TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 9 avril 2018
Composition	M. Alex Dépraz, président; M. Jean-Etienne Ducret, assesseur  et Mme Silvia Uehlinger, assesseur; M. Matthieu Sartoretti, greffier.

 

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Sara Giardina, avocate, à Nyon,

  

Autorité intimée

Service du développement territorial, à Lausanne

  

Autorité concernée

Municipalité de Duillier, à Duillier

  

Propriétaire

B.________ à ******** représentée par Me Christian Schmidt, avocat, à Genève,

  

 

Objet	Remise en état
	Recours A.________ c/ décision du Service du développement territorial du 17 février 2017 interdisant toute activité commerciale non agricole sur la parcelle n° 290 de la Commune de Duillier (installation en lien avec des cours d’éducation canine)

Vu les faits suivants

A.                     B.________ (ci-après: la propriétaire) est propriétaire de la parcelle n^o 290 de la Commune de Duillier. Selon le plan de zones de la Commune de Duillier, approuvé par le Conseil d'Etat le 17 avril 1985, cette parcelle est composée d'un pré-champ d'une surface de 3'649 m² colloquée en zone agricole et viticole et d'une forêt d'une surface de 9'380 m² colloquée en aire forestière. La parcelle est traversée de part en part par un couloir biologique.

B.                     La société en nom collectif A.________, dont le siège est à ********, a pour but selon son inscription au registre du commerce: "exploitation d'un centre canin; élevage, pension, éducation et toilettage de chiens; organisation de séminaires de formation et d'éducation destinés à faciliter l'approche du monde canin; distribution et commercialisation d'aliments et d'articles pour chiens". Les associés en sont C.________, D.________ et E.________.

Par contrat du 24 décembre 2014, B.________ a loué à C.________ la parcelle n^o 290 pour une durée de six ans dès le 1^er janvier 2015. Le bail est reconductible pour six ans au moins.

C.                     A partir du début du bail, A.________ a régulièrement organisé des cours d’éducation canine sur cette parcelle tout en y stockant du matériel ainsi que des roulottes.

Saisi d'une dénonciation, le Service du développement territorial (ci-après: SDT ou autorité intimée) a interpellé B.________ en date du 29 janvier 2016 en l'invitant à fournir des renseignements. Faute de réponse en temps utile, il a réitéré sa demande en date du 23 avril 2016.

Par courrier du 25 avril 2016, la Municipalité de Duillier est également intervenue auprès de B.________ pour lui demander de régulariser la situation dès lors qu'elle avait constaté la présence de "plus en plus d'installations de toutes sortes" ainsi que des problèmes de stationnement aux abords de la parcelle.

En date du 9 mai 2016, A.________ a transmis au SDT des renseignements en lien avec l'utilisation de la parcelle louée à B.________.

En date du 4 octobre 2016, le SDT a adressé à B.________ un projet de décision ordonnant la remise en état des lieux.

Par un courrier du 30 novembre 2016, B.________ a indiqué que l'utilisation de la parcelle dépendait du seul fait du fermier C.________ et a invité le SDT à diriger également sa décision contre ce dernier. Pour le surplus, elle s'en remettait à l'appréciation du SDT quant à la conformité de l'utilisation de la parcelle à la zone agricole.

Par un courrier également daté du 30 novembre 2016, A.________ a requis la tenue d'une inspection locale. Pour le surplus, elle a fait valoir que son activité ne pouvait pas être exercée dans une zone d'habitation et qu'une dérogation pouvait lui être accordée, que les installations n'étaient pas fixes et n'avaient pas d'impact sur le terrain, que des aménagements pouvaient cas échéant être envisagés et que le bien-fonds ne pouvait être exploité comme terrain agricole. Elle précisait en outre que l'organisation de cours d'éducation canine relevait d'un intérêt public. Elle faisait également valoir que cette activité semblait avoir été autorisée en zone agricole dans d'autres situations.

Le 17 février 2017, le SDT a notifié à B.________ ainsi qu'à A.________ une décision dont le ch. III est libellé comme suit:

"A.          Mesures de remise en état des lieux

a.           Evacuation de tous les obstacles entreposés vers un lieu approprié à cet                        effet.

b.           Evacuation de tous les matériaux stockés vers un lieu approprié à cet effet.

c.           Evacuation de la cabine WC mobile et de la remorque vers un lieu approprié                   à cet effet.

d.           Suppression des filets à moutons.

e.           Réensemencement des espaces non végétalisés.

B.           Autres mesures

a.           Interdiction de toute activité commerciale non agricole sur la parcelle n^o 290.

b.           Un délai au 31 août 2017 est imparti à la propriétaire pour procéder aux               mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.

[...]."

D.                     Par acte du 22 mars 2017, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à l'annulation de celle-ci, à ce qu'elle soit autorisée à exercer l'activité d'un centre canin sur la parcelle n^o 290 et à y placer les installations nécessaires et, subsidiairement, au renvoi de la cause au SDT pour complément d'instruction et nouvelle décision.

Dans sa réponse du 1^er mai 2017, le SDT a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Par courrier du 2 mai 2017, la Municipalité de Duillier a renoncé à faire des observations complémentaires.

Par courrier du 18 mai 2017, B.________ a déclaré s'en remettre à justice.

E.                     Le tribunal a procédé à une inspection locale en date du 28 juin 2017. On extrait du procès-verbal ce qui suit:

"[…] Le tribunal constate qu'une barrière amovible, du type de celles empêchant les accès aux chantiers, empêche l'accès à la partie pré-champ de la parcelle litigieuse depuis la route qui assure la jonction entre la route de Genolier et celle des Mortiers (DP 25). A la demande du président, Mme D.________ explique que cette barrière a été posée suite à des vols de matériel il y a environ 11 mois. Elle s'y trouve en permanence, bien qu'elle ait été déplacée de quelques mètres depuis lors. Le véhicule utilitaire stationné entre la barrière et la route d'accès est celui utilisé par Mme D.________ et M. E.________ pour transporter du matériel et des chiens.

Le tribunal et les parties se transportent sur la partie pré-champ de la parcelle, afin d'examiner les différents éléments qui s'y trouvent, à savoir:

 

  - un enclos délimité par une barrière en bois d'une hauteur de 70 à 80 cm, destiné à accueillir les chiots lorsqu'il y en a, ainsi que quelques pieux d'une hauteur plus importante pour garantir la fixation de l'installation qui est en place depuis trois mois environ;

  - une remorque à chevaux qui contient du matériel (obstacles; outils; etc.), stationnée sur la parcelle de manière permanente, à moins qu'il soit nécessaire de la déplacer, et sous laquelle est disposé un tapis en tissu pour éviter les orties;

  - une palissade à deux pans utilisée pour l'exercice des chiens qui est déplacée régulièrement sur la parcelle;

  - des obstacles (passerelles et pneus) posés à même le sol, qui sont déplacés régulièrement;

  - une petite roulote stationnée en permanence sur la parcelle, divisée en deux parties dont l'une sert au stockage de matériel et l'autre fait office de petit bureau (table et chaises) utilisé pour certaines démarches administratives;

  - une table et des chaises disposées à l'extérieur, qui sont régulièrement rangées;

  - un coffre en plastique servant au rangement d'obstacles;

  - divers obstacles d'agility (palissade; passerelles; balançoire; etc.) au centre de la partie pré-champ mais qui sont régulièrement déplacés lors d'exercices.

A la demande de M. F.________, qui se réfère à des photos, Mme D.________ expose que la cabine WC mobile a été évacuée, ce dont le tribunal prend acte. En outre, certains objets – dont une table – ont fait l'objet de vols.

Il est constaté que la partie pré-champ de la parcelle destinée aux activités de la recourante est délimitée par une clôture légère (pieux en plastique et filet à grosse mailles), à l'exception des endroits où il existe une barrière naturelle, soit proche de la forêt du côté est de la parcelle. Mme D.________ expose que cette clôture est nécessaire pour assurer la sécurité et éviter que les chiens aillent sur les routes situées à proximité. Il serait logistiquement compliqué d'enlever et de remettre cette barrière pour chaque cours. Le tribunal constate que la circulation sur les routes situées à proximité est relativement dense et que les véhiculent roulent à vive allure.

A la demande du président, Mme D.________ et M. E.________ répondent que la société a été créée en 2014 et qu'ils déployaient auparavant leurs activités sur les terrains de différents clubs ou chez des privés. Ils exposent que leurs activités hors de la parcelle litigieuse sont multiples et qu'elles se déroulent sur d'autres parcelles mises à disposition par des tiers ou librement accessibles. La parcelle est utilisée en moyenne 10 à 15 heures par semaine, ce qui représente toutefois environ la moitié à un tiers de leurs activités totales. Pour exemple, il y a eu 8 heures de cours la semaine dernière. En hiver, la parcelle est naturellement moins exploitée car la météo est moins favorable. Il peut également y avoir des risques pour les maîtres (terrain gelé ou glissant; etc.). Ils précisent que les cours individuels ont rarement lieu sur ce terrain, soit environ deux fois par semaine. La variété des obstacles utilisés et des parcours proposés est importante pour l'exercice des chiens. Il s'agit principalement de chiens de famille. […]."

F.                     Les parties se sont déterminées sur le contenu du procès-verbal. A l’occasion de ses déterminations du 10 juillet 2017, la recourante a requis la production par l’autorité intimée de toutes les autorisations qu’elle aurait délivrées depuis 2010 pour l’exercice d’activités cynologiques et pour l’exploitation de chenils hors de la zone à bâtir.

G.                    La Cour a délibéré à huis clos et a adopté les considérants du présent arrêt par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                      Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Rendue par le SDT en application des art. 81, 103 et 120 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11), la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente.

La recourante, qui dispose en tant que société en nom collectif de la capacité d'ester en justice (art. 562 CO), peut faire valoir un intérêt digne de protection dès lors qu'elle est personnellement visée, en tant que perturbatrice, par la décision attaquée. Elle a donc la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD).

Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de l'autorité compétente le 22 mars 2017, soit dans le délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien qu’il convient d’entrer en matière.

2.                      La recourante fait d'abord valoir une violation du droit d'être entendu au motif que le SDT n'a pas procédé à une inspection locale avant de rendre sa décision et n'a pas entendu personnellement les représentants de la recourante.

Dès lors que la Cour a procédé à une inspection locale dans le cadre de l’instruction du recours et que les représentants de la recourante ont pu y être entendus, une éventuelle violation du droit d’être entendu doit être considérée comme étant réparée par la présente procédure si bien que ce premier grief doit être écarté.

3.                      La recourante soutient en substance que les activités déployées par la recourante hors de la zone à bâtir devraient être exceptionnellement autorisées.

a) A juste titre, la recourante ne paraît pas contester que, même si elles n’ont pas fait l’objet d’une telle procédure, les installations litigieuses sont soumises à autorisation en vertu de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).

La définition jurisprudentielle comprend ainsi quatre éléments cumulatifs, soit la création par la main de l’homme, la durabilité de l’aménagement, la fixation au sol et l’incidence sur l’affectation du sol, cette dernière pouvant se manifester de trois manières, alternatives ou cumulatives, soit l’impact esthétique sur le paysage, les effets sur l’équipement et l’atteinte à l’environnement au sens large (voir Piermarco Zen Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). Par installations, on entend notamment les altérations sensibles apportées au terrain et au paysage; sont ainsi soumises à autorisation, en raison de l’impact esthétique sur le paysage, les modifications de terrain, pour autant qu’elles soient importantes (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 217 et références). L’élément déterminant pour l’assujettissement à l’autorisation n’est pas tant l’installation en tant que telle que l’utilisation qui en sera faite (Ruch in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (édit.), Genève – Zurich – Bâle 2010, n. 28 ad art. 22 LAT).

En l’espèce, l’instruction a permis d’établir que la parcelle était très régulièrement – soit à raison de 10 à 15 heures par semaine – utilisée par la recourante pour des cours d’éducation canine. En outre, le tribunal a pu constater lors de l’inspection locale qu’hormis les obstacles de « Agility » qui ne sont disposés que lorsqu’il y a des cours, différents éléments sont placés en permanence sur la parcelle à l’instar de la petite roulotte contenant du matériel. L’accès à la parcelle est barré par une barrière amovible placée à cet endroit pour éviter du vol du matériel, ce qui démontre bien que celui-ci est stationné en permanence à cet endroit. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, il convient de retenir que l’utilisation du bien-fonds pour des cours d’éducation canine a une incidence sur l’affectation du sol et est soumise à autorisation au sens de l’art. 22 LAT.

b) La recourante ne prétend à juste titre pas que l'organisation de cours d'éducation canine serait considérée comme étant de manière générale conforme avec la vocation de la zone agricole. Cette activité n'est en effet pas en relation directe avec l'utilisation du sol comme facteur de production (art. 16 al. 1 let. a LAT). Il convient donc uniquement d’examiner si une autorisation dérogatoire fondée sur les art. 24 ss peut entrer en considération.

aa) Selon la recourante, l’implantation des centre d’éducation canine hors de la zone à bâtir serait imposée par leur destination à l’instar de ce qui prévaut pour des centres de détention d’animaux comme des chenils. Les installations de la recourante pourraient être supprimées sans impact sur le territoire si bien que l’atteinte au principe de la séparation du bâti et du non bâti ne serait pas importante.

En vertu de l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou installations hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).

Selon la jurisprudence, l’implantation d’une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne (ouvrage négativement imposé par sa destination, cf. à ce sujet Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 575 p. 267). Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 129 II 63 consid. 3.1. p. 68; 123 II 256 consid. 5a p. 261). L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; 117 Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p. 383; arrêt 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; voir également Rudolf Muggli, Commentaire LAT, 2010, n. 3 ad art. 24 LAT).

S'agissant des ouvrages destinés à des loisirs, dans le cas où l’implantation de la construction est imposée positivement par sa destination, la jurisprudence n’exige pas du requérant la démonstration que le site retenu soit le seul envisageable. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir. Il convient à cet égard d’évaluer divers sites d’implantation alternatifs, car c’est la seule manière de trancher définitivement si l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu est imposée par sa destination (ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; Les activités de loisirs hors de la zone à bâtir, in Territoire & Environnement, no 3/09, et les références citées).

Des exemples typiques de constructions dont l’implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination sont les restaurants de montagne (ATF 136 II 214 consid. 2.2 p. 218 s; 1C_877/2013 du 31 juillet 2014; 1C_533/2010 du 20 juillet 2011; arrêt A.509/1987 consid. 5c, in ZBl 1989 p. 537) ou les abris pour randonneurs. En revanche, les installations de sport et loisirs telles que terrains de football, courts de tennis, minigolfs, piscines extérieures ou couvertes, etc., doivent en général être réalisées en zone à bâtir. Il n’est envisageable d’implanter de tels équipements hors de la zone à bâtir qu’à titre exceptionnel. Ce peut notamment être le cas des installations qu’il n’est pas judicieux d’implanter en zone à bâtir en raison de leur ampleur ou des émissions qu’elles génèrent (et dont l’implantation est dès lors imposée négativement par leur destination). L’implantation hors de la zone à bâtir d’installations telles que parcs acrobatiques ou terrains de paintball n’est pas forcément imposée par leur destination. En effet, elles peuvent en principe aussi être réalisées en zone à bâtir, par exemple dans une salle. On ne devra toutefois pas perdre de vue que, bien souvent, l’environnement dans lequel se déroule une activité de loisirs fait partie intégrante de l’expérience recherchée. On pourrait en déduire que le critère de l’implantation imposée par la destination de la construction ou de l’installation soit alors, dans une certaine mesure, rempli de façon relative. Mais le principe de séparation entre territoire constructible et non constructible ne doit pas être oublié. De ce point de vue, prévoir une installation en pleine nature sera toujours plus sujet à caution qu’à proximité immédiate d’une installation ou d’une entité urbanisée existantes. Dans ce dernier cas de figure, cependant, on devra se demander si la bonne manière de procéder ne consiste pas à délimiter une zone spéciale au sens de l’art. 18 al. 1 LAT, moyennant, le cas échéant, son inscription dans le plan directeur cantonal ou régional. Sinon, on court le risque d’autoriser un projet sous prétexte que son implantation serait indirectement imposée par sa destination, ce que le Tribunal fédéral n’admet pas (ATF 124 II 252 consid. 4c p. 256). Pour que l’implantation d’une construction ou d’une installation soit considérée comme imposée négativement par sa destination, il faut que les immissions générées dépassent sensiblement ce qui est ordinairement toléré en zone à bâtir. L’implantation des antennes de téléphonie mobile hors de la zone à bâtir n’est par exemple pas réputée imposée négativement par leur destination, malgré le rayonnement qu’elles émettent. Le Tribunal fédéral a tendance à ne pas reconnaître que l’implantation d’une construction ou installation soit imposée par sa destination du fait des immissions qu’elle génère lorsqu’aucune autre raison n’exige qu’elle soit implantée hors de la zone à bâtir. Lorsqu’un projet est susceptible de générer d’importantes immissions, il convient donc en principe d’examiner quelles mesures d’aménagement ou travaux de construction permettraient de le réaliser en zone à bâtir sans que les valeurs limites déterminantes soient dépassées (Les activités de loisirs hors de la zone à bâtir, in Territoire & Environnement, no 3/09.

Selon la jurisprudence, l'implantation d'une exploitation avec détention d'animaux est en principe imposée par sa destination en zone agricole lorsque celle-ci provoquerait des atteintes nuisibles ou incommodantes telles que son implantation dans une zone à bâtir se révèlerait impossible ou très difficilement réalisable. La jurisprudence a admis que tel était le cas s’agissant d’un chenil (cf. TF arrêt 1A.239/2000 du 11 juin 2001 et les arrêts cités consid. 3b citant le cas de constructions destinées à recevoir 12, 30 ou 60 animaux; cf. aussi Rudolf Muggli, in Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Berne 2017, n. 14 ad art. 24 LAT, spéc. les réf. citées note 43). En revanche, la jurisprudence a nié l'existence d'une telle exigence négative d'implantation pour les cours d'éducation canine (ATF 1A_214/2002 du 12 septembre 2003, consid. 6.2.). Dans un autre arrêt, le Tribunal fédéral a considéré sous l'angle de l'art. 24a al. 1 let. a LAT qu'une place pour cours d'éducation canine (« Hundeausbildungsplatz ») entraînait une incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement si bien qu'une autorisation n'entrait pas en considération. A cet égard, le fait que les installations « d’agility » n'étaient en elles-mêmes pas soumises à autorisation en raison de leur peu d'importance n'était pas déterminant, la situation devant être appréciée dans son ensemble (1C_254/2009 du 25 septembre 2009, consid. 2.3). Dans un arrêt 1C_28/2011 du 11 avril 2011, le Tribunal fédéral a enfin constaté que n’était pas conforme au droit fédéral l’autorisation cantonale qui avait été délivrée pour la transformation d’une porcherie en local pour une société qui avait des activités d’éducation canine comparables à celles de la recourante.

La CDAP a récemment eu à connaître de deux affaires comparables. Dans le cadre d’une décision de remise en état d’une gravière à Saubraz où un club cynophile avait installé une cabane et du matériel pour pratiquer « l’agility », la CDAP a estimé que les activités consistant à dresser ou entraîner des chiens n’étaient pas conformes à la destination de la zone agricole et ne pouvaient en principe être autorisées sur la base des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT. Elle a toutefois renvoyé la cause à l’autorité inférieure pour ce qui est des modalités de remise en état, celles-ci étant liées à celles concernant l’activité de la gravière (arrêt AC.2015.0009 du 4 mai 2016, consid. 4). Saisie par un recours de propriétaires voisins contre une décision de remise en état partielle d’une parcelle où étaient déployées des activités cynologiques depuis 1972 à Bretigny-sur-Morrens, la CDAP a estimé – sans trancher la question de la conformité des activités déployées avec la zone agricole – que le délai de péremption pour en ordonner la remise en état était échu et que les recourants étaient de toute manière trop éloignés de la parcelle pour se voir reconnaître la qualité pour recourir (arrêt AC.2016.0093 du 5 octobre 2017 faisant l’objet d’un recours au Tribunal fédéral pendant).

bb) Des installations destinées à des cours d’éducation canine se distinguent de la construction d’un chenil ou d’autres bâtiments destinés à abriter durablement des animaux. En effet, alors qu’un chenil implique la présence d’animaux en général nombreux en continu avec les différentes nuisances que cela suppose pour le voisinage, les activités d’éducation et d’agilité ne se déroulent pas en permanence mais à raison de quelques heures par jour au maximum et en principe pas pendant la nuit. Ces activités doivent donc plutôt être comparées à d’autres installations de loisirs, tels que des terrains de sport, qui doivent en principe être réalisés dans la zone à bâtir. A l’instar de celles-ci, elles nécessitent le plus souvent outre un terrain adéquat des installations de stockage et de rangement comme en dispose la recourante. Le simple fait qu’il soit difficile pour la recourante ou pour d’autres organisateurs de cours d’éducation canine de trouver une parcelle à louer située dans la zone à bâtir ne saurait justifier que l’on admette que l’implantation de l’installation litigieuse serait imposée hors de la zone à bâtir par sa destination. Il n’est pas non plus pertinent que l’organisation de cours d’éducation canine réponde à un intérêt public dès lors que la plupart des tâches publiques sont exercées dans la zone à bâtir et non dans la zone agricole.

A cela s’ajoute que des intérêts prépondérants s’opposeraient de toute manière à une autorisation. La parcelle est éloignée des zones à bâtir communales. Même si elle est située entre deux routes où la circulation est relativement dense, l’autorisation d’une installation telle que celle de la recourante constituerait une atteinte relativement importante au principe de séparation bâti et du non bâti. Bien que les activités cynologiques de la recourante se déploient dans la partie en pré-champ affectée à la zone agricole, une partie de la parcelle est située dans la zone forestière et celle-ci est traversée par un couloir biologique.

Or, les activités organisées par la recourante entraînent la présence régulière des personnes qui viennent suivre leurs cours ainsi que de leurs chiens. Les utilisateurs se rendent en voiture sur place et stationnent leurs véhicules à proximité, ce qui ne va pas sans susciter des difficultés qui ont été signalées à l’autorité municipale. Il est également probable que les activités de la recourante, qui impliquent la présence régulière de chiens, soient de nature à troubler la tranquillité de la faune environnante. Le fait que cette parcelle d’une surface relativement faible se prête peu à une exploitation agricole intensive n’est au demeurant pas déterminant, d’autres utilisations conformes à la zone étant préférables à une installation non conforme.

En conclusion, les conditions pour une autorisation fondée sur l’art. 24 LAT ne sont pas remplies en l’espèce.

dd) On relèvera au surplus que les autres dispositions permettant à titre exceptionnel de délivrer une autorisation hors de la zone à bâtir ne sont pas applicables.

A teneur de l'art. 24a al. 1 LAT, lorsque le changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, l'autorisation doit être accordée à condition que ce changement d'affectation n'ait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (let. a) et qu'il ne contrevienne à aucune autre loi fédérale (let. b). Il découle de ce qui précède que l'art. 24a LAT n'est applicable que dans les cas de changements d'affectation sans travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Ensuite, deux conditions doivent être réalisées: en premier lieu, le changement d'affectation ne doit pas entraîner une augmentation de l'impact sur le territoire, l'équipement et l'environnement; en second lieu, il ne doit contrevenir à aucune autre loi fédérale (CDAP AC.2013.0403 du 10 février 2015 consid. 3a; voir également TF 1A.210/2000 - 1P.436/2000 du 1er mai 2001 consid. 5b).

Cette disposition suppose toutefois qu’il existe préalablement des constructions et installations autres que celles qui sont litigeuses situées hors de la zone à bâtir. Tel n’est pas le cas en l’espèce puisqu’avant que la recourante ne commence à y dispenser des cours d’éducation canine, la parcelle était vouée à un usage strictement agricole.

Quant à l’art. 24e LAT, qui permet à certaines conditions des travaux de transformation de bâtiments existants pour la détention d’animaux à titre de loisir, il n’entre manifestement pas en considération. De nouvelles installations extérieures ne peuvent être créées au sens de l’alinéa 2 que dans le cadre de l’alinéa 1, ce qui présuppose un bâtiment existant, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. De nouvelles installations ne sont au surplus nécessaires au sens de cette disposition que dans la mesure où la détention convenable des animaux l’exige. Les aires de dressage pour chiens ne tombent donc pas sous le coup de l’art. 24e LAT (Muggli in Commentaire LAT, op. cit., n. 16 ad art. 24 LAT).

L’autorité intimée a donc considéré à juste titre que l’activité déployée sur la parcelle n^o 290 de la commune de Duillier n’était pas conforme à son affectation et ne pouvait pas être autorisée.

4.                      S’agissant du principe de la proportionnalité, la recourante soutient que l’autorité intimée aurait dû lui permettre de maintenir l’installation du parcours d’agilité.

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1; 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224, et la jurisprudence citée; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1; 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).

En l’espèce, l’intérêt public à respecter la destination de la zone agricole peut être qualifié d’important. En outre, la recourante a admis elle-même que les diverses installations présentes sur la parcelle pouvaient être facilement démontées. Quant aux obstacles d’agilité, leur maintien ne peut être autorisé dans la mesure où leur utilisation régulière n’est pas conforme à la destination de la zone. Il s’ensuit que la décision attaquée respecte le principe de la proportionnalité.

Pour le surplus, la décision attaquée fixe un délai d’environ six mois à la recourante pour procéder aux mesures de remise en état, ce qui paraît adéquat compte tenu du fait que les activités d’éducation canine sur la parcelle 290 de la commune de Duillier constituent une part importante de son activité commerciale. Il appartiendra dès lors au SDT de fixer un délai comparable pour exécuter les mesures de remise en état une fois le présent arrêt entré en force, ce qui devrait permettre à la recourante de déployer encore ses activités pendant l’été 2018 et de chercher une solution alternative en zone à bâtir.

5.                      La recourante se prévaut d'une inégalité de traitement dans la mesure où des activités similaires paraissent avoir été autorisées sur d'autres parcelles situées en zone agricole dans d'autres communes du canton. Dans ses déterminations au SDT, elle avait signalé que des cours d’éducation canine étaient dispensés hors de la zone à bâtir dans d’autres communes du canton. Elle requiert la production par l’autorité intimée des autorisations qui auraient été délivrées pour des activités similaires hors de la zone agricole depuis 2010.

Lors de l’audience, la représentante de l’autorité intimée a exposé que celle-ci avait pour pratique constante de ne pas autoriser le déploiement d’activités cynologiques hors de la zone à bâtir. Ces activités ne sont pas conformes avec la destination agricole ou forestière de telles parcelles. Le SDT a en outre exposé qu’il instruirait la situation des autres parcelles du canton où des cours de cynologie ont régulièrement lieu et qu’il ordonnerait cas échéant des mesures de remise en état.

Le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse [Cst.; RS 101]) prévaut sur celui de l'égalité de traitement (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références citées). Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, le Tribunal fédéral présumera qu'elle se conformera au jugement qu'il aura rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). Encore faut-il qu'il n'existe pas un intérêt public prépondérant au respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au détriment de l'égalité de traitement, ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). La jurisprudence a également précisé qu'il était nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510). C'est seulement lorsque toutes ces conditions sont remplies que le citoyen est en droit de prétendre, à titre exceptionnel, au bénéfice de l'égalité dans l'illégalité.

En l’espèce, il n’est d’abord pas démontré que l’autorité intimée aurait dans d’autres cas autorisé que des cours d’éducation canine soient dispensés sur des parcelles situées hors de la zone à bâtir. La situation de la recourante ne saurait au surplus être comparée avec les cas récemment traités par la CDAP. D’une part, elle déploie son activité sur une parcelle située dans la zone agricole et forestière et traversées par un couloir biologique et non dans une gravière où, quoiqu’il en soit, des activités cynologiques ne peuvent non plus être autorisées (arrêt AC.2015.0009 du 4 mai 2016 précité). D’autre part, elle n’a débuté son activité sur la parcelle que depuis 3 ans environ et ne saurait donc bénéficier d’un droit de péremption comme dans l’arrêt AC.2016.0093 du 5 octobre 2017 où des cours de cynologie étaient dispensés depuis plus de 45 ans en zone agricole. Quoiqu’il en soit, le SDT a exposé en procédure et lors de l’inspection locale qu’il entendait appliquer la loi strictement à l’avenir si bien que, même si, dans d’autres situations, le SDT avait autorisé ou toléré des activités similaires hors de la zone à bâtir, les conditions pour que la recourante puisse se prévaloir de l’égalité dans l’illégalité ne seraient de toute manière pas remplies. Il n’est donc pas nécessaire d’ordonner la production par l’autorité intimée d’éventuels autres dossiers. Enfin, au vu de l’intérêt public important à ce que la zone agricole soit utilisée conformément à sa destination, celui-ci s’opposerait de toute manière à la délivrance d’une autorisation.

Le grief tiré de l’inégalité de traitement ainsi que la réquisition de production de pièces venant à son appui doivent dès lors être écartés.

6.                      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision de l’autorité intimée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’y pas lieu d’allouer des dépens dès lors que la recourante succombe et que l’autorité intimée n’a pas procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté. 

II.                      La décision du Service du développement territorial du 17 février 2017 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 avril 2018

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.