TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 14 février 2018

Composition

M. François Kart, président;  M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur  et M. Antoine Thélin, assesseur  

 

Recourant

 

Etablissement vaudois d'accueil des migrants, à Lausanne, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains, 

  

 

Autorités intimées

1.

Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA), à Pully,

 

 

2.

Municipalité d'Ollon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne.   

 

 

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours EVAM c/ décision de la Municipalité d'Ollon du 26 janvier 2017 et autorisation spéciale de l'ECA du 4 janvier 2017 (exigences en matière de protection incendie en relation avec un permis de construire pour les transformations intérieures d'un bâtiment sur la parcelle n° 2895 à Ollon [CAMAC n° 160991])

 

Vu les faits suivants:

A.                     L'Etablissement cantonal d'accueil des migrants (EVAM) est un établissement autonome de droit public cantonal ayant la personnalité juridique. Il a pour mission l'octroi de l'assistance aux demandeurs d'asile et aux mineurs non accompagnés et l'exécution des décisions du département relatives à l'aide d'urgence aux personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois (cf. art. 10 de la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers [LARA; RSV 142.21]). Parmi les prestations fournies par l'EVAM figure notamment l'hébergement, qui se fait en principe dans des centres d'accueil ou des appartements. A cet effet, l'EVAM dispose notamment de plusieurs foyers affectés à l'hébergement collectif des requérants d'asile.

B.                     L'EVAM a acquis de la Commune de la Chaux-de-Fonds la parcelle n° 2895 du cadastre de la Commune d'Ollon, sise en zone intermédiaire, dans le but d'utiliser les bâtiments existants sur cette parcelle comme structure d'accueil des migrants (structure permettant d'accueillir environ 75 personnes). La parcelle n° 2895 supporte un chalet principal (bâtiment n° ECA 2454 avec un volume bâti de 3'317 m3), un second chalet plus petit contenant un logement de 5 pièces (bâtiment n° ECA 2453 avec un volume bâti de 761 m3) et un bûcher (bâtiment n° ECA 2455). Les bâtiment n° ECA 2453 et 2454 ont été construits respectivement en 1931 et 1900. Le chalet abritant le logement de 5 pièces, bâti sur une base en maçonnerie puis en madrier avec ossature bois, a été agrandi et rénové à plusieurs reprises. Une des transformations (surélévation) effectuée a été soumise à l'ECA en 1995. Le chalet principal, bâti sur une base en madrier puis maçonnerie, comprend un réfectoire, une cuisine, une salle de jeu, plusieurs dortoirs et chambres et plusieurs WC et salles de douche à chaque étage. Des travaux d'entretien ont été effectués en 1992. Ce chalet n'a toutefois pas fait l'objet d'un examen de l'ECA avant la présente procédure. Les deux chalets ont été utilisés principalement jusqu'à la fin de l'année 2015 pour des colonies de vacances et des camps de ski. 

Dans un courrier du 16 juillet 2015, le chef du Service du développement territorial a constaté que l'utilisation des bâtiments n° ECA 2453 et 2454 en structure d'accueil des migrants ne constituait pas un changement d'affectation au sens des dispositions du droit fédéral relatives aux constructions hors de la zone à bâtir.

C.                     Lors d'une visite effectuée le 22 octobre 2015, le syndic de la Commune d'Ollon a constaté que des travaux intérieurs étaient en cours. Par courrier du même jour, se référant à l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la Municipalité d'Ollon a demandé à l'EVAM, d'une part, de lui faire parvenir une demande d'autorisation accompagnée des plans nécessaires et, d'autre part, que soit effectué par un spécialiste en prévention incendie un contrôle des prescriptions de prévention incendie de l'AEAI, avec un rapport.

D.                     Des plans correspondant aux travaux de rénovation intérieurs mis en œuvre par l'EVAM ont été établis. Ceux-ci portent, s'agissant du chalet principal, sur le montage d'une paroi pour partager une chambre en deux et, s'agissant du chalet abritant le logement de 5 pièces, sur le montage d'une paroi et la transformation des sanitaires. Les travaux ont d'ores et déjà été effectués.

Le 26 janvier 2016, l'EVAM a transmis à la Commune d'Ollon une attestation d'installation d'un système de détection automatique d'incendie (Tyco) et un contrat pour la transmission d'alarme (AlarmNet). Un protocole de réception de l'installation de détection automatique d'incendie a été établi par l'ECA le 16 février 2016. Celui-ci mentionne un certain nombre de dispositions complémentaires à prendre pour améliorer le niveau de sécurité du bâtiment, ce qui a été rappelé dans un courrier adressé par l'ECA à l'EVAM le 17 février 2016.

Le dossier de demande de permis de construire a été déposé auprès de la Commune d'Ollon le 23 février 2016. Les travaux ont été dispensés d'enquête publique.

Le 31 mars 2016, l'ECA a requis de l'architecte mandaté par l'EVAM la production du formulaire 43 incendie et des plans généraux de protection incendie indiquant les mesures de protection incendie nécessaires (résistance au feu des structures, compartimentage, longueur des voies de fuite, signalisation et balisage des issues de secours, nature et composition des matériaux de façades, moyens d'extinction). Suite à cette demande, le formulaire 43, un descriptif des mesures organisationnelles relatives à la protection incendie établi par un mandataire spécialisé et des plans  du rez-de-chaussée, sous-sol, coupes et façades avec les installations de protection incendie ont été produits par l'EVAM.

E.                     Le 4 janvier 2017, la Centrale des autorisations CAMAC du Département des infrastructures et des ressources humaines a établi une synthèse des autorisations spéciales et préavis des services de l'Etat (ci-après: la synthèse CAMAC). Celle-ci  contient l'autorisation spéciale de l'ECA qui, s'agissant de la protection incendie, contient les mesures particulières et complémentaires suivantes:

"6. Les exigences sont basées sur les critères suivants : réaffectation d’un chalet existant de moyenne hauteur, pour l’hébergement temporaire de 70 requérants d’asile.

7. Les plans d’enquête et le rapport de protection d’incendie (D-Architectes/Swissi, 02.11.2016) sont acceptés et doivent être appliqués, sous réserve des points correctifs et complémentaires suivants.

8. Conformément à la circulaire de l’AIET du 23 décembre 2015, le projet constitue une dérogation aux prescriptions de protection incendie en vigueur (PPI AEAI 2015), et ne permet pas de garantir dans la même ampleur l’objectif de protection visé par les PPI.

9. Cette dérogation aux PPI AEAI 2015 est limitée au 31 décembre 2017, sous réserve des décisions du comité directeur de l’AIET. Une éventuelle prolongation d’exploitation est assujettie à une proposition de mise en conformité des locaux, d’ici au 31 décembre 2017.

10. Le projet est classé en degré 2 d’Assurance Qualité et nécessite la nomination d’un responsable Assurance Qualité (RAQ).

11. Tout changement de RAQ durant le projet doit être annoncé à l’ECA (division prévention) avec copie à la commune selon le formulaire de déclaration du responsable Assurance Qualité disponible sur le site internet: www.eca-vaud.ch.

12. Les portes coupe-feu donnant sur la cage d’escaliers doivent être équipées de ferme-portes.

13. Le projet d’installation de détection incendie doit être soumis à l’ECA pour approbation AVANT le début des travaux en utilisation les formulaires prévus à cet effet. L’acheminement de l’alarme-feu au Centre de Traitement des Alarmes doit être effectué en classe D4 (surveillance de ligne : 20 secondes / 75 minutes).

14. A la fin des travaux, une attestation de conformité écrite ainsi que les plans de protection incendie (versions finales) doivent être transmis à l’ECA et à la municipalité. Toutes les éventuelles modifications des documents initialement autorisés dans la présente détermination doivent être spécifiquement mentionnées, justifiées et mises en évidence.

15. Le mandataire doit remettre au propriétaire et aux utilisateurs tous les documents leur permettant d’en assurer l’entretien et l’exploitation sur le plan de la protection incendie.

16. L’ordre dans le bâtiment doit être respecté, le stockage effectué dans les espaces affectés à cet usage, les voies de fuite doivent être libre et utilisables en tout temps (contrôles journaliers)".

Le permis de construire a été délivré par la municipalité le 26 janvier 2017 (permis de construire n° 36/16). Celui-ci précise que les conditions fixées dans la synthèse CAMAC devront être respectées et que les autorisations spéciales et les conditions particulières cantonales font partie du permis.

F.                     Le 23 mars 2017, l'EVAM a déposé auprès de la Municipalité d'Ollon (ci-après: la municipalité) et de l'ECA une demande de réexamen du permis de construire n° 36/16 et de l'autorisation spéciale délivrée par l'ECA. L'EVAM précisait que, si cette requête devait être rejetée, elle devait être considérée comme un recours tendant à la réforme de la décision d'octroi du permis de construire et de l'autorisation spéciale de l'ECA en ce sens que les conditions posées aux chiffres 6, 8 et 9 des "Mesures particulières complémentaires" sont supprimées.

Le 7 avril 2017, l'ECA a transmis à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) la demande de réexamen de l'EVAM du 23 mars 2017, comme objet de sa compétence. L'ECA précisait qu'il n'entendait pas procéder au réexamen de son autorisation spéciale.

L'ECA a déposé sa réponse au recours le 6 juin 2017. Il conclut au rejet du recours. Avec sa réponse, l'ECA a notamment produit un rapport d'information du Conseil communal de la Chaux-de-Fonds à son Conseil général du 14 janvier 2014. Ce rapport fait état d'une expertise dont il ressort que les deux chalets sont entretenus mais vétustes et que des travaux pour un montant compris entre 700'000 fr. et 900'000 fr. doivent être réalisés. Parmi les travaux, l'expert mentionne notamment le changement de toutes les portes intérieures et extérieures avec des portes coupe-feu pour les portes principales.

La municipalité a déposé sa réponse le 23 juin 2017. Elle conclut au rejet du recours.

Toutes les parties ont ensuite déposé des observations complémentaires.

Le tribunal a tenu audience sur place le 8 novembre 2017. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:

"Les représentants de l'EVAM indiquent qu'au jour de l'audience, 47 personnes logent dans l'établissement. Sa capacité totale est d'environ 75 personnes. Le bâtiment A (construit en 1990), soit le bâtiment principal, accueille une trentaine de personnes tandis que le bâtiment B (construit en 1931) – l'annexe – en accueille environ 17. Il n'y a que des adultes et des familles.

Le bâtiment A a fait l'objet de travaux en 1992. Il n'appartenait à cette époque ni à l'EVAM, ni à la commune d'Ollon. Personne ne connaît son historique. C'est la commune de la Chaux-de-Fonds qui l'a vendu à l'EVAM. Il servait alors pour des camps de ski et des colonies de vacances. Le bâtiment était occupé jusqu'à l'année précédente, en l'état. La commune de La Chaux-de-Fonds a toutefois dû s'en dessaisir pour des raisons financières.

L'EVAM a entrepris un certain nombre de travaux dans les chalets A et B, en s'adjoignant les services de l'experte Cécile Maire. Sur ses recommandations, a été installée une détection incendie totale avec alarme. La cage d'escaliers a été sécurisée et des portes coupe-feu ont été installées entre celle-là et les dortoirs (EI30 et EI60). Les mêmes portes ont été posées dans les cuisines. Les locaux à risques au sous-sol ont été isolés. L'installation électrique a été entièrement refaite de même que les "signalisations secours". Le paratonnerre a été remis aux normes. Les extincteurs ont été vérifiés. Enfin, les sorties de secours existantes ont été remises en conformité et des nouvelles sorties ont été créées. Par ailleurs, des mesures d'organisation ont été prises, telles que des formations et des exercices de mise en situation. Tous les collaborateurs du centre ont été formés pour réagir face à un incendie. Les sapeurs-pompiers sont venus reconnaître les lieux. Madame Maire renvoie au document intitulé "Mandat de protection incendie" du 2 novembre 2016 comprenant la liste des mesures prises.

Ces mesures sont des mesures de protection. Monsieur Guignard explique qu'à terme, des mesures de construction seront nécessaires. Il estime que doit être contrôlée la résistance au feu des éléments porteurs. Il précise que l'action de l'ECA est guidée par le principe de précaution. Il ajoute qu'il ne connaît pas ces bâtiments qu'il n'a jamais visités et qu'il existe selon lui une présomption de lacunes importantes de sécurité en cas d'incendie.

Me Nicole explique ne pas comprendre les exigences de l'ECA, à savoir s'il s'agit d'une mise en sécurité (ce que l'EVAM a fait selon lui) ou d'une mise en conformité (qui exigerait une destruction complète de l'immeuble et sa reconstruction). Selon Madame Maire, tout ce qui, compte tenu du principe de proportionnalité, était faisable a été fait. Ce qu'il faudrait en plus est impossible à réaliser sans démolir les chalets. Aucun sondage sur le matériel, en particulier sur la dalle, n'a été fait et personne ne sait pendant combien de temps le bâtiment résisterait aux flammes, raison pour laquelle l'EVAM a mis en œuvre des mesures techniques et organisationnelles.

Le Président revient sur le chiffre 9 de la décision ECA et sur la manière de comprendre l'exigence posée à cet endroit.

Me Nicole rappelle que son recours était initialement une demande de réexamen pour comprendre ce que ce chiffre signifiait afin de ne pas laisser cette décision entrer en force telle quelle. Il ajoute qu'à la base de cette affaire, il s'agissait de simples travaux à l'intérieur des chalets A et B, soit la création d'un bureau, d'une chambre et de sanitaires. Ces travaux n'ont pas eu besoin de faire l'objet d'une enquête publique puisque le SDT a considéré qu'ils étaient de minime importance. Me Nicole soutient que, quoiqu'il en soit, le respect des normes en matière de protection incendie ne peut pas être imposé à l'occasion de ces travaux puisque l'affectation des bâtiments n'a pas changé suite à leur rachat par l'EVAM.

Monsieur Guignard déclare qu'il ne fait aucun doute qu'il s'agit d'une mise en sécurité uniquement, c'est-à-dire d'une sécurisation proportionnée. Il exige cependant des informations relatives aux dalles et à l'état existant des chalets (R0, R10, R30, R60) pour se prononcer ensuite sur les travaux à mettre en œuvre. Il souligne que selon sa pratique, l'ECA se détermine sur la base d'une proposition des propriétaires. Pour trancher, l'ECA se fonde sur les critères AEAI 2015, sur la circulaire AIET et sur sa pratique. Monsieur Guignard n'a pas de liste d'éléments concrets à proposer mais indique qu'il a besoin d'informations sur les dalles et les éléments porteurs, les façades, les éléments existants du point de vue de la résistance au feu. Il admet qu'actuellement, avec les mesures qui ont été prises par l'EVAM, il n'y a pas de danger imminent et important.

Le Tribunal procède à la visite des bâtiments. Les constatations faites lors de cette visite et les explications fournies par les parties peuvent être résumées comme suit:

1.    Nouveau bureau: né de la séparation d'un espace par une paroi en bois simple avec de la laine de pierre;

2.    Porte d'évacuation et paroi EI30, en placoplâtre;

3.    Porte-guichet actuellement en bois. Une nouvelle porte coupe-feu a été commandée. Derrière la porte, il y a une centrale d'alarme et un exutoire de fumée. Monsieur Frey explique que le bâtiment est surveillé 7 jours sur 7 et 24 h sur 24.

4.    Porte d'entrée principale retournée pour faciliter l'évacuation;

5.    Cage d'escaliers renforcée. E60 et E30 jusqu'en haut. Le mur et le plafond sont coupe-feu sauf les parties extérieures des façades. Les portes ont été changées. En résumé, il y a moins de bois et des éléments coupe-feu. Les escaliers ont été renforcés (le dessus des marches est en bois tandis que le dessous est en matière non combustible). Ils font environ 90 cm de large.

6.    Chambres: détection incendie dans les corridors et dans les chambres ainsi que des indications de sortie de secours. Au fond du couloir du premier étage, il y a une autre sortie de secours qui donne sur l'extérieur.

7.    A l'extérieur, les balcons et les escaliers sont en bois.

8.    Premier étage: sortie de secours par les escaliers principaux ou par les balcons et les escaliers extérieurs.

9.    Sous-sol: chaufferie avec porte EI30. Il y a une sortie de secours et des détections incendie. L'accès à la cuisine se fait par une porte coupe-feu. Ses générateurs s'éteignent automatiquement, pour prévenir des dégâts si les usagers oublient d'éteindre les plaques. Derrière la cuisine, il y a une sortie de secours.

10.   Accès au chalet B par le sous-sol, où se trouve une sortie de secours. A côté, il y a la buanderie munie d'une porte EI30.

11.   Accès à la cuisine du chalet B séparée par une porte coupe-feu. Des chambres se situent au rez, au même niveau que la cuisine. Des toilettes ont été créées et la cuisine a été fermée par une porte EI60.

Au terme de la visite, Monsieur Guignard relève que les escaliers principaux ont une largeur de 90 cm et qu'il y a des éléments combustibles. Il rappelle que les standards actuels sont les suivants: largeur minimale de 120 cm sans élément combustible. Il admet que la mise en conformité des escaliers en ce qui concerne la largeur serait disproportionnée. Pour finir, il conclut que de visu, les bâtiments n'ont pas de résistance au feu (en particulier la dalle et les éléments porteurs). S'agissant de l'applicabilité de l'art. 2 al. 2 de la norme AEAI, il estime qu'avant les différentes mesures mises en œuvre par l'EVAM, on se trouvait clairement dans l'hypothèse de la lettre b.

Les représentants de l'EVAM relèvent pour leur part que le bâtiment ne peut pas être considéré comme une "bombe à retardement", ce qui exclut l'application de la let. b de l'art. 2 al. 2 de la norme AEAI. Madame Maire rappelle que tant le personnel que les habitants de l'établissement sont formés, qu'ils connaissent les lieux et qu'ils doivent sortir immédiatement si la sirène s'enclenche. Me Nicole estime également que les conditions de la let. a ne sont pas satisfaites puisque l'affectation du bâtiment est identique. 

Me Pasquier soutient pour sa part que l'hypothèse de la let. a de l'art. 2 al. 2 de la norme AEAI est réalisée dès lors qu'on est en présence d'un changement d'affectation en raison notamment de l'utilisation désormais pérenne des chalets. Elle souligne que cette modification de l'utilisation implique une augmentation du risque.

Le Président informe les parties que le présent procès-verbal leur sera transmis et qu'elles pourront se déterminer dans le délai qui leur sera imparti à cet effet".

L'EVAM s'est déterminé sur le procès-verbal de l'audience le 28 novembre 2017. Il a notamment relevé ce qui suit:

"1. Dans l'ensemble, le document me paraît retranscrire correctement ce qui s'est dit et les constatations qui ont pu être faites par votre Autorité lors de la séance précitée.

Cependant, la relation de la discussion finale qui a eu lieu au sujet du changement d'affectation me paraît quelque peu tronquée. En effet, le procès-verbal donne l'impression que mon mandant n'a pas réagi à l'affirmation de Me Pasquier au sujet du changement d'affectation. Selon mon souvenir, la mandataire technique de l'EVAM, soit Mme Maire, est intervenue pour souligner que le risque d'incendie était a priori plus grand en présence de nombreux adolescents sans encadrement formé au comportement en cas d'incendie qu'avec des adultes et des familles encadrés par des professionnels, comme c'est le cas actuellement

Il a aussi été question de comportements à risques, notamment lorsque des personnes fument en cachette des cigarettes ; sur ce point, Mme Maire a relevé que de tels comportements ne pouvaient manifestement pas être exclus dans des colonies de vacances...

2. Mme Maire a par ailleurs relevé quelques imprécisions au sujet de détails techniques. Je vous en fais part ci-après :

ad. page 1, dernier paragraphe, quatrième ligne : il s'agit de parois EI60 et de portes coupe-feu EI30.

ad. page 1, dernier paragraphe, sixième ligne : il faut lire de même l'éclairage de sécurité et la signalisation de secours.

ad. page 2, dernier paragraphe, chiffre 3 : il y a une centrale d'alarme et la commande de l'exutoire de fumée.

ad. page 2, dernier paragraphe, chiffre 5 : il s'agit de parois EI60 et de portes EI30.

ad. page 3, premier paragraphe, chiffre 11 : ici aussi, il s'agit de parois EI60 et d'une porte EI30.

3. Mme Maire a également relevé avoir indiqué, à la suite de la demande de précision de M. Guignard quant à la résistance au feu du système porteur, que ce type d'information était déterminant pour des projets de rénovation, ce qui n'est pas le cas en l'espèce".

L'ECA s'est déterminé sur le procès-verbal de l'audience le 28 novembre 2017. Il a notamment relevé ce qui suit:

"Travaux réalisés

D'une manière générale, pour un bâtiment existant, le montant des travaux prévus constitue un des critères —parmi d'autres- considéré par l'ECA pour la définition d'exigences proportionnées. Ces dernières étant également basées sur les informations disponibles, considérant un principe de prudence, en l'absence de données précises.

Concernant les travaux réalisés dans le cadre de la demande de permis de construire (CAMAC n°160991), l'ECA constate que l'estimation totale des travaux (selon CFC 2) mentionnée au point 66 du Questionnaire Général (formulaire pour une demande de permis de construire) est de CHF 50'000.-, un montant significativement inférieur à celui évoqué par le Conseil d'Etat (300'000.-) dans l'EMPD d'octobre 2017, accordant à l'EVAM une garantie d'emprunt destinée à la transformation, la construction, l'acquisition, la rénovation et la mise en conformité de foyers.

Cela étant, l'ensemble des mesures mises en place dans le Chalet la Clairière à Arveyes n'a au final que permis de répondre à certaines des prescriptions "standard" actuelles pour la construction d'un bâtiment d'hébergement ; plusieurs exigences restant insatisfaites (notamment la résistance au feu des éléments porteurs et du compartimentage).

Largeur des escaliers principaux

Compte tenu que le principal objectif de protection incendie visé est l'évacuation des personnes, l'ECA tient à préciser qu'en cas d'incendie, la largeur des escaliers principaux (env. 90 cm au lieu de 120 cm selon les exigences actuelles) résulte en une augmentation significative d'environ un tiers du temps d'évacuation nécessaire pour le déplacement des personnes.

Nature des mesures de sécurité

L'ECA relève qu'une grande part des mesures de sécurité mises en œuvre sont de nature technique et organisationnelle, à savoir des mesures de sécurité dites "actives". D'une manière générale, ces mesures sont intrinsèquement moins pérennes et plus sujettes à des défaillances que les mesures de sécurité constructives, dites "passives". Le fait de considérer des scénarios de défaillance complète des mesures actives est d'ailleurs largement répandu dans le domaine de la protection contre les accidents majeurs.

Dans le chalet de la Clairière à Arveyes, il est vraisemblable qu'en raison des lacunes sur les mesures constructives, un départ de feu puisse rapidement se propager entre les étages et à l'ensemble du bâtiment. Dès lors, le bon fonctionnement des mesures actives, notamment la détection d'incendie et l'alarme des occupants, doit impérativement être garanti en tout temps.

Construction des bâtiments

S'agissant du bâtiment A, il y a vraisemblablement une "coquille" concernant l'année de construction mentionnée (1990)".

L'EVAM et l'ECA ont déposé des déterminations finales le 19 janvier 2018.

 

Considérant en droit:

1.                      La loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; RSV 963.11) a pour objet la protection des personnes et des biens contre les dangers d'incendie, d'explosion et contre ceux résultant des éléments naturels (art. 1). L'ECA dirige et surveille l'exécution des mesures prévues à l'art. 1er, et assume de manière générale l'exécution des lois et des règlements concernant la prévention des incendies ou la limitation de leurs effets (art. 4 et 5 LPIEN). Les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation, de construction et d'exploitation ou d'utilisation (art. 11 LPIEN). L’art. 2 al. 1 LPIEN désigne les autorités chargées de l'application de la loi à savoir: le Conseil d'Etat (let. a); l'ECA (let. b); les municipalités (let. c). D'après l'art. 3 du règlement du 28 septembre 1990 d'application de la LPIEN (RLPIEN; RSV 962.11.1), avant de délivrer le permis de construire, d'habiter ou d'utiliser, la municipalité s'assurera que la construction et ses aménagements ne présentent pas ou ne sont pas exposés à des risques importants ou particuliers d'incendie ou de dommages résultant de l'action des éléments naturels.

L'art. 3 al. 2 LPIEN habilite le Conseil d’Etat à déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales, la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accident ou les organisations professionnelles. En exécution de cette disposition, le Conseil d’Etat a adopté un règlement du 17 décembre 2014 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2), entré en vigueur le 1er janvier 2015 (abrogeant l'ancien règlement analogue du 14 septembre 2005). L’art. 1er de ce règlement énumère les normes techniques applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre l’incendie. Celles-ci comprennent la norme de protection incendie (01.01.2015 / 1-15fr) de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI; ch. 1 let. a) et les directives de protection incendie de l'AEAI (ch. 1 let. b), parmi lesquelles la directive "Voies d'évacuation et de sauvetage" (01.11.2015 / 16-15fr).

La Conférence des gouvernements cantonaux a adopté, le 23 octobre 1998, l'accord intercantonal sur l'élimination des entraves techniques au commerce (A-ETC; RSV 946.91), qui est entré en vigueur, pour le Canton de Vaud, le 1er juin 2004. Pour l'exécution dudit accord, une autorité intercantonale des entraves techniques au commerce a été créée (art. 3 al. 1 A-ETC). Selon l'art. 6 al. 1 A-ETC, l'autorité intercantonale édicte des directives sur les exigences en matière d'ouvrages qui s'avèrent nécessaires pour l'élimination des entraves techniques au commerce. Ces prescriptions sont obligatoires pour les cantons (art. 6 al. 3 A-ETC), sous réserve des prescriptions cantonales et communales concernant la protection du paysage, du patrimoine et des monuments (art. 6 al. 4 A-ETC). Par décision du 10 juin 2004, l'autorité intercantonale a déclaré obligatoire la norme AEAI précitée. Cette décision est entrée en vigueur le 1er janvier 2005. Ces prescriptions sont directement applicables dans les cantons, à titre de droit intercantonal (cf. arrêt TF 2C_301/2015 du 3 novembre 2015 consid. 2.2)

Dans sa version du 1er janvier 2015, la norme AEAI prévoit à ses art. 2 et 8:

"Art. 2   Champ d'application

1.    Les prescriptions de protection incendie s'appliquent aux bâtiments et aux autres ouvrages à construire ainsi que, par analogie, aux constructions mobilières.

2.    Les bâtiments et les autres ouvrages existants seront rendus conformes aux prescriptions de protection incendie, suivant un principe de proportionnalité:

a.    en cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation

b.    lorsque le danger est particulièrement important pour les personnes.

Art. 8   Objectif de protection.

Les bâtiments et les autres ouvrages doivent être construits, exploités et entretenus de manière à:

a.    garantir la sécurité des personnes et des animaux;

b.    prévenir les incendies, les explosions et limiter la propagation des flammes, de la chaleur et des fumées;

c.    limiter les risques de propagation du feu aux bâtiments et aux ouvrages voisins;

d.    conserver la stabilité structurelle des bâtiments et des autres ouvrages pendant une durée déterminée;

e.    permettre une lutte efficace contre le feu et garantir la sécurité des sapeurs pompiers".

Cet objectif de protection est poursuivi à la fois par un concept "construction", reposant sur des mesures de construction et par un concept "installation d’extinction" (cf. art. 10 ss de la norme AEAI). S’agissant du premier concept, il consiste notamment à soumettre certains matériaux et éléments de construction aux exigences de protection incendie (cf. art. 13 ch. 5, 23 ss, 26 ss de la norme AEAI; loi fédérale du 21 mars 2014 sur les produits de construction [LPCo; RS 933.0]). Tel est notamment le cas des portes, qui doivent de surcroît dans certains cas former une fermeture coupe-feu (art. 31 ss de la norme AEAI, voir aussi, notamment, la directive de protection incendie "Distances de sécurité incendie, systèmes porteurs et compartiments coupe-feu" du 1er janvier 2015 [01.01.2015 / 15-15fr]).

Le 23 décembre 2015, l'autorité instituée par l'accord intercantonal sur l'élimination des entraves techniques au commerce a décidé, par voie de circulaire (ci-après: la circulaire AIET), d'autoriser jusqu'au 31 décembre 2017 des dérogations aux prescriptions suivantes de la norme AEAI: norme de protection incendie, directives de protection incendie 10-15 à 28-15 du 1er janvier 2015 et note explicative de protection incendie 109-15 "ouvrages de protection utilisés à des fins civiles" du 6 novembre 2015. Cette décision était justifiée par la nécessité de garantir le logement temporaire d'un nombre inhabituellement élevé de requérants d'asile. Par décision du 3 mars 2017,  l'autorité instituée par l'accord intercantonal sur l'élimination des entraves techniques au commerce a prolongé jusqu'à la fin de l'année 2019 les dérogations précitées, ceci au motif que la situation au niveau des logements des requérants d'asile ne s'était pas détendue.

2.                      Se référant à l'art. 2 al. 2 de la norme AEAI, le recourant soutient que l'on ne se trouve en l'espèce ni en présence d'une transformation, d'un agrandissement ou d'un changement d'affectation important de la construction au sens de l'art. 2 al. 2 let. a, ni en présence d'un danger important pour les personnes au sens de l'art. 2 al. 2 let. b. Il rappelle que le Service du développement territorial (SDT) a considéré qu'il n'y avait pas de changement d'affectation et que la municipalité a estimé que les transformations intérieures envisagées étaient de minime importance et les a dispensées d'enquête publique. Pour ce qui est du danger pour les personnes, le recourant souligne que des mesures organisationnelles ont été prises et que l'utilisation des bâtiments n'aurait pas pu être autorisée, même provisoirement, si un tel danger existait. Il soutient par conséquent qu'une mise en conformité des bâtiments en cause aux prescriptions de protection contre l'incendie ne peut être exigée. En outre, dès lors qu'il n'est pas nécessaire de faire application du régime dérogatoire prévu par la circulaire AIET, il n'y a pas lieu de subordonner la poursuite de l'utilisation de ces bâtiments au-delà du 31 décembre 2017 à une mise en conformité des locaux. Selon le recourant, une telle exigence ne repose pas sur une base légale suffisante et ne respecte pas le principe de la proportionnalité.

L'ECA et la municipalité soutiennent pour leur part que le fait de passer d'une utilisation épisodique comme logement de vacances quelques semaines par année à une utilisation à l'année et à long terme pour loger des requérants d'asile représente un changement d'exploitation important au sens de l'art 2 al. 2 let. a de la norme AEAI, qui justifie d'accroître les conditions actuelles de sécurité. Ils soutiennent en outre que, compte tenu de l'âge et de l'état de vétusté avancé des bâtiments concernés, bâtiments qui sont susceptibles de présenter des lacunes importantes en matière de protection incendie, on se trouve en présence d'un danger important pour les personnes au sens de l'art 2 al. 2 let. b de la norme AEAI.

3.                      Il convient d'examiner en premier lieu si on se trouve en présence d'un changement d'affectation ou d'exploitation important au sens de l'art 2 al. 2 let. a de la norme AEAI.

a) L'installation d'un centre cantonal pour requérants d'asile est assujettie à autorisation si elle requiert des travaux de transformation et est destinée à une réalisation durable (cf. Jean-Baptiste Zufferey / Jean-Michel Brahier, Les centres cantonaux pour requérants d'asile face au droit de la construction, in Droit de la construction 2014 p. 5 ss). Selon la jurisprudence, un changement d'affectation sans travaux au sens du droit de l'aménagement du territoire n'est en revanche soumis à autorisation que si le nouvel ouvrage prévu est contraire à l'affectation de la zone ou s'il génère des nuisances sensiblement plus importantes. Comme le relèvent Jean-Baptiste Zufferey et Jean-Michel Brahier dans l'article précité, la question de savoir si un simple changement d'affectation sans travaux d'un bâtiment pour le logement collectif de requérants d'asile est soumis à autorisation est controversée et les jurisprudences sur cette question ne sont pas homogènes. Sur ce point, on peut toutefois noter que, dans un arrêt relativement récent (TF 1C_395/2015 du 7 décembre 2015), le Tribunal fédéral a considéré que le fait d'utiliser un immeuble d'habitation existant pour y loger jusqu'à 90 requérants d'asile (logements dans lesquels les requérants devaient vivre un certain temps) ne constituait pas un changement d'affectation soumis à autorisation. L'occupation des appartements concernés par des familles de demandeurs d'asile était en effet comparable à des formes d'habitat comme les logements pour étudiants et les colocations.

b) En l'espèce, il apparaît que le SDT a considéré que l'on ne se trouvait pas en présence d'un changement d'affectation soumis à autorisation, raisonnement qui est dans la ligne de l'ATF 1C_395/2015 précité. La municipalité a quant à elle considéré qu'une procédure de permis de construire était nécessaire, ceci probablement en raison des travaux projetés. Quoi qu'il en soit, la question de savoir si le droit de l'aménagement du territoire et des constructions exigeait une procédure d'autorisation dans le cas d'espèce n'est pas déterminante. En effet, la notion de "changement d'affectation important de la construction ou de l'exploitation" figurant à l'art. 2 al. 2 let.a de la norme AEAI est une notion autonome, qui se distingue de la notion de changement d'affectation du droit de la construction et de l'aménagement du territoire. En l'occurrence, on constate qu'on est passé d'une occupation temporaire du bâtiment (quelques semaines par année) à une occupation permanente. De manière générale, on ne saurait comparer une occupation d'un bâtiments quelques semaines par année essentiellement par des enfants et une occupation pérenne pour loger des requérants d'asile (adultes et familles). On se trouve par conséquent objectivement en présence d'un changement d'affectation et d'exploitation important au sens de l'art. 2 al. 2 let.a de la norme AEAI. La question de savoir si, en matière de risque d'incendie, des enfants sont plus susceptibles de poser des problèmes que des requérants d'asile adultes (étant relevé que le bâtiment accueille actuellement des familles avec des enfants) n'est au surplus pas déterminante.

c) Vu ce qui précède, en application de  l'art. 2 al. 2 de la norme AEAI, les bâtiments sis sur la parcelle n° 2895 du cadastre de la Commune d'Ollon doivent être rendus conformes aux prescriptions de protections incendies. Il y a lieu par conséquent de confirmer l'exigence selon laquelle l'EVAM doit présenter à l'ECA une proposition de mise en conformité s'il entend continuer à accueillir des requérants d'asile dans ces bâtiments. L'ECA devra se prononcer sur cette proposition "en suivant un principe de proportionnalité" conformément à ce que prévoit l'art. 2 al. 2 de la norme AEAI. Le  principe de proportionnalité devra notamment être respecté en ce qui concerne le coût des études exigées de l'EVAM.

Pour ce qui est du délai au 31 décembre 2017 (prolongé au 31 décembre 2019), on relèvera que seul le Conseil d'Etat est compétent pour autoriser des dérogations à l'application de la norme AEAI (cf. art. 3 al. 2 LPIEN). L'autorité instituée par l'accord intercantonal sur l'élimination des entraves techniques au commerce n'a pas de compétence à cet égard et la dérogation octroyée jusqu'au 31 décembre 2019 ne repose par conséquent pas sur une base légale valable. Le tribunal renoncera toutefois à une reformatio in pejus de la décision attaquée.

4.                      Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge du recourant. Celui-ci versera des dépens à la Commune d'Ollon, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

 

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité d'Ollon du 26 janvier 2017 et l'autorisation spéciale de l'ECA du 4 janvier 2017 sont confirmées.

III.                    Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants.

IV.                    L'Etablissement vaudois d'accueil des migrants versera à la Commune d'Ollon une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 14 février 2018

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.