TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 mars 2018

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Imogen Billotte et M. Pierre Journot, juges.

Recourants

A.________ à ********

B.________ à ********

tous deux représentés par Me Alexandre REIL, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Chardonne, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,

Propriétaires

C.________ à ********

D.________ à ********

toutes deux représentées par Me Jacques HALDY, Avocat, à Lausanne,

Objet	Permis de construire
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Chardonne du 12 juillet 2017 refusant la démolition des bâtiments ECA n° 510, 1027 et 1388 et la construction de 3 immeubles et d'un parking souterrain sur la parcelle n° 2189, propriété de C.________ et D.________

Vu les faits suivants:

A. C.________ et D.________ sont propriétaires en main commune de la parcelle 2189 du cadastre de la commune de Chardonne. Cette parcelle est située dans la zone d'habitation de faible densité au sens du plan général d'affectation et du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions adoptés par le Conseil communal les 8 juin 2004 et 9 septembre 2005 et approuvés par le département compétent le 5 décembre 2005. Elle supporte actuellement un bâtiment d'habitation (villa) de 121 m² ainsi qu'un garage de 32 m² et une annexe de 16 m^2.

B. Le 12 décembre 2016, la Municipalité de Chardonne a adressé un courrier à A.________ exposant en substance qu'elle envisageait de mettre à l'enquête une zone réservée englobant notamment la parcelle 2189 afin de mener à bien le redimensionnement de ses zones à bâtir. Elle a indiqué qu'elle se réservait de refuser un éventuel permis de construire en application de l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) et a joint un avis informant les propriétaires de la commune de ce qui précède qui avait paru dans la Feuille des avis officiels le 30 août 2016.

C. Le 13 décembre 2016, B.________ et A.________ (ci-après: les constructeurs), ont déposé, en tant que promettants-acquéreurs de la parcelle 2189, une demande d'autorisation préalable d'implantation pour la construction de trois immeubles de quinze logements en propriété par étages, un parking souterrain et des aménagements extérieurs ainsi que pour la démolition des trois bâtiments existants.

D. Le 30 mars 2017, la municipalité a informé la mandataire de la constructrice que le projet serait mis à l'enquête publique du 5 avril au 4 mai 2017 mais qu'elle refuserait la délivrance du "permis de construire" en application de l'art. 77 LATC dès lors que la parcelle 2189 se situait dans le périmètre de la zone réservée qui serait prochainement mise à l'enquête. Le projet a suscité neuf oppositions et deux remarques pendant le délai d'enquête.

E. La Municipalité a mis à l'enquête publique du 22 avril au 22 mai 2017 une zone réservée communale. A son ch. 3.2 "périmètre de la zone réservée", le rapport explicatif du 17 mars 2017 expose ce qui suit:

"sous réserve des 10 parcelles faisant l'objet de projets de construction mentionnées ci-dessous, la zone réservée est établie sur l'ensemble de la zone des villages, de la zone d'habitation de moyenne densité, de la zone d'habitation de faible densité ainsi que sur la zone d'utilité publique et d'équipements collectifs située dans le territoire urbanisé. La zone réservée est également établie sur le PPA "La Garde – Mont-Pélerin", sur le PQ "Le Mirador" et sur le PQ "Résidences du Parc", situés en zone à bâtir, qui feront l'objet d'une réflexion dans le cadre de la révision du PGA.

Les 10 parcelles non concernées par la zone réservée sont celles sur lesquelles un dossier de projet de construction a été déposé au BTI (bureau technique intercommunal, ndr) avant le 30 août 2016, c'est-à-dire préalablement à la publication de l'avis de la FAO indiquant l'intention de la Municipalité d'établir une zone réservée. Cette exception se justifie en raison des frais déjà engagés de bonne foi par les propriétaires concernés, sur la base des plans en vigueur. Il s'agit des parcelles n° 2234/2253/2396/3252/3415/3465/3481/3506/3525 et 3555."

F. Le 12 juillet 2017, la Municipalité a refusé de délivrer le "permis de construire" dès lors que la parcelle 2189 était située dans le périmètre de la zone réservée mise à l'enquête publique.

G. Le 12 septembre 2017, A.________ et B.________ ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision en concluant à ce que la décision soit réformée en ce sens que la municipalité doit entrer en matière sur la demande de "permis de construire", la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision.

Dans sa réponse du 31 octobre 2017, la municipalité a conclu au rejet du recours.

Aucun des opposants n'est intervenu en temps utile. Les propriétaires ne se sont pas exprimés.

Le 1^er mars 2018, les recourants ont déposé des déterminations. Ils ont confirmé leurs conclusions et ont requis diverses mesures d'instruction.

H. La Cour a délibéré par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Rendue par la municipalité en application de l'art. 115 LATC, la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente.

Dès lors qu'elle est directement touchée par la décision attaquée en tant que constructrice, la recourante B.________ dispose manifestement de la qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 LPA-VD). Le recourant A.________ figure également sur la demande d'autorisation préalable d'implantation mais on ignore si c'est à titre personnel ou en qualité de représentant de B.________. Cette question peut toutefois rester indécise dès lors que le recours est de toute manière recevable.

Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de l'autorité compétente le 26 mai 2017, soit dans le délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien qu’il convient d’entrer en matière.

2. Les recourants ont requis des mesures d'instruction.

D'abord, ils demandent que la décision du conseil communal relative à la zone réservée soit versée au dossier. Il ressort des pièces produites par les recourants que le conseil communal devait débattre du préavis municipal concernant la zone réservée et son règlement dans sa séance du 28 février 2018. On ignore le résultat de cette délibération. Cela étant, comme la cour de céans a déjà eu l'occasion de le relever (arrêt AC.2017.0250 du 15 janvier 2018, consid. 1), la procédure relative à la zone réservée est indépendante de celle relative à un permis de construire refusé en application des art. 77 et 79 LATC. Il n'est pas nécessaire d'attendre la décision du conseil communal – ni l'éventuelle entrée en force de celle-ci en cas de référendum ou de recours judiciaire – pour statuer sur un recours contre un refus de permis de construire ou, comme en l'espèce, une autorisation préalable d'implantation. Si la zone réservée devait être refusée ou annulée, les constructeurs pourront renouveler leur demande sans que ces dispositions puissent à nouveau leur être opposées. Il convient dès lors de rejeter la requête des recourants.

Quant à l'inspection locale requise par les recourants pour apprécier l'intégration de la parcelle 2189 dans l'environnement bâti, elle n'est pas non plus nécessaire pour trancher le sort du recours. Les plans figurant au dossier permettent d'apprécier la situation de la parcelle.

Il convient dès lors de rejeter les mesures d'instruction demandées par les recourants.

3. Même si elle se réfère à un permis de construire, la décision attaquée refuse en réalité une demande d'autorisation préalable d'implantation au motif que celle-ci serait contraire à la zone réservée communale mise à l'enquête.

a) L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.

L'art. 79 LATC dispose:

1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.

Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).

Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêt CDAP AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

b) A titre préalable, il y a lieu de déterminer si l'art. 79 LATC s'applique aussi à la demande d'autorisation préalable d'implantation alors que le texte de la disposition se réfère au "permis de construire". La CDAP a encore récemment confirmé qu'une municipalité pouvait examiner déjà au stade de la demande d'autorisation préalable d'implantation la conformité d'un projet avec une future planification et cas échéant la refuser sur la base de l'art. 77 LATC dès lors que celle-ci, déploie pour les éléments qu'elle couvre, les mêmes effets juridiques qu'un permis de construire (AC.2016.0178 du 30 août 2017, consid. 2b; confirmant les arrêts AC.2010.0158 du 6 mars 2012 consid. 2 b et AC.2016.0423 du 22 août 1017 consid. 6). Pour les mêmes motifs, il convient de considérer que l'art. 79 LATC est également applicable en cas de demande d'autorisation préalable d'implantation. Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'examiner ici la question de savoir dans quelle mesure une municipalité est liée par une autorisation préalable d'implantation au moment où elle statue sur une demande de permis de construire (AC.2016.0165 du 29 juin 2017, consid. 10c).

c) En l'espèce, il n'est pas contesté que la parcelle 2189, sur laquelle est prévue le projet litigieux, est située dans le périmètre de la zone réservée mise à l'enquête du 22 avril au 22 mai 2017. L'implantation de trois nouveaux bâtiments d'habitation sur cette parcelle serait contraire à la zone réservée telle que mise à l'enquête. Il en résulte que, à première vue, la municipalité n'avait d'autre choix que de refuser la demande d'autorisation préalable d'implantation en application de l'art. 79 LATC.

d) Les recourants font valoir la nullité de la zone réservée. S'ils ne remettent pas en cause le surdimensionnement des zones à bâtir et donc la nécessité de réviser la planification communale, ils soutiennent qu'il serait contraire à l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et au principe de la proportionnalité de prévoir une zone réservée sur l'ensemble des parcelles situées en zone à bâtir à l'exception du périmètre du centre. Ils font valoir que le périmètre envisagé serait manifestement excessif, respectivement que les autorités communales auraient dû au moins prendre en considération l'existence du funiculaire reliant Vevey à la station de Mont-Pélerin. Ils relèvent également que le périmètre du centre, tel que défini dans le projet de zone réservée, englobe les parcelles situées à proximité des lignes de transports publics. Seules les parcelles pouvant être réaffectées en zone agricole devraient être incluses dans la zone réservée.

Comme le Tribunal cantonal a eu l'occasion de le relever (arrêts AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b; AC.2017.0250 du 15 janvier 2018, consid. 2), ce n'est que dans la procédure relative à la zone réservée que se posera la question du bien-fondé de cette zone. Or, la présente procédure ne porte que sur une demande d'autorisation préalable d'implantation. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il n'y a dès lors pas lieu d'examiner à ce stade déjà si le périmètre de la zone réservée est conforme à l'art. 27 LAT et au principe de la proportionnalité. Pour le surplus, l'intention de la municipalité d'établir une zone réservée pour mener à bien le redimensionnement de ses zones à bâtir – lequel n'est d'ailleurs pas contesté par les recourants – est suffisamment établie pour fonder l'application des art. 77 et 79 LATC.

e) Les recourants soulèvent le grief d'une inégalité de traitement avec les propriétaires qui échappent à l'application de la zone réservée. Ils soutiennent avoir comme ceux-ci engagé de bonne foi des démarches pour valoriser leur parcelle avant le 30 août 2016. Ils soutiennent également que le refus de tout permis de construire postérieurement au 30 août 2016 constituerait une violation de l'art. 77 LATC, la municipalité n'ayant, à ce moment-là, pas encore concrétisé son intention de réviser la planification.

La décision attaquée a été prise le 12 juillet 2017. Or, à cette date, la municipalité avait mis à l'enquête publique la zone réservée, ce qui justifie l'application de l'art. 79 LATC. Les arguments des recourants tombent donc à faux dans la mesure où est déterminante pour l'application de cette disposition le moment où la municipalité statue sur la demande et non celle où le projet est élaboré.

Certes, il résulte du rapport explicatif accompagnant le projet de zone réservée que la municipalité n'a pas inclus dans celle-ci les parcelles situées dans le périmètre pour lesquelles un dossier de projet de construction a été déposé au bureau technique intercommunal avant le 30 août 2016. Cela étant, les recourants n'apportent pas d'éléments probants qui tendraient à démontrer qu'ils disposaient déjà à cette date d'un projet de construction élaboré. Le fait qu'ils aient déposé le 13 décembre 2016 une demande d'autorisation préalable d'implantation et non une demande de permis de construire tend plutôt à démontrer le contraire. Les recourants ne sauraient donc se prévaloir d'une inégalité de traitement avec des constructeurs qui avaient un projet élaboré avant le 30 août 2016 et qui se trouvaient donc dans une situation différente. Pour le surplus, il n'est pas nécessaire d'examiner ici à partir de quelle date la municipalité pouvait se prévaloir de l'art. 77 LATC pour refuser un permis de construire ou une autorisation préalable d'implantation.

f) Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 114 LATC et du principe de la bonne foi. Ils soutiennent en substance que la municipalité aurait volontairement tardé à statuer sur leur demande d'autorisation préalable d'implantation pour rendre sa décision après la mise à l'enquête publique du projet de zone réservée.

L'art. 114 LATC dispose ce qui suit:

"1 Dans les quarante jours dès le dépôt de la demande de permis conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui doivent l'accompagner, ou dès le profilement exécuté si celui-ci a été exigé après la demande de permis, délai réduit à vingt jours s'il n'y a pas eu d'enquête publique, la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis.

[...]

3 Lorsque l'autorisation ou l'approbation cantonale doit être requise, les délais prévus au premier alinéa ne courent que dès la réception de la décision cantonale.

4 Lorsque le délai est échu sans que la municipalité se soit prononcée et sur requête écrite de l'instant à l'autorisation, le département fixe à la municipalité un ultime délai de dix jours pour se déterminer; si la municipalité ne se prononce pas dans ce délai, le département statue sur la demande de permis dans les vingt jours qui suivent."

Le délai institué par l'art. 114 al. 1 LATC est un délai d'ordre. Il permet au constructeur cas échéant de saisir le département en cas de retard à statuer de la municipalité (art. 114 al. 4 LATC). En l'espèce, les recourants ne soutiennent pas avoir entrepris cette procédure ni s'être plaints d'une manière ou d'une autre du délai mis par la municipalité pour statuer sur leur demande. Quoiqu'il en soit, le temps qui s'est écoulé entre le 14 juin 2017, date de la réception de la synthèse CAMAC qui contient les autorisations cantonales (art. 114 al. 3 LATC), et le 12 juillet 2017, date de la décision attaquée, n'excède pas 40 jours si bien que cette disposition a été respectée. Quant au temps qui s'est écoulé entre la date du dépôt de la demande et celle de la mise à l'enquête de celle-ci, il s'explique par les précisions et modifications demandés aux recourants par le bureau technique intercommunal. Ce grief doit donc également être rejeté.

g) Il n'y a donc pas de motif de s'écarter en l'espèce du raisonnement suivi par l'autorité intimée. C'est à juste titre que celle-ci a refusé en se fondant sur l'art. 79 LATC la demande d'autorisation préalable d'implantation des recourants au motif qu'elle n'était pas conforme à la zone réservée mise à l'enquête.

4. Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de la cause (art. 49 al. 1 LPA-VD). La municipalité, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre des dépens, laquelle sera mise à la charge des recourants (art. 55 al. 1 et 56 al. 3 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la municipalité de Chardonne du 12 juillet 2017 est confirmée.

III. Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV. A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Municipalité de Chardonne un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 15 mars 2018

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.