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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 20 avril 2018 |
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Composition |
M. François Kart, président; M. André Jomini et |
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Autorité intimée |
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Municipalité de Renens, à Renens, |
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Autorité concernée |
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Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (ECA), à Pully, |
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Tiers intéressés |
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Objet |
Remise en état |
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Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Renens du 10 novembre 2016 |
Vu les faits suivants:
A.
Les E.________ sont propriétaires de la parcelle n° 688 du cadastre de
la commune de Renens, située dans le périmètre du plan d’extension partiel
fixant une zone industrielle "Au Closel-En Perrelet", approuvé par le
Conseil d’Etat le
20 janvier 1970 (ci-après: le plan d’extension partiel). Selon l’art. 1er
du règlement du plan d’extension partiel, cette zone est "réservée aux
établissements industriels, artisanaux, administratifs et commerciaux, ainsi
qu’aux entrepôts, liés, par le genre de leur activité, à l’utilisation d’un
raccordement ferroviaire".
B. La parcelle n° 688, qui jouxte les voies E.________ au Nord-Est, a une surface de 4'105 m2. Elle supporte trois bâtiments, dont le bâtiment ECA n° 2304 qui se trouve à environ 10 m des voies E.________. Elle est grevée d’un droit de superficie jusqu’au 30 juin 2033 en faveur de la parcelle n° 693, propriété de la société B.________. Selon acte notarié du 20 novembre 2002, la servitude de superficie grève la totalité de la parcelle n° 688. Cette servitude donne à la superficiaire le droit de construire, d’entretenir, de renouveler et d’utiliser des constructions affectées à l’exploitation d’une démolition automobile, au commerce de pièces détachées et à la vente de voitures automobiles.
C. F.________ est locataire du bâtiment ECA n° 2304. A l’origine, il utilisait ce bâtiment pour l’exploitation d’une carrosserie. Par contrat du 22 août 2016, il a sous-loué à C.________ et D.________ un local de 160 m2 situé à l’intérieur de ce bâtiment en vue d’une utilisation par les membres de l’A.________. F.________ utilise le solde du bâtiment essentiellement comme dépôt.
L’A.________ (ci-après: l’Association) est un club de supporters du G.________ qui comprend environ 200 membres. Elle est dirigée par un comité de six membres comprenant C.________ et D.________. Son président est A.________.
D. Durant l’été et l’automne 2016, l’Association a réalisé différents travaux à l’intérieur du bâtiment ECA n° 2304: construction de plusieurs cloisons, construction d’une mezzanine aménagée en salon avec escalier d’accès, installation d’un bar de grande dimension, d’une cuisine et de deux toilettes, réalisation de travaux de peinture et d’électricité.
Fin août-début septembre 2016, différents courriels ont été échangés entre le président de l’Association et le Conseiller municipal de Renens en charge de la Sécurité publique ainsi qu’entre le président de l’Association et le service communal de l’urbanisme au sujet de la procédure à suivre pour régulariser les travaux. Dans un courriel du 1er septembre 2016, la responsable de l’office communal de police des constructions a informé le président de l’Association, d’une part, du fait que la destination de la zone était compatible avec l’activité projetée dans le bâtiment ECA n° 2304 et, d’autre part, du fait qu’on était en présence d’un changement de destination selon la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) avec la nécessité d’une enquête publique. L’Association était par conséquent invitée à contacter un architecte et à soumettre un dossier comprenant le questionnaire général, un plan de site cadastral ou un plan de géomètre, un plan des locaux, une coupe, un (ou des plans) de protection incendie, le formulaire QP 43, Prévention des incendies et le formulaire QP 411, Etablissements publics.
Le 14 octobre 2016, deux représentants du service communal de l’urbanisme ont visité les locaux et ont pu constater les travaux qui avaient été réalisés. Selon la Municipalité de Renens (ci-après: la municipalité), un représentant de l’Association aurait promis que le dossier de régularisation serait déposé au Service de l’urbanisme dans les deux jours qui suivaient.
E. Par décision du 10 novembre 2016, la municipalité a ordonné que soit démolie ou rendue inutilisable la cuisine agencée, de même que la mezzanine et les escaliers d’accès, ceci avec la précision suivante concernant la mezzanine:
"Si celle-ci doit être maintenue, vous voudrez nous présenter un plan réalisé par un®e mandataire qualifié®e, avec tous les documents nécessaires pour que cette construction puisse être autorisée."
Le délai pour les travaux de remise en état était fixé au 15 décembre 2016.
Selon la décision, les aménagements réalisés montraient que le local occupé par l’Association était utilisé à des fins autres que purement industrielles ou artisanales, un large espace constituant un local de réunion et de repos, ce qui était contraire à l’affectation de la zone industrielle. Les travaux, réalisés sans autorisation, étaient donc illicites. Il était encore précisé qu’une dérogation à la zone industrielle pour un local mixte atelier-espace de réunion ne pouvait en aucun cas être admise, seul un véritable atelier-dépôt pouvant être autorisé. Cette décision a été notifiée par courrier recommandé au président de l’Association et a été remise en copie aux E.________ et à B.________. L’envoi recommandé n’ayant pas été retiré, la décision a été adressée par pli simple au président de l’Association le 22 novembre 2016 et remise le 23 novembre 2016 en personne à un membre de l’Association qui se trouvait au local.
F. Par acte conjoint du 23 décembre 2016, l’Association, B.________, C.________ et D.________ ont recouru contre la décision municipale du 10 novembre 2016 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal Cantonal. Ils concluent principalement à l’annulation de la décision et à ce qu’il soit constaté que les travaux effectués dans le bâtiment ECA n° 2304 ne nécessitaient aucune autorisation de la municipalité et sont conformes aux prescriptions en vigueur et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
G. Par la suite, la cause a été suspendue en raison de discussions en cours. Le 28 avril 2017, la municipalité a requis la reprise de cause.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 23 juin 2017. Elle conclut au rejet du recours. Dans sa réponse, l’autorité intimée explique qu’une séance avait eu lieu le 12 janvier 2017 en présence de représentants de l’Association, d’un représentant d’B.________, du président du G.________ et de représentants de l’autorité intimée et que les discussions avaient permis d’aboutir à un accord sur la suspension de l’ordre de remise en état litigieux, à la condition expresse qu’un dossier complet en vue de la délivrance d’une autorisation soit présenté au plus vite par l’Association, le plus tard le 15 février 2017. Après plusieurs demandes de prolongation, un dossier avait été déposé par l’Association le 8 mars 2017. Le 4 avril 2017, le service de l’urbanisme avait toutefois reçu copie d’un courrier des E.________ au mandataire de l’Association dont il ressortait que les E.________ s’opposaient à la régularisation des travaux effectués dans le bâtiment ECA n° 2304 et qu’ils refusaient par conséquent de signer les plans. Les E.________ ont ensuite confirmé leur position par courrier du 25 avril 2017 adressé à B.________, dont une copie a été adressée à la municipalité. Ceci a amené la municipalité à requérir la reprise de cause.
Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 19 septembre 2017. La municipalité en a fait de même le 4 octobre 2017. Les E.________ ont déposé des déterminations le 10 octobre 2017. Ils concluent principalement au rejet du recours et subsidiairement au constat que les travaux entrepris nécessitent une autorisation de construire, au constat que l’accord du superficiant est indispensable au dépôt du permis de construire litigieux et qu’il fait défaut et au constat que les travaux et changement d’affectation ne sont pas conformes aux règles et dispositions de la zone. L’ECA a déposé des déterminations le 30 octobre 2017. Il relève que les travaux effectués dans le bâtiment ECA n° 2304 requièrent une autorisation spéciale de sa part. Par la suite, les recourants, la municipalité et les E.________ ont déposé des déterminations finales.
Considérant en droit:
1. Il convient d’examiner en premier lieu si les travaux réalisés par l’Association dans le bâtiment ECA n° 2304 sont soumis à autorisation. Ceci implique plus particulièrement d’examiner si on se trouve en présence d’un changement d’affectation.
a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Cette disposition vise également les changements d'affectation, même s'ils ne sont pas accompagnés de travaux de construction (cf. arrêt AC.2012.0195 du 30 octobre 2012 consid. 2a et les références citées).
L'art. 103 al. 1, 1ère phrase LATC précise qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Si le changement d'affectation n'est pas expressément mentionné par la loi comme élément soumis à autorisation, l'art. 68 let. b du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) subordonne notamment à autorisation de la municipalité le changement de destination des constructions existantes.
De jurisprudence constante, il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation – par exemple l'habitation – est totalement abandonnée au profit d'une autre – par exemple l'activité artisanale (cf. arrêt AC.2014.0015 du 30 juin 2014 consid. 2a et les références citées). On ne se trouve dès lors en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification ou du point de vue de l'environnement (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; 113 Ib 219 consid. 4d; voir en outre arrêts AC.2016.0201 du 1er décembre 2016 consid. 2a; AC.2014.0364 du 26 janvier 2016 consid. 2b; AC.2014.0148 du 5 juin 2015 consid. 3b et les arrêts cités).
b) En l’espèce, le bâtiment était utilisé à l’origine pour l’exploitation d’une carrosserie. Les travaux litigieux ont été effectués en vue d’une utilisation par une association de supporters d’un club de hockey comme lieu de réunion et de préparation des animations faites durant les matchs (préparation de drapeaux, de banderoles, d’étendards, de "tifos"). L’utilisation comme lieu de réunion (avec notamment l’installation d’un bar de grande dimension) apparaissant prépondérante, on peut admettre qu’une catégorie d’affectation (affectation artisanale) a été abandonnée au profit d’une autre (lieu de réunion d’une association). Les membres de l’Association se qualifiant eux-mêmes de supporters "ultras" sur leur site internet et dès lors que les locaux sont susceptibles d’accueillir jusqu’à 200 personnes, la nouvelle affectation des locaux est susceptible d’avoir des impacts non négligeables sur l’environnement, notamment en matière de nuisances sonores (par exemple en cas de célébrations après des victoires du LHC, célébrations ayant généralement lieu tard dans la nuit). A cela s’ajoute que les travaux eux-mêmes sont soumis à la délivrance d’une autorisation spéciale cantonale de l’ECA en tant que construction nécessitant des mesures particulières de protection incendie (cf. déterminations de l’ECA du 30 octobre 2017).
c) Vu ce qui précède, l’argument des recourants selon lequel on serait en présence de travaux qui ne sont pas soumis à une procédure d’autorisation de construire doit être écarté.
2. a) La décision attaquée du 10 novembre 2016 est un ordre de démolition de transformations intérieures réalisée sans autorisation dans le bâtiment ECA n° 2304. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les constructions érigées sans autorisation doivent en principe être démolies. L’autorité doit cependant renoncer à leur démolition lorsque ces constructions ne sont pas matériellement contraires au droit de la construction et qu’elles peuvent être autorisées après coup (cf. ATF 123 II 148 consid. 3a/bb).
b) En l’occurrence, la municipalité soutenait dans la décision attaquée que les travaux litigieux avaient été réalisés en vue d’une utilisation des locaux qui n’était pas conforme à l’affectation de la zone. Par la suite, elle est entrée à nouveau en matière sur une procédure de régularisation des travaux (ce qu'elle avait déjà fait avant de rendre l'ordre de démolition contesté) et elle a demandé à la recourante de déposer un dossier de demande de permis de construire, ce qu'elle a fait au mois de mars 2017.
D'après la jurisprudence cantonale, lorsqu'un constructeur a déposé un dossier de demande de permis de construire, la mise à l'enquête constitue la règle, dont la municipalité ne peut s’écarter (sauf si les conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la nature de l'ouvrage, sont réunies – cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet. En dehors de ces situations spéciales, le constructeur peut exiger la mise en l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de craindre un rejet de la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête (cf. arrêts CDAP AC.2012.0321 du 16 mai 2012, consid. 2a; AC.2011.0198 du 16 mai 2012, consid. 2; AC.2010.0286 du 29 juillet 2011, consid. 3a; AC.2006.0151 du 18 mars 2008, consid. 2a et les arrêts cités).
En l'espèce, on déduit de ses écritures postérieures au dépôt du recours que la municipalité considère qu'une régularisation des travaux effectués n'est pas possible dès lors que les E.________, propriétaires de la parcelle n° 688, s’opposent au projet et refusent de signer les plans et la demande de permis de construire. La municipalité invoque à cet égard l’art. 108 LATC. L'autorité intimée semble en revanche désormais admettre, à juste titre, que la question de la conformité à la zone du changement d'affectation des locaux litigieux ne fait pas d'emblée obstacle à une procédure de régularisation des travaux effectués.
c) aa) Selon l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis adressée à la municipalité doit être signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. L'art. 73 al. 1 RLATC précise que les plans, le questionnaire général et les pièces annexes sont signés par leur auteur, le propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le promettant-acquéreur et le maître de l'ouvrage. Selon la jurisprudence, l’exigence relative à la signature par le propriétaire du fonds lorsqu'il s'agit de travaux à effectuer sur le fonds d'autrui peut se comprendre en relation avec les articles 671 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210); elle est une des conséquences du principe de l'accession qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les constructions (art. 667 al. 2 CC; voir Robert Haab/August Simonius/Werner Scherrer/Dieter Zobl, in Commentaire zurichois, IV, 1, n° 18 ad art. 667 CC; Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 2ème éd., Berne 1994, n° 1'622). La signature des plans par le propriétaire du fonds déploie des effets concrets dans le domaine du droit public; la jurisprudence a rappelé que cette exigence n'était pas une prescription de pure forme (prononcé 6802 de la Commission cantonale de recours en matière de construction du 18 février 1991, T. S.A. c/Lausanne, rés. in RDAF 1992 p. 220). Elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une fois les travaux achevés. Selon la jurisprudence du Tribunal cantonal, le permis de construire doit être refusé si l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse (voir à titre d'exemple: AC.2014.0170, 2014.0172 du 18 septembre 2014 consid. 3a).
bb) En l’occurrence, la situation est particulière dès lors que les travaux ont été réalisés dans un bâtiment érigé sur une parcelle grevée d’un droit de superficie au sens des art. 675 et 779 ss CC.
Le droit de superficie est la servitude en vertu de laquelle une personne a la faculté "d’avoir ou de faire des constructions, soit sur le fond grevé, soit au-dessous" (art. 779 al. 1 CC). Il donne ainsi le moyen de dissocier la propriété du fonds de la propriété des constructions (immobilières) qui s’y trouvent au moment de la constitution ou qui sont édifiées par la suite; il permet donc de faire échec au principe de l’accession énoncé à l’art. 667 CC (principe selon lequel la propriété du sol emporte celle du dessus et du dessous, dans toute la hauteur et la profondeur utiles à son exercice). La conséquence essentielle du droit de superficie est en effet que le titulaire de la servitude devient propriétaire des constructions et autres ouvrages établis au-dessus ou au-dessous du fonds grevé (art. 675 al. 1 CC; cf. Paul-Henri Steinauer, Droits réels III, 4ème éd., Berne 2012, n° 2'513). Le bénéficiaire du droit de superficie (superficiaire) étant le propriétaire de la construction, il a le pouvoir d’en disposer. Le superficiaire peut également utiliser le sol avoisinant la construction et prendre les mesures sans lesquelles l’exercice du droit ne serait pas possible et qui sont implicitement comprises dans l’exercice du droit. Ces prérogatives accessoires au droit de superficie se limitent à ce qui est directement au service de la servitude. Dans le cadre ainsi tracé par la loi, le contenu précis du droit réel conféré sera déterminé, comme pour les servitudes foncières, par l’acte constitutif, auquel l’inscription au registre foncier renverra. L’acte constitutif précisera généralement la surface qui peut être bâtie et l’emplacement de celle-ci, le type de constructions qui peuvent être édifiées (structure, volume et destination du bâtiment) et quelle utilisation peut être faite des surfaces non bâties (cf. Steinauer, op.cit. n° 2'536). En résumé, le superficiaire étant propriétaire de la construction, il a le pouvoir d’en disposer, de l’utiliser et de la modifier comme il l’entend dans les limites du droit de superficie et des droits d’éventuels créanciers gagistes. Il peut également la démolir et la reconstruire dans les limites de son droit, ce qui implique que la construction objet du droit de superficie constitue un ouvrage distinct de tout autre, par sa structure et sa destination, que le superficiaire doit pouvoir détruire sans faire s’effondrer celui d’autrui (cf. Commentaire romand, Alban Ballif, n° 30 ad art. 779 CC).
cc) On l'a vu, l'exigence de la signature par le propriétaire est une des conséquences du principe de l'accession. Or, le droit de superficie fait échec au principe de l'accession. A cela s'ajoute dans le cas d'espèce que les travaux litigieux portent exclusivement sur des transformations intérieures, sans extension du bâtiment existant. On constate en outre que ces travaux intérieurs n'impliquent pas des nouveaux équipements importants et ne devraient a priori pas poser problème au moment de l'extinction du droit de superficie prévue en 2033. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer que la régularisation des travaux effectués exclusivement à l'intérieur d'un bâtiment dont il n'est pas propriétaire implique la signature du propriétaire du fonds grevé du droit de superficie. On ajoutera que l’autorité administrative n’a pas à se prononcer sur les questions de droit privé relatives au respect de l’acte constitutif du droit de superficie. Cas échéant, il appartient il appartient au propriétaire de la parcelle n° 688 de saisir le juge civil.
d) On relèvera encore que les constructeurs ont déposé au mois de mars 2017 un dossier comprenant des plans établis par un bureau de géomètres (plan de situation, plans du rez-de chaussée, coupes), le formulaire 43 relatif aux mesures de prévention incendie et un concept protection incendie et évacuation. Ce dossier apparaît conforme aux exigences en la matière et on ne saurait en tous les cas considérer qu'il présente des lacunes telles qu'il ne pourrait pas être mis à l'enquête publique. Quoi qu'il en soit, même si, comme le soutient la municipalité dans ses écritures, on devait considérer que dossier déposé au mois de mars 2017 est incomplet, ceci ne justifie pas, sous l'angle du principe de proportionnalité, de confirmer l'ordre municipal de démolition. Cas échéant, il appartient à l'autorité communale de demander les compléments nécessaires.
3. Il résulte de ce qui précède que la décision municipale du 10 novembre 2016 ne peut pas être confirmée et que le recours doit être admis. Le dossier est retourné à la municipalité afin que les travaux litigieux fassent l’objet d’une procédure de régularisation formelle dans le cadre de laquelle devront être délivrées (si les conditions sont remplies) les autorisations communales et cantonales requises, notamment le permis de construire communal et l’autorisation spéciale de l’ECA.
Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge de la Commune de Renens. Celle-ci versera en outre des dépens aux recourants, qui ont agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Renens du 10 novembre 2016 est annulée.
III. Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Renens.
IV. La Commune de Renens versera aux recourants A.________, B.________, C.________ et D.________, créanciers solidaires, une indemnité de 2000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 avril 2018
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.