TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 janvier 2018

Composition

M. André Jomini, président; MM. Claude Bonnard et Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourant

Département du territoire et de l’environnement, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Bussy-Chardonney, représentée Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,

Constructrice

A._______ à ********

Propriétaires	1.	B._______ à ********
	2.	C._______ à ********
	3.	D._______ à ********

Objet

permis de construire

Recours du Département du territoire et de l’environnement (DTE) c/ décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 21 août 2017, levant l'opposition du SDT et accordant le permis de construire pour la transformation d'une habitation et d'un rural ainsi que la construction d'un bâtiment de logements sur les parcelles n° 202, propriété de B._______, et n° 204, propriété de D.________ et C._______, promise-vendue à A._______ (CAMAC 169066)

Vu les faits suivants:

A. D._______ et C._______ sont copropriétaires de la parcelle n° 204 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Bussy-Chardonney. Ce bien-fonds a une surface totale de 27'620 m². Il est classé en partie dans la zone village du plan général d'affectation de la commune (plan d'affectation du sol de la localité) entré en vigueur le 5 octobre 2012. Les deux copropriétaires ont promis de vendre cette parcelle à la société A._______.

B._______ est propriétaire de la parcelle adjacente n° 202, d'une surface totale de 2'876 m², classée entièrement en zone village.

B. Les propriétaires des parcelles n° 204 et n° 202 ont déposé ensemble, avec le promettant-acquéreur de la parcelle n° 204, une demande de permis de construire pour un projet intitulé "transformation d'une habitation et d'un rural, construction nouvelle d'un bâtiment de logements, création de places de parc couvertes et non couvertes, reconstruction d'une partie du rural n° 110 ECA". Les constructions sont prévues sur la parcelle n° 204, dans la partie classée en zone village. Le bâtiment agricole n° 110 se trouve sur la parcelle n° 202.

Le dossier a été mis à l'enquête publique du 6 mai au 4 juin 2017. Le Service du développement territorial a formé opposition le 1^er juin 2017, en indiquant agir par délégation de compétence du Conseil d'Etat. Il a invoqué, comme fondement légal, les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).

C. Par une décision rendue le 21 août 2017, la Municipalité de Bussy-Chardonney (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition et accordé l'autorisation requise. Un permis de construire, sur la formule officielle, a été établi le 28 août 2017. Les autorisations cantonales spéciales nécessaires avaient été délivrées auparavant, comme cela ressort de la synthèse CAMAC n° 169066 du 19 juillet 2017.

D. Agissant le 22 septembre 2017 par la voie du recours de droit administratif, le Département du territoire et de l'environnement demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision de la municipalité du 21 août 2017 en ce sens que l'opposition formée le 1^er juin 2017 par le Service du développement territorial est admise et que le permis de construire n'est pas délivré. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de la décision municipale et du permis de construire.

Dans sa réponse du 21 décembre 2017, la municipalité conclut au rejet du recours.

Les propriétaires des deux parcelles concernées n'ont pas déposé de réponse dans le délai fixé. La société A._______ a obtenu, à sa demande, une prolongation du délai de réponse mais elle ne s'est en définitive pas déterminée sur le recours.

E. Le Service du développement territorial a mis à l'enquête publique, du 1^er au 30 septembre 2017, un projet de plan créant une zone réservée cantonale sur les parcelles n° 202 et n° 204. La parcelle n° 202 est comprise entièrement dans le périmètre de cette zone réservée; sur la parcelle n° 204, seule la partie classée en zone village (3'374 m²) est incluse dans le périmètre. Cette zone réservée vise à rendre provisoirement inconstructibles les terrains compris dans son périmètre (art. 1 du règlement de la zone réservée cantonale). D'après le "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)" établi par le Service du développement territorial, "l'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité de Bussy-Chardonney à engager la révision de son PGA", parce que la commune "dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée" (p. 4). Ce rapport ajoute ce qui suit:

"La modification du 15 juin 2012 de la LAT, entrée en vigueur le 1^er mai 2014, vise notamment à lutter contre le mitage du territoire, l'étalement urbain. La zone à bâtir doit être dimensionnée pour les besoins à quinze ans et, selon l'article 15, alinéa 2, LAT, les zones à bâtir excédentaires doivent être réduites. La zone d'habitation et mixte est notamment visée par cette disposition légale.

La mesure A11 contenue dans la 4^e adaptation du PDCn établit les conditions dans lesquelles les communes doivent dimensionner leurs zones à bâtir pour se conformer à la révision de la LAT.

Selon le bilan des réserves en zone à bâtir (zone d'habitation et zone mixte) de la Commune de Bussy-Chardonney, la capacité d'accueil de la population de la Commune de Bussy-Chardonney, découlant de ses réserves de terrains à bâtir, est trop importante.

La Commune de Bussy-Chardonney est surdimensionnée au regard de ses réserves en zone à bâtir."

Il ressort en substance d'un document intitulé "Bilan des réserves à bâtir", établi par la municipalité en janvier 2015, et d'un document du Service du développement territorial du 25 août 2017, intitulé "Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d'habitation et mixte)", que les données chiffrées suivantes sont prises en considération par l'administration cantonale: la capacité d'accueil de la commune est actuellement de 191 habitants, soit 146 habitants en fonction des réserves de terrain disponibles et 45 habitants en fonction du potentiel de densification des terrains déjà bâtis. En vertu de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), avec une population actuelle de 377 habitants (fin 2015), le potentiel d'accueil de la commune est de 59 habitants à l'horizon 2036. La surcapacité d'accueil est donc de 132 habitants.

Considérant en droit:

1. La décision d'une municipalité accordant un permis de construire (cf. art. 103 et 104 LATC) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon la procédure des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le Département du territoire et de l'environnement, qui est en charge de l'aménagement du territoire (art. 10 LATC), a qualité pour recourir (art. 104a LATC en relation avec l'art. 75 let. b LPA-VD). Le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.

2. Le Département cantonal dénonce en particulier une violation par la municipalité de l'art. 77 al. 1 LATC.

Cette disposition, sous le titre "Plans et règlements en voie d'élaboration", est ainsi libellée:

"Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale."

Cette règle constitue la base de l'effet anticipé négatif d'un projet de plan d'affectation, avant la mise à l'enquête publique de ce projet. En l'espèce, le plan envisagé, pour les terrains litigieux, est un plan cantonal instituant une zone réservée. L'intention du Département cantonal, par son Service du développement territorial, de prévoir une telle mesure de planification n'est pas douteuse en l'état, puisque la zone réservée a été mise à l'enquête publique deux mois après l'opposition, et une dizaine de jours après la décision attaquée. La jurisprudence admet au demeurant qu'un refus de permis de construire puisse être prononcé sur la base de l'art. 77 al. 1 LATC – ce qui s'apparente à une mesure provisionnelle devant empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière – quand la procédure de planification envisagée tend à l'instauration d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. arrêt AC.2017.0071 du 15 août 2017 consid. 3b/aa et les références). Dans le cas particulier, il ressort du dossier que le Service du développement territorial se fonde sur des analyses chiffrées des réserves de terrains à bâtir et des options de développement de la commune, qui ne sont pas, en tant que telles, contestées dans la réponse de la municipalité. Il n'appartient pas à la Cour de céans d'examiner, à ce stade, si l'adoption de cette zone réservée cantonale est justifiée; la procédure d'établissement de cette mesure de planification n'est en effet, d'après le dossier, pas encore achevée et les intéressés, y compris la municipalité, conservent la possibilité de la contester, le cas échéant par un recours contre l'adoption de ce plan d'affectation cantonal.

Dans le présent litige, il convient uniquement de déterminer si la municipalité pouvait passer outre l'opposition du Service du développement territorial (au nom du Conseil d'Etat). Dans la décision attaquée, la municipalité invoque deux motifs: les propriétaires concernés ont déposé, depuis de nombreuses années, des projets de constructions et de transformations qui n'ont jamais pu se réaliser, à la suite d'interventions de divers services cantonaux; le projet permet de maintenir un bâtiment faisant partie intégrante du village et de "fermer la ceinture villageoise côté ouest".

Ces motifs, qui se fondent sur la qualité architecturale du projet, ne sont cependant pas pertinents car l'opposition du département, selon les 2^e et 3^e phrases de l'art. 77 al. 1 LATC (en l'occurrence: l'opposition du Conseil d'Etat, qui pouvait agir à la place du DTE) ne laisse aucune marge d'appréciation à la municipalité quand on se trouve dans un cas d'application de cet "effet anticipé négatif" d'un projet de plan. La dernière phrase de l'art. 77 al. 1 LATC précise que la décision de l'autorité cantonale (c'est-à-dire sa décision de former opposition) "lie l'autorité communale". La jurisprudence retient donc que la municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est opposé au projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête publique puis l'adoption d'une zone réservée. Dans cette hypothèse, la municipalité doit rendre une décision de refus de permis de construire (art. 114 al. 1 LATC), le requérant pouvant renouveler sa demande de permis si les délais fixés par l'art. 77 LATC pour l'avancement de la procédure d'établissement de la zone réservée ne sont pas respectés par l'autorité cantonale (cf. arrêt AC.2017.0071 du 15 août 2017, consid. 3b/aa; cf. aussi arrêt AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b).

Le Département cantonal est donc fondé à se plaindre d'une violation de l'art. 77 al. 1 LATC.

3. La municipalité invoque en vain, dans sa réponse, l'égalité de traitement en s'interrogeant à propos des critères appliqués par le Département cantonal pour former opposition à des projets de construction et en laissant entendre qu'il n'y aurait pas d'oppositions dans certaines communes où les réserves de zones à bâtir "sont vraisemblablement surdimensionnées". La municipalité ne précise pas ses allégations mais elle demande à la Cour de céans d'effectuer en quelque sorte une enquête sur ce point – pour déterminer le nombre de demandes de permis de construire et d'autorisations préalables d'implantation dans toutes les communes concernées du canton, le nombre d'oppositions du SDT et le nombre de projets de zone réservée cantonale. Ces renseignements ne sont pas pertinents pour le sort du présent recours. Les mesures prises par l'autorité cantonale de planification dans d'autres situations, qui ne sont pas directement comparables (en ce qui concerne la position des terrains par rapport au centre de la localité, l'importance des réserves de zones à bâtir, etc.), ne seraient pas propres à justifier une exception à la règle de l'art. 77 al. 1 LATC, s'agissant de la portée de l'opposition du département à un projet concret de construction.

4. Il s'ensuit que le recours du département cantonal doit être admis et que la décision municipale doit être réformée dans le sens d'une admission de l'opposition et du refus du permis de construire.

Il ne se justifie dès lors pas d'examiner si l'autre disposition légale invoquée par le Département cantonal – à savoir l'art. 134 al. 1 LATC, qui fait partie des dispositions transitoires de la loi adoptée le 4 décembre 1985 – entre également en considération.

5. Un émolument judiciaire réduit, vu les circonstances de la cause, doit être mis à la charge de la société constructrice. Elle n'a certes pas pris de conclusions formelles mais elle a tout de même participé à la procédure, en demandant un délai "pour une réflexion sur la suite à donner à cette affaire". Cela étant, elle n'a pas renoncé à son projet de construction, voulant implicitement que la décision attaquée soit confirmée. A cause de l'annulation du permis de construire, elle n'obtient pas ce qu'elle avait demandé dans la procédure administrative (cf. art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'administration cantonale (cf. art. 55 al. 3 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 21 août 2017 est réformée en ce sens que l'opposition du Service du développement territorial est admise et que le permis de construire est refusé.

III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la constructrice A._______.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 janvier 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.