TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 juin 2018

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Dominique von der Mühll et Mme Christina Zoumboulakis, assesseurs ; Mme Nicole Riedle, greffière.

Recourantes	1.	A.________ à ******** représentée par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,
	2.	B.________ à ******** représentée par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de St-Prex, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Service du développement territorial,

Objet	permis de construire
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de St-Prex du 5 octobre 2016 (refus du permis de construire une villa de 2 logements et de 5 places de stationnement, dont 3 couvertes avec inscription d'une servitude publique de passage sur la parcelle n° 680, CAMAC 162207)

Vu les faits suivants:

A. Les sociétés A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 680 de la commune de Saint-Prex. D'une surface de 2'860 m², la parcelle est délimitée au Sud par le Lac Léman. Elle est colloquée, pour approximativement un tiers de sa surface, en zone de verdure le long des rives du lac, le solde étant affecté en zone de villas B, selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 15 juillet 1987, révisé le 12 juin 1997 et mis à jour le 16 février 2011. La parcelle est libre de construction, à l'exception d'un bâtiment de 51 m² (n° ECA 603) cadastré dans la partie de la parcelle sise en zone de verdure.

B. Le 6 avril 2016, les sociétés A.________ et B.________ (ci-après: les sociétés propriétaires) ont déposé auprès de la Commune de Saint-Prex une demande de permis de construire portant sur la réalisation d'une villa de deux logements et cinq places de stationnement sur la parcelle précitée.

Par lettre du 9 juin 2016, la Municipalité de Saint-Prex (ci-après: la Municipalité) a informé les sociétés propriétaires du fait que de nouvelles dispositions de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) étaient en consultation et que la 4^ème adaptation du Plan directeur cantonal était en cours. Ces modifications pourraient la contraindre à devoir refuser la délivrance du permis de construire sollicité.

Le projet de construction concerné a toutefois été mis à l'enquête publique du 11 juin au 10 juillet 2016. La centrale des autorisations CAMAC a délivré sa synthèse le 19 juillet 2016, en précisant que les observations et oppositions au projet de construction étaient de compétence municipale.

Par lettre du 28 juin 2016, la Municipalité a informé les sociétés propriétaires du fait qu'à la suite des modifications apportées à la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le Canton de Vaud était dans l'obligation de restreindre sa surface constructible. La Municipalité avait par conséquent décidé d'établir une zone réservée, conformément à l'art. 46 LATC, sur toutes les parcelles touchant les rives du lac Léman ou jouxtant celles-ci et implantées hors du périmètre du centre local. Cette mesure concernait notamment la parcelle n° 680. Le projet de zone réservée serait prochainement mis à l'enquête publique dans le but de procéder ensuite à la révision du Plan général d'affectation (PGA). La Municipalité indiquait encore qu'elle se réservait le droit de faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout projet de construction qui serait contraire aux planifications envisagées mais non encore soumis à l'enquête publique.

Les sociétés propriétaires se sont déterminées à cet égard, le 13 septembre 2016.

C. Par décision du 5 octobre 2016, la Municipalité a refusé de délivrer le permis de construire tel que sollicité au motif que le potentiel constructible était utilisé dans sa totalité. Elle proposait néanmoins aux sociétés propriétaires de déposer une nouvelle demande présentant un projet modifié dans lequel le COS serait réduit de moitié.

D. Par acte du 7 novembre 2016, les sociétés propriétaires (ci-après: les recourantes) ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elles concluent à sa réforme en ce sens que le permis de construire sollicité soit accordé, subsidiairement à ce que la décision attaquée soit annulée et le dossier renvoyé à la Municipalité pour qu'elle délivre le permis sollicité. En substance, les recourantes faisaient valoir que l'art. 77 LATC ne pouvait être opposé à un projet de construction conforme au règlement actuel mais contrevenant à une nouvelle réglementation elle-même non conforme aux exigences de l'aménagement du territoire. En effet, la parcelle n° 680, entièrement équipée, se trouvait au milieu d'un secteur entièrement bâti, constituant une brèche de faible importance dans celui-ci; en application du principe de compacité, le terrain devait demeurer en zone constructible. L'adoption d'une zone réservée dans laquelle la parcelle n° 680 serait englobée ne se justifiait pas. Enfin, la proposition de la Municipalité de réduire le COS allait à l'encontre d'une plus grande densification, telle que prescrite par la LAT. Les recourantes sollicitaient en outre la tenue d'une inspection locale.

Le 6 février 2017, la Municipalité a déposé sa réponse, concluant au rejet du recours. En substance, elle faisait valoir que les intentions de la commune de créer une zone réservée étaient claires et que le projet de construction était en contradiction évidente avec celle-ci. Par ailleurs, elle rappelait que la zone réservée constituait une mesure provisionnelle, impliquant une délimitation plus large ou imprécise du territoire qui pourrait être déclassé ultérieurement. S'agissant de la proposition d'admettre une construction moins importante afin de permettre le déclassement d'une partie de la parcelle, elle n'avait pas été retenue par les recourantes, de sorte qu'il convenait de l'ignorer.

Le Service du développement territorial (ci-après: SDT) s'est déterminé le 7 avril 2017, en concluant au rejet du recours. En substance, il a fait valoir qu'une révision de la planification communale était en cours et n'avait pas encore abouti; les travaux visant à l'instauration d'une zone réservée étaient bien avancés. A cet égard, il a précisé qu'en date du 7 juillet 2016, la Commune de Saint-Prex avait soumis au SDT une vision à quinze ans pour la révision de son PGA. Le 21 octobre 2016, elle lui avait soumis un projet d'établissement d'une zone réservée sur une partie de son territoire communal. Sur la base de ce projet, le SDT avait validé, dans son examen préalable du 21 octobre 2016, le périmètre de la zone réservée, estimant qu'il était conforme aux lignes directrices élaborées par le Département du territoire et de l'environnement (DTE) en octobre 2015, relatives au redimensionnement des zones à bâtir à l'intention des communes vaudoises (ci-après: les lignes directrices), et qu'il présentait une cohérence territoriale tout en respectant le principe d'égalité de traitement. Le SDT ayant demandé quelques modifications, notamment concernant les dispositions réglementaires de la zone réservée, il a procédé à un examen préalable complémentaire le 31 mars 2017, dans le cadre duquel il a préavisé favorablement au projet de création d'une zone réservée. Dans ces circonstances, le SDT considérait que la Municipalité était légitimée à faire application de l'art. 77 LATC en vue de l'instauration de cette zone.

Les recourantes se sont déterminées le 12 juin 2017 et ont notamment requis la production du plan de zone réservée et de son réglement.

Le 14 juin 2017, le Tribunal a tenu une audience en présence des parties. A cette occasion, le projet du plan de zone réservée et son réglement ont été produits et versés au dossier. Il ressort du projet de plan de zone réservée qu'il comprend principalement des parcelles situées le long des rives du lac ou à proximité de celles-ci, hors centre, de même que quelques parcelles situées en amont de la route cantonale.

La Municipalité et le SDT se sont déterminés sur le procès-verbal d'audience par courriers des 29 et 31 août 2017. Pour leur part, les recourantes ont déposé des déterminations le 10 novembre 2017, dans lesquelles elles ont persisté à remettre en cause le bien-fondé de l'inclusion de la parcelle n° 680 dans la zone réservée et ont requis la production de plusieurs permis de construire délivrés à d'autres propriétaires concernant d'autres parcelles situées dans la zone réservée et à proximité immédiate de celle-ci.

Le SDT s'est encore déterminé le 4 décembre 2017. La Municipalité s'est déterminée à la même date, en précisant que la zone réservée avait dans l'intervalle été mise à l'enquête publique. A cet égard, il ressort en effet du site internet de la commune de Saint-Prex, que l'enquête publique a eu lieu du 15 août au 14 septembre 2017.

E. Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le recours satisfaisant en outre aux autres conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, il convient d'entrer en matière.

2. Sur le fond, il convient d'examiner si l'autorité intimée pouvait se fonder sur l'art. 77 LATC pour refuser la délivrance du permis de construire litigieux. Bien que l'autorité intimée n'ait pas expressément mentionné cette disposition dans la motivation de la décision attaquée, elle s'en prévaut dans ses écritures dans le cadre de la présente procédure et il n'est pas contesté qu'elle en constitue le fondement.

a) L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

"Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration

¹ Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

² L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

³ Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

⁴ Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

⁵ Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

L'art. 79 LATC dispose:

"Art. 79 Plans et règlements soumis à l'enquête publique

¹ Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

² L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."

Il résulte de la jurisprudence que les art. 77 et 79 LATC, qui constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification, peuvent être appliqués en lien avec l'instauration d'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT, laquelle est assujettie en droit vaudois à la même procédure d'établissement que les autres plans d'affectation (art. 46 al. 2 LATC; cf. CDAP arrêts AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2a; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les références citées). Le Tribunal fédéral a en outre également confirmé qu'une commune pouvait refuser un permis de construire en application de l'art. 77 LATC au motif qu'elle envisageait d'instaurer une zone réservée (TF arrêt 1C_241/2016 du 21 avril 2017 consid. 4).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit permettre d'empêcher la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée et qui compromettrait la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (TF arrêts 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du
30 août 2012 consid. 7). L’autorité doit avoir exprimé une volonté claire de modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un vote du conseil de la commune ou du mandat d'étude confié à un bureau d'urbanistes (AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1a et les références citées).

b) En l'espèce, l'autorité intimée a refusé de délivrer le permis de construire sollicité en date du 5 octobre 2016, dès lors qu'elle considérait que le projet de construction était en contradiction avec la zone réservée projetée, non encore soumise à l'enquête publique.

En l'occurrence, le projet de construction est contraire à la zone réservée projetée, dès lors qu'il est situé sur une parcelle comprise dans le périmètre défini par cette zone. Par ailleurs, conformément aux exigences posées par la jurisprudence, l'intention de l'autorité intimée de créer une zone réservée avait déjà fait l'objet d'un début de concrétisation lorsque la décision litigieuse a été rendue le 5 octobre 2016. Il ressort en effet des explications du SDT, qu'en date du 7 juillet 2016, la Commune de Saint-Prex avait soumis à cette autorité une vision à quinze ans pour la révision de son PGA. De plus, le 21 octobre 2016, soit quelques semaines seulement après avoir rendu la décision litigieuse, la commune a été en mesure de soumettre au SDT un projet de zone réservée. En outre, la création de la zone réservée répond à un réel besoin de planification, dès lors qu'elle vise à permettre ultérieurement le redimensionnement des zones à bâtir, tel que prescrit par la LAT; la création de zones réservées constitue d'ailleurs l'un des outils préconisés à cet effet par les lignes directrices du DTE. Il convient d'ailleurs de relever que les recourantes ne remettent en cause ni la nécessité comme telle de redimensionner les zones à bâtir au sein de la Commune de Saint-Prex, ni les explications du SDT quant à l'avancement de la procédure d'instauration d'une zone réservée au moment où la décision litigieuse a été prise. Enfin, l'autorité intimée a clairement exprimé, à tout le moins dans sa lettre du 28 juin 2016, son intention de créer une telle zone.

Pour le surplus, le projet de zone réservée a fait l'objet d'une enquête publique du 15 août au 14 septembre 2017, de sorte que l'art. 79 LATC paraît également applicable dans le cas présent.

En conclusion, l'autorité intimée était fondée à refuser de délivrer le permis de construire sollicité, eu égard à la création d'une zone réservée.

3. Les recourantes soulèvent différents griefs visant à remettre en cause le bien-fondé et la délimitation de la zone réservée. Elles invoquent également le principe de d'égalité de traitement, dès lors que d'autres propriétaires se seraient vus délivrer des permis de construire plus ou moins à la même période.

Comme le tribunal l'a rappelé dans d'autres affaires similaires (cf. arrêts AC.2017.0250 du 15 janvier 2018 consid. 2, AC.2016.0326 précité consid. 2 et AC.2015.0326 précité consid. 3), les griefs des recourantes ayant trait au bien-fondé et à la délimitation de la zone réservée ne peuvent être examinés dans le cadre de la présente procédure de permis de construire, mais uniquement dans la procédure de planification relative à la zone réservée. Celle-ci n'est pas en cause dans la présente procédure et le Tribunal ne saurait statuer en l'espèce en dehors de l'objet du litige, qui est limité au sort du permis de construire.

Quant au grief relatif à l'égalité de traitement, la jurisprudence retient que la municipalité jouit d'une grande latitude de jugement et d'un pouvoir d'appréciation important dans l'application de l'art. 77 LATC (AC.2016.0344 du 18 février 2018). Une décision ou une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 I 167 consid. 3.4 p. 175; 136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1; AC.2017.0078 du 28 février 2018).

En l'occurrence, la Municipalité a présenté des explications, notamment en audience, concernant l'attribution de permis de construire et la définition du périmètre de la zone réservée. Compte tenu de son large pouvoir d'appréciation à cet égard, il n'apparaît pas, au stade de l'application de l'art. 77 LATC, que l'autorité intimée ait ici abusé ou excédé son pouvoir d'appréciation. Comme indiqué ci-dessus, ces questions relèvent plutôt de la procédure de planification de la zone réservée, de sorte qu'il n'y a pas lieu de les instruire davantage à ce stade, les droits des recourantes dans la procédure d'adoption de la zone réservée étant au demeurant entièrement réservés.

4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Succombant, les recourantes doivent supporter un émolument judiciaire et verser une indemnité à titre de dépens à la Commune de Saint-Prex, agissant par l'intermédiaire d'un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Saint-Prex du 5 octobre 2016 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.

IV. Les recourantes, débitrices solidaires, verseront une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à la Commune de Saint-Prex à titre de dépens.

Lausanne, le 29 juin 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.