TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 30 juin 2017
Composition	M. François Kart, président; M. Eric Brandt, juge, et M. André Jomini, juge.

 

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Serge DEMIERRE, avocat à Moudon,

  

Autorité intimée

Municipalité de Payerne, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,

  

Constructrice

B.________ à ******** représentée par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Payerne du 9 janvier 2017 (construction d'une halle à pommes de terre sur les parcelles 3465 et 3470 de Payerne - CAMAC 161608)

 

Vu les faits suivants

A.                     B.________ (ci-après: B.________) est propriétaire des parcelles n^os 3465 et 3470 du cadastre de la Commune de Payerne, d’une surface de respectivement 1'513 m² et 6'006 m². Ces parcelles sont comprises dans le plan partiel d'affectation "********" (ci-après: le PPA) approuvé par le Conseil d'Etat le 20 novembre 1987. Aux termes de l'art. 1 du Règlement du PPA, la partie du territoire communal comprise à l'intérieur du PPA est régie par les dispositions du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, zone industrielle.

 

 

B.                     Du 24 mai 2016 au 23 juin 2016, B.________ a soumis à l'enquête publique la construction sur les parcelles n^os 3465 et 3470 d'une halle à pommes de terre, soit un bâtiment de 70 m sur 30 m avec une hauteur au faîte de 13 m. Cette halle est prévue pour stocker 6'000 tonnes de pommes de terre industrielles.

A.________ a formulé une opposition le 23 juin 2016. Elle invoquait une violation de l'art. 58 du règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions de la Commune de Payerne (ci-après: RC) relatif à la distance entre un bâtiment et la limite de la zone industrielle. Dans ce cadre, elle contestait notamment la dérogation octroyée pour les locaux techniques. L'opposante invoquait également un grief relatif aux voies d'accès, plus particulièrement en relation avec le risque de stationnement de convois agricoles sur le domaine public et l'entrave que cela pourrait engendrer pour l'utilisation de son propre fonds.

C.                     Dans sa séance du 30 novembre 2016, la Municipalité de Payerne (ci-après: la municipalité) a décidé de lever l'opposition de A.________ et de délivrer le permis de construire. A.________ a été informée de cette décision par courrier du 9 janvier 2017.

D.                     Par acte du 14 février 2017, A.________ a recouru contre la décision municipale du 30 novembre 2016 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut à son annulation et au refus du permis de construire.

B.________ a déposé des observations le 15 mars 2017. Elle conclut au rejet du recours. La municipalité a déposé sa réponse et son dossier le 21 avril 2017. Elle conclut au rejet du recours. La municipalité admet qu'il aurait été préférable que le municipal D.________ se récuse. Elle fait toutefois valoir que, s'agissant d'une décision collégiale concernant une société coopérative qui n'est pas celle présidée par le municipal mis en cause, la décision entreprise ne serait pas entachée d'une irrégularité qui conduirait à son annulation.

La recourante n'a pas déposé d'observations complémentaires dans le délai imparti à cet effet.

Par courrier de son conseil du 7 juin 2017, A.________ a confirmé qu'elle avait renoncé au local technique et à l'appareil frigorifique initialement prévus au pied de la façade Nord-Est du bâtiment projeté, conformément à ce qu'indiquait la municipalité dans sa réponse au recours.

E.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                      La recourante met en cause la validité formelle de la décision rendue par la municipalité. Elle soutient à cet égard que, dès lors qu'il est président du Conseil d'administration de la société C.________, le municipal D.________ aurait dû se récuser.

a) aa) La garantie minimale d'un tribunal indépendant et impartial, telle qu'elle résulte des art. 30 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) et 6 par 1 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101) n'est pas directement applicable aux membres d'un exécutif, par hypothèse communal. Pour de telles autorités – non judiciaires – c'est le droit cantonal et l'art. 29 al. 1 Cst. qui s’applique.

L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. A teneur de l'art.9 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), ou si elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues que l’art. 29 al. 1 Cst (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4). L’article 65a de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) stipule pour sa part qu'un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision lorsqu’il a un intérêt personnel à l’affaire à traiter. Cette disposition a été introduite en date du 3 mai 2005 dans la LC concrétisant l’obligation de récusation des municipaux qui était déjà la règle de par la jurisprudence du Tribunal fédéral et celle du Tribunal administratif du Canton de Vaud. Pour qu’il y ait récusation, il faut que, en raison d’une confusion d’intérêts, un membre de la Municipalité ne soit pas en mesure de statuer équitablement (Bulletin du Grand Conseil, 2005, p. 9113).

bb) Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité ; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée ; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités ; ATF 127 I 196 consid. 2b ; ATF 125 I 119 consid. 3b ; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).

La jurisprudence du Tribunal fédéral considère (v. arrêt TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale : AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3 ; AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3) que de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst. (qui ne concerne que les procédures judiciaires), l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). De manière générale, il doit y avoir récusation dès que, pour une raison ou une autre, il est plausible que le membre de la municipalité puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une opinion préconçue. La récusation est obligatoire; elle sera en principe spontanée (BGC 2005, avril 2005, p. 9113; arrêt CCST2009.0008 du 5 février 2010 consid. 5^e). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que se trouvaient en situation de récusation les membres d'un exécutif communal qui ont pris part comme jurés à un concours d'architecture et qui doivent ensuite statuer sur un plan d'aménagement fondé sur ce concours: ceux-ci donnaient en effet l'apparence objective de ne plus pouvoir s'écarter, lors de l'appréciation des oppositions au plan d'aménagement des choix pris dans le cadre du concours (ATF 140 I 326 consid. 7.3).

cc) Il résulte de ce qui précède que la portée de l'obligation de se récuser n'est pas la même suivant le type d'autorité : pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique cette réduction (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid.TF 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).

b) Dans le cas d'espèce, le municipal mis en cause est président du Conseil d'administration de C.________, société  dont la constructrice B.________ est l'actionnaire majoritaire. Sur son site internet, B.________ indique faire partie du groupe "E.________". Elle précise que près de 80% des agriculteurs actifs sont membres de la coopérative agricole C.________ et, partant, copropriétaires de B.________

Il résulte de ce qui précède que les relations entre B.________ et C.________ sont étroites, ce qui est susceptible de poser problème en ce qui concerne l'impartialité du municipal D.________ compte tenu de ses fonctions au sein de la société C.________. En l'occurrence, ce doute est clairement renforcé par l'article du journal "La Broye" du 12 janvier 2017 relatif au projet de construction litigieux produit par A.________ avec son recours. Cet article contient un interview de D.________, qui s'exprime en tant que municipal et président de C.________. Dans cet interview, le municipal D.________ explique où en est la procédure relative à la construction de la halle à pommes de terre. L'article cite ensuite les propos suivants : "Selon notre calendrier, il était prévu que la halle soit construite en 2017, nous sommes donc encore dans les temps, même si la marge se réduit".

Il ressort de ces propos, dont la teneur n'a pas été contestée par la municipalité, que le municipal D.________ est assez directement impliqué dans le projet litigieux. En tous les cas, les propos cités dans l'article indiquent un risque significatif de confusion d'intérêts et sont à tout le moins de nature à faire naître un doute sur l'indépendance et l'impartialité de l'intéressé. On se trouve par conséquent dans l'hypothèse où des éléments objectifs rendent plausible que le municipal concerné ait eu une opinion préconçue du dossier en raison de ses intérêts dans la société C.________, dont la proximité avec la constructrice est établie. Au demeurant, l'autorité intimée a admis dans sa réponse au recours qu'il aurait été préférable que le municipal D.________ se récusât.

On relèvera que le cas d'espèce se distingue de celui où un municipal est membre ès-qualités du comité d'une coopérative d'habitation dont les statuts prévoient que le comité comprend un délégué de la municipalité (cf. arrêt AC.2016.0130 du 20 février 2017 consid. 2). Il se distingue également du cas cité par la municipalité de liens pouvant exister entre les membres d'un conseil d'administration. Le simple fait que le municipal D.________ ait été membre du même conseil d'administration que des membres du conseil de la constructrice n'aurait ainsi pas été suffisant pour entraîner sa récusation. En l'occurrence, on ne se trouve toutefois pas dans ce cas de figure.

On relèvera encore que ne sont pas déterminants le fait que la décision litigieuse ait été prise à l'unanimité des membres de la municipalité ou le fait que le municipal mis en cause ne soit pas directement en charge des dossiers de construction. S'avère en effet problématique sa présence lors de la séance de la municipalité au cours de laquelle l'objet a été discuté, qui lui permettait d'exercer une influence sur ses collègues.

c) Compte tenu de ce qui précède,  la décision de la municipalité a été prise dans une composition irrégulière et doit être annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision dans une composition régulière.

2.                Sur le fond, la recourante invoque une violation de l'art. 58 RC relatif à la zone industrielle, qui prévoit que la distance entre un bâtiment et la limite de la zone industrielle est de 10 m au minimum. La recourante met notamment en cause les locaux techniques prévus au pied de la façade Nord-Est du bâtiment en soutenant notamment que la dérogation octroyée ne répondrait pas aux exigences de l'art. 86 RC relatif aux dérogations de minime importance.

                   a) Contrairement à ce que soutient la recourante, il résulte de l'art. 58 RC que ce n'est pas la distance entre le bâtiment et la limite de la parcelle qui est déterminante mais la distance entre le bâtiment et "la limite de la zone industrielle". En l'espèce, l'art. 1^er du Règlement du PPA stipule que la partie du territoire communal comprise à l'intérieur du plan partiel d'affectation de "Champ Aubert" est régie par les dispositions du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions,    zone industrielle. La limite de la zone industrielle au sens de l'art. 58 RC correspond par conséquent aux limites PPA. Il en résulte que doit être mesurée la distance entre le bâtiment litigieux et les limites du PPA.

                   Avec sa réponse, la municipalité a produit un plan de situation établi par un géomètre qui figure précisément les limites du PPA. Sur la base de ce plan, on constate que, pour ce qui est du bâtiment principal, la distance minimum de 10 m est partout respectée. Partant, le grief relatif à l'art. 58 RC n'est pas fondé.

                   b) Il ressort de la réponse de la municipalité et du courrier du conseil de la constructrice du 7 juin 2017 que cette dernière a renoncé au local technique et à l'appareil frigorifique initialement prévus au pied de la façade Nord-Est du bâtiment projeté. Partant, il n'est pas nécessaire d'examiner si, sur ce point, le permis de construire peut être confirmé.

3.                Il résulte de ce qui précède que, vu la nature formelle des règles sur la composition régulière de l'autorité, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. La cause est renvoyée à la municipalité pour qu'elle rende une nouvelle décision dans une composition régulière, sans la présence du municipal D.________. Les griefs de fond ayant été traités dans le présent arrêt (consid. 2), la municipalité se limitera à se référer sur ce point au présent arrêt, en prenant acte que la constructrice a renoncé au local technique et à l'appareil frigorifique initialement prévus au pied de la façade Nord-Est du bâtiment projeté.

Vu le sort du recours, un émolument est mis à la charge de la Commune de Payerne. Cette dernière versera en outre des dépens à la recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Payerne du 9 janvier 2017 est annulée et la cause lui est renvoyée pour qu'elle rende une nouvelle décision dans une composition régulière, au sens des considérants.

III.                    Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Payerne.

IV.                    La Commune de Payerne versera à A.________ une indemnité de 1000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 juin 2017

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.