.2014.0166 précité consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2015.0049 précité consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

b) Selon une jurisprudence récente (AC.2015.0326 précité consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont les mêmes effets (AC.1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).

3.                      a) En l'espèce, la décision de refus du permis de construire, fondée notamment sur l'art. 77 LATC, a été prise le 23 août 2016 et le recours formé à son encontre a été déposé le 23 septembre 2016. Entre-temps, le projet de plan de zone réservée et de son règlement a été soumis à l'enquête publique, du 26 août au 24 septembre 2016, soit il y a moins de six mois à ce jour.

b) Il convient dès lors d'examiner si l'application des art. 77 ou 79 LATC conduit à confirmer la décision attaquée, à savoir si la construction prévue s'avère contraire au projet de zone réservée.

L'art. 3 al. 1 du futur règlement prévoit que toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 m du bâtiment principal. Or, le projet litigieux vise précisément à réaliser un bâtiment de sept logements avec garages enterrés. Il n'est manifestement pas conforme au projet de zone réservée. La municipalité n'a dès lors pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant, trois jours avant la mise à l'enquête publique du projet de zone réservée, que l'art. 77 LATC ne lui permettait pas de délivrer le permis de construire.

c) Les recourants font valoir qu'ils ont déposé le dossier de demande de permis de construire avant le 29 février 2016 et que, vu les informations fournies à cet égard par la municipalité en date des 28 janvier et 4 février 2016, leur projet doit être examiné sur la base du droit actuellement en vigueur, soit du règlement communal de Gossens. Du point de vue de l'application des art. 77 et 79 LATC, ils soutiennent également que le projet de construire a été mis à l'enquête publique avant l'approbation de la zone réservé. Ils invoquent ainsi implicitement le principe de la bonne foi

Cette argumentation n'est toutefois d'aucun secours aux recourants. A lire son courrier du 4 février 2016, la municipalité s'est en effet limitée à garantir qu'elle examinerait, avant la mise à l'enquête publique du futur règlement sur les zones réservées, toutes les demandes d'autorisation de construire déposées au plus tard le 29 février 2016. En l'occurrence, les recourants ont déposé une première demande de permis le 25 février 2016, que la municipalité a traitée en mars déjà, en constatant à l'occasion d'une séance avec les recourants qu'elle n'était pas conforme à la réglementation en vigueur, notamment à l'art. 7 RCPGA. C'est la seconde demande déposée par les recourants, le 16 avril 2016, que la municipalité a formellement refusée le 23 août 2016, non seulement en vertu de l'art. 77 LATC, mais encore pour de nombreux motifs de fond. Dans ces conditions, étant encore précisé que le projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique à peine trois jours plus tard, soit dès le 26 août 2016, le courrier du 4 février 2016 de la municipalité ne saurait empêcher l'application des art. 77 ou 79 LATC.

4.                      On relève encore que le refus de délivrer le permis de construire est motivé notamment par le défaut d’intégration du bâtiment projeté dans l’environnement existant.

a) Aux termes de l'art. 8 RCPGA, les transformations ou constructions nouvelles doivent s'intégrer harmonieusement parmi les bâtiments voisins, notamment en ce qui concerne les dimensions, les teintes, le nombre de niveaux, la pente et la forme des toits. Quant à l'art. 19 RCPGA, il prévoit que la Municipalité prend toutes mesures propres à éviter l'enlaidissement du territoire communal et à améliorer son aspect et que sont notamment interdites les constructions de nature à nuire au bon aspect des lieux. Ces dispositions mettent en œuvre l'art. 86 LATC, qui impose de veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1), ainsi que de refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue, ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2).

Selon la jurisprudence, un projet de construction peut être interdit sur la base de ces dispositions même s'il est conforme aux autres règles cantonales et communales qui lui sont applicables en matière de police des constructions. Mais il faut que les possibilités de construire réglementaires apparaissent déraisonnables et irrationnelles; tel est par exemple le cas lorsque le projet de construction est de nature à porter atteinte à un site digne de protection ou que sa réalisation peut mettre en péril les qualités esthétiques remarquables d'un bâtiment ou d'un ensemble de bâtiments (TF 1C.520/2012 du 30 juillet 2013; ATF 114 I a 346 consid. b; 101 Ia 223 consid. 6c). L'autorité communale dispose à cet effet d'un pouvoir d'appréciation relativement important (ATF 115 Ia 114 consid. 3d) et le pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité de la décision communale si la clause générale d'esthétique a pour seul but d'assurer l'intégration de nouvelles constructions. En revanche, lorsque la clause d'esthétique est appelée à compléter la réglementation de la zone, par exemple lorsque le règlement communal ne comporte pas de dispositions sur la longueur ou la hauteur des bâtiments, et qu'elle donne ainsi un contenu concret à la réglementation de la zone, le pouvoir d'examen du tribunal s'étend à l'opportunité (art. 33 al. 3 let. b LAT et ATF 118 Ia 235 consid. 1b; 112 Ia 415 consid. 1b ainsi que l'ATF 118 Ib 31 consid. 4b). Le libre pouvoir d'examen ne permet toutefois pas au tribunal de substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale: il implique seulement de vérifier si l'autorité de première instance est restée dans les limites d'une pesée consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération (voir ATF 114 Ia 245 consid. 2b, 107 Ia 38 consid. 3c ; voir aussi AC.2014.0187 du 31 mars 2015 consid. 4a; AC.2013.0308 du 4 septembre 2014 consid. 3a/bb; AC.2013.0041 du 12 juin 2014 consid. 2a; AC.2013.0053 du 5 novembre 2013 consid. 5b; AC.2009.0043 du 30 décembre 2010 consid. 1a, ainsi que les arrêts du TA AC.2004.0045 du 30 novembre 2004 consid. 3, AC.2003.0256 consid. 7b et AC.1998.0005 consid. 2b).

b) En l'espèce, le projet contesté prévoit la construction d'un immeuble aux dimensions imposantes, puisque long de 18.82 m à 22.43 m, large de 12.95 m et haut de 15.73 m. A cet égard, on relève que le règlement communal ne prévoit pas de coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol (CUS ou COS) et ne règle pas non plus la hauteur au faîte. La clause d’intégration spécifique des art. 8 et 19 RCPGA donne ainsi un contenu concret à la réglementation de la zone. Il convient alors de déterminer si les CUS et COS, les dimensions et la volumétrie du projet sont admissibles en regard des critères fixés par cette clause, qui se réfère aux bâtiments voisins pour fixer les dimensions notamment. Dès lors que la réglementation communale est lacunaire sur ces points, l’application de la clause spécifique d’intégration étend le pouvoir d'examen du tribunal à l'opportunité en application de l’art. 33 al. 3 let. b LAT. Or, l'inspection locale a permis de constater qu'il y avait une disproportion entre la volumétrie du bâtiment prévu et l'environnement bâti existant, qui est constitué de villas individuelles et de quelques immeubles aux dimensions néanmoins plus réduites. Ainsi, bien que le projet présente des qualités architecturales indéniables, sa volumétrie, son emprise au sol et sa hauteur le rendent sans rapport avec les constructions voisines. De fait, il ne s'intègre pas harmonieusement avec les bâtiments voisins, en ce qui concerne ses dimensions et le nombre de niveaux, et il ne respecte donc pas les critères déterminants qui sont fixés par l’art. 8 RCPGA. Il est vrai que des bâtiments avec une volumétrie relativement imposante ont récemment été autorisés par la municipalité plus haut dans le village, ce que l’inspection locale a permis de constater, mais la règle communale déterminante pose le critère de l’intégration harmonieuse "parmi les bâtiments voisins" et il est indéniable qu’il existe une forte disproportion entre le projet contesté et ses bâtiments voisins. La municipalité n'a donc pas excédé son pouvoir d'appréciation en refusant l'autorisation de construire sollicitée sur la base de la clause d’esthétique, dès lors que cette disposition a précisément pour fonction de combler les lacunes réglementaires concernant les CUS et COS et la hauteur au faîte.

c) Vu le sort du recours, il n'est nul besoin d'examiner si le projet litigieux est conforme au reste de la réglementation en vigueur, notamment aux art. 7 RCPGA, 39 RLATC ou encore 37 de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01).

5.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, les recourants supporteront un émolument judiciaire et verseront une indemnité à titre de dépens à la commune de Donneloye et aux opposants, qui obtiennent gain de cause en ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Donneloye du 23 août 2016 est maintenue.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.                    Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à titre de dépens à la commune de Donneloye, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.

V.                     Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à titre de dépens aux opposants, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux,

Lausanne, le 17 mars 2017

 

Le président :                                                                                            La greffière :

                                                                    

 

                                                                    

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.