TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 26 juillet 2017

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Dominique von der Mühll et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; M. Maxime Dolivo, greffier.  

 

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

MUNICIPALITE D'ORON, à Oron,

  

Autorité concernée

 

Service du développement territorial, à Lausanne,

  

 

Objet

      Divers    

 

Recours A.________ c/ lettre de la MUNICIPALITE D'ORON du 30 septembre 2016 préavisant négativement un avant-projet concernant la rénovation du bâtiment ECA 9042 sur la parcelle N° 15033 sise à Vuibroye

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle 15'033 du cadastre de la commune d'Oron située au chemin ******** à Vuibroye. Le terrain est classé en zone village par le plan des zones de la commune de Vuibroye et il est régi par le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT) approuvé le 14 mai 1982 par le Conseil d'Etat. D'une superficie totale de 5'775 m2, il comprend un bâtiment d'habitation (n° ECA 9'041) d'une surface de 127 m2 au sol, un bâtiment agricole (n° ECA 9'042) d'une surface de 336 m2 au sol et un grenier (n° ECA 9'043). Le reste de la parcelle est en place-jardin.

B.                     Le 7 mai 2015, B.________, pour le compte de A.________, a transmis à un conseiller municipal de la Commune d'Oron un "projet d'implantation" des réalisations prévues sur la parcelle de cette dernière. Il était indiqué que la réalisation comprendrait une villa locative de trois appartements (lot A) et deux villas individuelles (lots B et C).

Par courriel du 21 mai 2015 adressé à B.________, C.________, « Municipal des constructions, aménagement du territoire et Bureau technique d’Oron », a formulé certains commentaires sur le projet présenté. Puis, le 23 juin 2015, il a transmis à B.________ les remarques du voyer au sujet du projet.

C.                     Le 19 septembre 2016, A.________ et D.________, se référant à ces échanges, ont écrit à la Municipalité d'Oron (ci-après: la municipalité) pour lui présenter deux avant-projets, indiquant qu'ils allaient très prochainement faire établir des plans définitifs et demandant à la municipalité de prendre position. Il ressort de ces deux avant-projets qu'ils concernent la ferme n° ECA 9'042 située au sud de la parcelle n° 15'033.

Le 30 septembre 2016, la municipalité a écrit à A.________ et D.________ une lettre dont on extrait ce qui suit:

"[...] la  Municipalité, lors de sa séance du 28 septembre dernier, a pris connaissance de votre avant-projet et le préavise négativement.

La Commune d'Oron est surdimensionnée du point de vue de ses réserves en zone à bâtir et doit par conséquent revoir son Plan général d'affectation en réduisant les surfaces constructibles.

Pour ce faire, la Municipalité est contrainte d'établir une zone de réserve au sens de l'article 46 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) [...]

Cette situation vous ayant déjà été annoncée par l'autorité communale lors de vos différents contacts avec elle et cette zone de réserve étant sur le point d'être instaurée, la Municipalité se voit dès lors contrainte de ne pas donner une suite favorable à votre dossier qui irait à l'encontre de ses intentions de planification.

Droit de recours

La présente décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public. [...]"

D.                     Interjetant recours le 27 octobre 2016, A.________ (ci-après: la recourante) a contesté ce "préavis négatif" auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut implicitement à son annulation.

Le 10 novembre 2016, un avis de création de zone réservée par la Commune d'Oron est paru dans le journal "Le Courrier", suivi le lendemain d'un avis dans la Feuille des avis officiels (FAO).

Le 7 décembre 2016, la municipalité a répondu au recours. Elle indique que le projet d'intention concernant la ferme n° ECA 9'042 lui a été présenté entre les mois de mai et juin 2015, mais conteste par contre que les courriels auxquels se réfère la recourante concernent ledit projet. Elle estime que, compte tenu de son annonce de création d'une zone réservée, elle ne peut plus accepter de nouveaux projets de construction durant la période transitoire. Au final, elle conclut au rejet du recours.

Le 20 février 2017, la recourante, à présent assistée d'un avocat, a formulé des observations complémentaires. Elle estime qu'elle bénéficie d'un droit à soumettre un dossier en bonne et due forme à l'enquête publique. L'autorité intimée aurait rendu une "décision" infondée à ce stade de la procédure, créant une apparence de décision contraignant la recourante à faire recours. Elle précise ses conclusions en ce sens que le recours doit être admis et que la décision municipale doit être annulée, subsidiairement qu'il doit être constaté que la lettre du 30 septembre 2016 est sans effet, la cause devant alors être renvoyée à l'autorité intimée.

Par lettre du 10 mars 2017, la municipalité a déclaré maintenir sa décision, au motif de l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Elle produit à ce sujet un document daté du 18 janvier 2016 émis par le Service du développement territorial (SDT) en tant que "fiche technique" (disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud à l'adresse http://www.vd.ch/themes/ territoire/amenagement/lat-revisee/redimensionnement-des-zones-a-batir/fiches-techniques/), intitulé "Redimensionnement de la zone à bâtir", qui contient le passage suivant:

"Avant de refuser le permis en invoquant l’article 77 LATC, la Municipalité peut soumettre le projet à l’enquête publique si celle-ci peut permettre de renforcer les arguments en faveur ou contre la nécessité de sortir le terrain de la zone à bâtir.

S’il  est  évident  que  le  terrain  doit  retourner  à  la zone  agricole,  la  mise  à  l’enquête  de  la  demande  de  permis  de construire n’est pas nécessaire."

Le 17 mars 2017, la recourante a contesté l'interprétation faite par la municipalité de ce document.

Par lettres des 7 décembre 2016 et 28 février 2017, le SDT a renoncé à se déterminer dans la présente procédure et a déclaré s'en remettre à justice.

Considérant en droit:

1.                      Le Tribunal examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).

Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2).

b) La procédure de délivrance du permis de construire est régie par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11), ainsi que par le règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1). Pour ouvrir cette procédure, celui qui entend réaliser les travaux doit adresser une demande de permis à la municipalité (art. 108 al. 1 LATC). Cette demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque certains plans et pièces sont fournis, qui sont énumérés à l'art. 69 RLATC (cf. art. 108 al. 2 LATC). Il faut en particulier, pour les agrandissements ou transformations d'immeubles, utiliser une formule officielle de demande de permis (questionnaire général – art. 69 al. 1 ch. 6 RLATC) et constituer un dossier comprenant un plan de situation extrait du plan cadastral portant diverses indications (art. 69 al. 1 ch. 1 RLATC), des plans, des coupes et des dessins des façades (art. 69 al. 1 ch. 2, 3 et 4 RLATC). Ce n'est que sur la base d'un dossier constitué conformément à ces prescriptions que la municipalité peut valablement examiner si elle doit mettre la demande de permis à l'enquête publique (art. 109 al. 1 LATC), puis se prononcer sur le fond (octroi ou refus du permis – art. 114 al. 1 LATC). La LATC ne prévoit pas, auparavant, la possibilité pour la municipalité de prendre une décision sous la forme d'un préavis liant ou contraignant (AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1b; AC.2016.0143 du 21 novembre 2016 consid. 4).

c) Par ailleurs, l'art. 77 LATC prévoit ce qui suit:

"Art. 77     Plans et règlements en voie d'élaboration

1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

d) En l'espèce, il n'est pas contesté qu'aucune demande de permis de construire n'a été déposée. Les deux avant-projets soumis à la municipalité pour "préavis" ne constituaient pas un dossier en bonne et due forme, qui aurait pu être mis à l'enquête. Par conséquent, la municipalité ne pouvait, à ce stade, rendre une décision de refus de permis de construire; celle-ci doit intervenir à l'issue de la procédure de demande de permis de construire prévue par les art. 103 ss LATC. L'art. 77 al. 1 LATC précise d'ailleurs bien que  « le permis de construire » peut être refusé par la municipalité, ce qui implique que la procédure de demande de permis de construire ait été engagée par le dépôt d’une demande conforme aux exigences des art 108 LATC et 69 RLATC. Le document du SDT produit par l'autorité intimée, qui est une fiche technique à caractère informatif, ne saurait donner à la municipalité la possibilité de s'écarter de la procédure légale. Il doit être interprété en ce sens que, d'un point de vue pragmatique, il n'est pas forcément utile de soumettre à une enquête publique au sens de l’art. 109 LATC un projet qui serait vraisemblablement refusé en application de l'art. 77 LATC.

Il faut donc retenir que la lettre de la municipalité du 30 septembre 2016 est dépourvue d'effet contraignant. Elle n'empêche pas la recourante de déposer une demande de permis de construire, ni de contester la zone réservée projetée et son règlement, dans le cadre de la procédure d'établissement de cette planification (cf. art. 46 LATC et art. 56 ss LATC). Elle ne lui impose par ailleurs aucune obligation particulière. Cette lettre ne constitue donc pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD (cf., pour un cas similaire, l'arrêt AC.2016.0452 précité consid. 1c, dans lequel la question est au final laissée indécise).

Il n'est pas possible – ainsi que le demande la recourante en citant en exemple l'arrêt AC.2011.0167 du 17 décembre 2012 –, d'annuler tout de même, pour des motifs de sécurité du droit, cette "décision qui n'en est pas une". Ce dernier arrêt concerne un cas très particulier, dans lequel une autorité avait semblé rendre une décision en application d'une base légale lui en donnant la compétence expresse, mais alléguait qu'il s'agissait d'un simple préavis. Au vu de l'apparence jugée trompeuse de cet acte, il avait été considéré qu'il était plus sûr de l'annuler expressément. Le cas qui fait l'objet de la présente procédure est différent; il s'agit d'une simple lettre et la procédure à suivre pour obtenir une véritable décision est clairement indiquée par la loi.

Partant, en l’absence d’une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, le recours est irrecevable. 

2.                      Compte tenu des circonstances du cas d'espèce, il ne sera pas prélevé d'émolument judiciaire (cf. art. 49 al. 1 et 50 LPA-VD). L'avance de frais versée par la recourante lui sera restituée.

En ce qui concerne la répartition des dépens, l'autorité intimée a mentionné à tort les voies et délai de recours dans sa lettre du 30 septembre 2016, ce qui a pu induire la recourante en erreur, voire la contraindre à interjeter recours afin de sauvegarder ses droits. Elle n’a toutefois pas exposé de frais particuliers pour le dépôt du recours, car elle n’a consulté un avocat que dans la suite de la procédure. S’agissant d’un conseil expérimenté dans le domaine de la construction, il ne pouvait ignorer la portée juridique réelle de la lettre de la municipalité du 30 septembre 2016. Il n’y a donc pas lieu d’allouer de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).  

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 26 juillet 2017

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.