TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 mars 2019
Composition	Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Pascal Langone, juge; M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me Eric RAMEL, avocat à Lausanne.

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 5 septembre 2017 (condition imposant l'inscription d'une servitude de passage public à pied et d'une charge foncière concernant l'obligation de reconstituer et d'entretenir une haie champêtre - CAMAC n° 137333)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La fondation B.________, qui œuvre en faveur de personnes en situation de handicap mental, est propriétaire de la parcelle n° 3303 du cadastre de la commune d'Yverdon-les-Bains, au lieu-dit "Campagne St-George". D'une superficie de 32'466 m², ce bien-fonds supporte une série de bâtiments entourés de verdure.

Au niveau de sa limite nord-est, la parcelle n° 3303 est bordée par la parcelle n° 5469, d'une surface de 7'218 m², dont est propriétaire la société A.________, à ********. Cette dernière a pour but l'acquisition, la construction et l'exploitation de résidences pour seniors et autres personnes nécessitant une structure analogue. Issue de la reprise des actifs et passifs de la société A.________, elle a été exploitée, jusqu'au 31 août 2016, sous la raison sociale A.________.

Les parcelles n^os 3303 et 5469 sont comprises dans le périmètre du plan d’extension partiel de la Campagne St-George du 25 septembre 1981, qui a été modifié par un addenda approuvé le 6 novembre 1991 par le Conseil d'Etat (ci-après: PEP). Le PEP a pour but de reconnaître la valeur résidentielle du site et de sauvegarder l'ensemble constitué par une maison de maître du XVIII^e siècle, ses dépendances, des murs de clôture, une fontaine et un parc de hautes futaies; il permet l'implantation d'équipements médicaux, sociaux et éducatifs dans les secteurs A et A1 (cf. art. 1 du règlement du PEP; ci-après: RPEP). La parcelle n° 3303 est colloquée à la fois en zone A réservée aux équipements médicaux, sociaux et éducatifs, en zone B destinée à des surfaces de verdure ou vouée à la culture agricole ou horticole, et en zone C affectée à la protection du parc (cf. art. 4, 9 et 10 RPEP). La parcelle n° 5469 forme la zone A1 d'extension de la zone A. Ce secteur est destiné à des équipements médicaux, sociaux et éducatifs, pour autant que la zone A soit entièrement construite ou que des activités nécessitant l'implantation d'équipements médicaux, sociaux et éducatifs doivent être nettement séparés de ceux de la zone A (cf. art. 8 let. a RPEP).

B.                     A l'origine, les parcelles n^os 3303 et 5469 formaient une seule parcelle d'une superficie de 39'684 m² qui appartenait à la fondation B.________ (ci-après: l'ancienne parcelle n° 3303). Au début de l'année 2007, la fondation B.________ a conclu avec la société A.________ une promesse de vente par laquelle elle s'est engagée à lui céder l'extrémité nord-est de l'ancienne parcelle n° 3303 (soit la bande de terrain constituant l'actuelle parcelle n° 5469) en vue de la réalisation d'appartements protégés.

Le 15 août 2007, la société A.________ (ci-après: la constructrice) a présenté à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) un avant-projet de construction d'un bâtiment comportant des logements ordinaires et des logements protégés sur la portion de terrain qui lui était promise-vendue. La municipalité s'est opposée à ce concept de mixité sociale dans un préavis négatif du 3 octobre 2007 et elle a exigé que le projet se limite à la création d'appartements protégés.

Le 2 novembre 2007, la constructrice a déposé deux demandes d'autorisation préalable d'implantation pour la réalisation d'appartements sécurisés intégrés dans un tissu de prestations médico-sociales, socio-hôtelières et préventives, selon un projet de base et un projet d'extension (phases 1 et 2). Elle a indiqué que la conception technique du bâtiment répondrait aux exigences de la norme SN 521'500 "Construction adaptée aux handicapés" (édition de 1988) et à celles de la brochure sur le logement protégé publiée en février 2007 par le Département de la santé et de l'action sociale. Elle a par ailleurs précisé le concept organisationnel du projet, en exposant que la résidence, entièrement dépourvue de barrières architecturales, s'adresserait principalement aux personnes âgées d'au moins 55 ans, mais que la priorité reviendrait toutefois aux personnes souffrant d'un handicap physique ou psychique et nécessitant une aide partielle pour les actes instrumentaux de la vie quotidienne, indépendamment de leur âge. En plus de leur logement, les locataires auraient accès à des locaux communautaires accueillant des programmes d'animation et d'information, moyennant une participation aux frais de loyer et d'entretien.

La municipalité a mis les demandes d'implantation à l'enquête publique. Elle a ensuite refusé de délivrer les autorisations requises, en raison notamment du fait que le projet n'était pas conforme à la destination de la zone A1 définie par le PEP. Elle a relevé qu'il n'était pas possible de réaliser de simples logements sociaux dans ce secteur, qui était réservé à des appartements médicalisés. La constructrice a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP).

En parallèle, la constructrice est entrée en discussion avec la municipalité. Le 16 octobre 2008, elle a adressé au service communal de l'urbanisme et des bâtiments (ci‑après: le service de l'urbanisme) un courrier récapitulatif destiné à clarifier le concept organisationnel de son projet. Elle a expliqué que le bâtiment envisagé proposerait des logements adaptés aux personnes à mobilité réduite, occupant 90 % au moins de la surface de plancher brute disponible et répondant aux exigences de la norme SN 521'500 et de la brochure cantonale sur le logement protégé. L'offre serait complétée par une prise en charge médico-sociale, un encadrement sécuritaire et un programme d'animation qui prendraient place dans des espaces de services en lien avec le domaine socio-sanitaire (centre médico-social, unité d'accueil temporaire, santé esthétique, gymnastique, etc.) et des locaux communautaires à vocation socio-culturelle (cafétéria, salles polyvalentes, coins lecture, salle de télévision et de fêtes, etc.). Les critères d'admission des locataires seraient, dans l'ordre prioritaire, le niveau de dépendance, l'isolement social et l'âge légal de la retraite. Les candidatures seraient examinées par une commission quadripartite composée de l'Association pour la promotion de la santé et le maintien à domicile du Nord vaudois (ci-après: l'ASPMAD), du Bureau régional d'information et d'orientation (ci-après: le BRIO), de l'association C.________ qui entendait se charger de l'exploitation des locaux communautaires et d'un représentant de la société propriétaire. La commune d'Yverdon-les-Bains serait directement concernée par la procédure d'admission en sa qualité de membre du réseau de soins de sa région, lequel supervisait le BRIO, et il lui reviendrait de déterminer l'intensité avec laquelle elle souhaiterait s'impliquer dans cette tâche. Outre ces explications, la constructrice s'est ralliée à la proposition du service de l'urbanisme de favoriser la présence, dans la résidence, de locataires autonomes et plus jeunes, notamment des familles, à condition toutefois que ceux-là n'occupent pas plus de 10 % des logements à disposition. Elle s'est également déclarée disposée à étudier l'idée de constituer une servitude de passage public à pied et pour vélos en faveur de la commune, à charge de la parcelle à construire.

Dans sa séance du 23 octobre 2008, la municipalité a pris connaissance des dernières modifications du projet, qui incluaient des garanties concernant l'occupation des appartements protégés (participation notamment de l'ASPMAD au choix des locataires), la reconstitution d'un cordon boisé situé en limite de propriété par la plantation d'une haie arborée et l'ouverture au public d'un chemin traversant la parcelle et reliant la route de Sainte-Croix à la rue Edouard-Verdan par la constitution d'une servitude. Elle a accepté d'octroyer les autorisations requises sur la base de ces changements. Les permis d'implantation ont été délivrés le 28 octobre 2008. Il était notamment précisé, à titre de condition spéciale, qu'une servitude pour piétons et cyclistes devrait être inscrite au registre foncier. Dans ces circonstances, la constructrice a retiré son recours à la CDAP.

C.                     Le 2 mars 2009, la constructrice a déposé une demande de permis de construire pour la première étape de son projet, qui s'implantait dans la partie supérieure de l'extrémité nord-est de l'ancienne parcelle n° 3303 d'une surface de 4'505 m². Il s'agissait de réaliser une construction en longueur avec trois entrées, un garage souterrain et une toiture plate végétalisée. Le bâtiment, conçu sur quatre niveaux, devait accueillir 50 logements protégés au rez-de-chaussée et aux premier et deuxième étages, ainsi que des locaux communautaires et des locaux destinés à des activités de services au rez-de-chaussée et au sous-sol. La parcelle devait être reliée au domaine public par un accès à réaliser le long de sa limite est, avec une liaison de mobilité douce et un chemin piéton public. Il était prévu que l'immeuble obtienne le certificat Minergie.

L'enquête publique s'est déroulée du 24 avril au 25 mai 2009. A la demande de la commune et du Centre cantonal de conservation de la faune et de la nature, la constructrice a ensuite modifié certains aspects du projet qui n'étaient pas conformes (réduction du volume du bâtiment, décalage de celui-ci en direction de l'ouest pour respecter la distance à la limite, mise en place de mesures de compensation d'un cordon boisé d'intérêt biologique et paysager touché par les travaux, réduction de la capacité d'accueil du garage souterrain). Une nouvelle demande de permis de construire a été déposée le 9 juillet 2010. Elle a été dispensée d'enquête publique. La synthèse de la Centrale des autorisations (ci-après: CAMAC) a été établie le 19 août 2010 (n° 96164). Elle annulait et remplaçait une première synthèse du 15 juillet 2010. Les autorisations spéciales et les préavis des services cantonaux concernés ont été délivrés.

Le 26 août 2010, la municipalité a délivré le permis de construire n° 8002 relatif à la première phase du projet, aux conditions fixées dans la synthèse CAMAC. Elle a notamment exigé, à titre de condition particulière communale, que "la possibilité d'un tracé ainsi que les conditions (entretien, responsabilité, etc.) d'un cheminement piétonnier public traversant la parcelle [soient] discutés avec les services communaux concernés".

Le 17 novembre 2010, la fondation B.________ a procédé au fractionnement de l'ancienne parcelle n° 3303 pour créer, au niveau supérieur de son extrémité nord-est, une nouvelle parcelle distincte n° 5469 d'une superficie de 4'505 m² (ci-après: la parcelle n° 5469). Le solde du terrain est resté cadastré sous n° 3303. Le 25 novembre 2010, la fondation B.________ a vendu la parcelle n° 5469 à la constructrice.

Les travaux de la première étape du projet ont débuté au mois de mars 2011. Le 11 octobre 2011, la direction des travaux a requis auprès du service de l'urbanisme l'autorisation d'implanter un monobloc de ventilation sur la toiture du bâtiment en cours de construction. Le service communal a répondu favorablement à cette demande en date du 20 octobre 2011.

D.                     Le 27 octobre 2011, la constructrice a déposé une demande de permis de construire pour la deuxième étape de son projet, qui prenait place dans la partie inférieure de l'extrémité nord-est de l'ancienne parcelle n° 3303 d'une surface de 2713 m². Il s'agissait de réaliser un deuxième corps de bâtiment sur quatre niveaux, qui s'inscrivait dans le prolongement du premier avec des caractéristiques similaires (deux entrées, un garage souterrain, une toiture plate végétalisée). Ce nouvel immeuble devait accueillir 38 logements protégés au rez-de-chaussée et aux deux étages, ainsi que des locaux communautaires et des locaux destinés à des activités de services au rez-de-chaussée et au sous-sol. Il devait lui aussi obtenir le certificat Minergie.

Dans ce contexte, la surface de 2713 m² destinée à accueillir la deuxième partie du bâtiment a été détachée de l'ancienne parcelle n° 3303 et rattachée à la parcelle n° 5469. La mutation a été inscrite au registre foncier le 5 décembre 2011.

Dans l'intervalle, la demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 26 novembre au 26 décembre 2011. Les autorisations spéciales et les préavis requis ont été réunis dans une synthèse CAMAC du 15 décembre 2011 (n° 127644). Le Service de la santé publique (ci-après: SSP) a rappelé à cette occasion que les exigences de la norme SIA 500 "Constructions sans obstacles" (édition de 2009) étaient applicables et que les données de la brochure sur le logement protégé ou adapté publiée en octobre 2011 par le Département de la santé et de l'action sociale devaient être prises en considération.

Le 13 janvier 2012, le SSP a encore fait part à la constructrice de certaines observations concernant le dossier d'enquête. Il a relevé notamment que 37 logements présentaient des défauts en relation avec les exigences résultant de la norme SIA 500 et de la brochure cantonale. Il a joint un tableau qui résumait les non-conformités constatées (accès trop étroit, saut-de-loup devant la porte-fenêtre, surfaces nettes insuffisantes, salle de bains peu adéquate, cuisine sous-équipée, chambres trop étroites ou trop petites). La constructrice a répondu le 19 janvier 2012, après une conversation téléphonique avec l'architecte du SSP. Elle a expliqué que les recommandations contenues dans la brochure du département n'avaient pas de caractère contraignant, dans la mesure où aucun emprunt sans intérêts n'avait été sollicité auprès de l'Etat de Vaud. Elle a ensuite fait valoir que les non-conformités qui avaient été mises en évidence provenaient principalement du fait qu'elle avait choisi des configurations différentes de celles qui étaient proposées dans la brochure. Elle a fourni une série d'explications pour justifier ses choix d'aménagement et précisé que, sauf avis contraire du SSP, elle partirait du principe que son projet était entièrement conforme à la norme SIA 500 (exception faite des sauts-de-loup qu'elle s'est engagée à éloigner des portes-fenêtres). La constructrice a par ailleurs indiqué que les équipements spécifiques des espaces communautaires et de services seraient déterminés ultérieurement en fonction des types d'exploitation retenus.

Le 6 février 2012, la municipalité a délivré le permis de construire n° 8304 se rapportant à la deuxième étape du projet, aux conditions fixées dans la synthèse CAMAC. A titre de condition particulière communale, elle a notamment exigé que la destination des logements revête un caractère social ou médical, conformément à l'art. 1 RPEP. Elle a en outre émis une remarque identique à celle formulée dans le premier permis de construire concernant le futur chemin piéton public traversant la parcelle.

E.                     Le 14 mars 2012, l'Office romand de certification Minergie a établi en faveur de la constructrice un certificat Minergie provisoire pour le bâtiment projeté, avec un numéro d'identification. Ce certificat était valable trois ans, jusqu'à ce que la constructrice annonce l'achèvement des travaux, délai prolongeable de deux ans au maximum sur demande dans certains cas justifiés. L'office a précisé que l'immeuble envisagé pourrait répondre aux conditions requises pour obtenir le certificat définitif, pour autant que sa réalisation soit en tous points conforme aux données figurant dans le justificatif Minergie et les annexes y relatives.

F.                     En parallèle, la constructrice a contacté le service de l'urbanisme, le 28 février 2012, pour lui faire part de son souhait de réaliser la dalle de la toiture du bâtiment en cours de construction d'un seul tenant. Elle a invoqué des raisons techniques et d'harmonisation des deux étapes de construction et joint un plan qui indiquait les modifications proposées, tout en précisant que le monobloc de ventilation qui avait été autorisé le 20 octobre 2011 demeurerait inchangé. De nombreuses discussions se sont ensuivies, au cours desquelles il est apparu que d'autres corrections des plans mis à l'enquête avaient été effectuées ou étaient envisagées par la constructrice. La destination des locaux communautaires et des locaux de services était par ailleurs indéterminée. Le service de l'urbanisme a dès lors exigé que la constructrice sollicite un permis de construire complémentaire et l'informe de ses projets au sujet des locaux communs.

Le 13 mars 2013, la constructrice a déposé une demande de permis de construire complémentaire qui portait sur l'affectation définitive des locaux communs au rez-de-chaussée et au sous-sol de la résidence, la modification des ouvertures en façades, la création de voies de fuite au sous-sol, la modification des places de parc, la révision des aménagements extérieurs et l'ajout d'une cheminée en toiture.

L'enquête publique a eu lieu du 27 mars au 25 avril 2013. La synthèse CAMAC a été établie le 10 juin 2013 (n° 137333). Elle annulait et remplaçait une première synthèse du 4 juin 2013. Les autorisations spéciales et les préavis des services cantonaux concernés ont été délivrés.

Le 10 juillet 2013, la municipalité a constaté que la qualité générale du projet s'était dégradée au fil du temps. Elle a demandé que la constructrice lui soumette des plans complémentaires concernant le détail des plantations prévues en toiture, le mode de reconstitution d'une haie qui avait, selon elle, été déboisée illicitement lors des travaux de construction (ce que contestait la constructrice), ainsi que les aspects techniques et paysagers des aménagements extérieurs. Elle a aussi exigé qu'une servitude de passage public traversant la parcelle n° 5469 et une charge foncière garantissant l'entretien d'une haie soient inscrites au registre foncier. Elle a précisé que le permis de construire complémentaire ne serait délivré qu'une fois que ces demandes seraient satisfaites.

G.                    Dans le courant du mois d'août 2013, la constructrice a informé le service de l'urbanisme qu'une partie des logements était achevée et serait occupée à partir du mois de novembre 2013. Le service de l'urbanisme a effectué une visite des lieux le 28 octobre 2013. Il a constaté à cette occasion que le chantier avait pris du retard et qu'il était impératif de garantir la sécurité des locataires, en particulier au niveau de l'accès au bâtiment depuis l'extérieur. Le même jour, il a émis une série d'exigences que la constructrice devrait respecter afin que les appartements puissent être habités pendant les travaux et avant l'octroi du permis d'habiter. La commission de salubrité s'est rendue sur place le 31 octobre 2013. Par la suite, elle a encore effectué des contrôles complémentaires le 16 janvier 2014, le 16 avril 2014 et le 21 octobre 2015.

H.                     Durant l'été 2013, la constructrice est convenue avec l'ASPMAD que le Centre médico-social d'Yverdon Ouest (ci-après: le CMS) louerait un local communautaire au rez-de-chaussée de la résidence pour y aménager un bureau et une éventuelle salle de consultation ambulatoire. Il était prévu que le CMS assure sur place des prestations d'aide et de soins à domicile, des animations en lien avec la promotion de la santé, une permanence téléphonique "Sécutel" et un service de ménage.

Un peu plus d'une année plus tard, le 10 octobre 2014, la constructrice s'est adressée aux locataires pour leur faire part du concept d'organisation de la résidence. Elle a expliqué que le CMS serait fortement présent sur le site à partir du mois de janvier 2015 et qu'il proposerait une importante palette de prestations (soins de base et soins infirmiers, aide au ménage, repas à domicile, ergothérapie, visites et accompagnement psycho-social, orientation et suivi des démarches sociales, évaluation par rapport au Sécutel). Les résidents auraient en outre accès, moyennant une participation financière comprise dans le loyer mensuel, à une cafétéria et une salle d'activités en auto-gestion, un centre de wellness avec bains et fitness, une salle de gymnastique et une crèche. Ces espaces, alors en cours d'aménagement, seraient pour la plupart ouverts au public.

Il résulte du dossier et des explications de la constructrice que la cafétéria n'a finalement pas rencontré le succès attendu, si bien que cette prestation a été supprimée des baux en échange d'une baisse de loyer. Cet espace est néanmoins resté accessible aux locataires qui en faisaient la demande, sous la forme d'un service à la clientèle payant.

Par ailleurs, le 19 mars 2015, la municipalité a délivré le permis de construire n° 8635 pour permettre l'aménagement d'une crèche au rez-de-chaussée de la résidence, dans des locaux qui étaient initialement voués à deux appartements, un salon de beauté et une salle de fêtes. Les permis d'utiliser ont été délivrés le 19 mai 2015, puis le 26 juillet 2016, en faveur du centre de vie enfantine ********.

I.                       Entre 2013 et 2016, le service de l'urbanisme et la constructrice ont eu de nombreux échanges écrits concernant différents aspects du projet qui ne correspondaient pas ou plus aux plans mis à l'enquête. Leurs représentants respectifs se sont rencontrés à plusieurs reprises dans ce cadre. Les questions liées notamment à la reconstitution d'un cordon boisé et aux aménagements extérieurs ont pu être réglées. En revanche, les parties n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur les points suivants:

·      Le service de l'urbanisme a constaté que des installations de ventilation étaient présentes sur le toit alors que, selon les plans d'enquête, les éléments techniques liés à la ventilation devaient être intégrés au bâtiment. La constructrice a expliqué que la mise en œuvre des normes Minergie l'avait contrainte à installer un monobloc et des gaines de ventilation au niveau de la toiture plutôt qu'à l'intérieur de l'immeuble. Elle a précisé que les installations en question figuraient sur un plan qu'elle avait transmis à la commune au mois d'août 2013, en même temps que d'autres pièces complémentaires. Le service de l'urbanisme a relevé que ledit plan n'avait jamais été approuvé et que les éléments indiqués sur celui-ci ne correspondaient de toute façon pas à ceux qui avaient été réalisés. Il a déploré la taille disproportionnée et l'aspect disgracieux des gaines de ventilation (avec une hauteur comprise entre 1.20 m et 2.20 m) et invité la constructrice à lui soumettre une proposition qui permettrait d'atténuer leur impact sur l'immeuble et son environnement. Différentes solutions ont été évoquées par la suite dans le cadre de nombreux échanges, en vue d'améliorer l'esthétique des ouvrages litigieux. Il a notamment été question de les colorer dans des tons permettant de les rendre plus discrets ou de les entourer d'une structure destinée à les dissimuler.

·      La constructrice a donné son accord de principe à la constitution d'une servitude de passage public à pied et pour véhicules non motorisés ainsi que d'une charge foncière l'obligeant à reconstituer et à entretenir une haie champêtre. Un projet de contrat constitutif de servitude et de charge foncière liant la constructrice et la fondation B.________ a été établi par un notaire en faveur de la commune, avec un plan de géomètre figurant l'assiette de la servitude. Ce projet n'a toutefois pas été validé par la municipalité. La constructrice proposait en effet d'inclure une bande supplémentaire de 50 cm dans l'assiette de la servitude, de façon à ce que celle-ci concorde avec toute la largeur de la bande piétonne longeant la façade de l'immeuble. Elle demandait par ailleurs que les frais d'entretien soient pris en charge par la commune, dans la mesure où elle-même avait déjà assumé l'intégralité des frais de construction du chemin. Le service de l'urbanisme a rejeté ces propositions; il souhaitait notamment que l'emprise de la servitude soit exempte de tout obstacle contraignant ou élément privé faisant partie intégrante du bâtiment.

·      Le service de l'urbanisme s'est enquis de savoir si les logements protégés étaient utilisés conformément à la destination de la zone, après avoir appris que certains d'entre eux étaient loués à des personnes ou à des familles qui ne semblaient pas avoir besoin de tels appartements. La constructrice a répondu que le projet était conforme à l'affectation qui avait été définie dans le cadre de ses échanges avec la municipalité et le service de l'urbanisme en 2007 et 2008. Elle a indiqué que la commission d'admission ‑ réduite à trois membres à la suite du départ de l'association C.________, en 2010 - avait scrupuleusement respecté les critères de sélection mis en place dès la conclusion des premiers baux. Elle a relevé que le nombre de partenaires sociaux présents sur le site s'était peu à peu multiplié en raison d'une diminution de l'intérêt des seniors pour la résidence et d'une hausse des demandes émanant de candidats plus jeunes. Dans ces circonstances, la commission d'admission avait mis fin à ses activités en juin 2016 et confié l'attribution des logements à la gérance immobilière. Cette dernière se chargeait de passer une convention de collaboration avec chaque professionnel présent sur place. Dans ce cadre, l'intervenant s'engageait à vérifier lui-même que le profil du candidat dont il assurait le suivi était en adéquation avec les critères d'admission et la configuration du site, avec le concours facultatif du BRIO. En cas de profil compatible, le dossier était transmis à la gérance pour qu'elle valide le contrat de bail. La constructrice a souligné que la nouvelle procédure mise en place garantissait l'admission en priorité de personnes ayant besoin d'un environnement adapté ou d'un encadrement médical, social ou éducatif et dont le suivi est assuré par des professionnels compétents. A la suite de ces explications, le service de l'urbanisme a demandé à la constructrice de "réactiver" la commission d'admission et d'y intégrer le service communal de la jeunesse et de la cohésion sociale. En réponse, la constructrice a proposé de transmettre les nouveaux baux audit service, pour lui donner un droit de regard sur l'admission des locataires.

·      Le service de l'urbanisme a relevé qu'aucun local à usage communautaire n'avait été aménagé au sous-sol de l'immeuble, contrairement à ce que prévoyait le projet validé par la municipalité. La constructrice a expliqué que l'affectation des locaux communautaires était définie au rez-de-chaussée avec une garderie, un local réservé aux activités du CMS, une cafétéria et un bureau utilisé par la gérance. Elle a ensuite indiqué qu'elle avait renoncé aux locaux communautaires prévus au sous-sol (piscine, salle de gymnastique, etc.) du fait que l'association qui devait en assurer la gestion s'était retirée du projet en 2010 et que les locataires - dont la moyenne d'âge était plus basse que ce qui avait été envisagé au départ - manifestaient peu d'intérêt à ce propos. Les baux avaient été modifiés en conséquence, avec une baisse de loyer. La constructrice attendait en outre de connaître la composition définitive des habitants et les besoins de ces derniers avant de décider d'une affectation appropriée pour les locaux de services. Elle a relevé que les permis d'implantation et les permis de construire octroyés ne prévoyaient pas une affectation déterminée pour les locaux communs et qu'il n'était pas possible de lui imposer des détails d'ordre fonctionnel et organisationnel par le biais de ces instruments. A la suite de ces explications, le service de l'urbanisme a demandé à la constructrice de définir les locaux communautaires qui seraient maintenus et ceux qui pourraient être loués à des privés (médecins, dentistes, restaurateurs, etc.).

A l'occasion d'une séance du 9 décembre 2016, le service de l'urbanisme a constaté que le "produit fini" ne correspondait plus suffisamment au projet initial de résidence protégée pour personnes âgées qui avait été validé par la municipalité. Il a évoqué la possibilité de refuser les permis d'habiter et le permis de construire complémentaire qui avait été sollicité et de remettre l'intégralité du projet à l'enquête publique. Toujours lors de cette séance, le service de l'urbanisme a validé une proposition de la constructrice qui consistait à remplacer les canaux de ventilation existants sur le toit par des gaines plus plates de couleur sombre et uniforme, de façon à réduire la hauteur existante à 66 cm. Il a cependant réservé l'accord de la municipalité à ce sujet.

Le 10 février 2017, la constructrice s'est livrée à de nouvelles explications concernant les différents points du projet encore litigieux, avec plusieurs propositions à l'appui. Elle a émis le souhait de parvenir à une solution globale et définitive.

J.                      Dans sa séance du 14 juin 2017, la municipalité a décidé de refuser les permis d'habiter pour les deux premières étapes de réalisation du bâtiment présent sur la parcelle n° 5469 et de délivrer le permis de construire complémentaire pour la troisième étape de construction.

K.                     Par courrier électronique du 20 juillet 2017, l'Office romand de certification Minergie a répondu à une demande du service de l'urbanisme, qui souhaitait savoir si le certificat Minergie définitif avait été délivré à la constructrice. Il a indiqué que le projet était en "stand-by" à la demande de l'intéressée et qu'il déciderait ultérieurement de la suite à donner au dossier.

L.                      Dans deux décisions séparées du 5 septembre 2017, la municipalité a refusé de délivrer les permis d'habiter pour les deux premières étapes de réalisation du bâtiment présent sur la parcelle de la constructrice. Elle a motivé sa position comme il suit:

"Force est de constater qu'en l'absence actuelle de locaux communautaires et au vu de l'équipement des appartements revu à la baisse pour le confort des aînés, les appartements correspondent à la définition de logements adaptés et non protégés. L'octroi du permis de construire 2013-8441 permet dès aujourd'hui de réaliser les espaces communautaires attendus (établissement public, piscine, fitness, salon de beauté, etc…) pour le minimum exigé de 3.5% de la surface habitable du bâtiment.

Les appartements devront quant à eux être modifiés pour être reconnus conformes par le canton à la norme SIA 500 et la brochure « Le logement protégé ou adapté ». Les locataires actuels qui ont bénéficié d'un logement dans le bâtiment mais qui ne répondent pas aux trois critères d'admission cumulés définis par le Service des assurances sociales et de l'hébergement (1. Niveau de dépendance, 2. Isolement social et 3. Age) pourront rester sur site jusqu'au terme de leur bail, mais le repreneur devra remplir ces trois critères.

Après contrôle auprès de la société Minergie, le bâtiment en cause n'a pas obtenu sa labélisation définitive, ce qui rend également la situation non conforme à la demande de permis de construire.

Les installations de ventilation présentes sur place n'ont jamais fait l'objet de validation, à l'exception du monobloc. Comme déjà longuement débattu, ces éléments sont infiniment trop hauts pour être acceptés. En l'absence d'une proposition de solution raisonnable de la part du constructeur, la Municipalité exige la remise en état et le retour aux plans validés lors de l'enquête publique 2009-8002, soit une toiture végétalisée exempte d'installations techniques visibles, à part le monobloc précité validé en 2011.

Il est constaté que le bâtiment n'a toujours pas fait l'objet d'une immatriculation au registre foncier. Il a de ce fait échappé à l'impôt foncier depuis 2013. Un rattrapage rétroactif de l'impôt sera exigé par la procédure adéquate.

La Municipalité vous accorde un délai au 1^er janvier 2018 pour revenir après travaux et adaptations à une situation sur site compatible avec la définition de logements protégés et pour déplacer les installations de ventilation à l'intérieur du bâtiment. La labélisation définitive Minergie et l'immatriculation du bâtiment au registre foncier doivent être réalisées dans le même délai."

Dans une autre décision datée du 5 septembre 2017, la municipalité a octroyé le permis de construire complémentaire n° 8441 à la constructrice, aux conditions fixées dans la synthèse CAMAC n° 137333 du 10 juin 2013. Elle a de plus formulé les conditions particulières suivantes:

"[C]e permis de construire permet la réalisation des locaux communautaires du sous-sol et du rez-de-chaussée indispensables à la mise en œuvre de logements protégés. Les surfaces occupées par la garderie ont été validées par l'enquête publique 2014-8635. Le jeu de plans du 5 janvier 2015 du bureau d'architectes D.________ annule et remplace celui du 13.03.2013 à l'exception du dessin de l'installation ventilation du plan de toiture qui ne correspond pas aux travaux exécutés et qui n'ont d'ailleurs pas fait l'objet de validation antérieure à l'exception du monobloc, qui lui a été accepté le 20.10.2011 par le Service de l'Urbanisme et des bâtiments.

Le biotope a finalement été abandonné, cela pourrait engendrer des problèmes d'infiltration d'eau, voir les remarques du Service des travaux et de l'environnement. La végétalisation de la toiture est une condition au permis et devra être maintenue et entretenue.

L'inscription d'une servitude de passage public à pied et d'une charge foncière concernant l'obligation de reconstituer et d'entretenir la haie champêtre devront être réalisées avant le permis d'habiter inhérent au présent permis (voir projet du 9 octobre 2015 établi par Me ********, notaire).

Police des constructions: le label Minergie définitif du bâtiment n'a pas été obtenu selon courriel de Minergie SA du 19.07.2017."

Dans une lettre qui accompagnait les trois décisions précitées, la municipalité a expliqué qu'elle avait essayé pendant plus de deux ans de trouver "des solutions qui auraient permis de clore positivement toutes les questions liées aux demandes de permis de construire", sans succès. Elle a regretté que la constructrice lui ait seulement soumis des propositions partielles et inabouties et qu'elle ait systématiquement minimisé ses obligations.

Le 9 octobre 2017, la municipalité a dénoncé la constructrice à la Préfecture du district du Jura-Nord vaudois du fait qu'elle n'avait pas respecté les charges liées aux permis de construire relatifs aux deux premières étapes du projet de construction.

M.                    Par acte unique du 16 octobre 2017, la constructrice (ci-après: la recourante) a contesté les trois décisions municipales devant la CDAP. Elle a conclu à leur réforme, en ce sens que les permis d'habiter sont délivrés et que la condition à l'octroi du permis de construire complémentaire relative à la constitution d'une servitude de passage public et d'une charge foncière est supprimée. Subsidiairement, elle a conclu à l'annulation des décisions refusant les permis d'habiter.

Les deux recours dirigés contre les décisions refusant l'octroi des permis d'habiter ont été enregistrés sous la référence AC.2017.0358. Le recours contre la décision octroyant le permis de construire complémentaire a été enregistré sous la référence AC.2017.0361.

Le 7 novembre 2017, la procédure pénale ouverte devant la préfecture a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause.

La municipalité a déposé sa réponse le 28 février 2018, en concluant au rejet du recours.

La recourante a formulé des observations complémentaires le 29 juin 2018, sur lesquelles la municipalité s'est brièvement déterminée le 27 août 2018.

N.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      La recourante a réalisé en deux étapes un bâtiment accueillant des logements protégés sur la parcelle dont elle est propriétaire, sur la base des permis de construire qui lui ont été octroyés en 2010 et en 2012. La question de la délivrance des permis d'habiter relatifs à ces deux premières phases de construction a fait l'objet d'un recours, qui a été traité dans un arrêt daté du 27 mars 2019 (AC.2017.0358).

En parallèle, la municipalité a accordé à la recourante un permis de construire complémentaire lui permettant de réaliser la troisième et dernière étape de son projet, ayant trait à l'aménagement des locaux communautaires prévus au rez-de-chaussée et au sous-sol de la résidence. Selon la décision querellée, l'octroi de ce permis est subordonné à l'inscription d'une servitude de passage public à pied et d'une charge foncière au registre foncier. Le présent litige porte sur le point de savoir si cette condition est admissible au regard du droit public. La municipalité fait valoir qu'elle a abordé les questions de la constitution d'une servitude et d'une charge foncière avec la recourante dès l'examen des demandes d'autorisation préalable d'implantation et que la recourante a toujours manifesté son accord à ce sujet, ce que celle-ci ne conteste pas. En revanche, la recourante relève que les parties n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur les modalités de la servitude, en particulier sur son assiette et la répartition des frais d'entretien. Elle estime qu'il n'est pas possible de conditionner l'octroi du permis de construire complémentaire à la création d'une servitude et d'une charge foncière en faveur de la commune, car ces questions relèvent du droit privé. Elle affirme qu'en agissant de la sorte, la municipalité a utilisé un moyen de contrainte illicite pour lui imposer son point de vue.

a) aa) Comme toute décision créant des droits ou des obligations, un permis de construire peut être affecté de diverses modalités (terme, condition, charge), fixées dans des clauses accessoires (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2^ème éd., Lausanne 1988, pp. 182 ss). Ce régime demeure toutefois soumis au principe de la légalité; une autorité ne peut ainsi pas joindre à sa décision des clauses accessoires que la loi ne prévoit pas (cf. arrêt AC.2007.0033 du 9 novembre 2007 consid. 2; Moor, Droit administratif II, 3^ème éd., Berne 2011, ch. 1.2.4.3, pp. 90 ss). Lorsque la charge a pour but de préciser le contenu de l'obligation principale telle qu'elle est posée par la loi, il n'est cependant pas nécessaire que la base légale soit explicite (cf. Moor, op. cit., ch. 1.2.4.3, p. 93 et les réf. cit.). Les conditions auxquelles l'octroi d'une autorisation est soumis doivent tout d'abord être conformes au principe de proportionnalité (cf. arrêt AC.2012.0139 du 2 septembre 2013 consid. 3b et les réf. cit.). Ce dernier se concrétise essentiellement de deux façons: l'autorité ne saurait couvrir par des clauses accessoires des vices trop graves dont est affecté le projet; de même, elle ne saurait assortir le permis de conditions manifestement irréalisables ou disproportionnées par rapport au projet initial (cf. Bovay, ibid., et les réf. cit.). Par ailleurs, conditions et charges doivent présenter un rapport de connexité relativement étroit avec le projet (ibid., et les réf. cit.). Un tel rapport de connexité existera si l'obligation en question détermine directement l'objet à construire (par exemple l'obligation de ne poser sur un toit que des tuiles d'un type particulier) mais non pas si elle concerne un objet distinct (par exemple un échange de parcelles à effectuer en application du droit privé: arrêt AC.1998.0136 du 27 avril 2001 consid. 2b; cf. aussi arrêt AC.1998.0220 consid. 3b). Les clauses accessoires ne peuvent pas être étrangères aux dispositions visées par la procédure de permis de construire et au but d'intérêt public du droit de la police des constructions (cf. arrêts AC.2012.0139 précité consid. 3b; AC.1998.0136 du 27 avril 2001 consid. 2a; AC.1997.0141 du 30 décembre 1997; Bovay, ibid.). Ainsi, la jurisprudence a considéré qu'une condition au permis de construire, tendant à ce que l'échange de parcelles du constructeur avec un tiers puisse se réaliser auquel cas, par hypothèse, le permis de construire formellement délivré à la commune serait cédé au recourant, s'écartait des règles de droit public. La municipalité ne bénéficiait en effet pas des compétences légales qui lui permettaient de subordonner la validité d'un permis de construire à un échange de terrain entre un particulier et la commune (arrêt AC.1998.0136 du 27 avril 2001 consid. 2b).

bb) Conformément à l'art. 22 al. 2 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si le terrain est équipé. Selon l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Il faut aussi que la sécurité des usagers soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours et de voirie soit assuré. La loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a et les arrêts cités; TF 1C_210/2018 du 11 décembre 2018 consid. 11.1; 1C_225/2017 du 16 janvier 2018 consid. 4.1)

b) En l'espèce, il résulte du dossier que la possibilité de créer une servitude de passage public à pied en faveur de la commune a été envisagée dès les premiers échanges entre les parties au sujet de la réalisation d'une résidence pour logements protégés. Ainsi, dans une lettre du 16 octobre 2008, la recourante a indiqué au service de l'urbanisme qu'elle était disposée à étudier une proposition qui tendait à grever la parcelle à construire d'une servitude de passage public pour piétons et cyclistes. Le 28 octobre 2008, la municipalité a délivré les permis d'implantation requis à la condition qu'un droit de passage soit inscrit au registre foncier. Elle a par la suite subordonné l'octroi des permis de construire relatifs aux deux premières étapes de construction du bâtiment au fait que la recourante s'entretienne avec les services communaux concernés sur le principe et les modalités d'exercice d'un chemin piéton public traversant la parcelle n° 5469. Le 10 juillet 2013, l'autorité municipale a encore exigé qu'une servitude de passage public et une charge foncière garantissant l'entretien d'une haie champêtre soient inscrites au registre foncier, avant l'octroi du permis de construire complémentaire. La recourante a régulièrement manifesté son accord de principe avec les revendications de la municipalité. A tous les stades de la procédure, elle paraissait prête à négocier les questions de constitution d'une servitude et d'une charge foncière avec la commune sur une base privée. Un projet de contrat a été établi en ce sens par un notaire et l'on ne comprend pas exactement pour quelle raison il n'a pas été validé par la municipalité. Il ressort des différentes correspondances entre les parties que des questions relatives à l'assiette de la servitude et à la prise en charge des coûts d'entretien sont restées ouvertes. Plus précisément, la commune semble ne pas avoir répondu à des propositions précises émises à ce sujet par la propriétaire du fonds à grever. Elle a ensuite subordonné l'octroi du permis de construire complémentaire à l'inscription d'une servitude de passage public et d'une charge foncière au registre foncier, sans fournir d'explication à ce propos. Dans le courrier qui accompagnait sa décision, l'autorité municipale s'est contentée de déplorer l'attitude qu'avait adoptée la recourante pendant les deux ans où elle avait pour sa part essayé de trouver des solutions.

Cela étant précisé, la condition dont la municipalité a assorti l'octroi du permis de construire complémentaire ne présente pas de rapport de connexité avec le projet élaboré par la recourante. L'on ne voit pas en effet quel serait le lien entre la création d'une servitude et d'une charge foncière, d'une part, et l'aménagement intérieur d'un immeuble accueillant des appartements protégés, d'autre part. Les mesures ordonnées ne sont pas destinées à garantir le respect de prescriptions de police des constructions et elles ne visent pas non plus un but d'intérêt public. En particulier, la municipalité ne fait pas valoir que la parcelle de la recourante ne serait pas desservie par une voie d'accès suffisante au sens de l'art. 19 LAT et qu'il faudrait par conséquent créer un passage adapté pour les usagers de la résidence. On relève que le terrain en question est traversé par un chemin privé goudronné, qui est accessible depuis la rue Edouard-Verdan, au sud, et depuis la route de Sainte-Croix, au nord. Cet accès est suffisant pour accueillir le trafic lié au bâtiment. Il ne pose aucun problème de sécurité pour les utilisateurs. Il ressort encore du dossier qu'il est ouvert au public et régulièrement emprunté par des piétons et des cyclistes.

En définitive, la condition dont la municipalité a assorti la délivrance du permis de construire complémentaire ne relève aucunement des règles du droit public. Elle vise uniquement à fixer les droits et obligations des parties sur un point que ces dernières n'ont pas réussi régler dans le cadre d'une convention de droit privé, ce qui n'est pas admissible au regard des principes énoncés ci-dessus (cf. consid. 2a/aa). Il s'ensuit que l'autorité municipale n'était pas habilitée à subordonner la validité du permis en cause à l'inscription d'une servitude de passage public et d'une charge foncière au registre foncier.

3.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que la condition de l'inscription au registre foncier d'une servitude de passage public et d'une charge foncière en faveur de la commune est supprimée. La décision est confirmée pour le surplus.

Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire. Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des dépens à la charge de la municipalité (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 5 septembre 2017 est réformée en ce sens que la condition de l'inscription au registre foncier d'une servitude de passage public et d'une charge foncière en faveur de la commune d'Yverdon-les-Bains est supprimée.

La décision est confirmée pour le surplus.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    La commune d'Yverdon-les-Bains est débitrice de la recourante A.________ d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 27 mars 2019

 

La présidente:                                                                                           La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.