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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 28 août 2017 |
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Composition |
M. Robert Zimmermann, président; MM. Claude Bonnard et Michel Mercier, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière. |
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1. |
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3. |
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5. |
Société vaudoise des pêcheurs en rivières, à Gland, tous représentés par Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Département du territoire et de l'environnement, Secrétariat général, |
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Autorités concernées |
1. |
Direction générale de l'environnement, |
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2. |
Service du développement territorial, |
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3. |
Municipalité de Sainte-Croix, |
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4. |
Municipalité de Vuiteboeuf, |
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5. |
Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Contrôle des denrées alimentaires, |
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6. |
Direction générale de la mobilité et des routes, Section juridique, |
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Estia SA Parc scientifique de l'EPFL, PSE, à Ecublens VD, représentée par Me Jean-Marc Reymond, avocat à Lausanne, |
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Objet |
autorisation cantonale spéciale |
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Recours PRO NATURA et consorts c/ décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 8 juillet 2013 (concession n° 124/500 d'usage des eaux de l'Arnon comme force motrice) - suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 23 novembre 2016 1C_231/2015 |
Vu les faits suivants:
A. Depuis plusieurs années, les sociétés Romande Energie Renouvelable S.A. et Estia S.A (ci-après: RE&E) étudient le projet de créer une petite centrale hydroélectrique exploitant le cours supérieur de l’Arnon, dans les gorges de la Covatanne, entre Ste-Croix et Vuiteboeuf, sur le territoire de ces deux communes. Il s’agirait de créer une prise d’eau en haut des gorges. Une conduite forcée, enterrée sous le chemin pédestre existant, aboutirait à la centrale qui serait implantée à l’entrée septentrionale du village de Vuiteboeuf et où l’eau serait turbinée. En février 2008, RE&E ont déposé auprès du Service des eaux, sols et assainissement (SESA, rattaché depuis à la Direction générale de l’environnement – DGE), une demande préliminaire de concession pour l’usage des eaux de l’Arnon, mises à contribution par le projet. La Commission interdépartementale pour la protection de l’environnement (CIPE) a tenu, le 4 novembre 2008, une séance à laquelle participaient les auteurs du projet et les représentants des divers services étatiques concernés. Selon le procès-verbal de cette séance, la CIPE a approuvé le projet dans son principe. Le 5 mars 2010, le SESA a établi une synthèse des préavis des services consultés, assortie de diverses remarques, observations et demandes complémentaires, en vue du projet définitif (synthèse CAMAC n°100664). Ces services ont donné un préavis favorable pour la création d’une centrale qui turbinerait un débit de 500 l/s des eaux de l’Arnon, avec une chute brute de 137m, en laissant s’écouler au minimum 50 l/s en aval de la prise d’eau. Les gorges de la Covatanne figurent à l’inventaire vaudois des monuments naturels et des sites (IMNS n°109), ainsi que dans l’inventaire des géotopes (objet n°48). Elles ne sont pas comprises dans un inventaire fédéral. Le sentier pédestre qui parcourt les gorges est répertorié dans l’inventaire des voies de communications historiques de Suisse (IVS, objet VD n°125). Le cours d’eau, piscicole, est naturel, sous réserve d’une ancienne prise d’eau et de quelques seuils artificiels.
B. A la demande de RE&E, le bureau CEP (Communauté d’études pluridisciplinaires en environnement et aménagement du territoire Sàrl) a établi une notice d’impact, le 31 janvier 2012 (ci-après: rapport CEP). Le 25 mai 2012, RE&E ont formé une demande de concession pour l’utilisation des eaux de l’Arnon comme force motrice. A la demande étaient joints un plan de situation, un plan général, un profil en long, les plans de la prise d’eau et de la centrale, un rapport comprenant une description technique et économique du projet, élaboré par le bureau Viatis S.A. le 31 mars 2012 (ci-après: rapport Viatis), le rapport CEP, un projet de servitude pour l’usage de la parcelle n°38 de Vuiteboeuf, propriété de la commune éponyme, ainsi qu’un projet de concession. Le projet implique la création d’une prise d’eau et d’une centrale, ainsi que d’une conduite forcée, enterrée sur 90% de son parcours et suivant à 75% le tracé du chemin pédestre. Il nécessite deux défrichements temporaires, dans la partie amont et aval du tracé de la conduite. Selon le rapport Viatis, la prise d’eau serait créée à l’altitude de 737,79 m (coordonnées 530’992/185'236 de la carte nationale de la Suisse, n°1182, 1:25'000) et la centrale à l’altitude de 594,74 m (coordonnées 531’900/184'475), soit une hauteur de chute nette de 143 m. La conduite aurait une longueur de 1'304 m. Le débit turbiné maximal varierait entre 40 l/s (seuil en-dessous duquel l’installation serait arrêtée) et 500 l/s, avec un débit moyen de 193 l/s. Compte tenu d’un rendement énergétique de 75% et d’une puissance moyenne de 203 kW, la centrale produirait 1,78 GWh par an. La création de l’installation nécessiterait un investissement total de 3’350'000 francs. Mis à l’enquête publique, le projet a suscité l’opposition de Pro Natura, du WWF et de la Société vaudoises des pêcheurs en rivière (SVPR). Le 15 novembre 2012, la DGE a organisé une séance de conciliation avec les initiants et les opposants, qui ont maintenu leur position. Le 6 juin 2013, le Service du développement territorial (SDT) a établi une nouvelle synthèse des préavis des services cantonaux, comprenant celle du 5 mars 2010 (synthèse CAMAC n°132300). Le 8 juillet 2013, le Département de la sécurité et de l’environnement (ci-après: le Département) a octroyé à RE&E la concession n°124/500, délivré les autorisations spéciales nécessaires touchant à l’utilisation de l’eau, à la pêche, à la nature, à la faune, au défrichement et aux constructions en-dehors de la zone à bâtir; le Département a en outre levé les oppositions.
C. Agissant conjointement, Pro Natura, Pro Natura Vaud, WWF Suisse, WWF Vaud et la SVPR ont recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision du 8 juillet 2013, dont elles ont demandé l’annulation (cause AC.2013.0382). La DGE, se déterminant également pour le Département, et Estia proposent le rejet du recours. RE ne s’est pas déterminée. Dans le cadre d’un second échange d’écritures, les recourants, la DGE et Estia ont maintenu leurs conclusions. La Municipalité de Ste-Croix, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV), le Service du développement territorial (SDT), le Service de la mobilité (SM) ont formulé des observations. Le Tribunal cantonal a tenu une audience le 30 octobre 2014 à Ste-Croix, puis procédé à une inspection locale des gorges de la Covatanne, jusqu’à Vuiteboeuf. Après l’audience, à la demande du Tribunal, la DGE a produit des pièces. Les parties ont pu se déterminer sur celles-ci, ainsi que sur l’ensemble de la procédure.
D. Par arrêt du 13 mars 2015, le Tribunal cantonal a admis le recours et annulé la décision du 8 juillet 2013. Il a considéré que le droit fédéral n’imposait pas aux cantons d’édicter des plans spéciaux relatifs à la création de petites centrales hydroélectriques, ni d’intégrer cet élément dans leur planification directrice - à moins de le faire de leur propre initiative, ce qui n’était pas le cas en l’espèce (consid. 3). Le projet ne heurtait pas la législation sur la protection des eaux, s’agissant notamment de la mesure du débit résiduel Q347 (consid. 6 et 7), des zones S de protection des eaux (consid. 8) et des risques de rejet des eaux provenant de la station d’épuration de Ste-Croix (consid. 9). Le Tribunal cantonal a également retenu que le projet ne porterait pas une atteinte excessive au paysage; la partie supérieure de l’Arnon, la plus spectaculaire à raison des cascades et des méandres rapides qu’y forme la rivière, ne serait pas touchée par le projet. La prise d’eau serait peu visible et de dimensions modestes. La conduite forcée serait enterrée sous le chemin; pour le seul tronçon où cela ne serait pas le cas, la conduite serait placée au bord du chemin, au pied de la falaise excavée; elle serait cachée par un mur de pierres construit à cet endroit. La diminution du débit, pendant les périodes où l’eau serait prélevée de la rivière pour alimenter la conduite, produirait des effets imperceptibles sur l’aspect visuel de la rivière, qui resterait intacte dans ses lieux les plus sauvages. La qualité paysagère des gorges de l’Arnon ne serait pas compromise par le projet (consid. 10). Le Tribunal cantonal a écarté le grief ayant trait à la protection de la faune (consid. 11). S’agissant du financement du projet, le Tribunal cantonal s’est appuyé sur la décision rendue le 13 janvier 2009 par Swissgrid, fixant la rétribution à prix coûtant (RPC) pour le projet à 20,8 cts/kWh; il a écarté le grief soulevé par les recourantes, selon lesquelles le prix de l’électricité avait beaucoup baissé au cours des dernières années, de sorte que la RPC envisagée ne pourrait être maintenue – ou du moins, pas dans la mesure retenue (consid. 12). Restait en discussion la question de l’utilité du projet, en termes de rendement énergétique, sous l’angle de l’arrêt rendu le 2 avril 2014 par le Tribunal fédéral dans l’affaire du Gere et du Gonerli (ATF 140 II 262). Au regard des critères de consommation définis par le Tribunal fédéral, l’installation projetée couvrirait les besoins annuels de 243 personnes, ce qui serait trop faible pour justifier l’atteinte – même réduite – au paysage et à la flore que causerait le projet. En conclusion, pour le Tribunal cantonal, le jeu n’en vaudrait pas la chandelle (consid. 12). Le recours a été admis pour ce seul motif.
E. Par arrêt du 23 novembre 2016 (cause 1C_231/2015), le Tribunal fédéral a admis le recours en matière de droit public formé par Estia contre l’arrêt du 13 mars 2015, qu’il a annulé, en renvoyant la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des considérants (ch. 1 du dispositif). Le Tribunal fédéral a considéré que le projet, de faible ampleur, n’a pas à être intégré, en tant que tel, dans le plan directeur cantonal; il manque toutefois un «lien exprès» entre le cadastre hydraulique cantonal élaboré par la DGE et le rapport Viatis; un bref rapport complémentaire est nécessaire; la cause a été renvoyée au Tribunal cantonal sur ce point (consid. 3.3). Le Tribunal fédéral a considéré que quand bien même la production énergétique du projet est «certes faible», elle s’inscrit dans la volonté du législateur de promouvoir les énergies renouvelables (consid. 4, 5 et 6). Compte tenu du fait que la décision de Swissgrid du 13 janvier 2009 ne vaut que si la mise en service avait lieu avant le 15 janvier 2015, la question de la révocation ou de la prolongation de cette décision doit être examinée par le Tribunal cantonal (consid. 6.2.4 in fine). De même, le rapport Viatis doit être complété par une présentation de la planification économique du projet jusqu’à l’achèvement des amortissements (consid. 6.2.5), le Tribunal cantonal devant ensuite prendre en compte l’ensemble de ces aspects dans une pesée globale des intérêts en présence (consid. 6.2.6).
F. Le Tribunal cantonal, reprenant l’affaire dans la même composition, a tenu une audience en présence des parties, le 16 février 2017. A l’issue de celle-ci, il a été convenu que la DGE produirait un rapport complémentaire au cadastre hydraulique, Estia la garantie de Swissgrid concernant la RPC et un rapport complémentaire relatif à la planification économique du projet. Les parties ont eu l’occasion de se déterminer sur ces pièces, après leur production.
G. La Cour a délibéré à huis clos, puis adopté l’arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. L’objet de l’examen à faire par le Tribunal cantonal est circonscrit par l’arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 23 novembre 2016.
a) Si le Tribunal fédéral admet le recours, il peut renvoyer la cause à l’autorité précédente pour nouvelle décision (art. 107 al. 2 LTF). Les arrêts du Tribunal fédéral acquièrent force de chose jugée le jour où ils sont prononcés (art. 61 LTF). Cela signifie, en cas de renvoi à l’autorité précédente pour nouvelle décision au sens des considérants (comme c’est le cas en l’occurrence), que le Tribunal cantonal (et le Tribunal fédéral lui-même) sont liés par les motifs du renvoi; pour la nouvelle décision à prendre, l’objet du litige ne peut être ni restreint, ni étendu (ATF 135 III 334, et les arrêts cités). En particulier, dans sa nouvelle décision, l’autorité à laquelle la cause a été renvoyée doit s’en tenir à l’appréciation juridique retenue par le Tribunal fédéral; elle ne peut examiner la cause sous d’autres aspects, de fait ou de droit, expressément écartés par l’arrêt de renvoi (ATF 135 III 334, et les arrêts cités).
b) Dans son arrêt du 23 novembre 2016, le Tribunal fédéral a retenu que le projet litigieux ne porte qu’une atteinte faible au paysage («particulièrement faible», selon le Tribunal fédéral, consid 6.2.6), que les inconvénients du point de vue du rendement de la pêche sont mineurs et que l’intérêt à la réalisation du projet apparaît supérieur aux inconvénients qu’il implique, du point de vue de l’augmentation de la part de l’électricité hydrauliques, voulue par le législateur (consid. 6.2.6). Quant au renvoi ordonné par le Tribunal fédéral, il porte sur quatre points, trois concernant le complètement des faits et un concernant la pesée des intérêts. Le Tribunal cantonal a été invité à faire produire un rapport complémentaire relatif à l’articulation du projet avec la planification cantonale; à faire confirmer par Swissgrid la prolongation des effets de sa décision du 13 janvier 2009 au-delà de la date-butoir du 15 janvier 2015, s’agissant de la RPC; à faire produire un rapport complémentaire sur la planification des amortissements des coûts du projet. Ces pièces ont été produites dans la présente procédure et les parties ont eu l’occasion de se déterminer à ce propos, conformément à leur droit d’être entendues. Les exigences de l’arrêt du 23 novembre 2016 quant aux éléments de fait à compléter ont ainsi été respectées. Lors de l’audience du 16 février 2017 et dans les échanges d’écritures subséquents, les parties n’ont pas contesté ce point – même si elles divergent dans leur appréciation de la valeur probante des nouveaux éléments produits dans le cadre de la présente procédure. Dans le cadre de l’exécution du renvoi, il appartient au Tribunal cantonal d’apprécier la portée de ces nouvelles pièces, puis de procéder à une nouvelle pesée globale des intérêts en présence.
2. a) Le 6 avril 2017, la DGE a produit un rapport complémentaire sur le lien entre le cadastre hydraulique cantonal et le projet litigieux. Selon ce document, sept sites de turbinage des eaux ont été repérés sur le cours de l’Arnon (soit les gorges de la Covatanne, le Moulin de Vuiteboeuf, le Moulin de Péroset, le Moulin agricole de Grandson, le Moulin de Pallettaz, le Moulin de la Poissine et un autre site, non dénommé), pour un potentiel global identifié de 2'960 MWh par an. Trois sites font l’objet d’une concession ou d’un droit distinct et permanent, mais un seul est en service (pour une production de 50 MWh par an). Trois concessions (échues ou radiées en 2008) avaient été accordées pour trois autres sites. Sur les sept sites répertoriés, deux n’ont pas été retenus, car se trouvant sur des tronçons renaturés de l’Arnon. Quatre sites ont été qualifiés d’intéressants à court ou à moyen terme (les gorges de la Covatanne, le Moulin de Péroset, le Moulin agricole de Grandson et le Moulin de Pallettaz), pour une production totale estimée de 2'780 MWh par an; un site (le Moulin de Vuiteboeuf) a été considéré comme intéressant à long terme, pour une production estimée de 80 MWh par an. Sur cette base, la DGE a estimé que lien demandé était assuré par le fait que le projet litigieux, portant sur l’exploitation des eaux des gorges de la Covatanne, formait un élément important des projets répertoriés dans le cadastre hydraulique cantonal, s’agissant de l’Arnon.
b) Invitées à se déterminer sur ce document, les recourantes ont exprimé l’avis qu’il vaudrait mieux réhabiliter les installations déjà existantes avant d’envisager de mettre à contribution les eaux de l’Arnon dans les gorges de la Covatanne. Dans son arrêt de renvoi, le Tribunal fédéral a écarté cet argument, déjà soulevé dans la procédure cantonale antérieure, en expliquant que la création de nouvelles petites centrales hydroélectriques était nécessaire, indépendamment de la rénovation et de l’amélioration des installations existantes (consid. 6.2.3). Il n’y a pas lieu de revenir sur cette appréciation.
3. Le 14 avril 2015, Swissgrid a prolongé le délai de notification d’avancement du projet au 15 janvier 2018 et le délai de mise en service au 15 janvier 2020 et prolongé en conséquence le subventionnement accordé. Ce point est acquis. Les recourantes ne le contestent pas.
4. a) Le 31 mars 2017, Viatis a complété son rapport. Selon ce document complémentaire, le montant total des investissements initiaux sera de 3'350'891 fr. Le tableau des investissements initiaux (ch. 4.2, p. 11) distingue ceux faits en une seule fois pour une période de 50 ans et ceux qui, devant être renouvelés après une période de 25 ans, doivent être comptés deux fois. Les coûts d’exploitation sont évalués à 67'000 fr. par an. Le taux de rétribution du capital a été fixé à 3,97%. Le tarif de reprise, au titre de la RPC, a été fixé, sur la base des garanties données par Swissgrid, à 20,8 ct/kWh (y compris la TVA). Les auteurs du rapport complémentaire estiment qu’il est possible d’amortir les investissements initiaux pendant la durée de reprise au titre de la RPC (soit 25 ans), les réinvestissements nécessaires après cette période pouvant être amortis malgré la réduction du prix de l’électricité sur le marché. Dans ce schéma (cf. le tableau p. 13 du rapport complémentaire), l’exploitation serait rentable chaque année (avec un bénéfice ou réserve oscillant entre 35'045 fr. et 44'172 fr. par an). Sur la durée complète de la concession le bénéfice réalisé (ou la réserve) serait de 1'980'412 fr. En tenant compte d’une RPC limitée à une durée de 20 ans, l’investissement initial ne pourrait être entièrement amorti pendant cette période; cela réduirait la rentabilité du projet, le bénéfice réalisé étant estimé à 1'145'582 fr. sur la durée totale de la concession (cf. le tableau p. 15 du rapport complémentaire).
b) Le rapport complémentaire suscite quelques interrogations. Le montant des réinvestissements nécessaires après 25 ans (soit 258'870 fr.) paraît sous-estimé. La rentabilité du projet repose entièrement sur la subvention accordée au travers de la RPC, dont le montant est très supérieur au prix effectif de l’électricité sur le marché. Savoir si ce modèle pourra être maintenu sur une période aussi longue (20 ou 25 ans) repose sur une appréciation de l’opportunité de la politique énergétique engagée pour ces prochaines années. Cette question échappe à l’examen du Tribunal, qui ne peut que prendre acte de l’engagement renouvelé de Swissgrid pour soutenir le projet.
c) Se plaçant sur un autre terrain, les recourantes critiquent la capacité du projet, l’installation litigieuse ne pouvant, selon elles, produire 1'780 MWh/an. Cet objectif serait irréalisable, parce qu’il serait impossible de turbiner l’eau de l’Arnon 24 heures sur 24, d’une part, et parce que, d’autre part, les hivers récents auraient été marqués par une pluviométrie déficiente. Les recourantes ont demandé à ce que de nouveaux calculs soient établis, tablant sur une exploitation revue à la baisse et une pluviométrie réduite. Ces moyens sont nouveaux. Ils n’ont pas été soulevés dans les procédure antérieures, cantonale et fédérale. La norme de production annuelle de 1,78 GWh, retenue par le Tribunal cantonal dans son arrêt du 13 mars 2015 (p. 3) et repris par le Tribunal fédéral dans son arrêt de renvoi du 23 novembre 2016 (En fait, lettre A, p. 3 in fine), ressort du rapport Viatis du 31 mars 2012 et repose sur une puissance (dite équivalente) de 203 kW prenant en compte les durées d’interruption de l’exploitation. Il n’y a pas lieu d’y revenir, indépendamment du fait que cela serait de toute manière impossible à raison des effets attach. à la force de chose jugée de l’arrêt de renvoi (consid. 1 ci-dessus).
5. Les compléments demandés par le Tribunal fédéral confirment la viabilité économique du projet et son intégration dans la planification cantonale. Il reste à procéder sur cette base à la nouvelle pesée globale des intérêts en présence, comme demandé par le Tribunal fédéral. Les intérêts liés à la protection de la nature et du paysage, ainsi qu’à la protection des eaux et de la faune piscicole, ne font pas obstacle au projet, celui-ci ne portant à ces intérêts public qu’une faible atteinte. L’appréciation faite à cet égard tant dans l’arrêt du 13 mars 2015 que dans celui de l’arrêt du 23 novembre 2016, n’est pas remise en cause par les nouveaux éléments complétant l’état de fait initial. Dans son arrêt du 13 mars 2015, le Tribunal cantonal s’était référé à l’ATF 140 II 262, pour dire que compte tenu du fait que l’installation projetée ne couvrirait les besoins que d’une faible part de la population, elle ne saurait justifier l’atteinte (même faible) des intérêts publics opposés. Dans l’arrêt de renvoi, le Tribunal fédéral a établi, dans l’interprétation de l’ATF 140 II 262, des distinctions qui s’imposent au Tribunal cantonal et qui vont dans le sens de l’admission du projet, malgré sa faible utilité énergétique et son financement assuré uniquement par le versement de la RPC. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, une pesée globale des intérêts en présence penche en faveur de la réalisation du projet.
6. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision rendue le 8 juillet 2013 par le Département de la sécurité et de l’environnement, confirmée. Dans son arrêt de renvoi, le Tribunal fédéral a annulé l’arrêt du 13 mars 2015 dans l’entier de son dispositif. Cela commande de statuer à nouveau sur les frais et dépens (art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD, RSV 173.36). Un émolument global de 4'000 fr. sera mis à la charge des recourantes, ainsi qu’une indemnité de 3'000 fr. à verser à Estia S.A. qui obtient gain de cause, à titre de dépens. Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens pour le surplus.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 8 juillet 2013 par le Département de la sécurité et de l’environnement est confirmée.
III. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourantes.
IV. Les recourantes, prises solidairement entre elles, verseront à Estia S.A une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 août 2017
Le président: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.