TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 octobre 2017

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Imogen Billotte et M. Eric Brandt, juges.

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ********, tous deux représentés par Me Luc DEL RIZZO, avocat, à Monthey,

Autorité intimée

Municipalité de Vully-les-Lacs, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,

Constructrice

C.________ à ******** représentée par Me Alexandre REIL, avocat, à Lausanne,

Objet

Permis de construire (demande de réexamen)

Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Vully-les-Lacs du 18 juillet 2017 rejetant la demande de réexamen de la décision du 8 décembre 2015 délivrant un permis de construire à C.________ pour la parcelle n° 8402 de la commune de Vully-les-Lacs

Vu les faits suivants:

A. C.________ est propriétaire de la parcelle n° 8402 de la commune de Vully-les-Lacs (issue de la fusion au 1^er janvier 2011 des anciennes communes de Bellerive, Chabrey, Cotterd, Constantine, Montmagny, Mur, Salavaux, Vallamand et Villars-le-Grand). Située dans la localité de Vallamand, cette parcelle est colloquée pour partie en zone agricole et pour partie en zone du village, secteur de l'entrée ouest, selon le plan général d'affectation de la Commune de Vallamand, adopté par le Conseil général le 29 octobre 1998 et approuvé par le Département des infrastructures le 18 mai 1999.

B. Le 21 juillet 2015, C.________ a déposé une demande de permis de construire pour la démolition du garage existant ainsi que pour la construction d'un local artisanal et d'un appartement de service.

Le projet a fait l'objet d'une enquête publique du 15 août 2015 au 13 septembre 2015. Il a suscité plusieurs oppositions dont celle de A.________ et B.________, propriétaires de la parcelle n° 8489, située de l'autre côté de la route de Bellerive, légèrement plus à l'est, par rapport à la parcelle n° 8402. En substance, A.________ et B.________ faisaient valoir que le projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone, que la municipalité devait refuser le permis de construire en raison du fait qu'elle envisageait l'élaboration d'un nouveau plan général d'affectation et que la parcelle était située dans un secteur se prêtant à être dézoné compte tenu du surdimensionnement des zones à bâtir de la commune. Ils invoquaient également divers arguments liés à la proximité de leur exploitation agricole.

Par des décisions notifiées le 8 décembre 2015, la Municipalité de Vully-les-lacs (ci-après: la municipalité) a levé les oppositions et délivré le permis de construire. Ces décisions n'ont pas fait l'objet de recours en temps utile auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

Pour des raisons personnelles, C.________ n'a pas débuté immédiatement les travaux.

C. Le 11 mai 2017, la municipalité a approuvé le plan d'affectation et le règlement de de la zone réservée de Vully-les-Lacs. La parcelle n° 8402 est située dans le périmètre de la zone réservée. L'art. 2 du projet de règlement de la zone réservée prévoit que toute nouvelle construction permettant la création d'un nouveau logement est strictement interdite à l'intérieur de la zone réservée. Le plan d'affectation de la zone réservée et son règlement d'application ont été soumis à l'enquête publique du 31 mai 2017 au 29 juin 2017. C.________ n'a pas déposé d'opposition.

Par l'intermédiaire de leur conseil, A.________ et B.________ ont requis le 21 juin 2017 de la municipalité qu'elle révoque le permis de construire délivré à C.________ suite à la mise à l'enquête de la zone réservée. Par courrier du 11 juillet, 2017, A.________ et B.________ ont requis de la municipalité qu'elle ordonne par voie de mesures provisionnelles l'arrêt des travaux, qui, selon eux, étaient sur le point de débuter.

Par décision du 18 juillet 2017, la municipalité a rejeté la demande de révocation du permis de construire ainsi que celle d'arrêt des travaux.

D. Par acte du 26 juillet 2017, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à sa réforme en ce sens que le permis de construire délivré le 8 décembre 2015 à C.________ est révoqué. Ils ont en outre requis par voie de mesures provisionnelles qu'il soit fait interdiction à C.________ d'entreprendre des travaux sur la parcelle n° 8402 jusqu'à droit connu sur le recours. A titre de mesures d'instruction, ils demandent leur audition ainsi qu'une inspection locale.

Dans sa réponse du 9 août 2017, la municipalité a conclu au rejet du recours et de la requête de mesures provisionnelles. C.________ (ci-après: la constructrice) s'est déterminée le 10 août 2017 sur la requête de mesures provisionnelles et a conclu à son rejet.

Par décision incidente du 14 août 2017, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles. Cette décision fait l'objet d'un recours de la part des recourants qui est toujours pendant (cause RE.2017.0009).

Les recourants ont déposé des déterminations complémentaires le 8 septembre 2017 en persistant dans leurs conclusions.

La constructrice s'est déterminée sur le fond par une écriture du 8 septembre 2017. Elle conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

E. La Cour a statué par voie de circulation. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Dirigé contre une décision rendue par la municipalité, laquelle n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité, le recours relève de la compétence du Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Déposé en temps utile (art. 96 LPA-VD) et dans les formes prescrites (art. 79 LPA-VD; applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours remplit les conditions formelles de recevabilité.

La constructrice conteste la qualité pour recourir des recourants au motif que ceux-ci défendraient l'intérêt général et n'auraient pas un intérêt suffisant à obtenir la révocation de la décision octroyant le permis de construire.

Selon l'art. 75 al. 1 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). En l'espèce, la décision attaquée rejette la demande de réexamen déposée par les recourants si bien qu'ils sont manifestement atteints par celle-ci et disposent d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Savoir si les recourants peuvent cas échéant déposer une telle demande de réexamen est au surplus une question de fond et non de recevabilité.

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. Les recourants requièrent diverses mesures d'instruction, notamment une inspection locale ainsi que leur audition. Dans la mesure où le tribunal s'estime suffisamment renseigné sur la base du dossier, qui contient notamment les plans de situation, il convient de rejeter ces requêtes.

3. Les recourants soutiennent d'abord que la décision attaquée serait insuffisamment motivée, ce qui violerait leur droit d'être entendu.

Même succincte, la motivation de la décision attaquée est suffisante pour que les recourants puissent se déterminer sur les raisons qui ont conduit la municipalité à rejeter leur demande. Une éventuelle violation du droit d'être entendu doit de toute manière être considérée comme réparée en cours d'instance, la cour de céans disposant d'un plein pouvoir d'examen.

Ce grief doit dès lors être écarté.

4. La décision attaquée rejette la demande des recourants de révoquer la décision du 8 décembre 2015 délivrant un permis de construire à C.________ pour la démolition d'un garage et la construction d'un local artisanal et d'un appartement de service sur la parcelle n° 8402 du cadastre de Vully-les-Lacs, située à Vallamand.

a) On peut d'abord se demander si des tiers peuvent demander le réexamen d'une décision accordant un permis de construire, laquelle ne leur est pas destinée, d'autant lorsqu'ils font valoir comme en l'espèce une modification du droit ne protégeant pas spécifiquement leurs intérêts. Toutefois, cette question peut être laissée indécise, le recours devant de toute manière être rejeté pour les motifs qui suivent.

b) A l'appui de leur demande, les recourants ont fait valoir que le projet de construction autorisé serait contraire à la zone réservée mise à l'enquête, laquelle déploierait des effets immédiatement. L'intérêt public à l'application immédiate de la zone réservée l'emporterait sur l'intérêt privé de la constructrice à réaliser son projet. La municipalité considère que la demande de révocation était irrecevable dans la mesure où elle ne satisferait à aucune des conditions prévues par l'art. 64 LPA-VD. La constructrice soutient pour sa part que l'art. 118 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) régirait de manière exhaustive les conditions auxquelles un permis de construire peut être révoqué.

c) La LPA-VD régit le réexamen des décisions administratives dans l'hypothèse où ce réexamen est requis par une partie (art. 64 et 65 LPA-VD). Selon l'art. 64 LPA-VD, une partie peut demander le réexamen d'une décision entrée en force. L'autorité entre en matière sur la demande si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors (let. a), ou, si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (let. b), ou, si la première décision a été influencée par un crime ou un délit (let. c).

La révocation peut se définir comme un acte administratif qui en abroge ou en modifie un autre au détriment d'un administré (Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, ch. 5.1 ad art. 64 LPA-VD; Benoît Bovay, op. cit., p. 213). Cette faculté provient du fait que la décision peut, en tant qu'acte unilatéral, être modifiée unilatéralement pour autant que certaines conditions soient remplies (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, p. 382). Même si l'art. 64 LPA-VD ne le prévoit pas expressément, une modification de la situation juridique postérieure à l'entrée en force d'une décision peut – voire, selon les cas, doit – également conduire l'autorité à enter en matière sur une demande de réexamen d'une décision et parfois à procéder à une révocation de celle-ci (ATF 103 b 204; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, p. 386). Lorsqu'une décision devient irrégulière en raison d'une modification législative ou d'un changement de pratique, il y a lieu de se prononcer sur la base d'une pesée des intérêts, dans laquelle l'intérêt à une application correcte du droit objectif est mis en balance avec l'intérêt à la sécurité juridique, respectivement à la protection de la confiance (ATF 137 I 69 consid. 2.3; 135 V 215 consid. 5.2; 127 II 306 consid. 7a). Sont notamment pertinents dans cette pesée d'intérêts le fait que la décision a créé un droit subjectif au profit de l'administré, que celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation ou que la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Il en va de même de la bonne foi de l'administré (cf. TF arrêt 1C_111/2016 du 8 décembre 2016, consid. 6 s'agissant de la révocation d'une prolongation de la durée de validité du permis de construire; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 215 ss).

L'art. 118 LATC a la teneur suivante:

Art. 118 Péremption ou retrait de permis

¹Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.

² La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.

³ Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.

⁴ La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales.

La limitation dans le temps du permis de construire répond au principe de la clarté des relations juridiques. D'une part, un permis de construire ne saurait faire échec à une modification législative au-delà d'une certaine durée; d'autre part, les voisins ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis est limitée et que, à défaut d'un début des travaux dans un certain délai, ceux-ci ne pourront être réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis (AC.1992.0391 du 12 juillet 1993 et les références citées; voir aussi AC.1996.0099 du 14 octobre 1997).

d) En l'espèce, il apparaît que le projet de construction autorisé par la décision du 8 décembre 2015 est contraire à la zone réservée telle qu'envisagée par les autorités puisque le périmètre de celle-ci englobe la partie de la parcelle sur laquelle est prévu le projet de construction.

Toutefois, il convient de tenir compte du fait que cette zone réservée n'est pas encore entrée en force dès lors qu'elle n'a pas été adoptée par le conseil communal ni été approuvée par le département compétent. La zone réservée est en effet soumise en droit vaudois à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC). Certes, les art. 77 et 79 LATC prévoient que les mesures de planification, y compris les zones réservées (cf. CDAP arrêts AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3; AC.1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476; voir aussi arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014 consid. 2d) peuvent déployer à certaines conditions des effets avant leur entrée en force, ce qui constitue une exception au principe de non rétroactivité des lois. Selon l'art. 79 LATC, la municipalité doit même refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet de planification une fois celui-ci mis à l'enquête publique. Cet effet anticipé négatif de la mise à l'enquête est toutefois limité aux procédures d'autorisation en cours, à l'exclusion de celles faisant l'objet d'un recours (CDAP arrêt AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid. 12 et réf. citées). L'art. 4 du projet de règlement de la zone réservée selon lequel "la zone réservée déploie ses effets dès la mise à l'enquête publique (art. 57 et 59 LATC) [...[", doit au surplus être interprété conformément à l'art. 79 LATC.

A plus forte raison, la simple mise à l'enquête d'un projet de planification ne saurait justifier que l'on applique celle-ci à des projets de construction qui ont déjà été autorisés par une décision entrée en force comme en l'espèce. Ce raisonnement, soutenu par les recourants, reviendrait en effet à permettre à l'autorité de révoquer un permis de construire alors même que la planification n'était pas mise à l'enquête au moment où celle-ci avait statué et donc à contourner les exigences de l'art. 79 LATC. Même un changement de législation entré en vigueur ne peut qu'exceptionnellement justifier la révocation d'un permis de construire (Bovay, op. cit., p. 218); tel est le cas à plus forte raison lorsqu'il s'agit d'un projet. La demande de réexamen doit donc déjà être écartée pour ce motif.

En outre, l'intérêt public à une application immédiate – et même anticipée – de la zone réservée ne l'emporte pas en l'espèce sur l'intérêt privé de la constructrice à réaliser son projet.

Selon son règlement, cette zone réservée interdirait toute nouvelle construction permettant la création d'un nouveau logement dans son périmètre, qui inclut la partie de la parcelle n° 8402 située actuellement dans la zone de village. Le rapport selon art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.01), disponible sur le site internet de la commune (http://www.vully-les-lacs.ch, menu LAT), expose que la zone réservée, ciblée sur certains secteurs, "permet d'empêcher un développement urbain non maîtrisé, risquant d'aller à l'encontre des législations supérieures et mettant en péril le processus de révision du PGA [plan général d'affectation]. Cette zone réservée bloque ainsi toute nouvelle construction permettant la création de nouveaux logements dans des secteurs identifiés, afin de laisser à la commune le temps de bien dimensionner les zones à bâtir en fonction des nouvelles législations, de les localiser correctement et de les prioriser de façon efficace". En instituant la zone réservée, les autorités communales entendent donc avant tout conserver une marge de manœuvre pour réviser leur PGA et redimensionner les zones à bâtir. A cet égard, le projet de construction autorisé ne permet la construction que d'un seul logement de 114 m² en lien avec un local artisanal et se situe à proximité d'autres constructions. Il ne met donc pas en péril le processus de révision de PGA ni ne menace la réalisation des buts poursuivis par la LAT.

Au contraire, l'intérêt privé de la constructrice pèse en l'espèce d'un certain poids. Certes, celle-ci n'avait pas au moment de la décision attaquée commencé l'exécution des travaux. Elle était toutefois au bénéfice d'un permis de construire définitif et exécutoire qui n'était pas périmé (art. 118 al. 1 LATC). Les travaux de construction ont toutefois démarré pendant la présente procédure. En outre, elle avait déjà engagé certains frais, non seulement d'architecte mais encore de commande d'ouvrages préfabriqués. Une révocation du permis de construire serait donc de nature à lui causer un préjudice non négligeable même si celui-ci est d'ordre purement financier.

Peu importe enfin que la constructrice n'ait pas fait opposition au projet de zone réservée. En effet, dès lors qu'elle était au bénéfice d'un permis de construire entré en force, elle pouvait légitimement penser que la zone réservée envisagée n'aurait pas d'influence sur son projet.

C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a rejeté la demande de réexamen des recourants.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Dès lors que la municipalité et la constructrice ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ils ont droit à une indemnité à titre de dépens, laquelle sera mise à la charge des recourants (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Vully-les-Lacs du 18 juillet 2017 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV. A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Vully-les-Lacs une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

V. A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à C.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 24 octobre 2017

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.