TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 février 2018
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. Pascal Langone et M. André Jomini, juges.

 

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,

  

	Autorités intimées		1.		Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,
		2.		Conseil Gén.al de la commune de Giez,

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Conseil général de Giez du 13 décembre 2016 levant son opposition et adoptant une zone réservée et c/ décision du Département du territoire et de l'environnement du 1er février 2017 approuvant préalablement ladite zone réservée

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire des parcelles 399, 424 et 542 (acquises respectivement en 2007, 2013 et 2009) du territoire de la commune de Giez.

L'affectation du sol de ladite commune est régie d'abord par le plan général des zones approuvé le 4 février 1983 (PGA) et le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGAC) approuvé le 10 décembre 2003. Elle est réglée ensuite par le plan partiel d'affectation (PPA) du village approuvé le 10 décembre 2003 et enfin par le plan de quartier "Clos Damon" (PQ) approuvé le 12 mars 1993, lequel destine son périmètre à l'habitation et à ses prolongements ainsi qu'à de l'artisanat, à des bureaux et à du commerce.

Contigus les uns aux autres, les trois biens-fonds précités forment une surface totale de 15'921 m² pratiquement entièrement en zone à bâtir et sont libres de construction, hormis un carré de dressage. Plus précisément, la parcelle 399, d'une surface de 3'403 m², est pour l'essentiel colloquée en zone village, le solde étant intégré dans la zone de verdure et dans le PQ précité. La parcelle 424, d'une surface de 11'251 m², est entièrement incluse dans le PQ. Enfin, la parcelle 542, d'une surface de 1'267 m², est affectée pour sa plus grande part à la zone village, le solde étant affecté à la zone de verdure.

B.                     La Municipalité de Giez (ci-après: la municipalité) a établi un bilan de ses réserves en zone à bâtir (zone d'habitation et zone mixte) en mars 2015. Les réserves identifiées, qui s'étendaient sur quatorze parcelles, révélaient que la commune présentait un important surdimensionnement. Dans ces conditions, la municipalité a décidé en mars 2016 d'entreprendre des démarches visant la révision de son PGA en vue de réduire ce surdimensionnement conformément aux exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), dans sa version révisée entrée en vigueur le 1^er mai 2014.

Par courrier du 25 avril 2016, le Service du développement territorial (SDT) a vivement encouragé la commune à instaurer sur l'ensemble de sa zone à bâtir une zone réservée au sens de l'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Il a relevé que cette démarche permettrait de mener une réflexion à l'échelle de la commune, avec une égalité de traitement pour tous les propriétaires. Par ailleurs, le SDT a annoncé qu'il s'opposerait à un permis de construire sur les parcelles 66, 424 et 522.  

Le 6 juin 2016, la municipalité a soumis un projet de zone réservée au SDT pour examen préalable. Elle proposait d'instaurer une telle zone sur une partie uniquement des parcelles contenant des réserves, à savoir sur les trois parcelles précitées 399, 424 et 542 appartenant à A.________, ainsi que sur la parcelle 66 et sur une nouvelle parcelle 552 détachée dans l'intervalle de la parcelle 66 (le 29 mars 2016).

C.                     Le SDT a établi son rapport de synthèse d'examen préalable le 4 juillet 2016. Il a préavisé favorablement le projet, sous réserve de certains points relatifs à la rédaction du rapport explicatif selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), s'agissant notamment du calcul du taux de croissance admissible au vu de l'assouplissement, adopté par le Conseil d'Etat, de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), ainsi qu'au vu de l'abandon, selon le projet de 4^ème adaptation du PDCn, du "taux de saturation des parcelles" retenu par les versions antérieures du PDCn.

Pour le surplus, le SDT observait que certains terrains libres de constructions et situés à la marge de la zone à bâtir n'étaient pas inclus dans la zone réservée, bien qu'ils soient visés pour une reconfiguration des droits à bâtir lors de la révision du PGA. Or, les réserves à bâtir de la zone réservée, qui pourraient potentiellement être déclassées lors de la révision du PGA, étaient manifestement trop faibles pour assurer la conformité à la mesure A11. Sans mesure de sécurisation sur d'autres terrains, la municipalité pourrait éprouver des difficultés à mener à bien son projet de révision du PGA. Par ailleurs, l'établissement d'une zone réservée sur une partie limitée de la zone à bâtir présentait un risque d'un point de vue de l'égalité de traitement entre les propriétaires. Enfin, le SDT recommandait l'extension de la zone réservée et avertissait qu'à défaut, il poursuivrait la surveillance des permis de construire sur le territoire communal.

D.                     La municipalité a soumis à l'enquête publique, du 27 juillet au 25 août 2016, le projet précité de zone réservée communale au sens de l'art. 46 LATC. Le dossier comprend un plan au 1:2000 (incluant le règlement "zone réservée selon l'article 46 LATC") et le rapport explicatif selon l'art. 47 OAT dans sa version modifiée de juillet 2016. Le périmètre concerné se limite, à l'instar du projet soumis au SDT pour examen préalable, aux cinq parcelles précitées 399, 424, 542, 66 et 552. Le règlement de la zone réservée prévoit:

"1. But

¹ La zone réservée est destinée à rendre inconstructibles, temporairement, les terrains compris dans la zone définie sur le plan.

2. Périmètre

¹ La zone est délimitée par le périmètre figurant sur le plan de la Zone réservée selon l'art. 46 LATC.

3. Inconstructibilité

¹ Toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC ou installation similaires: les nouvelles constructions doivent être implantées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.

² Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les limites des volumes existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée.

4. Validité

¹ La présente zone réservée est valable pour une durée de 5 ans à compter de sa mise en vigueur.

² Elle peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 LATC. "

A.________ a formé opposition le 25 août 2016. Elle s'estimait particulièrement touchée par la zone réservée projetée dès lors que ses trois parcelles, représentant plus de 15'000 m², étaient pratiquement les seules concernées et que le rapport 47 OAT annonçait sans détour que le PGA révisé les déclasserait en zone agricole. Soulignant que l'affectation en zone à bâtir de ces biens-fonds était largement postérieure à l'entrée en vigueur de la LAT en 1980 et qu'elle avait été confirmée par toutes les révisions partielles subséquentes du PGA, elle déclarait qu'elle s'opposerait catégoriquement à ce déclassement, dont la zone réservée projetée constituait manifestement le prélude. Enfin, elle a expressément réservé ses droits à raison de l'expropriation matérielle que constituerait un tel déclassement.

Une séance de conciliation a été tenue le 16 septembre 2016, à la suite de laquelle l'opposition a été maintenue. Il découle du procès-verbal de cette séance que le conseil de A.________ avait soutenu que sa cliente "payait les pots cassés" de l'instauration de la zone réservée, le syndic précisant pour sa part que l'intéressée possédait plus de 80% des terrains encore disponibles en zone à bâtir, si bien qu'il était normal qu'elle soit largement touchée.

E.                     La municipalité a adopté le 15 novembre 2016 son préavis relatif à la zone réservée mise à l'enquête publique (préavis n° 2016/06). Elle proposait au Conseil général, en substance, de lever l'opposition et d'adopter la zone réservée. Ce préavis est ainsi libellé:

"Préambule:

Suite à l'entrée en vigueur de la révision de la Loi sur l'aménagement du territoire au 1er mai 2014, la Municipalité de Giez a pris la décision d'entreprendre la révision de son Plan général d'affectation, sur un mandat du Conseil général en mars 2016.

Cependant, au vu du surdimensionnement de la commune en réserve de zone à bâtir pour du logement, ainsi que des demandes de permis de construire déposées régulièrement, la faisabilité de la révision s'est vue remise en cause notamment au niveau de la réduction du surdirnensionnement.

La Municipalité de Giez a donc pris la décision d'appliquer l'article 46 de la Loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC). En effet, par la délimitation d'une zone réservée sur tout ou partie de la zone à bâtir, cet article permet de bloquer la délivrance des permis de construire et assure, dans le cas présent, un déroulement serein de la révision du Plan général d'affectation.

Contexte du projet

La demande faite au Conseil général, et qui a été mise à l'enquête publique, porte sur l'affectation d'une partie de la zone à bâtir de Giez en zone réservée selon l'art. 46 LATC.

La mise en œuvre de la zone réservée est en relation avec la révision du Plan général d'affectation en cours.

Motivations

Le 1er mai 2014 est entrée en vigueur la modification de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), laquelle implique notamment un redimensionnement des zones à bâtir au travers de la révision du Plan général d'affectation.

La Municipalité a, en coordination avec le SDT, établi un bilan des réserves en zone à bâtir de la Commune. Il en résulte que la zone à bâtir pour le logement est surdimensionnée car elle permet d'accueillir une croissance démographique potentielle de 81% pour la période 2008-2035. Or le Plan directeur cantonal impose une croissance démographique potentielle de 1% par année aux communes, soit 27% pour la période 2008-2035. Conformément à l'article 15 LAT, la Commune est tenue d'adapter le dimensionnement de sa zone à bâtir.

La révision du Plan général d'affectation est une procédure qui peut durer plusieurs années. Afin que les objectifs de cette nouvelle planification ne soient pas mis en péril, il est indispensable de prendre une mesure urgente afin d'éviter que la situation ne se péjore durant l'intervalle. En effet, si des constructions continuent de se réaliser, les objectifs de redimensionnement ne pourront jamais être atteints.

[…]

Consultation des services cantonaux :

[…]

Enquête publique :

[…]

Opposition :

Le 25 août 2016, Madame A.________ a formulé, par l'intermédiaire de Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains, une opposition à la zone réservée selon l'art. 46 LATC. En substance, Mme A.________ considère que la zone réservée impacte majoritairement ses parcelles (n° 399, 424 et 542). Mme A.________ s'oppose également au fait que ses parcelles identifiées dans la zone réservée puissent être déclassées en zone agricole dans le cadre de la révision du Plan général d'affectation, ce qui reviendrait à une expropriation matérielle donnant lieu à indemnisation.

Réponse de la Municipalité :

La Municipalité a rencontré Me Nicole et B.________ pour une séance de conciliation le 16 septembre 2016. Les discussions ont eu lieu dans un esprit marqué par la volonté de trouver une solution satisfaisante pour les deux parties. Le but principal de l'opposition était de préserver leurs droits et il n'était pas question d'entamer une procédure judiciaire en cas d'une éventuelle levée de l'opposition par le conseil général.

[…]"

Par décision du 13 décembre 2016, le Conseil général de Giez a adopté la proposition de réponse à l'opposition, a levé cette opposition, a adopté la zone réservée selon l'art. 46 LATC, telle que mise à l'enquête, et a autorisé la municipalité à entreprendre toute démarche utile pour mener à bien le projet, y compris le défendre en justice le cas échéant. Selon le procès-verbal de la séance du Conseil général, la Commission ad hoc a indiqué à cette occasion que la proposition de réponse de la municipalité à l'opposition manquait de clarté; il découlait toutefois de l'explication du municipal en charge de l'aménagement du territoire que la municipalité n'avait "pas d'autre option à proposer à l'opposante".

Par décision du 1^er février 2017, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée de la commune de Giez selon l'art. 46 LATC. Rappelant que la commune était surdimensionnée, il a souligné que les parcelles comprises dans la zone réservée constituaient des réserves de zone à bâtir d'habitation et mixte importantes sur le territoire communal. En affectant à la zone réservée les plus grandes parcelles de son territoire sises en zone à bâtir, la municipalité souhaitait stopper le mitage de son territoire à court terme. La révision du PGA, qui comprenait le dimensionnement adapté de la zone à bâtir, pourrait ainsi se réaliser de manière réfléchie à partir de la situation actuelle temporairement figée.

F.                     Agissant le 6 mars 2017 par l'intermédiaire de son conseil, A.________ a déféré les décisions précitées du Conseil général du 13 décembre 2016 et du DTE du 1^er février 2017 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à leur annulation. En substance, elle dénonce une violation de son droit d'être entendue et conteste le périmètre de la zone réservée communale, dans la mesure où il ne concerne pratiquement que des parcelles dont elle est propriétaire.

La Commune de Giez a déposé sa réponse par l'intermédiaire de sa municipalité le 27 avril 2017, concluant en bref au rejet du recours. Pour l'essentiel, elle s'est référée au rapport 47 OAT en soutenant que les trois conditions matérielles posées à l'instauration d'une zone réservée étaient respectées.

Le DTE a également proposé le rejet du recours au terme de sa réponse communiquée le 28 avril 2017 sous la plume du SDT. Il a notamment déposé le bilan des réserves à bâtir de la commune (pièce 1), un extrait du plan général des zones (pièce 7), le rapport explicatif selon l'art. 47 OAT (pièce 8), un extrait du plan de quartier Clos Damon (pièce 9), ainsi qu'un extrait du PPA du village (pièce 10).

G.                    Entre-temps, soit du 24 septembre au 23 octobre 2016, A.________ a soumis à l'enquête publique un projet de construction de deux immeubles sur l'une de ses parcelles à bâtir non soumises à la zone réservée, à savoir la parcelle 522 (CAMAC 165446). Le DTE a formé opposition en annonçant son intention d'adopter une zone réservée cantonale sur ladite parcelle, en application de l'art. 134 LATC. Le plan et le règlement de la "zone réservée cantonale selon l'art. 46 LATC - parcelle n° 522" ont été mis à l'enquête du 21 janvier au 19 février 2017; cette planification visait à rendre provisoirement inconstructible la parcelle 522.

Le 25 janvier 2017, A.________ a formé opposition.

Par décision du 2 octobre 2017, le DTE a approuvé le plan d'affectation cantonal précité, instaurant une zone réservée cantonale sur la parcelle 522.

Le 3 novembre 2017, A.________ a formé recours contre cette décision. Cette procédure, pendante, a été enregistrée sous la référence AC.2017.0388.

H.                     Dans la présente procédure, la recourante a déposé sa réplique le 1^er juin 2017.

Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      La recourante dénonce un défaut de motivation des décisions attaquées.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 Cst., art. 17 al. 2 Cst-VD; art. 33 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (art. 42 let. c LPA-VD) afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Selon la jurisprudence, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit, et que le vice ne soit pas grave (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p. 145; 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 137 I 195 consid. 2.3.2).

b) En l'espèce, la réponse du Conseil général à l'opposition de la recourante s'est limitée à indiquer qu'il était ressorti de la séance de conciliation que l'opposition avait pour but principal de préserver les droits de l'intéressée sans qu'il soit question d'entamer une procédure judiciaire. Cette réponse a été adoptée après audition du représentant de la Commission ad hoc, qui avait souligné qu'elle manquait de clarté mais qu'aucune autre solution ne pouvait être proposée à l'opposante. Quant à la décision du DTE, elle ne comprend pas d'indication traitant spécifiquement des griefs soulevés par l'intéressée.

Cela étant, les motifs exposant en quoi une zone réservée était nécessaire, tant dans son principe que dans ses dimensions, ressortaient clairement du rapport 47 OAT ainsi que des décisions attaquées. En outre, il découle du procès-verbal de la séance de conciliation que le syndic avait alors souligné que l'opposante possédant plus de 80% des terrains encore disponibles en zone à bâtir, il était normal qu'elle soit largement touchée. Ce faisant, le syndic a répondu, au moins pour l'essentiel, sur les griefs de la recourante, la question de savoir si cette motivation était justifiée relevant du fond.

Quoi qu'il en soit, une éventuelle violation du droit d'être entendu serait de toute façon réparée devant la présente cour, où les autorités intimées ont déposé des écritures circonstanciées sur lesquelles la recourante a pu s'exprimer en connaissance de cause.

2.                      Sur le fond, il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère bien fondée. 

a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées", prévoit:

" ¹ S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

² Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC dispose:

" ¹ La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

² La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."

b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég. AC.2016.0420 du 6 juin 2017; AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n. 21 ad art. 27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189).

3.                      a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1^er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1^er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1^er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a^bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1^er mai 2014, dispose:

"Art. 15  Zones à bâtir

¹ Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

² Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

³ L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)"

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues, afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).

b) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1^er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation est entrée en vigueur le 1^er décembre 2011, une deuxième le 15 juin 2012, une deuxième bis le 15 juin 2013 et une troisième le 1^er janvier 2016. Enfin, une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral tout récemment, le 31 janvier 2018 (ci-après: PDCn4).

aa) Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (PDCn4, ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).

bb) La mesure de la croissance démographique admissible a en revanche connu divers modes de calcul au fil des adaptations du PDCn, s'agissant notamment des villages et quartiers hors centre, tels que Giez.

Ainsi, dans ses versions antérieures à sa quatrième adaptation, le PDCn fixait une croissance démographique ne pouvant pas dépasser, pour la période 2008-2023, 1% par an (à savoir 15% pour la période), calculé sur la base de la population résidante permanente recensée au 31 décembre 2008, année de référence. En mai 2015, dans la perspective de la quatrième adaptation du PDCn, le Conseil d’Etat a décidé d'un premier assouplissement en étendant l’horizon de planification à 2030 (au lieu de 2023), tout en gardant un taux de croissance annuel de 1% (à savoir 22% pour la période) (cf. communiqué de presse de l'Etat de Vaud du 22 mai 2015). Les communes ont ainsi établi leur bilan des réserves des zones à bâtir d'une part en fonction d'un taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023 et d'autre part en fonction d'un taux de croissance de 22% pour la période 2008-2030.

Pour sa part, le PDCn4 adopté par le Grand Conseil en juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 modifie l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de planification à 2036 et limite, toujours pour les villages et quartiers hors centre, le taux de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise de 0,75% par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes appelées à redimensionner leurs zones à bâtir doivent révisent leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022). Pour répondre aux besoins à quinze ans, les communes doivent, dans l’ordre: 1. réaffecter les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; 2. densifier le territoire urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification (PDCn4, mesure A11; fiche d'application du SDT intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes", juillet 2017, ch. 2).

cc) La capacité de développement résidentiel, dite capacité d'accueil, est composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une surface nécessaire par habitant de 50 m² (fiche d'application précitée du SDT, ch. 3). Sur ce point, il convient encore de noter que les versions antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient un taux de saturation de la surface de plancher de 80% (à savoir un coefficient de pondération de 0,8, destiné à tenir compte des surfaces qui ne seraient probablement pas mises en valeur, par exemple les surfaces thésaurisées). Cette pondération n'est plus mentionnée dans le PDCn4. Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en principe, 100% (voir cependant la fiche d'application précitée du SDT, ch. 3c, selon laquelle il peut être admis d'abaisser le taux de saturation jusqu'à 80% lorsque les droits à bâtir ne pourront pas être entièrement exploités à l'horizon du plan d'affectation).

c) En l'occurrence, il n'est pas contesté que la commune de Giez est surdimensionnée, quels que soient l'année de référence, l'horizon de planification ou le taux de croissance admissible pris en considération depuis l'entrée en vigueur de la première version du PDCn. La recourante ne discute pas davantage, à juste titre, que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1^er mai 2014, ni que la zone réservée litigieuse poursuit un but légitime, à savoir bloquer, sur les parcelles concernées, la délivrance des permis de construire afin d'éviter que la situation évolue avec une augmentation des surfaces bâties et, conséquemment, une moindre disponibilité des terrains non bâtis susceptibles d'être dézonés. Enfin, il apparaît constant que la zone réservée procède à une délimitation exacte des territoires concernés et qu'elle ne va pas au-delà de ce qui est spatialement nécessaire.

La zone réservée litigieuse doit par conséquent être confirmée dans son principe.

4.                      La recourante fait toutefois valoir que le plan de zone réservée violerait les principes de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) et de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), dans la mesure où il ne concernait pratiquement que ses propres parcelles.

a) De l'avis de la recourante, sous prétexte de geler temporairement la situation, la zone réservée en cause reviendrait à anticiper un déclassement de ses parcelles, le rapport 47 OAT ne faisant au demeurant guère de mystère sur ce point. Dans la mesure où l'autorité intimée n'aurait pas inclus dans le périmètre de la zone réservée suffisamment d'autres terrains, cela l'empêcherait, en pratique, de procéder à des choix au moment de l'élaboration du nouveau plan général d'affectation, en déclassant le cas échéant d'autres parcelles que celles appartenant à la recourante. La situation serait ainsi d'ores et déjà "verrouillée", ce qui ne serait pas admissible lorsque l'on prétend mettre en œuvre une simple mesure provisoire, visant uniquement à laisser aux autorités une certaine marge de manœuvre. Toujours selon la recourante, pour satisfaire aux principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement, les autorités intimées auraient dû colloquer, comme cela se ferait au demeurant de manière quasi systématique dans les communes concernées par un surdimensionnement de leurs zones à bâtir, l'ensemble des parcelles constructibles de la commune dans la zone réservée. Elles auraient dû choisir ainsi le système du "périmètre global", selon lequel la zone réservée doit porter sur l'ensemble de la zone à bâtir du territoire communal indépendamment du statut du bâti. Pour le surplus, aux yeux de la recourante, rien ne permettrait d'exclure de la zone réservée les parcelles partiellement bâties mais identifiées comme contenant une réserve dans le bilan de mars 2015. Enfin, l'objectif de réduction des zones à bâtir surdimensionnées pourrait également être atteint par des mesures moins radicales qu'un déclassement, comme par exemple la fixation de périmètres d'implantation, qui permettrait de limiter l'extension du bâti, tout en maintenant des éléments caractéristiques de villages (vergers, jardins…).

b) Il découle de l'art. 2 al. 3 LAT que les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches et notamment dans leurs tâches de planification. Selon l'art. 33 al. 3 let. b LAT, une autorité de recours au moins (en l'occurrence la CDAP) doit avoir un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, le libre examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale appelée à statuer sur la validité d'une mesure de planification ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci aura besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_348/2007 du 21 décembre 2007 consid. 4.2).

Une décision ou une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 I 167 consid. 3.4 p. 175; 136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1).

c) Selon les directives établies par le SDT (Redimensionnement des zones à bâtir - Définir des zones réservées, janvier 2016; Comment établir une zone réservée communale, juillet 2017), le périmètre d’une zone réservée doit être cohérent et défini selon des critères objectifs. Il peut être établi de deux manières, à savoir soit par un périmètre ciblé de la zone réservée sur un secteur d’urbanisation défini ou une/des portion/s du territoire communal, auquel cas le choix des parcelles incluses dans la zone réservée doit être justifié, soit par un périmètre global de la zone réservée sur l’ensemble de la zone à bâtir du territoire communal indépendamment du statut du bâti.

d) aa) Conformément à ce qui précède (consid. 3b), pour les villages et quartiers hors centre tels que Giez, le taux de croissance admissible à l'horizon 2036 est fixé à 15,75% de la population de la commune au 31 décembre 2015. A cette date, Giez comptait 389 habitants (cf. SDT, population résidante permanente des communes au 31 décembre 2015). La croissance "autorisée" est ainsi de 61 personnes, soit au total 450 habitants.

Selon le rapport 47 OAT (p. 5 in fine) établi en juillet 2016, la commune serait en mesure d'atteindre une population de 670 habitants. Sa capacité excèderait ainsi de 220 habitants (670-450) la mesure admissible. Dans la cause parallèle AC.2017.0388, pendante, le SDT a produit le 15 février 2018 des extraits du guichet cartographique "simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir", proposant un nouveau bilan de la situation de Giez au regard de l'état actuel des parcelles ainsi que des nouvelles modalités de calcul. A suivre ce bilan, la commune aurait une surcapacité d'accueil brute (avant traitement communal) de 275 habitants, sa population pouvant ainsi atteindre 725 habitants. Quoi qu'il en soit, même en tenant compte de la capacité plus modeste retenue par le rapport 47 OAT de juillet 2016, la croissance serait encore de 72% ([670 : 389 x 100] - 100), correspondant à plus de quatre fois le taux maximum de 15,75%. Il n'est ainsi pas contestable que la commune est massivement surdimensionnée, de sorte qu'elle devra procéder à une réduction sensible de sa zone à bâtir.

Le bilan des réserves approuvé par la commune en mars 2015 retient un potentiel d'accueil de 234 nouveaux habitants, dont 34 habitants sur des terrains entièrement bâtis (par densification) et 200 habitants sur 14 parcelles libres ou partiellement bâties. Le bilan comporte un tableau énumérant ces 14 parcelles (dans leur état à cette époque), leur surface et la surface de plancher réalisable (au total 9988 m² avec le taux de saturation de 80% alors admis). Il convient de classer ces 14 biens-fonds par ordre décroissant de leur potentiel d'accueil (calculé en attribuant un habitant par 50 m² de surface de plancher déterminante), ainsi qu'il suit:

 

bb) Les parcelles de la recourante touchées par la zone réservée, à savoir les parcelles 424, 399 et 542, contigües les unes aux autres, sont situées à la limite du village bâti et jouxtent, sur une longueur de plus de 100 m, la zone agricole. Elles couvrent en outre une surface entièrement libre de construction (hormis un carré de dressage) de plus de 15'000 m² d'un seul tenant. Il n'est ainsi pas incohérent d'envisager de les intégrer dans la zone agricole, d'autant plus celle-ci comporte des champs cultivés, inventoriés en surface d'assolement de qualité I. Pour le surplus, à suivre le tableau ci-dessus, ces trois biens-fonds disposent d'un potentiel d'accueil de 76 habitants (61 + 11 + 4), soit approximativement 95 habitants sans taux de saturation. Leur éventuel déclassement conduirait dès lors à lui seul à réduire de manière significative le taux de croissance de la commune. Dans ces conditions, la possibilité d'un tel déclassement peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la révision du plan général d'affectation, de sorte que la commune est légitimée à sécuriser une telle solution. A cet égard, il convient de relever qu'une zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se pressent d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et fassent ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir, en disséminant les constructions sur un large secteur (voir arrêt du Tribunal cantonal fribourgeois 602 2015 65 du 23 novembre 2015 consid. 3).

Si les parcelles de la recourante devaient effectivement être dézonées dans le cadre de la révision du PGA, la recourante pourra faire valoir ses griefs au cours de la procédure menée à cette occasion.

cc) Il reste à examiner si la commune a violé le principe de l'égalité de traitement en limitant la zone réservée aux trois parcelles précitées de la recourante, ainsi qu'aux parcelles 66 et 552, plutôt qu'en incluant d'autres parcelles, voire l'ensemble de sa zone à bâtir.

Il découle du tableau supra que les deux parcelles disposant du potentiel d'accueil le plus important, à savoir les biens-fonds 424 et 66 (552) sont déjà intégrées dans la zone réservée, de même que les parcelles 399 et 542 appartenant à la recourante.

La troisième parcelle en termes de potentiel d'accueil est le n° 522, sis en bordure de la zone agricole, susceptible d'accueillir 22 habitants selon la surface de plancher selon le bilan approuvé par la municipalité (respectivement 27 habitants sans le taux de saturation). Ce bien-fonds appartient toutefois à la recourante, laquelle conteste expressément son inclusion dans la zone réservée. On rappelle en effet que l'intéressée s'oppose, dans une procédure parallèle, à l'aménagement d'une zone réservée cantonale sur ce bien-fonds. Il convient de noter encore sous cet angle que les parcelles 313 et 318 figurant au tableau sont également la propriété de la recourante.

La quatrième parcelle, soit le n° 364, d'une surface de 4'277 m² selon le bilan approuvé par la municipalité en mars 2015, a été réduite le 28 octobre 2015 à 1'030 m², des portions de terrains en ayant été détachées pour créer de nouvelles parcelles, n^os 549 (de 2'464 m², laquelle a fait l'objet le 3 février 2015 d'un permis de construire et est aujourd'hui bâtie, CAMAC 151826) et 550 (laquelle a fait l'objet le 28 février 2017 d'un permis de construire une piscine, CAMAC 167803).

Pour le surplus, une parcelle 551 détachée de la parcelle 66, jusqu'ici non bâtie, fait l'objet d'un permis de construire délivré le 16 mai 2017 (CAMAC 163169). La parcelle 41, en bordure de la zone agricole, est partiellement bâtie. La parcelle 54 est libre de construction mais se situe au cœur du village, sans compter que la municipalité envisage de l'affecter en zone d'utilité publique (rapport 47 OAT, p. 7). Les parcelles 351, 28 et 129 sont à l'intérieur de la zone à bâtir et déjà partiellement bâties. Quant à l'ultime bien-fonds, le n° 547, il est désormais construit (CAMAC 136942, permis accordé le 9 avril 2013).

Il découle de cet examen qu'au regard de l'ensemble des parcelles figurant dans le bilan des réserves, les cinq biens-fonds inclus dans la zone réservée, dont trois peuvent être appréhendés comme une surface d'un seul tenant, remplissent des critères significatifs en termes de potentiel d'accueil, de situation en bordure de la zone agricole et d'absence de constructions. Dans ces conditions, le choix de les intégrer dans la zone réservée ne constitue pas une violation de l'égalité de traitement. Enfin, s'il serait concevable d'étendre la zone réservée à l'entier de la zone constructible, dès lors qu'un éventuel déclassement de la totalité des cinq parcelles précitées pourra difficilement ramener la capacité d'accueil de la commune au taux de croissance admissible de 15,75%, il n'y a pas lieu d'imposer une telle solution à la municipalité. Il convient au demeurant de rappeler sur ce point que le SDT a expressément annoncé dans son rapport de synthèse d'examen préalable qu'il poursuivra la surveillance des permis de construire sur le territoire communal.

Il convient par conséquent de confirmer les décisions attaquées.

5.                      Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté, aux frais de la recourante qui succombe. Les autorités intimées n'étant pas assistées, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Conseil général de Giez du 13 décembre 2016 et la décision du Département du territoire et de l'environnement du 1^er février 2017 sont confirmées.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'500 (trois mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 février 2018

 

La présidente:

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.