TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 avril 2018

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey et M. Pierre Journot, juges; Mme Nicole Riedle, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Alessandro BRENCI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Bougy-Villars, représentée par Me Denis BETTEMS, avocat à Lausanne,

Opposants	1.	B.________ à ******** représenté par Me Robert HENSLER, avocat à Genève,
	2.	C.________ à ******** représentée par Me Robert HENSLER, avocat à Genève,

Objet	permis de construire
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Bougy-Villars, du 7 juin 2017, refusant de délivrer un permis de construire une villa individuelle avec garage enterré et piscine extérieure chauffée sur parcelle 333 - CAMAC 165077

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 333 de la Commune de Bougy-Villars. D'une surface de 1'692 m² en nature de pré-champ, cette parcelle est colloquée en zone d'habitation individuelle A selon le plan général d'affectation (PGA) et son règlement communal (RPGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 6 mars 1996.

B. Dans le courant de l'été 2016, D.________, architecte mandatée par A.________, a pris contact avec la Municipalité de Bougy-Villars (ci-après: la Municipalité), en relation avec un avant-projet de construction sur la parcelle précitée n° 333.

C. A la même période, soit durant l'été 2016, le Service du développement territorial (SDT) s'est opposé à des projets de construction sur le territoire communal. Constatant que les réserves communales en zone à bâtir étaient surdimensionnées et qu'une révision du PGA s'avérait nécessaire, la Municipalité a décidé de définir une zone réservée au sens de l'art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), dans le but d'interdire provisoirement toute nouvelle construction, dans l'attente de la révision de sa planification.

Par avis du 28 octobre 2016 publié dans la Feuille des avis officiels (FAO), la Municipalité a informé les propriétaires de parcelles sises sur le territoire communal de son intention d'établir une zone réservée et de la mettre à l'enquête publique prochainement. Dans l'intervalle elle priait les éventuels intéressés de prendre contact avec elle, la Municipalité se réservant le droit de faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout projet de construction qui serait contraire aux planifications envisagées mais non encore soumises à l'enquête.

Un rapport justificatif selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) a été élaboré en mars 2017. Le règlement projeté de la zone réservée prévoit des périmètres strictement inconstructibles (art. 3). La parcelle n° 333 est incluse dans un de ces périmètres. Approuvé par la Municipalité le 27 mars 2017, le projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique du 5 mai au 5 juin 2017. A.________ a formé opposition à ce projet.

Sur préavis municipal du 7 août 2017, le Conseil général de Bougy-Villars a adopté la zone réservée et son règlement, le 26 septembre 2017.

D. Le 31 octobre 2016, A.________ a déposé une demande de permis de construire une villa individuelle avec garage enterré et piscine extérieure chauffée, sur sa parcelle n° 333.

Se référant à un entretien téléphonique du 8 novembre 2016, la Municipalité s'est adressée par écrit à l'architecte d'A.________, le 7 décembre 2016. Rappelant son avis du 28 octobre 2016 dans la FAO, elle indiquait qu'il paraissait inutile d'engager des frais de mise à l'enquête publique (publication, contrôle, émoluments cantonaux et communaux) en vain, puisqu'il était très probable que la Municipalité refuse la délivrance du permis de construire. En conclusion, elle suggérait de ne pas mettre le projet de construction à l'enquête publique, sauf demande expresse de la constructrice.

Agissant par son avocat, A.________ a exigé la poursuite de la procédure et la mise à l'enquête publique de son projet. Celui-ci a été mis à l'enquête publique, du 13 janvier au 13 février 2017 et a suscité deux oppositions, dont celle de B.________ et C.________, propriétaires des parcelles voisines n^os 338 et 339.

Le 15 mai 2017, la Centrale des autorisations CAMAC a émis sa synthèse n° 165077 (ci-après: la synthèse CAMAC), aux termes de laquelle les autorités cantonales compétentes délivraient les autorisations spéciales nécessaires.

E. Par décision du 7 juin 2017, la Municipalité a refusé l'autorisation de construire sur la parcelle n° 333. Sa décision est motivée par la mise en oeuvre de la zone réservée qui inclut dite parcelle. Elle estimait également que le projet était non réglementaire sur deux points.

F. Le 7 juillet 2017, A.________ a recouru contre cette décision, sous la plume de son conseil, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours et principalement à la réforme de la décision en ce sens que l'autorisation de construire est délivrée, subsidiairement à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour délivrance de l'autorisation ou pour nouvelle décision.

La Municipalité s'est déterminée sur le recours, par son conseil, le 12 septembre 2017, en concluant à son rejet.

Les opposants B.________ et C.________ se sont également déterminés sur le recours, par leur conseil commun, le 15 septembre 2017 en concluant à la confirmation de la décision attaquée. Ils se sont encore spontanément déterminés, le 6 octobre 2017.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Rendue par la Municipalité en application de l'art. 115 LATC, la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente.

Formé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), le recours répond également aux exigences formelles (art. 79 et 99 LPA-VD). La recourante, propriétaire de la parcelle sur laquelle le projet de construction litigieux a été refusé est directement touchée par cette décision et a manifestement qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 et 99 LPA-VD). Le recours étant recevable, il convient d'entrer en matière.

2. La recourante a requis plusieurs mesures d'instruction, notamment la production du dossier de la zone réservée et une inspection locale.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3.1; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les références citées).

b) En l'occurrence, le Tribunal s'estime suffisamment renseigné par le dossier de la cause pour statuer, qui comporte notamment les plans du projet litigieux, de sorte qu'il n'apparaît pas nécessaire de compléter davantage le dossier, ni de procéder à une vision locale. Quant à la production du dossier de la zone réservée, cette procédure est indépendante de celle relative à un permis de construire refusé en application des art. 77 et 79 LATC (AC.2017.0309 du 15 mars 2018 et réf.) et n'apparaît pas non plus nécessaire pour statuer, au vu des motifs qui suivent. Il convient en conséquence de rejeter les mesures d'instruction requises par la recourante.

3. La recourante formule des griefs à l'encontre de la zone réservée elle-même.

Conformément à la jurisprudence du Tribunal (AC.2017.0309 du 15 mars 2018; AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b; AC.2017.0250 du 15 janvier 2018, consid. 2), ce n'est que dans la procédure relative à la zone réservée que se posera la question du bien-fondé de cette zone. Or, la présente procédure ne porte que sur une demande d'autorisation de construire. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner à ce stade déjà si le périmètre de la zone réservée est conforme à l'art. 27 LAT et au principe de la proportionnalité ou à d'autres principes constitutionnels.

Ce grief est irrecevable.

4. La Municipalité se fonde sur l'art. 79 LATC pour refuser le permis de construire litigieux, en relation avec la création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 al. 1 LATC. Cette disposition prévoit que la commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

"1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

Quant à l'art. 79 LATC, il prévoit ce qui suit:

"1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."

a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).

Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2017.0309 du 15 mars 2018 et références; AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

b) Selon la jurisprudence (AC.2015.0326 précité consid. 3; AC.2016.0345 précité consid. 2), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont les mêmes effets (cf. arrêt 1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).

c) En l'occurrence, la zone réservée qui inclut la parcelle de la recourante a été mise à l'enquête du 5 mai au 5 juin 2017. L'autorité intimée était donc fondée à se prévaloir de l'art. 79 LATC au moment où elle a statué sur la demande de permis de construire litigieuse, le 7 juin 2017. La recourante conteste en substance l'application de l'art. 79 LATC dès lors que son projet serait antérieur à tout projet de zone réservée. Elle fait en outre grief à la Municipalité d'avoir violé l'art. 114 al. 1 LATC, qui prévoit que la municipalité est tenue de se déterminer sur une demande de permis de construire conforme aux exigences légales et réglementaires dans les quarante jours dès le dépôt de celle-ci.

aa) S'agissant de son premier argument, la recourante ne peut être suivie: si elle a certes entrepris des démarches informelles auprès de la Municipalité, dès l'été 2016, elle n'a formellement déposé sa demande de permis de construire que le 31 octobre 2016. A ce moment-là, la Municipalité avait déjà publié son avis dans la FAO du 28 octobre 2016, aux termes de laquelle elle se réservait de refuser tout projet de construction en application de l'art. 77 LATC, compte tenu de son projet de mettre à l'enquête publique une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Il ressort en outre du dossier que la Municipalité avait entrepris des réflexions dès l'été 2016 en vue d'établir une telle zone réservée. Celles-ci ont en tout cas été concrétisées au début de l'année 2017 avec l'élaboration d'un rapport selon l'art. 47 OAT en mars 2017. Elle était ainsi fondée à se prévaloir au besoin de l'art. 77 LATC au moment où la procédure de demande de permis de construire litigieuse a été entreprise. C'est d'ailleurs dans ce sens qu'elle a suggéré à la recourante de renoncer à cette procédure, en décembre 2016, ce que la recourante a refusé. De surcroît, comme on l'a vu plus haut, l'art. 79 LATC impose à la municipalité de refuser tout permis de construire pour un projet qui contrevient à un plan et un règlement mis à l'enquête publique. Est ainsi déterminante pour l'application de cette disposition le moment où la municipalité statue sur la demande de permis de construire et non celle où le projet est élaboré (AC.2017.0309 précité consid. 3e).

bb) La recourante estime que l'autorité intimée aurait tardé à statuer, en violation de l'art. 114 al. 1 LATC. Le Tribunal a déjà eu l'occasion de rappeler que le délai institué par cette disposition est un délai d'ordre. Il permet au constructeur, le cas échéant, de saisir le département en cas de retard à statuer de la municipalité (art. 114 al. 4 LATC). Il convient de rappeler que l'art. 114 al. 3 LATC précise que lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale doit être requise, les délais prévus à l'art. 114 al. 1 ne courent que dès la réception de la décision cantonale. Or en l'espèce, la synthèse CAMAC comportant plusieurs autorisations spéciales cantonales a été rendue le 15 mai 2017. En statuant sur le permis de construire le 7 juin 2017, la Municipalité a agi dans le délai de 40 jours de l'art. 114 LATC, si bien que cette disposition a été respectée.

Au vu de ce qui précède, c'est à juste titre que la Municipalité a refusé le permis de construire litigieux en application de l'art. 79 LATC.

5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs relatifs au projet de construction lui-même. La décision attaquée est confirmée. Succombant, la recourante supportera les frais de justice ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de l'autorité intimée et des opposants qui ont procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Bougy-Villars, du 7 juin 2017, est confirmée.

III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge d'A.________.

IV. A.________ versera à la Commune de Bougy-Villars une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

V. A.________ versera à B.________ et C.________, créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 19 avril 2018

La présidente: La greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.