TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 avril 2017

Composition

M. François Kart, président; MM. Pierre Journot et Laurent Merz, juges.

Recourants	1.	A.________ à ******** représenté par Me Pierre-Yves BAUMANN, avocat à Lausanne,
	2.	B.________ à ******** représentée par Me Pierre-Yves BAUMANN, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Commugny, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,

Autorités concernées		1.		Service du développement territorial,
	2.		Service de l'agriculture et de la viticulture,

Constructeur

C.________ à ********

Propriétaire

D.________ à ********

Objet	permis de construire
	Recours Manuel et B.________ c/ décision de la Municipalité de Commugny du 24 août 2016 (refus d'entrer en matière sur la révocation d'un permis de construire un hangar et un logement sur la parcelle n° 1231 de Commugny, CAMAC 154860)

Vu les faits suivants

A. D.________ est propriétaire de la parcelle n° 1231 du cadastre de la Commune de Commugny, située en zone agricole. Avec C.________, promettant-acquéreur, elle a soumis à l'enquête publique du 17 juillet au 17 août 2015 un projet de construction d'un hangar et d'un logement agricole sur cette parcelle. Selon les plans d'enquête, le hangar aurait une longueur d'environ 57 m, une largeur d'environ 35 m et une hauteur au faîte d'environ 11 m. Le projet comprenait également un garage, une place de lavage et un jardin d'hiver. Au moment de la demande de permis de construire, la parcelle n° 1231, d'une surface de 5'995 m², était en nature de champ-pré-pâturage et était libre de construction. C.________ est à la tête d'une exploitation agricole disposant d'une surface agricole utile totale de 71,88 hectares. Il se consacre à la garde de jeune bétail (4 UGB) ainsi qu'aux grandes cultures.

Le projet n'a pas suscité d'oppositions.

B. Le 7 octobre 2015, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures et des ressources humaines a établi une synthèse comprenant les autorisations spéciales cantonales requises ainsi que les préavis des services cantonaux concernés par le projet (ci-après: la synthèse CAMAC).

La synthèse CAMAC comprend notamment les autorisations spéciales en matière de protection des eaux délivrées par la Direction générale de l'environnement (DGE), l'autorisation spéciale de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) et l'autorisation spéciale du Service du développement territorial (SDT) pour les constructions hors de la zone à bâtir. Cette dernière autorisation se fonde notamment sur un préavis du Service de l'agriculture du 14 septembre 2015 dont il ressort que, au plan agronomique, les besoins pour le hangar et le logement (selon l'accord spécial du SDT en ce qui concerne ce dernier) sont justifiés. Il ressort de ce préavis que les surfaces objectivement nécessaires pour le rangement des machines et des véhicules sont supérieures aux surfaces disponibles après le projet et que la construction du hangar est donc pertinente. Le préavis du Service de l'agriculture relève également que le projet est lié à une exploitation agricole reconnue au sens de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole (OTerm; RS 910.91).

Par décision du 19 octobre 2015, la Municipalité de Commugny a délivré le permis de construire (n°CAMAC 154860). Cette décision n'a pas été contestée.

C. Anne et A.________ sont propriétaires de la parcelle n° 1009 du cadastre de la Commune de Commugny sise à proximité de la parcelle n° 1231, de l'autre côté de la route. Ayant constaté depuis plusieurs mois qu'une construction était en cours sur la parcelle n° 1231, ils se sont adressés à l'administration communale par l'intermédiaire de leur conseil les 13 juin et 4 juillet 2016 afin d'avoir accès au dossier. Dans un courrier du 11 août 2016 adressé à la municipalité, le conseil d'Anne et A.________ a relevé qu'il n'avait pas pu établir de copies des pièces du dossier qu'il avait pu consulter et qu'il n'avait pas eu accès à l'ensemble du dossier. Il invoquait une violation de la loi sur l'information et du droit d'être entendu. Il faisait en outre valoir que, sur différents points, le permis de construire délivré n'était pas conforme au droit, ceci aussi bien pour des raisons formelles que de fond. Il invoquait la nullité absolue des décisions communales et cantonales concernant la construction sur la parcelle n° 1231. Il relevait au surplus que la construction réalisée ne respectait pas les conditions du permis de construire. Au nom de ses mandants, il demandait que la municipalité ordonne la suspension immédiate des travaux en cours et constate, sur la base d'un contrôle immédiat de la situation, la nullité absolue du permis de construire, respectivement prononce la révocation du permis avec ordre au constructeur de démolir son projet illicite et de remettre complètement en état la zone. Il donnait à la municipalité un délai de 15 jours pour rendre une décision formelle. A défaut, il indiquait que le refus de statuer serait considéré comme un déni de justice formel et que l'autorité de recours serait saisie.

D. La municipalité a répondu par courrier du 24 août 2016. Elle relevait que le projet de construction litigieux avait fait l'objet de l'examen requis, notamment par le SDT, qu'il était conforme au droit et que toutes les autorisations cantonales avaient été délivrées. La municipalité faisait valoir que, dès lors que le permis de construire était définitif et exécutoire et que les travaux suivaient leur cours conformément au projet autorisé, elle n'avait pas de raison d'ordonner l'arrêt des travaux. Elle précisait que son courrier était "une information et non une décision".

Par courrier du 29 août 2016, le conseil de Anne et A.________ a requis de la municipalité qu'elle constate que son courrier du 24 août 2016 constituait une décision, respectivement qu'elle prenne une décision formelle. Le 1^er septembre 2016, la municipalité a confirmé que son courrier du 24 août 2016 était une information et non une décision.

E. Par acte du 23 septembre 2016, B.________ et A.________ (ci-après: les recourants) ont déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dirigé contre "la décision" rendue le 24 août 2016 par la Municipalité de Commugny, respectivement le refus de rendre une décision (déni de justice formel), y compris constatation de la nullité de la décision de délivrance du permis de construire (n°CAMAC 154860), et en particulier de l'autorisation spéciale délivrée le 7 octobre 2015 par le Service du développement territorial". Ils concluaient principalement à la réforme de la décision en ce sens que la décision d'octroi du permis de construire est déclarée de nullité absolue, de même que l'autorisation spéciale délivrée par le SDT, ordre étant donné à C.________ et D.________ de démolir le bâtiment actuellement en construction. Subsidiairement, ils concluaient à l'annulation de la décision communale du 24 août 2016. Plus subsidiairement, ils concluaient à ce que le dossier soit renvoyé à la municipalité, injonction lui étant faite de rendre une décision formelle dans un délai de 30 jours concernant le contrôle de la légalité du permis de construire. Ils demandaient également que, dans le même délai, la municipalité soit invitée à prendre une décision sur la requête de réexamen, respectivement de révocation du permis de construire et d'ordre de démolition qu'ils avaient formulé à l'encontre du permis de construire.

Le SDT a déposé des déterminations le 24 octobre 2016. Il conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le Service de l'agriculture et de la viticulture a déposé des déterminations le 24 octobre 2016. Il conclut à l'irrecevabilité du recours. La municipalité a déposé sa réponse le 9 novembre 2016. Elle conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Les recourants ont déposé des observations complémentaires les 7 février, 15 février et 20 mars 2017. La municipalité s'est déterminée par l'intermédiaire de son conseil les 13 février, 16 février et 22 mars 2017. Dans son courrier du 13 février 2017, le conseil de la municipalité indiquait, pièces à l'appui, que l'avis d'enquête avait été publié dans un journal local et dans la Feuille des avis officiels. Il indiquait au surplus que tous les avis d'enquête sont systématiquement affichés au pilier public.

Considérant en droit

1. Dans le courrier adressé à la municipalité le 11 août 2016, les recourants ont expressément demandé qu'elle constate la nullité du permis de construire délivré à D.________ et C.________, respectivement qu'elle prononce la révocation du permis de construire. Dans son courrier du 24 août 2016, la municipalité a refusé de donner suite à cette demande. On se trouve par conséquent en présence d'un refus de révoquer une autorisation de construire délivrée en application des dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Selon la jurisprudence (cf. arrêt AC.2013.0400 du 15 avril 2016), un tel refus est une décision, prise par l'autorité compétente pour délivrer les permis de construire (art. 104 LATC), qui peut être contestée par la voie du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV.173.36). Il y a lieu également d'entrer en matière en ce qui concerne le recours contre le refus de la municipalité de constater la nullité du permis de construire délivré le 19 octobre 2015. En effet, la nullité peut être invoquée en tout temps et devant toute autorité (ATF 115 Ia 1).

Cela étant, il convient de relever que si les recourants, au lieu d'adresser une requête de révocation à la municipalité, avaient choisi à ce moment-là de recourir au Tribunal cantonal pour demander directement l'annulation du permis de construire délivré le 19 octobre 2015 aux époux E.________, leur recours aurait été déclaré irrecevable. En effet, la qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à "toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée" (let. a), ainsi qu'à "toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir" (let. b). En l'occurrence, seule l'hypothèse de l'art. 75 let. a LPA-VD entre en considération. Lorsque la contestation porte sur un permis de construire au sens des art. 103 ss LATC, l'exigence de la participation à la procédure devant l'autorité précédente signifie que le recourant doit avoir formé opposition lors de l'enquête publique (voir la jurisprudence citée par Benoît Bovay et al. Droit fédéral et vaudois de la construction, 4^e éd. Bâle 2010, n. 2.1 ad art. 109 LATC; cf. aussi arrêt AC.2014.0042 du 29 janvier 2015, consid. 1a). Or, il n'est pas contesté que les recourants n'ont pas formé opposition lors de l'enquête publique ouverte du 17 juillet au 17 août 2015.

On peut également se demander si les recourants ont agi en temps utile lorsqu'ils ont constaté que la construction litigieuse était en cours de réalisation. Il convient de rappeler à cet égard que celui qui proteste contre l’ex.ution d’un ouvrage édifié sans autorisation (ou en violation d’une autorisation) doit intervenir sans délai auprès de l’autorité et ne pas laisser le constructeur poursuivre les travaux dont il entend contester le principe; il n’est donc plus fondé à agir des semaines, voire des mois plus tard (cf. arrêts AC.2016.0079 du 23 décembre 2016; AC.2015.0059 du 31 août 2015; AC.2014.0006 du 24 mars 2015; AC.2012.0090 du 10 juin 2013; AC.2010.0117 du 12 avril 2011; AC.2008.0111 du 5 août 2009; AC.2008.0144 du 5 mars 2009; AC.2008.0313 du 12 février 2009; AC.2004.0253 du 4 juillet 2005; AC 2002.0009 du 8 avril 2005 et les références citées par ces arrêts, ou encore RDAF 1978 p. 120; 1973 p. 220; 1964 p. 195).

Vu ce qui précède, les recourants ne sauraient en tous les cas exiger du tribunal de céans qu'il procède à un examen de la légalité et de la réglementarité du projet tel que celui qui est effectué lorsqu'un opposant recourt dans le délai contre la levée de son opposition déposée en temps utile. Le tribunal de céans n'est notamment pas tenu de procéder à un examen de tous les griefs de fond invoqués par les recourants à l'encontre du permis de construire, ceci sur la base de leur seule affirmation selon laquelle la non réglementarité invoquée serait susceptible d'entraîner la nullité du permis de construire.

2. A titre de mesures d'instruction, les recourants demandent une inspection locale, la mise en œuvre d'une expertise afin de déterminer la nécessité agricole de la construction et la production complète du dossier du SDT, y compris tout échange de correspondance par courrier, courriel et autre entre le constructeur et la Commune de Commugny.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2; 124 I 49 consid. 3a et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. En particulier, il contient le dossier d'enquête publique, la synthèse CAMAC contenant les prises de position des différents services de l'Etat concernés par le projet et le préavis du Service de l'agriculture à l'attention du SDT. Pour le reste, les recourants et les autorités intimées ont pu faire valoir leurs arguments lors du double échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter la requête tendant à la tenue d'une inspection locale. De même, l'examen de la question de savoir si les conditions permettant de constater la nullité du permis de construire ou de le révoquer sont réunies peut se faire sur la base du dossier et ne justifie dès lors pas la mise en œuvre d'une expertise. On relèvera enfin que les recourants ont pu avoir accès à la totalité du dossier dans le cadre de la procédure de recours. Une éventuelle violation de leur droit d'être entendus au motif qu'ils n'auraient pas eu accès à la totalité du dossier dans le cadre de la procédure devant l'autorité communale a par conséquent été réparée dans le cadre de la procédure de recours

3. Il convient d'examiner en premier lieu si c'est à juste titre que la municipalité a refusé de constater la nullité absolue du permis de construire délivré le 19 octobre 2015.

a) La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 138 III 501 consid. 3.1; 138 III 49 consid. 4.4.3; 137 I 273 consid. 3.1).

b) En l'occurrence, en ce qui concerne la procédure, un motif de nullité qui pourrait éventuellement entrer en considération serait le non-respect des exigences en matière de procédure d'enquête publique résultant de l'art. 109 LATC, plus particulièrement de l'art. 109 al. 2 LATC qui prévoit que l'avis d'enquête doit être affiché au pilier public, publié dans un journal local, dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud ainsi que sur le site Internet officiel de l'Etat de Vaud. A cet égard, il résulte des déterminations du conseil de la municipalité du 13 février 2017 et des pièces produites que les exigences légales ont été respectées, étant précisé que le tribunal n'a pas de raison de mettre en doute l'affirmation du conseil de la municipalité selon laquelle les avis d'enquête sont systématiquement affichés au pilier public. Dans ces conditions, on ne se trouve pas en présence d'une violation de la procédure d'enquête publique susceptible d'entraîner la nullité absolue du permis de construire.

c) Sur le fond, il résulte du dossier que le respect des exigences posées aux art. 16a al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 34 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) pour qu'une construction soit conforme à l'affectation de la zone agricole a été examiné par les services cantonaux compétent, soit le SDT et le Service de l'agriculture. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, aucun élément ne laisse à penser que cet examen n'aurait pas été effectué de manière complète et consciencieuse. Au plan formel, on constate au surplus que l'autorisation cantonale exigée pour les constructions hors des zones à bâtir a été valablement délivrée.

Vu ce qui précède, les conditions qui permettraient de constater la nullité de la décision d'octroi du permis de construire ne sont manifestement pas remplies et le refus de l'autorité intimée de procéder à ce constat ne prête par conséquent pas le flanc à la critique. Un éventuel dépassement de la surface de 180 m2 autorisée pour le logement tel qu'allégué par les recourants ne saurait également entraîner la nullité du permis de construire, étant précisé qu'il appartiendra à la municipalité dans le cadre de la procédure relative au permis d'habiter (art. 128s LATC) de vérifier que les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées. Dans ce cadre, il lui appartiendra notamment de vérifier que le jardin d'hiver, qui n'a pas été admis par le SDT, n'a pas été réalisé et, cas échéant, que la surface en sous-sol mentionnée par les recourants ne soit pas habitable.

4. Il convient encore d'examiner si la municipalité aurait dû donner suite à la requête tendant à la révocation du permis de construire délivré le 19 octobre 2015.

a) En tant qu'acte unilatéral, la décision est par définition modifiable unilatéralement. Cette caractéristique permet notamment à l'administration de corriger un vice affectant la régularité de l'acte qu'elle a prononcé, dans un but de rétablir une situation conforme au droit; une base légale n'est pas requise dans un tel cas (MOOR/POLTIER, Droit administratif, volume II, 3^e éd.2011, p. 382s; cf. ATF 103 Ib 204 consid. 2 p. 206). Lorsqu'il existe aucune règle de droit positif sur la possibilité de modifier une décision – il n'est pas établi ni allégué que le droit vaudois connaisse une telle disposition -, il y a lieu de se prononcer sur la base d'une pesée des intérêts, dans laquelle l'intérêt à une application correcte du droit objectif est mis en balance avec l'intérêt à la sécurité juridique, respectivement à la protection de la confiance (cf. ATF 137 I 69 consid. 3.3; ATF 135 V 215 consid. 5.2). Sont notamment pertinents dans cette pesée d'intérêts le fait que la décision a créé un droit subjectif au profit de l'administré, que celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation ou que la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi (cf. ATF 137 I 69 consid. 2.3, 127 II 306 consid. 7a). Il en va de même de la bonne foi de l'administré. Celui qui a agi dolosivement ou violé ses obligations en induisant l'administration en erreur au moment de demander l'autorisation ne saurait en principe s'opposer à la révocation, à moins que cette mesure ne soit contraire au principe de la proportionnalité (cf. ATF 98 Ib 241 consid. 4b; TF 1C_111/2016 du 8 décembre 2016 consid. 6.1).

b) En l'espèce, s'agissant des intérêts publics qui pourraient justifier une révocation du permis de construire, on relève qu'aucun bien de police (sécurité des personnes et des biens) n'est menacé. Il ressort au surplus du dossier que, lorsque les recourants se sont adressés à la municipalité une partie importante de la construction était déjà réalisée. Dans leur recours, ils précisent ainsi que les travaux de gros œuvre et la pose de la charpente étaient réalisés. On peut dès lors considérer que les constructeurs ont fait usage du permis de construire qui leur a été délivré.

Compte tenu des éléments qui précèdent, comme une procédure d'autorisation de construire complète a été menée, l'exigence de la sécurité du droit (ou des relations juridiques) s'oppose à une révocation du permis de construire. C'est par conséquent à juste titre que l'autorité intimée n'a pas ordonné l'arrêt des travaux et la révocation du permis de construire. On peut encore relever à cet égard qu'il n'existe aucun élément qui permettrait de conclure que les constructeurs ont agi dolosivement ou en violant leurs obligations en induisant l'administration en erreur au moment de demander l'autorisation de construire.

5. Il résulte des considérants précédents que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de justice (art. 49 LPA-VD), ainsi que les dépens (art. 55 LPA-VD), à payer à la commune de Commugny, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision prise le 24 aout 2016 par la Municipalité de Commugny est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.

IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de Commugny à titre de dépens, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.

Lausanne, le 13 avril 2017

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.