TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 26 juillet 2018

Composition

M. Stéphane Parrone, président; MM. Raymond Durussel et Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Yves HOFSTETTER, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial (SDT), à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Gilly, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,   

  

Tiers intéressé

 

B.________, à ********,

  

 

Objet

Remise en état           

 

Recours Michel A.________ c/ décision du Service du développement territorial du 23 octobre 2017 (décision de mesures de remise en état des lieux sur la parcelle n°517, lieu-dit "Les Rottes", bâtiment ECA n° 479 - affectation du sous-sol)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 517 de la commune de Gilly depuis le 20 février 1997. Cette parcelle est colloquée en zone viticole, conformément au Plan général d'affectation de la commune de Gilly approuvé par le Conseil d'Etat en date du 14 août 1985 (ci-après: le PGA). Cette parcelle supporte une habitation (ECA n° 479) qui n'a plus d'usage agricole.

Le bâtiment, composé d'un sous-sol, d'un rez-de-chaussée et de combles, présentait, selon le Service du développement territorial (SDT), à sa construction en 1980, une surface brute de plancher habitable (SBPH) d'environ 235.79 m2 (rez-de-chaussée et une partie des combles). Le sous-sol était considéré comme une surface annexe d'environ 173.44 m2. Sur les plans annexés au permis de construire délivré par la commune de Gilly le 24 septembre 1979 en faveur du précédent propriétaire et constructeur C.________, le sous-sol abritait divers locaux techniques, un WC, ainsi qu'un grand local désigné comme "dépôt".

La création d'un appartement dans les combles a été autorisée par le service cantonal compétent le 13 novembre 1980. Un permis de construire a été délivré le 9 février 1981 et le permis d'habiter le 12 juin 1985. Cet agrandissement a induit une augmentation d'environ 104.31 m2 de la SBPH, le bâtiment présentant alors une surface habitable totale d'environ 340.10 m2 selon le SDT.

En 1982 et 1988, quelques travaux de minime importance ont été effectués suite à des autorisations communales.

B.                     En 1995, C.________ a soumis à l'autorité communale un projet d'aménagement d'un studio au sous-sol du bâtiment. Dans la mesure où la parcelle était comprise à l'intérieure de la zone viticole du PGA, le Service de l'aménagement du territoire (SAT; à présent le SDT) a émis un préavis négatif. Ce service a constaté, à ce stade, l'existence de quatre appartements dans le bâtiment et a retenu en substance que la création d'un cinquième logement n'était pas envisageable, car les quatre logements existants épuisaient déjà les possibilités dérogatoires de la législation en vigueur sur l'aménagement du territoire hors de la zone à bâtir. Par lettre du 5 avril 1995, C.________ a alors informé la municipalité de Gilly qu'il renonçait à la création du studio.

Selon les déclarations de A.________ lors de l'inspection locale qui s'est tenue le 4 juin 2018, C.________, qui exploitait un domaine viticole, habitait le bâtiment en question et utilisait le sous-sol essentiellement pour y stocker du matériel destiné à son exploitation. Il a cessé son activité viticole quelques années avant la vente de la parcelle à A.________ en février 1997.

C.                     Après avoir acquis le bâtiment, A.________ a mis à l'enquête publique un projet de transformation intérieure visant à réaménager l'appartement du rez-de-chaussée côté Ouest. Le 28 août 1997, un permis de construire (avec autorisation cantonale) a été octroyé pour la transformation du rez-de-chaussée du bâtiment, sans augmentation des surfaces. Le permis d'habiter délivré le 1er décembre 1997 précisait que le sous-sol "reste non habitable".

D.                     Depuis 2012 au moins, A.________ a loué le rez-de-chaussée du bâtiment dont il est propriétaire. A partir du 1er juillet 2015, un nouveau bail a été signé avec la famille D.________ et E.________. Le contrat mentionne un "appartement de 4,5 pces situé au rez. Sup." comprenant notamment "1 local-bureau".

Le 3 juillet 2015, le Contrôle des habitants de Gilly a enregistré l'arrivée d'une personne majeure, F.________, qui aurait déclaré vivre au sous-sol du bâtiment, dans un studio aménagé à cet effet.

A la demande de la commune de Gilly, et suite à l'inscription au contrôle des habitants précitée, G.________ SA, agissant comme service technique communal, a effectué une visite le 19 octobre 2015 sur la propriété de A.________. Le "rapport de passage" établi à cette occasion mentionne notamment ce qui suit:

"Personne n'était présent lors de la visite. Depuis l'extérieur, à travers les fenêtres, le sous-sol semble habité. La [sic] studio est accessible depuis le garage, et donne sur l'abri PC et un couloir dont l'affectation ne peut pas être définie depuis l'extérieur.

Dimensions du studio: env. 6.90 x 5.80 x 2.50m. Surface du studio : 6.90 x 5.80 = 40m2.

Dimensions de la fenêtre: env. 1.60 x 0.90m. Surface de la fenêtre : 1.60 x 0.90 = 1.44m2.

Selon l'art. 28 RLATC, Eclairage et ventilation. "Tout local susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire est aéré naturellement et éclairé par une ou plusieurs baies représentant une surface qui n'est pas inférieure au 1/8 e de la superficie du plancher et de 1 m2 au minimum." Or, le 1/8 de 40m2 donne 5m2 de surface éclairante minimum, ce qui n'est pas le cas de la fenêtre du studio.

Actions : La Commune doit requérir des explications de la part du propriétaire, dans la mesure où la surface habitable existante ne peut pas être modifiée sans l'autorisation préalable du SDT. Faire appel à Me Henny pour la rédaction du courrier".

A la suite de ce rapport, A.________ a été interpellé par courrier de la Municipalité du 27 octobre 2015 afin qu'il fournisse des explications sur ces constations.

Par courrier du 13 novembre 2015, A.________ a adressé à la Municipalité de Gilly copie des baux à loyer des deux locataires du rez-de-chaussée en précisant que les locaux au sous-sol étaient utilisés comme "dépôts, bibliothèque et salle de jeux uniquement".

Par lettre du 23 novembre 2015, la commune de Gilly a transmis son dossier concernant la parcelle n°517 au SDT comme objet de sa compétence. Une visite locale a été organisée par le SDT le 12 février 2016, lors de laquelle étaient présents deux représentants du SDT et A.________. Des photographies ont été prises à cette occasion. Le SDT retranscrit cette visite de la façon suivante:

"L'entrée au sous-sol se fait par la porte du garage. Il a été constaté que le sous-sol est loué avec les appartements du rez-de-chaussée. Qu'une partie a effectivement été aménagée en studio comprenant un lit, un bureau, une salle de bains et l'autre partie sert de local pour faire de la couture, du repassage et jouer. Il y a également 4 caves, une buanderie avec un local citerne. M. A.________ précise que le carrelage a été posé vers 1999."

 

Le 2 novembre 2016, un projet de décision a été notifié à A.________ par le SDT. Un délai au 30 novembre 2016 lui a été imparti pour faire part de ses observations. Par courrier du 12 janvier 2017, le conseil de A.________ a transmis au SDT les déterminations de l'intéressé qui, en substance, précisait que dès la construction du bâtiment, il y avait eu des WC sous l'escalier au sous-sol et que le chauffage des locaux au sous-sol avait également toujours existé et était nécessaire pour le confort des appartements du rez-de-chaussée. Il a aussi indiqué qu'F.________ n'avait jamais habité au sous-sol et qu'il n'y avait aucun lit ni salle de bains à cet endroit. Sur ce point, un courriel du 5 janvier 2017, émanant de D.________ à destination de A.________, a été produit indiquant que F.________ n'avait jamais habité au sous-sol du bâtiment qui n'a pas été aménagé en studio. L'intéressé aurait utilisé, en étant hébergé de façon transitoire, la chambre du fils des époux D.________ et E.________ qui étudiait à Zürich.

E.                     Par décision du 23 octobre 2017, le SDT a ordonné à A.________ de procéder aux travaux de remise en conformité suivants:

"A. Mesures de remise en état des lieux

·         Suppression des revêtements de sols (béton brut) du sous-sol et de toute installation de chauffage.

·         Suppression de l'ensemble des équipements et du mobilier en lien avec l'habitation dans le sous-sol.

·         Le sous-sol ne peut être utilisé que comme cave, surfaces de rangement, à l'exclusion de toute occupation pour du logement.

B. Autres mesures

·         Un délai au 31 janvier 2018 est imparti au propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.

·         .Une séance de constat sera fixée ultérieurement, sur place, en présence du propriétaire.

·         Cette séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte au SDT de ce qu'elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. Le SDT ne sera pas représenté lors de cette séance de constat".

A l'appui de sa décision, le SDT a en substance retenu que les travaux réalisés au sous-sol par le propriétaire entre 1997 et 2012, rendaient les locaux habitables et ne pouvaient pas être régularisés a posteriori. Le sous-sol devait rester une surface annexe (lieu de dépôt et de stockage).

F.                     Par acte du 9 novembre 2017, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision précitée, concluant à son annulation et à la constatation que le sous-sol du bâtiment sis sur la parcelle n° 517 de la commune de Gilly est dans un état conforme au droit et qu'aucune remise en état n'est nécessaire.

Le 19 décembre 2017, le SDT a conclu au rejet du recours. Dans sa réponse du 17 janvier 2018, la Municipalité de Gilly s'est ralliée au point de vue du SDT sur les moyens du recours et s'en est remis à justice s'agissant du recours et des conclusions prises.

Le 27 février 2017, le recourant a maintenu ses conclusions.

Le 13 mars 2017, le SDT a également maintenu ses conclusions.

La Cour a procédé à une inspection locale le 4 juin 2018, visitant le sous-sol du bâtiment ECA n° 479 en présence des parties, qui ont pu s'exprimer, et de certains locataires du recourant. Un procès-verbal de l'audience a été communiqué aux parties.

Le recourant a produit des pièces complémentaires les 11 juin et 12 juillet 2018.

G.                    Le Tribunal a statué à huis clos et a approuvé les considérants du présent arrêt par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée, portant sur un ordre de remise en état, peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le propriétaire à l'encontre duquel cette décision a été rendue a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.                      Il convient tout d'abord de déterminer dans quelle mesure le sous-sol du bâtiment ECA n° 479 a été transformé. En effet, l'autorité intimée reproche en substance au recourant d'avoir rendu habitable ce sous-sol sans y être autorisé, ce que l'intéressé conteste. Selon ce dernier, le sous-sol n'est pas habité et ne l'a jamais été. Il serait dans l'état dans lequel il se trouvait lors de la délivrance du permis de construire en 1979.

En l'espèce, on retiendra que le bâtiment en question a été construit pour un vigneron. Les plans faisant l'objet du permis de construire délivré par la commune de Gilly le 24 septembre 1979 en faveur du précédent propriétaire désigne le local litigieux comme "dépôt". Plus précisément, aux dires du recourant, le sous-sol servait de cave et permettait l'entreposage de machines liées à l'exploitation viticole. Tout comme le recourant, le SDT considère que le bâtiment était initialement conforme à l'affectation de la zone.

Selon les plans de 1979, le sous-sol en question comprenait un grand dépôt sur toute sa moitié sud et, sur sa moitié nord, d'ouest en est, un abri, une cave, une chaufferie avec une citerne, une buanderie, des WC, et un "disponible". On accédait au sous-sol par une porte de garage donnant sur le dépôt, lequel était éclairé par trois fenêtres (une de 1.65 m sur 1 m et deux de 1.09 m sur 1 m).

Il ressort du dossier qu'en 1981, la création d'un appartement dans les combles a été autorisée. Puis, en 1995, le propriétaire précédent de la parcelle a eu pour projet d'aménager un studio au sous-sol du bâtiment. Interpellé sur la question, le SAT avait émis un préavis négatif retenant notamment que le projet, compris à l'intérieur de la zone viticole du plan général d'affectation, était soumis à autorisation du département. Pour le SAT, la destination de la construction envisagée ne correspondait pas à l'affectation de la zone et il a dès lors examiné si les travaux envisagés pouvaient être admis en regard des exigences de l'article 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et de l'article 81 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Selon les conclusions du service, la création d'un cinquième logement au détriment d'un garage, ne pouvait être admise. En effet, le bâtiment comprenait déjà quatre appartements alors qu'il n'en comptait que deux lors de sa construction en 1979. En conséquence, les possibilités dérogatoires offertes par l'article 24 LAT étaient déjà épuisées. Suite à ce préavis, l'ancien propriétaire a renoncé à son projet.

Après avoir acquis le bâtiment en 1997, le recourant a réaménagé l'appartement du rez-de-chaussée côté Ouest, obtenant le 28 août 1997 un permis de construire (avec autorisation cantonale) pour la transformation du rez-de-chaussée du bâtiment, sans augmentation des surfaces et un permis d'habiter délivré le 1er décembre 1997 précisant expressément que le sous-sol devait rester non habitable. Il n'est pas contesté qu'aucune demande de changement d'affectation, régularisation de travaux ou de permis de construire n'a été déposée par le recourant après 1997.

Il est pourtant apparu lors de l'inspection locale que des travaux ont bien été réalisés par le recourant depuis 1997. Alors que le "dépôt" d'origine, mesurait 16.49 m sur 5.10 m, la vision locale a permis de constater que cet espace a été cloisonné. Il est désormais séparé en trois pièces distinctes. Il comprend une pièce centrale sur laquelle donne la porte d'entrée (porte de garage), laquelle comporte une fenêtre et a été isolée par le recourant. Cette pièce permet, par un couloir puis un escalier, l'accès aux étages supérieurs. Elle dessert sur la gauche et sur la droite deux autres locaux qui sont désormais fermés par des portes d'intérieur, ou d'appartement, chacun étant loué avec un des appartements du rez-de-chaussée. Le local fermé situé à droite (angle Sud-Est) est utilisé par la locataire comme atelier de peinture. Il dispose d'un chauffage installé au mur et de deux fenêtres au sud et à l'est. Le local de gauche (angle Sud-Ouest), dévolu au locataire de l'autre appartement du rez-de-chaussée (soit actuellement B.________), comprend aussi un chauffage et une fenêtre. Les fenêtres telles qu'observées lors de l'inspection locale semblent correspondre aux plans d'origine du local. En revanche, ceux-ci ne mentionnent pas la présence de radiateurs. Le sol des trois pièces est couvert par du carrelage. Les murs sont recouverts avec du crépi d'intérieur fin. Les nouvelles cloisons de séparations, probablement en carreaux de plâtre, sont équipées d'interrupteurs et de prises électriques.

Selon les déclarations du recourant faites lors de l'inspection locale, le sous-sol a été carrelé par ses soins en 1999 et c'est environ à la même époque qu'il a érigé les cloisons qui délimitent désormais les pièces intérieures. S'agissant des radiateurs, le recourant allègue qu'ils étaient présents dès l'origine et produit à ce sujet une attestation du propriétaire précédent. Il a été constaté lors de l'inspection des lieux que ces radiateurs étaient d'un modèle ancien, le recourant précisant à ce sujet qu'ils ne sont d'ailleurs pas installés selon les standards actuels. On relèvera que la Cour n'a, à cette occasion, pas pu examiner, à titre de comparaison, les chauffages situés au rez-de-chaussée, le locataire présent lors de l'audience ayant refusé l'accès à son logement. Ultérieurement, le recourant a produit des photographies de chauffages du rez-de-chaussée dont l'aspect est similaire à ceux du sous-sol.

3.                      a) En réalité, le recourant ne conteste pas formellement que le sous-sol doive rester une surface annexe (lieu de stockage et de dépôt) et qu'il ne puisse pas être destiné à l'habitation ou à la création d'un studio, comme cela a été expressément mentionné en 1997. Il soutient simplement que ce local n'est pas habité et ne l'a jamais été et qu'il n'est pas aménagé de façon à être habitable. Il estime que la demande de suppression du carrelage est totalement contraire au principe de proportionnalité et au bon sens, le carrelage de locaux de cave étant admissible. Il considère que l'installation de chauffage existe depuis la création du bâtiment, précisant que ce chauffage est nécessaire pour le confort des appartements du rez-de-chaussée et ajoutant que de l'humidité monte du sol, qui est constitué d'une simple dalle en béton.

b) Concernant de la question de l'habitabilité, il ressort de la jurisprudence que pour être considéré comme "habitable", un niveau doit se prêter au séjour durable des personnes, que ce soit pour l'habitation ou le travail. Pour décider si un niveau est habitable ou non, la seule intention du constructeur n'est pas décisive, mais il faut examiner si objectivement, l'aménagement du niveau considéré permet de rendre la surface facilement habitable. Il convient de vérifier si les locaux prévus répondent aux exigences de salubrité fixées par la réglementation cantonale, notamment en ce qui concerne le volume, l'éclairage et la hauteur des pièces habitables (cf. AC.2016.0437 du 7 février 2018 consid. 8a et les nombreuses références citées; AC.2015.0306 du 2 novembre 2016 consid. 1c). Mais ce point n'est pas à lui seul décisif, en ce sens qu'il ne suffit pas qu'un local ne soit pas réglementaire sous cet angle pour en conclure qu'il n'est pas habitable, alors qu'objectivement il peut et sera vraisemblablement utilisé pour l'habitation malgré sa non-conformité. La condition qui serait fixée dans les permis de construire ou d'habiter concernant le caractère non habitable n'est ainsi pas suffisante lorsqu'elle apparaît en contradiction avec la situation effective d'un espace disponible qui présente les caractéristiques d'une surface habitable (AC.2015.0306 précité consid. 1c et les références citées).

c) Pour le Tribunal, il convient de considérer qu'à partir du moment où le local "dépôt", qui bénéficiait dès l'origine d'un éclairage naturel et de WC et qui était également chauffé (selon le recourant), a été en plus cloisonné de manière à former des pièces privatives et entièrement carrelé, il peut être considéré comme étant habitable, même si le recourant soutient qu'il n'a jamais été habité. Au demeurant, le dossier contient des indices que, nonobstant les déclarations du recourant ou de ses locataires, ces locaux ont bien été habités, c'est-à-dire en l'occurrence utilisés comme chambres. On peut relever notamment les déclarations manifestement spontanées d'un locataire qui a affirmé au Contrôle des habitants qu'il vivait au "sous-sol". Cet événement est à l'origine d'ailleurs des contrôles effectués ensuite par la municipalité. Le dossier comporte également plusieurs photographies qui tendent à confirmer que le local a pu héberger un ou des locataires. Les photographies montrent ainsi la présence d'une télévision, d'un lit, d'un lustre, de tableau au mur, de rideaux aux fenêtres ou de tapis au sol, autant d'éléments qu'il est singulier de retrouver dans une cave destinée exclusivement au dépôt. Quoi qu'il en soit cette question peut rester indécise dans la mesure où elle n'est pas déterminante pour établir le caractère habitable des locaux.

4.                      Il n'est pas douteux que les travaux décrits plus haut, qui ont pour effet de rendre durablement habitable un local qui à l'origine était destiné au stockage et à l'entreposage dans un bâtiment situé en zone viticole, constituent un changement d'affectation avec travaux soumis à autorisation au sens des 22 al. 1 LAT, 103 al. 1 LATC et 68 RLATC.

Selon les art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1 LATC, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud, l'autorité cantonale compétente pour délivrer une telle autorisation spéciale est le DTE, par l'intermédiaire du SDT (cf. art. 120 al. 1 let. a et 121 let. a LATC).

Puisqu'en l'occurrence les travaux ont été effectués sans les autorisations nécessaires, il faut examiner s'ils peuvent être régularisés a posteriori. 

5.                      a) L'art. 16a LAT fixe les conditions générales auxquelles des constructions et des installations peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole. Il dispose en particulier (al. 1) que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, mais que cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3 LAT.

b) En l'occurrence, la parcelle n° 517 est sise en zone viticole, soit hors de la zone à bâtir. Il est constant que le bâtiment du recourant a été construit sur la base d'un permis délivré en 1979, donc après le 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958) – abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; 127 II 209 consid. 2c). Depuis son achat par le recourant en 1997, voire avant, le bâtiment est destiné à la location et à l'habitation. Initialement utilisé par un vigneron, il est devenu sans rapport avec l'agriculture et comprend uniquement des appartements loués. Selon les déclarations du recourant en audience, il n'a pour sa part jamais utilisé le dépôt à des fins agricoles. Partant, ce bâtiment n'est plus conforme avec l'affectation de la zone agricole, pas d'avantage que ne le sont les travaux servant à augmenter sa surface habitable. 

6.                      Compte tenu de ce qui précède, une régularisation du changement d'affectation ne pourrait intervenir que dans le cadre du régime dérogatoire des art. 24 ss LAT, prévoyant dans quels cas des autorisations peuvent être exceptionnellement délivrées pour des travaux non conformes à la zone à bâtir.

a) C'est le lieu de relever que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, les demandes de régularisation doivent être examinées selon le droit en vigueur au moment de l'exécution (non autorisée) des travaux. Le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015; 1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2, et les références citées).

En l'espèce, il ressort des déclarations du recourant que les travaux litigieux (en particulier la pose du carrelage et des cloisons) ont probablement été réalisés en 1999.

b) aa) En vertu de l'art. 24 al. 2 aLAT, en vigueur en 1999, le droit cantonal pouvait autoriser la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux fussent compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. D'éventuelles dérogations ne pouvaient être accordées qu'aux conditions plus restrictives de l'art. 24 al. 1er aLAT si le droit cantonal complémentaire ne prévoyait rien sur ce point (Droit vaudois de la construction, 2ème édition, Lausanne 1994, rem. 8.1.1. ad art. 24 LAT, p. 45). L'art. 81 al. 4 aLATC, permettait la transformation ou la reconstruction partielle de constructions non conformes à l'affectation de la zone; selon cette disposition, une transformation était partielle lorsqu'elle ne comportait que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résultât pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement.

Une transformation au sens de l'art. 24 al. 2 aLAT peut consister aussi bien en un agrandissement ou en une transformation intérieure qu'en un changement d'affectation; elle doit être considérée comme partielle dans la mesure où l'identité de la construction est conservée et où la transformation ne crée aucune incidence nouvelle majeure sur le mode d'utilisation, l'équipement et l'environnement (Droit vaudois de la construction, op. cit., rem. 8.3.1.1, p. 46). Cela signifie que l'identité du bâtiment doit être conservée dans ses traits essentiels; un agrandissement éventuel doit être de peu d'importance et se mesure par rapport au bâtiment existant (ATF 118 Ib 497; 112 Ib 94). Les modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 219, 303; 112 Ib 277; cf. également, DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 35 ad art. 24). Le refus de reconnaître à un projet la qualification de "transformation partielle" ne proviendra pas nécessairement de l'ampleur de l'agrandissement d'un immeuble, mais pourra également résulter du fait que l'ouvrage existant aura perdu son identité, soit en raison de la nature des travaux entrepris, soit en raison d'un changement d'affectation (Droit vaudois de la construction, op. cit., rem. 8.3.2.1, p. 46). Il en va en particulier ainsi dans le cas de l'affectation au logement de la totalité du bâtiment voué à l'abandon, en le surélevant et en modifiant sa façade et ses toitures (CCR 5339 du 2 septembre 1987), dans celui de la transformation d'une grange en habitation (Arrêt TA AC 7453 du 12 février 1992) ou encore de l'aménagement d'un ou deux logements dans un hangar ou dans un rural, cette affectation nouvelle étant sans rapport avec la destination originelle des bâtiments en cause (JT 1989 I 445).

bb) En l'espèce, compte tenu de l'augmentation du nombre d'appartements qui avait déjà eu lieu, les transformations supplémentaires réalisées par le recourant excèdent manifestement ce qui est permis par le régime dérogatoire, ce qui avait d'ailleurs déjà été signifié en 1995 au précédent propriétaire par le SAT lorsqu'il avait envisagé de créé un studio au sous-sol. Le permis de construire obtenu par le recourant en 1997 maintenait tels quels les volumes réservés à l'usage de dépôt au sous-sol. Ces volumes n'ont toutefois pas été conservés, mais transformés en locaux séparés et habitables Le caractère général du sous-sol s'en est trouvé totalement modifié. Force est de constater que les possibilités offertes par les art. 24 al. 2 aLAT et 81 al. 4 aLATC sont largement dépassées, s'agissant d'un bâtiment qui ne comportait à l'origine que deux logements pour une SBPH d'environ 235.79 m2 et qui comporte actuellement déjà deux logements supplémentaires. On ne saurait parler de transformations partielles au sens des dispositions citées ci-dessus. Les travaux litigieux ne peuvent donc pas être régularisés sur la base de la législation en vigueur au moment de leur réalisation.

c) Conformément à la jurisprudence citée plus haut, il convient d'examiner si le droit en vigueur actuellement pourrait être plus favorable au recourant.

aa) L'art. 24a LAT, qui a trait au changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de transformation, n'est pas applicable en l'espèce, dès lors que le recourant a réalisé divers travaux à l'intérieur du bâtiment. Tel ne saurait être le cas non plus de l'art. 24b LAT, qui traite des activités accessoires non agricoles hors de la zone à bâtir, activités qui supposent que l'on soit en présence d'une entreprise agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). L'art. 24c LAT soumet pour sa part à certaines conditions la rénovation, la transformation partielle, l'agrandissement mesuré et la reconstruction de constructions et installations anciennes sises hors de la zone à bâtir. Cette disposition est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (art. 41 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972. Construit en 1979 sans qu'en outre une modification quant au zonage de la parcelle en cause ne soit par la suite intervenue, le bâtiment ECA n° 479 ne peut être mis au bénéfice de l'art. 24c LAT.

En définitive, c'est bien l'art. 24d LAT dont il faut faire application. Celui-ci dispose ce qui suit:

"Art. 24d             Habitations sans rapport avec l'agriculture, constructions et installations dignes de protection

1 L'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture.

1bis ...

2 Le changement complet d'affectation de constructions et d'installations jugées dignes d'être protégées peut être autorisé à condition que:

a.     celles-ci aient été placées sous protection par l'autorité compétente;

b.     leur conservation à long terme ne puisse être assurée d'une autre manière.

3 Les autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si:

a.     la construction ou l'installation n'est plus nécessaire à son usage antérieur, qu'elle se prête à l'utilisation envisagée et qu'elle n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune nécessité;

b.     l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l'essentiel inchangés;

c.     tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d'infrastructure occasionnés par le changement complet d'affectation de la construction ou de l'installation sont à la charge du propriétaire;

d.     l'exploitation agricole des terrains environnants n'est pas menacée;

e.     aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose".

Cet article est complété par l'art. 42a OAT, qui a la teneur suivante:

"Art. 42a             Transformation de bâtiments d'habitation agricoles érigés selon le nouveau droit (art. 24d, al. 1, LAT)

1 Un agrandissement peut être admis conformément à l'art. 24d, al. 1 et 3, LAT s'il est indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles.

2 ...

3 La reconstruction peut être admise si la destruction était due à un cas de force majeure".

Au niveau cantonal, ces dispositions ont été mises en œuvre par l’art. 81 al. 4 LATC, qui, sous l'intitulé "Constructions hors des zones à bâtir" prévoit ce qui suit :

"Le département peut autoriser l’utilisation de bâtiments d’habitation agricole conservés dans leur substance à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture. Un agrandissement de la partie habitable peut être admis aux conditions fixées par le droit fédéral."

Dans la mesure où bâtiment ECA n° 479 ne fait l'objet d'aucune mesure de protection particulière, ce sont les al. 1 et 3 de l'art. 24d LAT qu'il convient de prendre en considération.

Selon la jurisprudence, l'affectation nouvelle au sens de l'art. 24d al. 1 LAT ne peut être que l'habitation; il ne saurait être question d'activité artisanale ou commerciale. Les conditions posées à l'art. 24d al. 3 LAT constituent des exigences légales sur lesquelles des motifs subjectifs de rentabilité ou de convenance personnelle ne peuvent l'emporter. Ces exigences sont de plus cumulatives et doivent être appliquées avec rigueur compte tenu du principe constitutionnel de la séparation des zones à bâtir de celles qui ne le sont pas (AC.2015.0062 du 11 mars 2016 consid. 6a).

La doctrine rappelle que l'objectif de l'art. 24d LAT a été résumé par la formule "un logement reste un logement", et souligne que ce but limite en principe au bâti existant les possibilités de réaffectation à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. Sont déterminantes l'ampleur et l'intensité de l'usage d'habitation antérieur (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n° 5 et 16 ad art. 24d LAT).

Selon l'Office fédéral du développement territorial (cf. explications relatives à l'article 42a de l'OAT, version 2 du 23 août 2004), la notion d' "indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles" devra être précisée dans la pratique; il a délibérément été choisi une formulation juridique ouverte, dont l'interprétation devra être précisée par les autorités appliquant cette disposition et qui pourra également évoluer au cours du temps. Cela étant, toujours selon cet office, un agrandissement est considéré comme indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles si l'état actuel du bâtiment d'habitation empêche sa location ou sa vente. Cette définition a été consacrée par le Tribunal fédéral, lequel a précisé qu'il ne s'agit pas de se fonder sur ce point sur les besoins particuliers du requérant, mais sur un critère d'ordre général (ATF 1A.290/2004 du 7 avril 2005, consid. 2.3.2; cf. aussi arrêts AC.2007.0152 du 21 octobre 2008 consid. 3c; AC.2006.0050 du 20 février 2007 consid. 5). Par ailleurs, le Tribunal de céans a déjà jugé par le passé que "conformément à l'art. 42a OAT, la transformation d'une pièce non habitable (surface annexe) en une pièce habitable ne serait admissible que si [cette pièce transformée] était indispensable à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles" (AC.2015.0062 du 11 mars 2016 consid. 6b).

bb) En l'occurrence, les travaux en question ont pour effet non pas de maintenir un logement, mais bien d'étendre la surface habitable du bâtiment dans un local qui servait de dépôt. De plus, il est manifeste que le changement d'affectation de ce dépôt n'est pas indispensable à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles: rien ne permet d'indiquer que les appartements situés aux niveaux supérieurs nécessiteraient une telle extension de leur surface habitable pour répondre aux standards actuels, et le recourant ne l'allègue d'ailleurs pas. Ces aménagements ont plutôt un simple but de commodité, qui est insuffisant au regard des exigences légales.

d) Il résulte des considérants qui précèdent que les travaux et aménagements exécutés, qui ont été réalisés sans les autorisations spéciales requises (cf. art. 120 al. 1 let. a LATC), ne sont pas conformes à la zone agricole et ne peuvent bénéficier d'une dérogation au sens des art. 24 ss LAT. En d'autres termes, ils ne peuvent pas être régularisés a posteriori.

7.                      Puisqu'une régularisation n'est pas possible, les aménagements effectués doivent en principe faire l'objet d'une remise en état. Dans ce cadre, le SDT a ordonné la suppression des revêtements de sol, de toutes les installations de chauffage, ainsi que de l'ensemble des équipements et du mobilier en lien avec l'habitation dans le sous-sol. Il a de plus ordonné que le sous-sol ne soit utilisé que comme cave et surface de rangement, à l'exclusion de toute occupation pour du logement (cf. supra Faits, let. E).

a) On relèvera que compte tenu du fait que ces aménagements sont intervenus en 1999, le délai de péremption de trente ans prévu par la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour exiger la démolition d'une installation et rétablir une situation conforme au droit n'entre pas en considération, le Tribunal fédéral ayant jusqu'ici renoncé à fixer des délais plus courts ou plus longs pour certains types de constructions illicites. En particulier, le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'y avait aucun motif de s'écarter du délai de trente ans pour les constructions hors de la zone à bâtir (arrêt TF 1C_726/2013 du 24 novembre 2014 consid. 4).

b) Il est cependant nécessaire de déterminer si l'ordre de remise en état litigieux est conforme au principe de la proportionnalité, ce que conteste le recourant.

aa) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité et, à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (cf. par exemple AC.2008.0178 du 29 décembre 2008; AC.2007.0259 du 6 mai 2008 confirmé par le Tribunal fédéral dans un arrêt TF 1C_260/2008 du 26 septembre 2008). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (voir AC.2008.0178 précité et les références citées, notamment RDAF 1982 448).

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 3 et 4 p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221 et les arrêts cités). En ce qui concerne l'intérêt public lésé, l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 pp. 39 ss).

bb) En l'espèce, l’intérêt privé du recourant à bénéficier de plus d’espace pour ses locataires ne saurait primer l’intérêt public lié à la préservation de la destination agricole de la zone, étant rappelé que la séparation entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement du territoire qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte. Par ailleurs, s'il est exact qu'une extension de la surface habitable est moins préjudiciable à la zone agricole lorsqu'elle est effectuée, comme en l'espèce, à l'intérieur du volume existant plutôt qu'à l'extérieur de celui-ci, cet élément ne saurait toutefois conduire à lui seul à dénier la proportionnalité d'un ordre de démolition; une autre solution reviendrait à priver d'effet l'art. 42a OAT sur ce type d'agrandissement (dans le cadre d'une remise en état), ce que n'a assurément pas voulu le législateur.

Les mesures envisagées par l'autorité intimée visent exclusivement à empêcher le recourant de conserver des locaux habitables au sous-sol et de les utiliser comme logement. On ne peut pas considérer que l'autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en posant des exigences dans ce but. Le recourant a manifestement tenté de passer outre les limitations retenues dans le permis d'habiter et le refus qui avait été opposé au précédent propriétaire en 1995. Il était parfaitement informé de ces conditions puisqu'il a demandé la consultation du dossier y relatif à la Municipalité. En outre, lors des travaux qu'il a entrepris en 1997, le recourant avait été rendu attentif au fait que les travaux ne pourraient en aucun cas aboutir à une extension des surfaces de planchers existantes et habitables. Il a nonobstant posé du carrelage en 1999 et érigé des cloisons. Il convient donc de prendre les mesures qui l'empêchent d'agrandir la surface de logement de son habitation.

cc) En examinant concrètement chacune des mesures ordonnées, le Tribunal considère cependant que l'existence d'un carrelage au sol dans de tels locaux est admissible et ne contribue que marginalement au caractère habitable du dépôt. Il serait disproportionné d'exiger du recourant la suppression de ce revêtement de sol, qui peut aussi être présent dans un espace de stockage. Le grief du recourant sur ce point est dès lors fondé et cette mesure doit être annulée.

Il se justifie en revanche de confirmer la mesure ordonnée par le SDT consistant en la dépose de toute installation de chauffage au sous-sol, dans la mesure où cette installation contribue clairement et de façon essentielle à rendre la surface concernée habitable. Le recourant fait valoir que ces installations permettent d'améliorer le chauffage des appartements situés en dessus et d'éviter la propagation de l'humidité. Cependant, d'autres mesures, qui ne sont pas forcément coûteuses, sont envisageables pour palier à ces défauts. La suppression des chauffages envisagée par l'autorité intimée est apte à empêcher le recourant de conserver des locaux habitables au sous-sol et de les utiliser comme logement et n'implique pas des coûts importants; l'intérêt purement économique du recourant ne saurait ici l'emporter.

Certes, le recourant allègue que les chauffages installés au sous-sol étaient présents depuis l'origine. Ce fait n'a pas pu être établi avec une pleine certitude, mais même en se basant sur cette hypothèse, la mesure attaquée doit être confirmée. En effet, les chauffages en question ne figurent pas sur les plans d'origine de 1979, de sorte qu'ils n'ont pas été autorisés expressément. En principe, la pose de chauffages dans un local n'est d'ailleurs pas, en soi, soumise à l'obtention d'un permis de construire. Elle pourra cependant l'être si elle contribue à un changement d'affectation visant à rendre habitables des locaux. En l'espèce, il est constant qu'un tel changement d'affectation n'a jamais été autorisé. Le recourant ne peut donc se prévaloir d'aucune autorisation au sujet des chauffages installés au sous-sol et, dans la mesure où ils constituent un élément déterminant pour l'habitabilité de celui-ci, l'autorité intimée pouvait en ordonner la suppression.

L'autorité intimée n'a pas ordonné expressément la destruction des cloisons ajoutées par le recourant, qui ne sauraient être considérées comme un équipement ou du mobilier en lien avec l'habitation dans le sous-sol au sens du dispositif de la décision attaquée.

En revanche, les portes d'intérieur fermant les deux pièces créés peuvent être considérées comme un tel équipement en lien avec l'habitation dans le sous-sol et ne sont pas nécessaires à une utilisation comme dépôt. Elles contribuent au contraire fortement au caractère habitable des surfaces en question, en permettant la création d'espaces entièrement privatifs. Elles doivent dès lors être supprimées, étant précisé que rien ne s'oppose à leur remplacement par des portes à claire-voie communément utilisée dans les caves pour séparer les espaces loués aux différents locataires.

8.                      Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis partiellement et la décision du SDT du 23 octobre 2017 annulée en ce qu'elle ordonne la suppression des revêtements de sols (c'est-à-dire du carrelage) et confirmée pour le surplus, dans le sens des considérants. Compte tenu de l'issue du litige, des frais légèrement réduits seront mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Il aura en outre à verser des dépens à la commune qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD et art. 10 s. du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).

Le délai d'exécution fixé au 31 janvier 2018 par la décision entreprise étant aujourd'hui échu, il appartiendra à l'autorité intimée de fixer un nouveau délai d'exécution et la date d'une séance de constat sur place.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision du Service du développement territorial du 23 octobre 2017 est annulée en ce qu'elle ordonne la suppression des revêtements de sols du local en question. Elle est confirmée pour le surplus.

III.                    Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    A.________ versera à la Commune de Gilly une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 26 juillet 2018

 

 

                                                          Le président:                                  



 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.