TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 juillet 2018
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente; M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur et M. Christian-Jacques Golay, assesseur; Mme Leticia Blanc, greffière.

 

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Rebecca Zangerl, Etude Lenz & Staehelin, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité d'Orbe, représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat, à Lausanne,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité d'Orbe du 23 novembre 2016 et du 27 février 2018 refusant une demande préalable d'implantation pour la construction de 4 villas avec couverts à voitures sur la parcelle No 2350 – (dossier joint AC.2018.0125).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2350 de la commune d’Orbe, sise entre la route d’Arnex et le chemin de Champ-Bornu. Ce bien-fonds présente une surface totale de 16'465 m², dont 15'497 m² en nature de pré-champ, 522 m² en jardin et 86 m² en accès. Un bâtiment agricole d’une surface au sol de 360 m² est construit sur cette parcelle.

Sur les 16'465 m² dont jouit la parcelle n° 2350, 12'519 m² se trouvent en zone intermédiaire et le solde, soit 3'946 m², en zone de villas, selon le plan général d’affectation (ci-après : PGA), approuvé par le Conseil d’Etat en date du 23 mai 1986.

La partie constructible de la parcelle précitée, soit au Nord-Est de celle-ci, est entourée d’autres constructions sises sur les parcelles voisines.

B.                     Aux environs de 2005, la Municipalité d'Orbe (ci-après: la Municipalité) a entrepris avec les autorités cantonales une réflexion pour l'élaboration d'un plan partiel d'affectation à Champ-Bornu (PPA Champ-Bornu). Le 10 février 2015, la Municipalité a présenté un préavis n° 77/15 au Conseil communal d'Orbe, portant sur la demande d'un crédit d'étude pour la révision du plan directeur communal et la poursuite de la révision du plan général d'affectation (PGA) et son règlement, au vu des exigences nouvelles de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, révisée au 1^er mai 2014 (LAT; RS 700). Cette étude devait porter sur l'ensemble du territoire communal. Dans sa séance du 30 avril 2015, le Conseil communal a alloué le crédit demandé.

Dans ce contexte, la Municipalité a publié l'avis suivant, le 20 septembre 2016, notamment affiché au pilier public et paru dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 23 septembre 2016:

"Avis aux propriétaires

Commune d'Orbe – Loi fédérale sur l'aménagement du territoire

Afin de se mettre en conformité avec le plan directeur cantonal (PDCn) et la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), la Municipalité informe la population qu'elle a entrepris les démarches de révision de son plan général d'affectation (PGA).

Avant l'élaboration de tout projet, les intéressés sont priés de prendre contact avec le service communal des constructions et de l'urbanisme. La Municipalité se réserve le droit de faire application de l'article 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) pour refuser tout projet de construction qui serait contraire aux planifications envisagées mais non encore soumises à l'enquête publique."

C.                     Le 29 septembre 2016, l’Atelier d’architecture B.________ a déposé, pour le compte de la société A.________, elle-même représentée par la société C.________, une demande d’autorisation préalable d’implantation auprès de la Municipalité pour la construction de quatre villas mitoyennes sur la parcelle n° 2350. L’implantation des quatre villas et de leurs couverts à voitures a été prévue sur la partie de la parcelle colloquée en zone de villas.

Par courriel du 14 octobre 2016, le Chef du service des constructions et de l’urbanisme de la commune d’Orbe a indiqué à la société C.________ que, d’une part, la parcelle dont est propriétaire la société A.________ se situe dans le périmètre du plan partiel d’affectation Champ-Bornu qui est en cours de révision et, d’autre part, que le projet de construction envisagé ne correspondait pas à la vision communale pour le développement de cette zone. Il y était également précisé que le développement de ce quartier serait réévalué à la lumière des chiffres en cours de validation au canton, compte tenu de l'entrée en vigueur de la révision de la LAT.

Estimant que le projet précité ne compromettait pas la future planification, la société C.________ a requis de la Municipalité, le 19 octobre 2016, que la demande d’autorisation préalable d’implantation fasse rapidement l’objet d’une mise à l’enquête publique.

D.                     Par décision du 23 novembre 2016, la Municipalité a indiqué qu'elle avait décidé de refuser, lors de sa séance du 15 novembre 2016, de délivrer l’autorisation préalable d’implantation requise. Cette décision est motivée comme suit:

" [...]

Cette parcelle de 16'465 m², sise entre la route d'Arnex et le chemin de Champ-Bornu est située en partie en zone de villas (3'946 m²) et en partie en zone intermédiaire (12'519 m²). Elle est englobée dans le périmètre du futur plan partiel d'affectation (PPA) Champ-Bornu dont la procédure d'affectation en cours a été stoppée à cause de la révision de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT).

Bien que visiblement conforme à la loi et aux règlements en vigueur, ce projet ne correspond pas à la vision communale et compromet le développement futur du PPA Champ-Bornu.

Cela étant, la Municipalité, dans sa séance du 15 novembre 2016, a décidé de refuser la délivrance du permis d'implantation en invoquant l'article 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Elle soumettra à l'enquête publique la constitution d'une zone réservée sur cette parcelle, conformément à l'art. 46 LATC."

E.                     La société A.________ (ci-après : la recourante), sous la plume de son conseil, a recouru contre la décision précitée devant de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le Tribunal ou la CDAP), par acte daté du 26 décembre 2016. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, principalement, à l'admission de son recours et à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à la Municipalité pour examen de la demande d’autorisation préalable d’implantation et nouvelle décision dans le sens des considérants de l’arrêt de la CDAP à intervenir; subsidiairement, au renvoi du dossier à la Municipalité pour nouvelle décision. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2016.0456.

La Municipalité s’est déterminée sur le recours le 21 février 2017 en concluant à son rejet. Elle a notamment précisé à cette occasion, documents à l'appui, que les zones constructibles de la commune d'Orbe étaient surdimensionnées, ce qui nécessitait un redimensionnement des zones à bâtir.

La recourante a déposé, le 15 mars 2017, des déterminations sur réponse en concluant au maintien des conclusions prises au pied de son recours.

Le 10 avril 2017, la Municipalité s'est encore déterminée et a confirmé ses conclusions prises dans son mémoire-réponse.

Le Tribunal a tenu une audience sur place en date du 3 mai 2017 en présence des parties. On extrait ce qui suit du compte-rendu d’audience :

" (…).

La municipalité confirme avoir renoncé à mettre le projet litigieux à l'enquête publique, car il était à son avis clairement contraire au plan partiel d'affectation "Champ-Bornu" (PPA) à l’étude. D.________ explique qu'il a personnellement participé à l'élaboration du projet pour le compte de la société recourante. Son architecte a déposé la demande d'autorisation préalable d'implantation avec les plans. Me Meylan précise que la société recourante est propriétaire de la parcelle n° 2350 depuis 2002 (acquisition par achat).

La municipalité précise que les premières études du PPA ont commencé il y a environ quinze ans en arrière, vers le début des années 2000, ce qui est confirmé par D.________. Une première version du PPA a été soumise à l’examen préalable du SDT et l’étude du PPA a été reprise. La procédure de planification a toutefois été suspendue en raison de l’entrée en vigueur de la LAT révisée en mai 2014. La municipalité produit un document de présentation du projet de PPA établi en janvier 2014 par le bureau E.________. Cette pièce est versée au dossier. Le périmètre du PPA projeté comprend notamment l’entier de la parcelle n° 2350 (16'465 m²).

(…).

La municipalité explique que la parcelle n° 2350 se trouve pour l’instant hors du périmètre de centre, mais que ce dernier sera élargi au périmètre du PPA en cours d’étude si les conditions fixées par le SDT sont remplies, notamment l’adoption d’une planification spéciale. Ainsi, en l’absence d’un PPA légalisé, la parcelle n° 2350 est actuellement hors du périmètre de centre. Le périmètre de centre avec le périmètre élargi ont été adoptés en accord avec le SDT.

La municipalité indique qu'elle attend l'adoption de la 4^ème adaptation du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil pour connaître son potentiel de développement et, le cas échéant, pour savoir si elle peut reprendre l'élaboration du projet de PPA.

(...)

La municipalité précise que les dessertes sont organisées dans le cadre du projet de PPA par un axe principal desservant de part et d’autre les différents secteurs depuis le giratoire, qui a été construit pour les deux plans de quartier (ndlr: aussi pour le plan de quartier "Creux-de-Rave" actuellement en cours de modification). Le projet contesté de la demande préalable d’implantation prévoit quant à lui un autre système d’accès par la route cantonale (route d'Arnex) depuis l’ouest, et à l’est par le chemin de Champ-Bornu, ce qui ne serait pas acceptable aux yeux de la municipalité car contraire au système d'accès prévu par le PPA.

(…).

Le président demande s'il est prévu de créer une zone réservée. La municipalité répond qu'elle a publié le 20 septembre 2016 un avis invitant les propriétaires à prendre contact avec elle avant l'élaboration de tout projet. Elle n'a entrepris aucune autre démarche en lien avec une éventuelle zone réservée, compte tenu de la proximité de la décision du Grand conseil sur la 4^ème adaptation du Plan directeur cantonal. Me Meylan souligne que l'avis en question a précédé de seulement quelques jours le dépôt de la demande préalable d'implantation, en date du 26 septembre 2016.

La municipalité confirme que la commune dispose d'un plan directeur, qui date de 1993. Il est aussi en cours de révision.

(...)

A la demande de Me Meylan, la municipalité indique qu'elle a appliqué l'art. 77 LATC en raison des incertitudes liées à la révision de la LAT, mais principalement au vu de la non-conformité au projet de PPA en voie d’élaboration. Me Meylan demande si des démarches précises ont été effectuées en vue de la création d'une zone réservée. La municipalité répond qu'elle a eu des contacts avec le SDT et qu'elle a en outre reçu une offre de son urbaniste conseil. Elle attend toutefois la décision du Grand Conseil sur la 4^ème adaptation du Plan directeur cantonal de juin 2017, qui lui permettra de connaître son potentiel de développement et de décider, le cas échéant, de créer ou non une zone réservée. Me Théraulaz relève que la municipalité pourra aller rapidement de l'avant dès lors que le Conseil communal a déjà voté un crédit pour la révision du PGA.

La municipalité précise qu'elle n'a pas jugé opportun de mettre la demande préalable d’implantation à l'enquête publique car elle s’écartait clairement du PPA en voie d’élaboration, à un stade où, de plus, de nombreuses données étaient et sont encore inconnues. Elle n'a pas non plus examiné la réglementarité de la demande dès lors que cette dernière s’écartait trop du PPA à l'étude.

(…)".

Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte-rendu d'audience. La recourante a déposé des observations finales, le 19 mai 2017, en persistant dans les conclusions prises dans son recours. La Municipalité a, pour sa part, renoncé à déposer des déterminations complémentaires et a déclaré se référer aux actes de procédure déposés ainsi qu’aux explications données lors de l’audience du 3 mai 2017.

F.                     Le 18 décembre 2017, constatant que le délai de huit mois de l'art. 77 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) était échu, la recourante a renouvelé sa demande d'enquête préalable d'implantation. Le 19 février 2018, le conseil de la recourante a adressé à la Municipalité une "sommation de statuer sur l'octroi d'autorisation préalable d'implantation", compte tenu de l'échéance du délai de 30 jours pour statuer, prévu à l'art. 77 al. 5 LATC. Un ultime délai au 28 février 2018 était imparti à l'autorité intimée pour statuer, sous peine d'un déni de justice.

G.                    Le 27 février 2018, la Municipalité s'est adressée en ces termes au conseil de la recourante:

"Maître,

Par la présente, nous accusons réception de votre récente demande dans le cadre de l'affaire mentionnée sous rubrique.

Comme les représentants de votre client en ont été informés, les démarches en vue de la révision du PGA d'une part, de l'instauration d'une zone réservée sur le territoire communal d'autre part, ont continué, depuis votre première demande.

La Municipalité entend dès lors s'opposer à toute délivrance de permis à raison de la zone réservée qui sera prochainement mise à l'enquête. En revanche, et nonobstant cette situation, la Municipalité estime ne pas pouvoir s'opposer à la mise à l'enquête de la demande d'implantation formulée par votre cliente.

Cette démarche nous est apparue, comme dans le passé, peu efficace dès lors que la réponse municipale quant à la possibilité d'octroi d'un permis d'implantation est déjà connue de votre cliente. Il reste que, sous réserve d'une confirmation de votre part, il sera procédé à cette enquête publique.

[...]"

H.                     Sous la plume de son conseil, A.________ a formé un recours devant la CDAP, le 16 avril 2018. Elle conteste en substance le refus de la Municipalité de délivrer le permis préalable d'implantation sollicité, respectivement le retard à statuer sur cette demande. Elle qualifie la lettre précitée de l'autorité intimée de décision qui lui refuse une telle autorisation préalable d'implantation. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à l'admission de son recours et à la délivrance de l'autorisation préalable d'implantation litigieuse; subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision du 27 février 2018 et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour examen de la demande d'autorisation préalable d'implantation du 18 décembre 2017 et nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, elle conclut au renvoi du dossier à la Municipalité pour nouvelle décision. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2018.0125.

La Municipalité a mis la demande d'autorisation litigieuse à l'enquête publique, du 7 avril au 7 mai 2018. Selon avis dans la FAO du 6 avril 2018, elle a également mis à l'enquête publique une zone réservée. Cette seconde enquête s'est déroulée du 6 avril au 7 mai 2018.

La Municipalité s'est déterminée sur ce second recours, le 11 juin 2018, sous la plume de son conseil. Elle conteste avoir rendu une nouvelle décision, n'ayant pas encore statué sur la demande d'autorisation litigieuse. Elle indique que l'enquête publique du projet de la recourante a sollicité quatre oppositions, qu'elle a produites; une opposition émane du Service du développement territorial (SDT).

L'instruction de la cause AC.2016.0456 a été reprise par un autre juge instructeur qui a joint les causes AC.2016.0456 et AC.2018.0125.

La recourante s'est encore spontanément déterminée, le 22 juin 2018.

Le Tribunal a ensuite statué.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                    a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Rendue par la municipalité en application de la LATC, la première décision attaquée, du 23 novembre 2016, n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est donc compétente.

Dès lors qu'elle est directement touchée par la décision attaquée en tant que constructrice et propriétaire, la recourante dispose manifestement de la qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 LPA-VD).

Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de l'autorité compétente le 26 décembre 2016, soit dans le délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien qu’il convient d’entrer en matière.

b) Quant au second recours, la question se pose de savoir dans quelle mesure la lettre de l'autorité intimée, du 27 février 2018 constitue une décision. L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision en ces termes:

"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a.  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b.  de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c.  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a). Ne sont pas assimilables à une décision l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (voir notamment AC.2018.0151 du 30 mai 2018 consid. 1; PE.2013.0214 du 14 août 2014; GE.2014.0041 du 27 mai 2014 et les références citées). La jurisprudence admet toutefois qu'une déclaration d'intention, qui fixe l'attitude qu'adoptera l'autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui peut faire l'objet d'un recours immédiat, sans attendre la réalisation de l'intention (AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 2 et références).

Dans le cas présent, la Municipalité rappelle certes, dans sa lettre du 27 février 2018, sa position générale tendant à s'opposer à toute délivrance de permis compte tenu de la zone réservée qu'elle entend mettre prochainement à l'enquête publique. Cela étant dit, la Municipalité a informé à cette occasion la recourante qu'elle estimait ne pas pouvoir s'opposer à la demande de mise à l'enquête formulée par la recourante et concluait donc que sous réserve d'une confirmation de la part de cette dernière, elle procéderait de la sorte. Cette lettre ne comporte ainsi aucun aspect décisionnel au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais se limite à informer la recourante que l'autorité intimée est disposée à mettre à l'enquête publique sa demande d'autorisation préalable d'implantation. Aucun délai ni voie de recours ne figurent dans cette correspondance, ce qui constitue un indice supplémentaire en défaveur d'un acte décisionnel. Dans la mesure où cette lettre ne constitue pas une décision au sens formel, le second recours apparaît irrecevable.

c) La recourante fait toutefois également valoir un déni de justice, dans la mesure où la Municipalité a tardé à mettre à l'enquête publique sa demande, renouvelée le 18 décembre 2017. Conformément à l'art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. Le second recours apparaît dans cette mesure recevable de sorte qu'il convient d'entrer en matière.

2.                    Dans le cadre de son premier recours, la recourante invoque une violation de son droit d'être entendue, en ce sens que la décision communale du 23 novembre 2016 ne serait pas suffisamment motivée et que l’autorité communale ne l’aurait pas entendue avant qu’elle ne rende sa décision.

a) Tel que garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Selon la jurisprudence, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 564; TF 1B_145/2016 du 1^er juillet 2016 consid. 2).

b) En l'espèce, la motivation de la décision entreprise est certes succincte. Il n'en demeure pas moins qu'elle expose la base légale et les principaux motifs pour lesquels elle a été rendue et que l'autorité intimée a bien procédé à une pesée des intérêts en présence, même si elle s'est en définitive limitée à en donner le résultat. La recourante a ainsi pu recourir en toute connaissance de cause et a au surplus eu la faculté de se déterminer sur la réponse de l'autorité intimée dans le cadre d'un second échange d'écritures ainsi qu'à l'occasion de l’audience.

c) Quant au second grief formulé à cet égard, le droit d'être entendu ne donne pas le droit de s'exprimer sur la motivation juridique envisagée par l'autorité qui statue sur une demande présentée par l'intéressé qui a lui-même suscité la décision et qui a donc disposé de la faculté de s'exprimer dans sa demande (GE.2009.0147 du 18 septembre 2009 consid. 1).

Partant, le grief tiré d'une prétendue violation du droit d'être entendu doit être écarté.

3.                    Le litige porte sur le refus d’octroyer une autorisation préalable d’implantation en application de l'art. 77 LATC.

a) Cette disposition a la teneur suivante :

"Art. 77   Plans et règlements en voie d'élaboration

¹ Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

² L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

³ Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

⁴ Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

⁵ Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

L'art. 79 LATC dispose encore ce qui suit:

"Art. 79   Plans et règlements soumis à l'enquête publique

¹ Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

² L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."

Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2017.0071 du 15 août 2017; AC.2016.0165 du 29 juin 2017; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (AC.2017.0071 précité; AC.2016.0165 précité et références; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. AC.2017.0071 précité; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Le Tribunal fédéral a confirmé qu'une commune pouvait refuser un permis de construire en application de l'art. 77 LATC au motif qu'elle envisageait d'instaurer une zone réservée (TF arrêt 1C_241/2016 du 21 avril 2017 consid. 4).

Toutefois, lorsque la loi accorde une certaine liberté d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d’agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l’égalité de traitement et l’interdiction de l’arbitraire (ATF 131 II 306 consid. 3.1.2 p. 314 s.; 125 II 385 consid. 5b p. 390 s.; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c; GE.2008.0070 du 15 mai 2009 consid. 3; GE.2008.0105 du 2 février 2009 consid. 3; AC.2008.0231 du 23 décembre 2008 consid. 2; AC.2007.0210 du 17 mars 2008 consid. 2; PE.2007.414 du 30 novembre 2007 consid. 7; GE.2005.0094 du 7 août 2006 consid. 3.a; B. Knapp, Précis de droit administratif 1991, n. 161 ss, p. 35-36). Dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, l’autorité est également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (ATF 107 Ia 202 consid. 3 p. 204 et les références).

L’art. 77 LATC ne doit toutefois pas être appliqué de manière extensive sous peine d’anticiper excessivement les effets paralysants de la zone réservée et, de fait, de prolonger sa durée de validité au-delà des limites légales fixées par les art. 27 LAT et 46 al. 1 LATC (AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid. 11c).

b) Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2017.0071 précité; AC.2016.0165 précité et références; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

c) Selon la jurisprudence (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur les art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision de créer une zone réservée au sens des art. 27 LAT et 46 LATC, mais les deux instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont les mêmes effets (cf. arrêt 1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.; AC.2017.0071 et AC.2016.0165 précités).

d) S'agissant de l'application de ces dispositions à une autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 LATC, la jurisprudence a considéré que l'octroi d'une autorisation préalable d'implantation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les éléments contenus dans cette autorisation, que celui du permis de construire (AC.2016.0165 précité consid. 10). Dans cette mesure, les exigences liées à l'application de l'art. 77 LATC peuvent être examinées, pour tous les aspects principaux du projet tels que définis par l'autorisation préalable d'implantation, dès la décision d'octroi d'une telle autorisation, non à l'occasion de la demande de permis de construire subséquente (AC.2016.0423 du 22 août 2017; AC.2010.0158 du 6 mars 2012).

4.                    a) Dans le cas présent, la Municipalité s'est opposée à la première demande d'autorisation préalable d'implantation formée par la recourante, en invoquant l'art. 77 LATC, compte tenu d'une zone réservée envisagée, au sens de l'art. 46 LATC. Sa décision du 23 novembre 2016 indique aussi que l'élaboration d'un PPA Champ-Bornu, dans lequel est englobée la parcelle litigieuse, a été stoppée suite à la révision de la LAT. En cours de procédure, elle a complété sa motivation en exposant que le projet litigieux était clairement contraire au PPA précité, tout en confirmant que cette planification avait été suspendue. Elle a également confirmé à cette occasion qu'elle n'avait pas encore entrepris de démarches en relation avec une zone réservée hormis la publication de son avis au public de septembre 2016. Elle a toutefois expliqué qu'elle avait entrepris de réviser sa planification générale (PGA). Son intention de réviser le PGA est notamment concrétisée par le crédit d'étude accordé par le Conseil communal le 30 avril 2015, ainsi que par l'avis à la population, du 20 septembre 2016 aux termes de laquelle la Municipalité se réserve de faire application de l'art. 77 LATC pour tout projet de construction qui serait contraire aux planifications envisagées, mais non encore soumises à l'enquête publique. Il ressort également du dossier et n'est pas contesté que les zones à bâtir de la commune d'Orbe sont surdimensionnées et doivent être réduites.

Force est ainsi de constater que les intentions de la Municipalité quant à la révision de sa planification manquent de clarté dans la mesure où elle a d'abord motivé son opposition à l'autorisation préalable d'implantation litigieuse par une planification locale (PPA Champ-Bornu) qu'elle a toutefois interrompue, puis elle a manifesté son intention d'établir une zone réservée, pour laquelle aucune démarche ne semble avoir été entreprise au moment de la décision litigieuse. Quoi qu'il en soit, la Municipalité a exprimé, déjà en septembre 2016, une volonté claire de modifier la planification générale en vigueur, soit le PGA, au moment où elle a rendu sa première décision (cf. AC.2017.0071 précité consid. 3). Elle était dans cette mesure légitimée à se prévaloir de l'art. 77 LATC, cas échéant des art. 27 LAT et 46 LATC. Les griefs formulés par la recourante quant à l'inadéquation d'intégrer la parcelle litigieuse dans une zone réservée n'apparaissent à ce stade pas relevants. En effet, conformément à la jurisprudence du Tribunal (AC.2017.0147 du 20 avril 2018; AC.2017.0309 du 15 mars 2018; AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b; AC.2017.0250 du 15 janvier 2018, consid. 2), ce n'est que dans la procédure relative à la zone réservée que se posera la question du bien-fondé de cette zone. Or, la présente procédure ne porte que sur une demande d'autorisation préalable d'implantation. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner à ce stade déjà si le périmètre de la zone réservée envisagée est conforme à l'art. 27 LAT et au principe de la proportionnalité.

b) Il n'en demeure pas moins que la Municipalité ne pouvait sans autre refuser la demande d'autorisation préalable d'implantation, sans avoir procédé à une mise à l'enquête publique du projet. Comme on l'a vu ci-dessus, l'art. 119 LATC qui régit les autorisations préalables d'implantation, renvoie à la procédure relative aux permis de construire, soit les art. 108 à 110 et 113 à 116 LATC. L'art. 109 LATC prévoit qu'une telle demande doit être mise à l'enquête publique pendant trente jours. Sous réserve des hypothèses d'un projet qui enfreint manifestement les dispositions réglementaires ou d'une dispense prévue par l'art. 111 LATC, la municipalité, lorsqu'elle est saisie d'un projet régulier à la forme, doit le mettre à l'enquête (AC.2012.0192 précité, consid. 2c). La mise à l'enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but même de l'enquête que l'administré qui envisage de construire a le droit d'exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du public, cela d'autant plus qu'il doit supporter les frais de cette procédure. L'enquête publique constitue un élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente: cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et - aspect tout aussi important - de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers (AC.2005.0099 du 23 août 2006 consid. 3). La jurisprudence a précisé que tout constructeur pouvait exiger une enquête - en vertu de l'art. 109 al. 1 LATC - même s'il avait de bonnes raisons de présumer qu'il se heurterait à un refus. En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief sérieux (AC.2005.0099 précité et références).

En l'occurrence, la demande litigieuse n'apparaissait pas manifestement contraire aux dispositions réglementaires en vigueur. Au contraire, la décision du 23 novembre 2016 mentionne expressément que le projet serait visiblement conforme à la loi et aux règlements en vigueur. Quant à la réglementation future prévue, la Municipalité n'indique pas clairement en quoi le projet contreviendrait à celle-ci et le dossier produit ne permet pas de vérifier cet élément. Cette question peut toutefois souffrir de rester indécise, dès lors que l'autorité intimée a finalement accepté de mettre le projet litigieux à l'enquête publique.

Le recours a dès lors perdu son objet dans cette mesure.

5.                    La recourante fait valoir un retard à statuer, de sorte qu'elle conclut à la délivrance de l'autorisation préalable d'implantation sollicitée.

Dans le cadre d'un recours pour déni de justice, l'objet du litige porte sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision. Une éventuelle admission du recours implique par conséquent en principe uniquement que le dossier est retourné à l'autorité intimée avec une invitation à statuer dans les meilleurs délais (AC.2012.0192 précité).

En l'occurrence, la Municipalité n'a pas mis à l'enquête publique la planification qu'elle entendait opposer à la recourante, dans le délai de huit mois de l'art. 77 al. 2 LATC. Il ne ressort pas non plus du dossier produit que ce délai aurait été prolongé, conformément à l'art. 77 al. 4 LATC. Elle devait donc procéder de la sorte dans un délai de trente jours (art. 77 al. 5 LATC), qui est, on le rappelle, un délai impératif (cf. notamment AC.2005.0283 du 2 juin 2006; Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements en droit vaudois de la construction, RDAF 2010 I p. 1ss, 17). Selon la jurisprudence, lorsqu'un constructeur renouvelle sa demande en application de l'art. 77 al. 5 LATC, la municipalité doit se prononcer exclusivement selon le droit en vigueur (AC.2007.0204 du 31 janvier 2008 consid. 2 et références; AC.2005.0283 du 2 juin 2006 consid. 4), sous réserve de l'application éventuelle de l'art. 79 LATC (AC.2005.0099 précité). Certes, dans la mesure où elle n'avait pas encore procédé - à tort -  à la mise à l'enquête publique, la Municipalité ne pouvait respecter ce délai pour statuer sur la demande litigieuse. Elle doit ainsi se laisser opposer les conséquences de l'art. 77 al. 5 LATC, et statuer dans les meilleurs délais sur la demande litigieuse. Cette décision relevant de la compétence de la Municipalité, il convient de lui renvoyer le dossier pour nouvelle décision.

6.                    Il résulte des considérants qui précèdent que le recours formé contre la décision du 23 novembre 2016 est sans objet. Le recours formé pour déni de justice est admis en ce sens que le dossier est retourné à la Municipalité afin qu'elle statue sans délai sur la demande d'autorisation préalable litigieuse. Il se justifie de mettre un émolument de justice réduit à la charge de l'autorité intimée, qui succombe partiellement (art. 49 al. 1 LPA-VD), ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de la recourante (art. 55 LPA-VD et art. 11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA, RSV 173.36.5.1]).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours formé contre la décision de la Municipalité d'Orbre, du 23 novembre 2016, est sans objet.

II.                      Le recours formé pour déni de justice est admis, le dossier étant retourné à la Municipalité d'Orbe afin qu'elle statue sans délai sur la demande d'autorisation préalable d'implantation renouvelée le 18 décembre 2017.

III.                    Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Orbe.

IV.                    La Commune d’Orbe versera à A.________ une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 24 juillet 2018

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.