TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 août 2018
Composition	M. Pierre Journot, président; MM. François Kart et Pascal Langone, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourants

A.________, B.________ et C.________, à ********, représentés par l'avocate Cléa BOUCHAT, à Lausanne

  

Autorité intimée

Municipalité de Lutry, représentée par Jean-Samuel LEUBA, Avocat, à Lausanne,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A.________, B.________ et C.________ c/ décision de la Municipalité de Lutry du 2 mars 2017 (refus du permis de construire art. 77 LATC; parcelle N° 4076, Camac 166590)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A Lutry, le plan général d'affectation de la commune (PGA) et le règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT), approuvés par le département compétent le 1er juin 2005, colloquent en zone d'habitation II (régie par les art. 157 ss RCAT) une partie importante du territoire communal situé à l'aval et à l'amont de l'autoroute A9. Tel est le cas, de part et d'autre du vallon boisé de la Lutrive qui appartient à l'aire forestière, de la plus grande partie du secteur compris entre, à l'amont, l'autoroute et sa sortie "La Croix" et, à l'aval, la ligne CFF. L'examen de la carte nationale au 1/25'000 et des photographies aériennes disponibles sur le guichet cartographique cantonal montre que ce secteur est déjà largement bâti. La quasi-totalité des parcelles sont occupées par des habitations mitoyennes en contrebas de l'autoroute ou, plus bas, par des habitations collectives.

Plus précisément, dans le secteur situé à l'aval immédiat de l'autoroute, délimité par la route de La Croix à l'ouest et par la route de Bossière sur ses côtés est et sud, une seule parcelle n'est pas encore entièrement bâtie. Il s'agit de la parcelle 4076 litigieuse dans la présente cause.

D'une surface de 4'087 m², cette parcelle 4076, propriété de A.________, est bordée à l'ouest par les parcelles bâties déjà décrites et à l'est par le prolongement de la route de Bossière qui se termine à cet endroit par un passage piéton en tunnel sous l'autoroute. La partie inférieure de cette parcelle est occupée par le bâtiment ECA 1203, dont il sera question plus bas. La partie médiane est pour l'essentiel, sur environ 1'000 m², plantée de vigne. C'est sur le replat triangulaire qui occupe le haut de la parcelle, surplombé par le talus de l'autoroute, qu'est prévu le projet litigieux.

De l'autre côté du prolongement de la route de Boissière, les parcelles limitrophes sont également bâties d'habitations de grande dimension.

B.                     A.________ est également propriétaire de la parcelle 4092, de 6'007 m², construite d'une habitation de 124 m², située à environ 150 m à vol d'oiseau en direction du sud-ouest et de la parcelle 4331, de 1'661 m2, construite d'une habitation de 163 m2, située à quelques centaines de mètres de là, au nord de l'autoroute. Trois autres parcelles sont encore inscrites à son nom au registre foncier (1104 et 1115 de Lutry en nature de vigne et 287 de Forel, en nature de champ, pré, pâturage et forêt).

C.                     Le 24 octobre 2016, la Municipalité de Lutry (la municipalité) a autorisé A.________ à démolir partiellement et transformer le bâtiment ECA n° 1203 situé dans la partie inférieure de la parcelle 4076, en vue de créer un appartement et d'aménager une place de parc extérieure. La mise à l'enquête publique du projet s'est déroulée du 3 septembre au 2 octobre 2016.

D.                     Le 20 octobre 2016 a été déposée une demande d'autorisation de construire un immeuble de deux appartements, un couvert pour deux véhicules et deux places de parc extérieures. Le projet est prévu sur une surface de 1'090 m² située au nord de la parcelle 4076, dont il est prévu de modifier les limites en conséquence. A.________ a promis de vendre cette surface aux époux B.________ et C.________.

Cette demande d'autorisation mettait à jour un projet examiné en juillet 2016 par la commune, qui avait requis quelques modifications. Le projet a fait l'objet, le 27 septembre 2016, d'un préavis positif de la Commission consultative de Lavaux, à la condition que les panneaux solaires soient déplacés et modifiés afin d'être intégrés à la toiture et que les couleurs et teintes proposées soient retravaillées dans le but d'une meilleure intégration. Enfin, par lettre du 29 novembre 2016 adressée au bureau d'architecture auteur du projet, la municipalité a demandé la mise en place de gabarits pour le début de l'enquête publique, ajoutant qu'une décision quant à l'octroi du permis de construire serait prise au terme de la procédure d'enquête et précisant que les fouilles de raccordement eau/égouts/électricité remis en annexe devaient être retournées signées par le propriétaire "en vue de la délivrance du permis de construire".

La mise à l'enquête du projet, qui s'est déroulée du 10 décembre 2016 au 18 janvier 2017, a été publiée dans le journal "Le Régional" du 7 décembre 2016 et dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 6 décembre 2016. Le projet n'a pas suscité d'opposition.

E.                     Dans "Le Régional" du 7 décembre 2016 et la FAO du 9 décembre 2016, la Municipalité de Lutry (la municipalité) a fait part de son intention d'établir une zone réservée selon l'art. 46 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) sur les zones à bâtir sises hors du périmètre compact du projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM) et de la mettre à l'enquête prochainement, dans le but de procéder ensuite à une révision de son plan général d'affectation afin d'être conforme à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et aux directives cantonales en la matière. L'avis priait les intéressés, avant l'élaboration de tout projet et afin d'éviter des frais, de prendre contact avec la municipalité, celle-ci se réservant le droit de faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout projet qui serait contraire aux planifications envisagées, mais non encore soumises à l'enquête publique. Selon son texte, l'avis devait délier la municipalité des obligations découlant de l'art. 78 LATC, de sorte qu'aucune prétention d'indemnité pour des projets établis selon les règles actuelles ne serait prise en considération par les autorités.

F.                     Par décision du 2 mars 2017, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire demandé, invoquant l'art. 77 LATC et rappelant la teneur de son avis publié dans la FAO du 9 décembre 2016.

G.                    Par acte du 17 mars 2017 de leur conseil commun, A.________ d'une part et les époux B.________ et C.________ d'autre part ont recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 2 mars 2017, concluant, principalement, à sa réforme en ce sens que le permis de construire demandé est délivré et, subsidiairement, à son annulation, la cause étant renvoyée à la municipalité pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. En bref, les recourants plaident que les conditions de l'art. 77 LATC ne sont pas remplies et que la décision viole le principe de la proportionnalité en paralysant un projet qui ne compromet pas la planification envisagée par une mesure qui n'est pas nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification. Les recourants invoquent également une violation du principe de la bonne foi et de celui de l'égalité de traitement. Enfin, ils font valoir que si le permis de construire n'était pas délivré, ils pourraient requérir de la municipalité une réparation du dommage causé pour les frais engagés dans le projet.

Dans la réponse du 22 mai 2017 de son mandataire, la municipalité a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

H.                     Du 13 mai au 11 juin 2017 s'est déroulée l'enquête publique sur la zone réservée. Celle-ci inclut la quasi-totalité des zones de faible densité et des zones d'habitation II et III situées dans la partie haute du coteau de Lavaux à l'est du vallon boisé de la Lutrive – où se situe la parcelle litigieuse – ainsi que la zone du hameau de la Croix. Font exception quelques parcelles colloquées en zone de verdure ou d'utilité publique. Le règlement prévoit ce qui suit :

"Art. 1     BUT

La Zone réservée doit permettre d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir et de les rendre conformes à la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). Définie selon l'article 46 de la Loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC), elle est destinée à rendre provisoirement inconstructibles les parcelles de la commune comprises à l'intérieur des périmètres définis par le Plan d'affectation.

Art. 2      EFFETS

1            Toute nouvelle construction est interdite, à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.

2            Les rénovations, transformations, démolitions et reconstructions des bâtiments peuvent être autorisées. L'agrandissement des bâtiments existants est limité au maximum à 15 % des surfaces habitables ou utiles existantes à l'entrée en vigueur du Plan.

3            Au surplus, les dispositions du Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 12 juillet 2005 restent applicables, à l'exception de l'art. 17 "Surface brute de plancher utile des bâtiments existants".

Art. 3      MISE EN VIGUEUR

1            La présente Zone réservée a une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur.

2            Elle peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 LATC, al. 1."

Le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT d'avril 2017 rappelle tout d'abord que la zone à bâtir de la commune est surdimensionnée hors du périmètre de centre d'agglomération et qu'elle devrait être réduite de manière à correspondre aux besoins effectifs à 15 ans (p. 2). La zone à bâtir de Lutry hors périmètre de centre s'avère en effet dépasser de près de deux fois les objectifs du Canton (p. 4). D'après le rapport (pp. 2-3), la municipalité a d'abord chargé un bureau privé d'élaborer le rapport de pré-étude définissant la vision communale pour la révision de son PGA. Au vu du contexte de planification en vigueur, il est ressorti des réflexions menées conjointement par les autorités communales et le bureau d'urbanisme mandaté que la révision du PGA de Lutry nécessitait la création d'une zone réservée sur les secteurs les plus sensibles à la pression immobilière de la zone à bâtir située hors du périmètre de centre. Le dossier complet a été transmis au SDT à la fin de l'année 2016. Une fois le plan et le règlement de la zone réservée approuvés par la municipalité, le dossier a été transmis en février 2017 au SDT, pour examen préalable. Après quelques modifications mineures demandées par le SDT, le dossier a été mis à l'enquête publique au mois de mai 2017. Le rapport 47 OAT rappelle également que plusieurs permis de construire ont été délivrés ces dernières années dans ce secteur, qui touchent 11 parcelles – dont celle de la recourante – et représentent la création de 20 logements et que trois demandes de permis de construire pour un total de 11 nouveaux logements – dont la demande litigieuse - ont été déposées entre décembre 2016 et janvier 2017. Les permis de construire délivrés et les demandes en cours représentent une part limitée du potentiel de développement de la zone à bâtir hors centre de la commune mais si on y ajoute le potentiel diffus de densification (soit la marge de densification possible pour les parcelles déjà bâties), cela représente environ la moitié de l'objectif de croissance fixé par le Canton pour 2036 (p. 5). Le rapport poursuit en ces termes (pp. 5-6) :

"Les permis délivrés et les demandes de permis dont les procédures sont en cours touchent des parcelles situées sur la partie haute du coteau de Lavaux (plus précisément, des parcelles en Zone d'habitation II et en Zone de faible densité). Cette localisation montre que la pression est spécialement forte dans ce secteur spécifique de la zone à bâtir, dont la réglementation est relativement permissive et où le potentiel constructible est particulièrement important. A l'inverse, les secteurs des hameaux (en Zone de ville et de villages) n'offrent qu'une constructibilité limitée et sont soumis à une réglementation particulièrement stricte en lien avec la protection de Lavaux; les projets de construction d'importance y sont donc nettement moins fréquents. Enfin, la Zone d'habitation II située dans le bas du coteau (rive du lac et secteur entre Savuit et gare de Lutry) est presque entièrement bâtie et ne présente qu'un potentiel constructible résiduel.

Pour ces raisons, il n'est pas nécessaire d'instaurer une Zone réservée sur la totalité de la zone à bâtir de Lutry située hors du périmètre de centre. Il est superflu de bloquer toute construction dans les secteurs de hameaux et de rives du lac; le cas échéant, une demande de permis de construire pourra y être bloquée par l'art. 77 LATC. A l'inverse, le caractère diffus et largement répandu de parcelles constructibles dans les zones résidentielles de la partie supérieure du coteau de Lavaux et le nombre significatif de permis et de projets de construction qui y sont développés justifie l'établissement d'une Zone réservée dans cette partie du territoire communal.

Les secteurs couverts par la Zone réservée sont conformes à la décision de la Municipalité de Lutry dans sa vision communale. Cette Zone concerne les Zones d'habitation II et III, la Zone de faible densité ainsi que la Zone du hameau de la Croix. Afin d'assurer une égalité de traitement entre propriétaires, la Zone réservée couvre les secteurs dans leur ensemble, plutôt que de s'éparpiller sur une kyrielle de parcelles constructibles détachées les unes des autres. D'autre part, la limite de l'aire forestière bordant la zone à bâtir n'a jamais été officiellement relevée et validée; pour éviter que des parties de parcelles de fait en zone à bâtir, mais considérées comme de l'aire forestière par l'ancien PGA, ne soient pas couvertes par la Zone réservée, celle-ci s'étent également sur l'aire forestière jouxtant la zone à bâtir."

I.                       Le 8 juin 2017, A.________ d'une part et les époux B.________ et C.________ d'autre part se sont opposés par l'intermédiaire de leur avocate à la zone réservée et ont demandé que la procédure ouverte devant la CDAP soit suspendue jusqu'à droit connu sur l'affectation de la parcelle litigieuse. La municipalité, représentée par son conseil, s'est opposée à cette réquisition. Les parties se sont ultérieurement encore exprimées à ce sujet. Une audience a été fixée, puis renvoyée.

Le 9 mars 2018, les recourants ont informé le tribunal, sous la plume de leur avocate, qu'ils avaient renoncé à recourir contre la décision d'approbation du 8 février 2018 de la zone réservée, mais qu'ils confirmaient les conclusions de leur recours. Ils ont requis la reprise de la cause et la fixation d'une audience.

J.                      Le tribunal, après avoir informé les parties d'une modification de la composition de la cour, a tenu audience sur place le 27 juin 2018, en présence des recourantes A.________ et C.________, personnellement, accompagnées du fils de cette dernière ainsi que de l'architecte du projet et assistées de l'avocate Cléa Bouchat; pour l'autorité intimée, d'Eric Desaules, actuel chef du service de l'aménagement du territoire et bâtiments de la commune, accompagné de Didier Buchilly, ancien responsable technique à la retraite depuis le mois de septembre 2017 et assisté de l'avocat Jean-Samuel Leuba.

Le procès-verbal d'audience résume les explications des parties comme il suit:

Tout d'abord, le tribunal constate qu'au nord de la parcelle 4076, se trouve un replat en friche, planté de piquets figurant les angles de la construction projetée. L'accès au projet est prévu à l'est, depuis le chemin de Bossières. En contrebas du projet, le terrain, en pente, est planté d'une vigne, que le projet des recourants vise à maintenir. Plus au sud, on voit le toit de la grange que A.________ a eu l'autorisation de transformer en habitation d'un logement. Enfin, on constate que des petites habitations sont construites en limites ouest, sud et est de la parcelle 4076 et plus loin également.

Me Bouchat expose que la vente d'une fraction de la parcelle 4076 devait servir au financement de la transformation de la grange, si bien que cette transformation et la construction litigieuse étaient liées. Me Bouchat ajoute que la construction projetée est une habitation familiale destinée au logement des enfants des recourants B.________ et C.________. Selon elle, on est ici dans un cas que le SDT qualifie de "dent creuse", puisqu'on se trouve au sein d'un territoire urbanisé, qu'il n'y a pas de zone inconstructible à proximité et que la parcelle 4076 équipée et déjà bâtie n'est pas vouée à être dézonée en zone non constructible.

Me Leuba remet au tribunal un exemplaire original du plan d'affectation de la zone réservée, désormais entré en vigueur. D'après lui, les arguments relatifs à la zone réservée et au sort que le futur PGA réservera à la parcelle litigieuse sortent de l'objet du litige. Il précise qu'après une pré-étude concluant à la nécessité de redimensionner la zone à bâtir de la commune, il a été décidé de réviser le PGA, le 30 octobre 2017. A cet effet, un urbaniste a été mandaté au mois de décembre 2017. Des scénarios sont en voie d'élaboration pour diminuer la zone constructible de 5 ha.

Les avocats des parties reviennent sur le déroulement chronologique de la procédure d'autorisation, qui résulte des pièces du dossier auxquelles il est renvoyé.

D'après Didier Buchilly, B.________ est venu à plusieurs reprises dans les bureaux de la commune s'enquérir de l'avancement de la demande d'autorisation et a été mis en garde au sujet de la zone réservée en préparation; B.________ savait donc qu'il prenait un risque en maintenant sa demande.

L'architecte du projet ajoute qu'il savait qu'il fallait aller vite et reconnaît que le dossier n'a pas traîné. Il se dit en revanche choqué par le fait que l'autorité ait laissé aller le projet jusqu'au bout pour finalement refuser le permis de construire.

A.________ précise que la seule chose qu'on ait dite à B.________ c'est qu'il fallait se dépêcher.

A la question du président de savoir sur la base de quels critères la commune décide d'accorder ou non un permis de construire lorsque l'art. 77 LATC s'applique, Eric Desaules répond que l'autorité a appliqué le principe de l'égalité de traitement entre tous les projets qui se trouvaient dans une situation de même configuration (6 en l'occurrence), ce que Me Bouchat conteste. Il ajoute que le territoire de la commune ne comprend pas de vastes zones qu'on pourra dézoner facilement et qu'il est important de ne pas autoriser des projets qui auraient pour effet de diminuer encore le potentiel de territoire à rendre inconstructible.

A la question du président de savoir s'il est possible que la parcelle 4076 devienne inconstructible avec le nouveau PGA, Eric Desaules répond de manière positive. Me Bouchat fait part de son avis contraire, et revient sur la notion de "dent creuse" qu'elle a évoquée en début d'audience.

D'après Me Leuba, l'adoption d'une zone réservée dans le cas particulier était nécessaire pour permettre le redimensionnement de la zone à bâtir et la révision du PGA.

Me Bouchat produit un bordereau de pièces qu'elle commente, plaidant notamment que la parcelle 4076 se trouve dans un territoire urbanisé et que l'impact du projet – de deux logements seulement – n'entrave pas les objectifs de redimensionnement de la zone à bâtir de la commune.

Me Leuba plaide que ces éléments seront pris en considération dans le cadre de la révision du PGA et que le refus du permis de construire en application de l'art. 77 LATC permet de procéder à une analyse complète du redimensionnement de la zone à bâtir.

Au président qui veut savoir si la commune tient compte du sort de la parcelle dans la future planification lorsqu'elle applique l'art. 77 LATC, Me Leuba répond que la commune a gelé les situations partout où c'était possible. Me Bouchat est d'un autre avis, la zone réservée n'étant pas étendue à l'ensemble du territoire communal.

A.________ rappelle que lorsqu'elle s'est rendue au service de l'urbanisme de la commune, on lui a dit d'abord qu'il n'était pas possible que la situation change, puis on lui a dit de se dépêcher."

Dans le délai imparti aux parties pour déposer des observations au sujet de la conformité du procès-verbal au déroulement de l'audience, l'avocat de l'autorité municipale s'est déterminé et a produit des pièces.

K.                     Le tribunal a délibéré à huis clos et a adopté les considérants du présent arrêt par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée refuse le permis de construire demandé au motif que celui-ci serait contraire à la zone réservée communale à l'époque envisagée et désormais entrée en vigueur.

a) Les art. 77 et 79 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) ont la teneur suivante:

Art. 77    Plans et règlements en voie d'élaboration

1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.

 

Art. 79    Plans et règlements soumis à l'enquête publique

1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.

D'après la jurisprudence rappelée dans l'arrêt AC.2017.0309 du 15 mars 2018 consid. 3a, lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (arrêts CDAP AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).

Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêts CDAP AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

b) L'art. 79 LATC n'est pas applicable au cas d'espèce, puisque la mise à l'enquête publique de la zone réservée est intervenue après que la décision refusant le permis de construire a été rendue, pendant la procédure de recours devant le Tribunal cantonal.

c) De prime abord, la municipalité pouvait se fonder sur l'art. 77 al. 1 LATC pour refuser l'implantation de nouvelles habitations sur la parcelle 4076. En effet, la parcelle se situe dans le périmètre de la zone réservée et le projet apparaît clairement contraire à la réglementation de celle-ci, qui interdit toute nouvelle construction. Enfin, au moment où la décision refusant le permis de construire a été rendue, la zone réservée n'avait pas encore été soumise à l'enquête publique.

Les recourants critiquent cependant l'usage que la municipalité a fait de son pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 77 LATC. Ils plaident que la décision attaquée ne tient pas suffisamment compte de leur intérêt à la délivrance de l'autorisation de construire demandée.

d) Au moment où la décision a été rendue, il n'existait d'après les recourants aucun projet concret visant à instaurer une zone réservée, de sorte que le refus municipal ne respecterait pas les conditions légales de l'art. 77 LATC. Comme rappelé plus haut, l'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Tel est le cas en l'espèce. En effet, d'après le rapport OAT, la zone à bâtir de la commune, hors du périmètre du centre d'agglomération, est manifestement surdimensionnée puisqu'elle dépasse de près de deux fois les objectifs du Canton à 15 ans. Dans le cadre des réflexions initiales menées en vue de la révision du PGA, il est apparu que la création d'une zone réservée sur les secteurs les plus sensibles à la pression immobilière de la zone à bâtir située hors du périmètre de centre s'avérait nécessaire, ce dont la municipalité a avisé formellement la population dans "Le Régional" du 7 décembre 2016 et la FAO du 9 décembre 2016. Partant, l'intention des autorités de réviser la réglementation en vigueur avait fait l'objet d'un début de concrétisation et la révision répond à un réel besoin de planification. On rappelle en effet que selon l'art. 1 de son règlement, la zone réservée doit permettre d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir et de les rendre conformes à la LAT. Elle est destinée à rendre provisoirement inconstructibles les parcelles de la commune comprises à l'intérieur des périmètres définis par le plan d'affectation. Mal fondé, l'argument doit être rejeté.

e) Les recourants sont également d'avis que le refus incriminé est disproportionné, car l'application de l'art. 77 LATC paralyse un projet qui ne compromet pas la planification envisagée. En audience, ils ont exposé que l'on se trouvait dans une situation que le SDT qualifie de "dent creuse", puisque l'on se trouve au sein d'un territoire urbanisé, qu'il n'y a pas de zone inconstructible à proximité et que la parcelle 4076 équipée et déjà bâtie n'est pas vouée à être dézonée en zone inconstructible.

A la question de savoir s'il est possible que la parcelle 4076 litigieuse devienne inconstructible ensuite de la révision du PGA, les représentants de la municipalité ont répondu de manière positive. Or une zone réservée sert en général à préserver la liberté de décision de l'autorité et à garantir la future planification (arrêt TF 1C_39/2017 du 13 novembre 2017, consid. 4.5 et les réf. citées). En présence comme en l'espèce d'une zone réservée étendue à de larges secteurs dans leur ensemble (l'autorité communale expose avoir décidé, par souci d'égalité de traitement entre le propriétaires, de ne pas s'éparpiller sur une kyrielle de parcelles constructibles détachées les unes des autres), le tribunal juge qu'il ne saurait, à l'occasion d'un litige sur la délivrance d'un permis de construire, entreprendre de déterminer de manière détaillée si une parcelle donnée aurait pu être exclue de la zone réservée. C'est donc en vain que les recourants font valoir que parcelle 4076 n'est pas vouée à être dézonée en zone inconstructible. Partant, l'argument qui consiste à dire que l'application de l'art. 77 LATC paralyse un projet qui ne compromet pas la planification envisagée doit être écarté.

f) Les recourants critiquent ensuite la délimitation de la zone réservée. Or, ce n'est que dans la procédure relative à la zone réservée que se pose la question du bien-fondé de cette zone. La présente procédure ne portant que sur une demande d'autorisation de construire, il n'y a pas lieu d'examiner ici si son périmètre est conforme au principe de la proportionnalité ou à celui de l'égalité de traitement. Partant, ce grief est irrecevable (cf. arrêt CDAP AC.2017.0252 du 19 avril 2018 consid. 3 et les réf. citées).

g) Les recourants invoquent une violation des règles de la bonne foi et du principe de l'égalité de traitement. Après avoir rappelé la chronologie du projet, ils font grief à la municipalité d'avoir confirmé, dès l'été 2016, que le projet allait être traité conformément à la réglementation en vigueur et de ne leur avoir à aucun moment indiqué qu'elle considérait que la parcelle 4076 était visée par un redimensionnement de la zone à bâtir. Le permis de construire devrait être ainsi délivré en vertu du principe de la confiance. Il devrait également l'être en raison de l'interdiction des comportements contradictoires et l'égalité de traitement A cet égard, les recourants établissent un parallèle entre le projet litigieux et celui sis au sud de la parcelle 4076, où le permis de construire a été délivré le 24 octobre 2016, après la mise à l'enquête qui s'est déroulée du 3 septembre au 2 octobre 2016, étant précisé que le dossier d'enquête avait été déposé le 16 août 2016. Ils reprochent à la municipalité de n'avoir mis à l'enquête publique le projet litigieux que sept semaines après le dépôt du dossier finalisé et de ne jamais les avoir avertis qu'il serait traité différemment du précédent.

Comme la jurisprudence le rappelle régulièrement (v. p. ex. 1C_241/2016 du 21 avril 2017, consid. 3.1), le droit à la protection de la bonne foi découle directement de l'art. 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique. Il préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 et les références citées).

En l'espèce, la demande d'autorisation du projet litigieux a été déposée le 20 octobre 2016. Elle mettait à jour un projet examiné en juillet 2016 par la commune, qui avait requis quelques modifications. Le projet avait fait l'objet, le 26 septembre 2016, d'un préavis positif de la Commission consultative de Lavaux, à la condition que des modifications soient apportées aux panneaux solaires et aux couleurs et teintes proposées. La mise à l'enquête a eu lieu du 10 décembre 2016 au 18 janvier 2017. Cela étant, l'architecte du projet a reconnu en audience que le traitement du projet des recourants n'avait pas traîné. En effet, on ne voit guère ce que l'on pourrait reprocher à la municipalité qui a mis à l'enquête le projet environ 1 mois et demi après le dépôt de la demande, après avoir dans l'intervalle exigé la pose de gabarits. Quant à l'art. 114 al. 1 LATC, qui prévoit que la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis, dans les quarante jours dès le dépôt de la demande de permis conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui doivent l'accompagner, ou dès le profilement exécuté si celui-ci a été exigé après la demande de permis, il s'agit d'un délai d'ordre, qui permet au constructeur, le cas échéant, de saisir le département en cas de retard à statuer de la municipalité (art. 114 al. 4 LATC; arrêt AC.2017.0252 du 19 avril 2018 consid. cbb).

D'après les déclarations recueillies en audience, les recourants et l'architecte du projet avaient compris qu'il fallait "se dépêcher". Tout ne laissait donc pas à penser que l'autorité communale délivrerait l'autorisation demandée, comme les recourants le plaident en procédure, et ces derniers étaient conscients qu'ils prenaient le risque, en maintenant la demande de permis, que celle-ci soit refusée. On ne saurait considérer, dans ces conditions, que l'autorité intimée a adopté un comportement propre à tromper les recourants en instruisant la demande puis en refusant le permis de construire.

Ensuite, c'est en vain qu'on cherche au dossier un engagement de la part de l'autorité communale que le permis de construire serait délivré. En particulier, les recourants ne peuvent pas inférer de la lettre de la municipalité du 29 novembre 2016, adressée au bureau d'architecture auteur du projet et exigeant la pose de gabarits "en vue de la délivrance du permis de construire", une assurance qu'une décision favorable serait rendue. La lettre réserve en effet une décision quant à l'octroi du permis de construire au terme de la procédure d'enquête.

Les recourants reprochent également à l'autorité intimée d'avoir traité contradictoirement les deux dossiers de construction relatifs à la parcelle 4076 en accordant une autorisation et en refusant une autre. Or les deux projets sont bien distincts : l'un relatif à la démolition partielle et la transformation d'un bâtiment existant en vue de créer un appartement et l'autre visant à la construction d'un bâtiment de deux logements, si bien que l'on ne peut pas en conclure à l'existence d'une obligation pour l'autorité de traiter les deux demandes de la même manière. Quant à l'argument consistant à dire que le financement de la transformation dépendait de la cession de la partie nord du terrain où se trouve le projet litigieux aux promettants acquéreurs, de sorte que les projets étaient intimement liés, il ne convainc pas: il n'est pas certain que les difficultés économiques d'un propriétaire doivent influencer la planification communale et de toute manière, le dossier n'établit pas que la recourante, qui est d'ailleurs propriétaire de plusieurs parcelles dans le secteur, éprouve réellement de telles difficultés.

h) Les recourants se plaignent encore d'une inégalité de traitement. Une telle inégalité existe au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités). Or, comme le tribunal vient de le relever, les deux projets, auxquels des sorts distincts ont été réservés, sont bien différents puisque l'un visait la démolition partielle et la transformation d'un bâtiment existant en vue de créer un appartement tandis que le projet litigieux vise la construction d'un bâtiment de deux logements. Par ailleurs, les décisions de la municipalité n'ont pas été rendues au même moment. Il s'ensuit que l'autorité intimée ne commet pas d'inégalité de traitement en soumettant à deux régimes juridiques différents ces deux situations de faits dissemblables.

i) Les recourants sont enfin d'avis que l'intérêt public à une saine gestion des deniers publics commande de délivrer le permis de construire dans le cas présent afin d'éviter que l'autorité intimée ne s'expose à une demande d'indemnisation. Ils invoquent à cet égard l'art. 78 LATC, qui prévoit que l'autorité qui refuse un permis de construire en application de l'art. 77 répond du dommage causé au requérant qui a engagé de bonne foi des frais, notamment d'architecte ou d'ingénieur, pour établir un projet conforme à la réglementation existante. Les recourants estiment les dépenses engagées de bonne foi pour le projet de construction à 71'674 fr. 05 au minimum. Or, que l'autorité s'expose hypothétiquement au versement d'une indemnité ne paraît pas être de nature à l'obliger à délivrer une autorisation de construire.

j) En conclusion, l'autorité intimée n'a pas abusé du large pouvoir d'appréciation dont elle dispose en refusant la construction d'un immeuble de deux logements sur la parcelle litigieuse, ce projet étant clairement contraire à la zone réservée communale envisagée, qui interdit toute construction à cet endroit.

2.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort de la cause, les frais de justice seront mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; RSV 173.36). Les recourants doivent en outre à la commune des dépens, pour l'intervention de son avocat (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Lutry du 2 mars 2017 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.                    Les recourants, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Lutry la somme de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 24 août 2018

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

             

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.