TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 avril 2019
Composition	M. Stéphane Parrone, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; M. Matthieu Sartoretti, greffier.

 

Recourants	1.	A.________ à Bussigny,
	2.	B.________ à Bursinel, tous deux représentés par Me Jean-Michel Henny, avocat, à Lausanne,

  

	Autorités intimées		1.		Département du territoire et de l’environnement (DTE), Secrétariat général, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,
		2.		Conseil Communal d'Ormont-Dessous,

  

 

Objet	plan d'affectation
	Recours A.________ et B.________ c/ les décisions du Conseil communal d'Ormont-Dessous du 6 octobre 2016 d'adopter la modification du plan général d'affectation et de lever les oppositions et du Département du territoire et de l'environnement (DTE) du 12 octobre 2017 approuvant préalablement cette modification (parcelles nos 1353 et 1361)

 

Vu les faits suivants:

A.                     En 1962, C.________ a hérité des parcelles n^os 1353, qui s'étend sur 43'292 m², et 1361, d'une surface de 3'338 m², du territoire communal de la Commune d'Ormont-Dessous (ci-après: la commune). Sises au lieu-dit "********", les parcelles sont situées de part et d'autre de la route cantonale qui relie le village du Sépey à celui des Mosses.

B.                     Selon le plan général d'affectation (PGA) et le règlement y relatif (RPGA), tous deux du 17 avril 1996, la partie adjacente à la route cantonale de la parcelle n^o 1353 est colloquée pour environ 5'400 m² en zone chalets. Le solde est classé en zone agricole ou appartient à l'aire forestière. Cette parcelle en nature champ, pré, pâturage (34'915 m²), forêt (8'026 m²) et jardin (200 m²), supporte un bâtiment agricole de 33 m² (ECA n^o 762) ainsi qu'un bâtiment d'habitation et rural de 118 m² (ECA n^o 760) recensé en note *4*. Il s'agit d'une maison paysanne, raccordée au réseau d'eau et actuellement utilisée comme résidence secondaire.

La consultation du guichet cartographique Geocommunes (https://ormont-dessous.geocommunes.ch/) révèle que la partie constructible de la parcelle n^o 1353 se situe dans une zone soumise à un faible degré d'avalanche. Elle est également exposée à un danger de chutes de pierres et de blocs qualifié de faible à élevé, ainsi qu'à un faible risque de glissements de terrain spontanés et à un risque imprévisible (résiduel) d'inondations.

C.                     Suite à l'acceptation par le peuple de la Lex Weber le 11 mars 2012, l'entrée en vigueur le 1^er janvier 2016 de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), ainsi que la modification de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1^er mai 2014, la commune a décidé de réexaminer sa planification pour la rendre conforme aux nouvelles exigences applicables en la matière.

D.                     Dans le but d'encourager le redimensionnement des zones à bâtir, l'Etat de Vaud a, par l'entremise de la cheffe du DTE, proposé une convention aux communes de Château-d'Oex, Gryon, Leysin, Ollon, Ormont-Dessous, Rossinière et Rougemont, "concernant le versement d'un bonus LAT au bénéfice des projets 'enneigement et remontées mécaniques Alpes vaudoises 2020' ". En substance, cette convention prévoyait une augmentation comprise entre 10% et 20% de la subvention étatique pour les projets précités pour autant que les communes entreprennent immédiatement les démarches nécessaires au redimensionnement de leur zone à bâtir. Elles devaient en outre s'engager à adopter, dans un délai échéant le 15 novembre 2016, un plan d'affectation restituant à la zone agricole des parcelles représentant au minimum 30% – soit 11,4 ha pour la Commune d'Ormont-Dessous – de leurs surdimensionnements respectifs hors périmètre de centre. Les surfaces ainsi restituées à la zone agricole permettraient au canton de compenser des nouvelles zones à bâtir pour des projets d'importance cantonale.

La démarche prévue dans la convention était divisée en deux étapes majeures: la modification partielle de la planification communale afin d'assurer le respect des conditions précitées et garantir ainsi l'acquisition du bonus LAT (1); la révision complète de la planification communale pour assurer sa compatibilité avec le droit supérieur s'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir (2).

Dans sa séance du 30 mars 2016, le Conseil communal d'Ormont-Dessous (ci-après: le conseil communal) a autorisé la municipalité à conclure la convention.

E.                     Sur la base du document intitulé "Lignes directrices à l'intention des communes vaudoises – Redimensionnement des zones à bâtir – Pour une meilleure qualité de vie" (ci-après: les lignes directrices), élaboré par le Département du territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE) en octobre 2015, la municipalité a développé une "Vision communale" en vue du redimensionnement de sa zone à bâtir largement surdimensionnée.

Le 19 avril 2016, la municipalité a transmis au Service du développement territorial (SDT) son projet de zone réservée, ainsi que le projet de modification du PGA et du RPGA pour examen préalable. Ces documents étaient accompagnés de la "Vision communale".

Le 20 mai 2016, le SDT s'est déterminé favorablement concernant les projets de redimensionnement de la zone à bâtir et de zone réservée et a autorisé la poursuite de ces procédures. Il a par ailleurs confirmé que la "Vision communale" répondait aux exigences posées.

Mandaté par la municipalité, le bureau D.________ a rendu le rapport explicatif relatif à la "Vision communale" le 31 mai 2016. La feuille de route prévoyait la révision de l'ensemble du PGA en 2019. Dans l'intervalle, soit en 2016, une modification du PGA serait d'ores et déjà réalisée afin de dézoner les parcelles manifestement destinées à être exclues de la zone à bâtir selon le nouveau droit ("dézonage rapide"). En 2016 également, une zone réservée serait adoptée, qui inclurait les parcelles dont l'éventuel dézonage nécessiterait un examen détaillé à l'occasion de la révision totale du PGA en 2019.

Ce document délimitait par ailleurs le territoire urbanisé sur la base de la "Carte du territoire urbanisé", étape décrite comme indispensable au redimensionnement de la zone à bâtir dans la mesure où le nouveau droit imposait d'orienter l'urbanisation vers l'intérieur et de créer un milieu bâti compact. Il était encore mentionné qu'en l'absence de définition légale exacte du territoire urbanisé, une liste de critères pertinents dégagés par la jurisprudence avait été utilisée (notamment ensemble de plus de dix bâtiments majoritairement non agricoles; bâtiments distants de moins de 50 m; petites brèches ni bâties ni aménagées enclavées dans le territoire urbanisé à l'inverse des grandes brèches qui doivent en être exclues; délimitation correspondant au mieux au obstacles naturels ou aux limites parcellaires ou voies de circulation). Les parcelles n^os 1353 et 1361 étaient exclues du territoire urbanisé.

La "Vision communale" a été mise en consultation publique du 15 juin 2016 au 14 juillet 2016 inclus. Durant la même période, la zone réservée et la modification du PGA et du RPGA ont été mises à l'enquête publique, accompagnées de leurs rapports respectifs à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]).

Le rapport 47 OAT relatif à la modification du PGA soulignait que la zone à bâtir était largement surdimensionnée et justifiait l'approche communale articulée en deux étapes (dézonage immédiat et révision totale du PGA). Cette manière de procéder était motivée par la volonté de la commune de bénéficier du bonus LAT cantonal. Elle s'avérait par ailleurs nécessaire dès lors que le PGA entièrement révisé ne pourrait être approuvé avant 2020, bien que la procédure y relative fut d'ores et déjà initiée.

Toujours selon ce rapport, la première étape consistait en l'identification des "parcelles pour lesquelles un dézonage complet s'impos[ait] immédiatement sans hésitation" (p. 10 du rapport 47 OAT). Etaient en particulier concernées les parcelles non bâties ou comportant des constructions isolées situées à la périphérie du tissu urbain (p. 11 du rapport). Par ailleurs, l'exposition de certains périmètres à des dangers naturels justifiait en partie la volonté de la commune de les dézoner. En ce sens, le dézonage immédiat constituerait une "mesure passive de protection découlant d'une pesée globale des intérêts" (p. 17 du rapport).

En définitive, le projet de modification du PGA dézonait 11,4 ha dont les surfaces constructibles des parcelles n^os 1353 et 1361 classées en zone agricole.

F.                     Trente oppositions ont été formées durant l'enquête publique, dont celle de C.________.

G.                    Le 6 octobre 2016, le conseil communal a adopté la modification du PGA, levé les oppositions formées et approuvé les réponses proposées par la municipalité. Le 12 octobre 2017, le SDT a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, la modification du PGA et du RPGA. Ces décisions ont notifiées à C.________ le 16 octobre 2017.

H.                     Le 3 novembre 2017, B.________ et A.________ sont devenus propriétaires des parcelles précitées par voie de succession. Par acte du 15 novembre 2017, ils ont interjeté recours contre les décisions précitées auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

En substance, s'ils admettent le dézonage de la parcelle n^o 1361 – sous réserve d'éventuelles prétentions en expropriation matérielle – ils contestent le dézonage de la surface constructible sise sur la parcelle n^o 1353. A cet égard, ils exposent que ce terrain est situé au bord d'une voie publique cantonale importante et se trouverait dans un secteur déjà bâti, de sorte qu'elle ne se prêterait pas au dézonage. Les décisions entreprises ne reposeraient au surplus pas sur une base légale suffisante et violeraient le principe de proportionnalité puisque d'autres mesures moins incisives, en particulier l'élaboration d'un statut particulier du bâtiment ECA n^o 760, auraient permis d'arriver au même résultat en évitant de soumettre le bâtiment existant au régime strict de la zone agricole et du droit foncier rural. En définitive, B.________ et A.________ exposent que leurs "griefs […] portent sur le caractère excessif du dézonage qui ne prévoit aucune mesure correctrice s'agissant des bâtiments existants". Ces éléments justifieraient l'annulation des actes attaqués et le renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 28 février 2018, le SDT a conclu au rejet du recours. Il expose que la parcelle n^o 1353 se trouve dans un secteur qui n'est pas densément bâti et soumis à des dangers naturels élevés, raison pour laquelle il n'aurait pas été possible de maintenir son affectation à la zone à bâtir. Quant au bâtiment ECA n^o 760 qui y est érigé, il bénéficierait de la garantie de la situation acquise prévue par le droit fédéral ensuite du classement de la parcelle en zone agricole. L'aménagement d'un statut particulier pour cette construction dans la réglementation communale tel que souhaité par les intéressés n'aurait pas été possible. Au vu de sa situation, la parcelle ne remplirait en tout état de cause pas les conditions pour être intégrée au futur territoire urbanisé, de sorte que c'est à bon droit que le classement en zone agricole aurait été ordonné.

I.                       Le 31 janvier 2018, le Conseil fédéral a approuvé la 4^ème adaptation du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn4) entrée en vigueur le 1^er octobre 2017.

J.                      Le 7 mai 2018, B.________ et A.________ ont déposé un mémoire complémentaire et persisté dans leurs conclusions. Dans ce cadre, ils ont ajouté qu'une parcelle voisine avait été intégrée à la zone réservée et que le même sort aurait dû être réservé à la parcelle n^o 1353 en vertu du principe d'égalité de traitement.

Une inspection locale a été diligentée le 13 septembre 2018 sur la parcelle n^o 1353. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal dressé à cette occasion:

" […]

Il est constaté que la parcelle n^o 1353 est, dans sa partie sud-est à tout le moins, fortement en pente. L'accès reliant l'habitation n^o ECA 760 à la route en aval est en chemin de terre également en pente.

Me Henny [pour les recourants] confirme que la parcelle n^o 1361 n'est pas concernée par le recours.

Interrogé par le président, M. B.________ [recourant] indique que le chalet n^o ECA 760 est actuellement utilisé comme résidence secondaire. Il y a très longtemps, soit environ 75 à 80 ans, il était utilisé dans le cadre d'une exploitation agricole. Actuellement, le terrain est loué à une personne pour faire pâturer du bétail.

M. E.________ [pour la municipalité] expose les critères ayant déterminé le dézonage de certaines parcelles, se référant au document présentant la vision communale. La commune a examiné la présence de groupes de bâtiments voués à l'habitation et distants de moins de 50 m les uns des autres. La parcelle en question ne se trouve pas dans un tel groupe, ainsi que le montre la carte établie. M. E.________ souligne également le surdimensionnement très important de la zone à bâtir de la commune. Il indique par ailleurs que la vision communale comprend plusieurs étapes et que, après le premier dézonage rapide, qui ne permet de réduire qu'un tiers du surdimensionnement, d'autres auront encore lieu.

Mme F.________ [pour la municipalité] relève que la zone à bâtir de la commune permettrait actuellement l'installation de 2'500 habitants supplémentaires, ce qui dépasse largement le potentiel alloué à la commune.

Me Henny fait valoir que l'objectif des recourants n'est pas de construire plus sur leur parcelle. Mais il serait nécessaire de donner au bâtiment existant un statut particulier. En l'occurrence, il a été procédé à un dézonage rapide sans prévoir un tel régime spécial. Le bâtiment sera soumis aux restrictions découlant de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR). Il faudrait le cas échéant inclure ce bâtiment dans la zone réservée et prévoir un statut particulier dans le règlement de la zone réservée puis dans le règlement du nouveau plan général d'affectation (PGA).

Me G.________ [pour le DTE] répond que les art. 24 ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) offrent certaines possibilités pour les bâtiments en zone agricole et que le droit communal ne peut pas déroger au droit fédéral réglant ces questions.

M. E.________ ajoute que la commune n'a pas le droit de créer de petites zones à bâtir isolées, mais sans possibilités de constructions supplémentaires.

Me Henny soutient qu'il serait nécessaire, non pas de créer une zone à bâtir, mais de désigner le bâtiment dans le règlement du PGA et de prévoir son statut.

M. H.________ [pour le DTE] conteste que la commune puisse créer un statut spécial pour un bâtiment en zone agricole, laquelle est régie par le droit fédéral.

Me Henny estime qu'il faut raisonner au niveau du bâtiment et non de la zone. Il rappelle qu'il s'agit d'appliquer l'art. 15 LAT, dont l'objectif serait respecté en donn[ant] un statut particulier au bâtiment.

M. E.________ relève que le choix d'une distance de 50 m entre les bâtiments découle de l'art. 135 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).

M. H.________ [relève que les parcelles n^os 1353 et 1361 se trouvent dans le périmètre des constructions traditionnellement dispersées et] ajoute que le PGA permettra[it] d'identifier des bâtiments dignes de protection, qui pourraient bénéficier, en vertu de la LAT, de dérogations.

Me Henny répond que dans ce cas il faut d'abord mettre cette portion de parcelle en zone réservée pour faire cette réflexion. Le dézonage immédiat viole le principe de la proportionnalité.

Après vérification, M. I.________ [pour la municipalité] signale que le bâtiment en question n^o ECA 760 est inscrit au recensement architectural du canton de Vaud avec la note 5 [en réalité la note 4].

Me Henny compare la situation de la parcelle n^o 1353 avec celle de la parcelle n^o 1354 placé[e] en zone réservée.

Interrogée par le président au sujet du futur de la zone réservée en question, Mme F.________ [pour la municipalité] répond qu'il est possible que la portion de la parcelle comprenant l'habitation n^o ECA 759 reste en zone à bâtir; elle mentionne que ce bâtiment est habité à l'année.

Me Henny relève que les personnes habitant la commune en résidence secondaire semblent donc traitées différemment que les habitants à l'année.

Mme F.________ et M. E.________ le contestent et indiquent que la décision se fonde sur d'autres critères, notamment la position de cette habitation et son accès direct à la route.

Me Henny signale que le bâtiment sur la parcelle des recourants dispose d'un raccordement aux eaux claires et usées; il souligne aussi la présence d'habitations sur la parcelle n^o 1372 en aval (de l'autre côté de la route).

M. J.________ [pour la municipalité] observe que ces bâtiments ont été construits avant 1972 et sont situés en zone agricole.

[…]."

Ce procès-verbal a été transmis aux parties le 18 septembre 2018 qui se sont déterminées sur son contenu et ont requis plusieurs modifications.

K.                     Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

 

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile et respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.

2.                      B.________ et A.________ (ci-après: les recourants) ne contestent pas le surdimensionnement de la zone à bâtir communale par rapport aux besoins prévisibles à quinze ans ni, partant, la nécessité d'en réduire l'étendue, conformément à l'art. 15 al. 2 LAT. De même, ils ne critiquent pas la régularité formelle de la procédure suivie ayant abouti à la décision querellée.

3.                      En revanche et dans un premier grief, les recourants s'en prennent aux critères retenus par le conseil communal et le SDT (ci-après: les autorités intimées) pour justifier le changement d'affectation, de même que l'application de ces critères au cas d'espèce. La modification partielle du PGA ayant été entreprise pour garantir la mise en œuvre des nouvelles dispositions de la LAT, la problématique des dangers naturels serait totalement étrangère à celle de la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. Partant, l'existence de dangers naturels n'aurait pas dû être prise en compte par les autorités intimées, ce d'autant plus que les plans des dangers n'auraient pas encore de force obligatoire. En outre, la parcelle ne serait pas isolée en pleine nature mais située "à proximité de la route cantonale et de l'église", "dans un secteur déjà bâti". Sur ce dernier point, les recourants ne contestent en réalité pas la pertinence des critères utilisés par les autorités intimées, mais leur reprochent d'avoir établi les faits de manière inexacte.

a) Le pouvoir de cognitio du tribunal de céans est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En matière de planification, il s'étend cependant à l'examen de l'opportunité du projet litigieux (cf. art. 33 al. 3 let. b LAT; arrêts AC.2018.0067 du 27 novembre 2018 consid. 3; AC.2016.0238 du 15 octobre 2018 consid. 4a; AC.2017.0386 du 27 septembre 2018 consid. 3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6; ég. arrêt précité AC.2018.0067 consid. 3). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6). En particulier, le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d'appréciation des autorités locales de planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2 et en dernier lieu arrêt TF 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1). Ainsi, une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa et arrêts précités AC.2016.0238 consid. 4a et AC.2017.0386 consid. 3). En revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêt TF 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2; arrêt AC.2017.0272 du 20 juin 2018 consid. 2a et les références citées).

Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1; arrêts précités AC.2018.0067 consid. 3 et AC.2017.0272 consid. 2a). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (Ibidem et arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) ou les possibilités permettant de garantir une utilisation mesurée du sol, de réduire à un minimum les atteintes à l'environnement et de réaliser une occupation plus rationnelle du territoire (art. 2 al. 1 let. d OAT). De même, tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés, doivent être pris en considération dans le respect du principe de la proportionnalité (art. 3 OAT).

b) Une mesure d'aménagement du territoire, telle le classement d'un bien-fonds dans une zone agricole, représente une restriction de droit public au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.; cf. ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 3.1 et arrêt AC.2018.0208 du 18 janvier 2019 consid. 2c).

4.                      a) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101) prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1^er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1^er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 al. 2 LAT dispose les principes d'aménagement qui imposent notamment de préserver le paysage, de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b). S'agissant des territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques, l'art. 3 al. 3 LAT impose qu'ils soient aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée.

b) En vertu de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1); les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur doit définir notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur cantonal (PDCn) a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). A cet égard, on relèvera encore que l'entrée en vigueur de la 4^ème adaptation du PDCn le 1^er octobre 2017, approuvée le 31 janvier 2018 par le Conseil fédéral, pose des principes directement applicables à la délimitation des zones à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b et AC.2016.0354 20 décembre 2018 consid. 1c).

c) Au niveau cantonal, la mesure A11 du plan directeur cantonal (PDCn), dans sa teneur actuelle (4^ème adaptation du PDCn), expose notamment ce qui suit:

" Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.

Cette révision prend en compte au moins les aspects suivants:

·  la qualité de la desserte en transports publics;

·  l'accès en mobilité douce aux services et équipements;

·  la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement;

·  l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;

·  la capacité des équipements et des infrastructures;

·  la possibilité d'équiper à un coût proportionné;

·  la disponibilité des terrains.

Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre:

1.     réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;

2.     densifient le territoire urbanisé;

3.     mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.

[…]"

La prise en compte des dangers naturels dans le rapport 47 OAT se fonde donc sur la mesure A11 de la 2^ème adaptation du PDCn (respectivement A12 dans la 3^ème adaptation du PDCn) qui impose expressément aux autorités de planification de tenir compte de l'environnement et de la maîtrise d'éventuels risques et nuisances. Il s'agit en réalité d'une obligation légale, puisque l'art. 6 al. 2 let. c LAT dispose que les cantons doivent désigner dans leurs plans directeurs, les parties du territoire qui sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances. La mesure E13 du PDCn concrétise cette obligation en prévoyant notamment l'élaboration de cartes des dangers (cf. ég. art. 15 de l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts [OFo; RS 921.01] et art. 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1994 sur l'aménagement des cours d'eau [OACE; RS 721.100.1]). La mesure E13 prévoit en outre que les "terrains fortement menacés par des dangers doivent être rendus inconstructibles" et qu'"[e]n dehors des secteurs construits et lorsque les terrains sont soumis à des dangers moyens, la priorité est donnée au rétablissement des dynamiques naturelles". Il convient par conséquent de prendre en compte les risques naturels lors de la réduction d'une zone à bâtir surdimensionnée, puisque seuls les terrains "propres à la construction" peuvent être classés en zone à bâtir selon l'art. 15 al. 4 let. a LAT, soit en principe ceux qui ne sont pas menacés par des dangers naturels (Heinz Aemisegger / Samuel Kissling, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève / Zurich / Bâle 2016, art. 15 LAT n^o 92). Au niveau cantonal, l'art. 89 al. 1 LATC (dont la teneur est identique à celle de l'art. 89 al. 1 aLATC) précise d'ailleurs que toute construction sur un terrain soumis à des dangers spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation, les glissements de terrain, est interdite avant l'exécution de travaux propres, à dire d'experts, à le consolider ou à écarter ces dangers.

d) Selon le Tribunal fédéral, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève d'un intérêt public important susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (ATF 144 II 41 consid. 5.2). En cas de déclassement d'une parcelle constructible pour des motifs de surdimensionnement de la zone à bâtir, la possibilité d'une exploitation effective à des fins agricoles n'est pas déterminante. Un intérêt général au classement en zone agricole est en effet établi si, d'une part, le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'art. 15 LAT, et si d'autre part un classement dans la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT, voire dans une autre zone inconstructible selon l'art. 18 LAT, ne s'impose pas (arrêt TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.6). Le fait que la parcelle soit déjà équipée n'est pas un élément pertinent (arrêt TF 1C_378/2016 précité consid. 3.5 et 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2). La décision de déclassement doit en tout état de cause reposer sur des critères objectifs (arrêt TF 1C_378/2016 précité consid. 3.7). En application des principes qui précèdent, le Tribunal fédéral a déjà confirmé le déclassement d'une parcelle située en bordure d'une zone résidentielle à faible densité, nettement séparée de la zone de village et qui ne remplissait pas les conditions de l'art. 15 LAT relatives au classement en zone à bâtir (arrêt TF 1C_378/2016 précité consid. 3.5 et 3.6).

5.                      a) Il suit de ce qui précède que, contrairement à ce que soutiennent les recourants, les autorités intimées étaient fondées, dans le cadre de leur analyse, à prendre en compte les risques naturels auxquels est soumise la parcelle litigieuse. Le fait de savoir si les plans des dangers ont d'ores et déjà valeur contraignante n'est de plus pas déterminant dès lors que les recourants ne contestent pas l'existence et la réalité des risques en question, si bien qu'il ne saurait être reproché aux autorités intimées d'en avoir tenu compte lors de la modification de la planification. Cela est d'autant plus vrai qu'il ne s'agissait que d'un critère parmi ceux utilisés pour décider de l'affectation agricole de la parcelle (cf. consid. 5b ci-dessous). Partant, le grief doit être écarté.

b) S'agissant des autres critères utilisés par les autorités intimées pour justifier le classement en zone agricole, l'argumentation des recourants ne peut être suivie. En effet et contrairement à ce qu'ils allèguent, la cour de céans ne discerne aucun motif de s'écarter des constatations factuelles faites par les autorités intimées relativement à la situation de la parcelle n^o 1353, qui ont conduit à l'exclure du territoire urbanisé sur la base des critères mentionnés dans la "Vision communale". Elles doivent au contraire être confirmées pour les motifs qui suivent.

aa) A l'instar d'un certain nombre de parcelles environnantes, la propriété des recourants supporte un bâtiment d'habitation. On ne saurait pour autant en déduire que le secteur serait "déjà bâti" au point de justifier le maintien de la parcelle en zone à bâtir. En réalité, l'examen du dossier et l'analyse des plans et orthophotographies sur le guichet cartographique Geocommunes et sur le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch) révèlent que l'habitation la plus proche est distante de 70 m du bâtiment ECA n^o 760. Environ un tiers des parcelles constructibles situées à proximité demeurent actuellement libres de toute construction. A cela s'ajoute le fait que la parcelle n^o 1353 marque la limite entre la zone à bâtir et la zone agricole à cet endroit et se situe à environ 500 m du centre du village, soit à l'extrémité du village des Mosses. L'inspection locale a de plus révélé que la parcelle était fortement en pente, tout comme le chemin de terre servant d'accès à l'habitation ECA n^o 760. A cette occasion, il est en outre apparu que le terrain non construit sis en zone à bâtir était loué à un tiers pour y faire pâturer du bétail.

bb) Sur cette base, c'est à bon droit que les autorités intimées ont considéré la maison d'habitation de la parcelle n^o 1353 comme une construction isolée, typique de l'habitat traditionnellement dispersé (cf. mesure C23 du PDCn) et n'appartenant pas à un secteur déjà bâti. Le seul fait que le terrain concerné jouxte la route cantonale et se situe non loin d'une église n'est pas de nature à modifier l'appréciation qui précède.

c) Eu égard aux risques qui menacent la parcelle n^o 1353, à son éloignement du village et des autres habitations, à sa situation actuelle à la limite entre la zone à bâtir et la zone agricole, ainsi qu'à l'utilisation partielle de la surface colloquée en zone à bâtir à des fins agricoles, son classement en zone agricole repose sur des critères objectifs. Cette décision s'avère de plus conforme aux buts de la LAT rappelés ci-dessus (cf. consid. 4a et 4b), en particulier à l'objectif de densification et de concentration. Elle sert également l'intérêt public important que constitue la réduction des zones à bâtir surdimensionnées.

En définitive, les griefs des recourants concernant le critère des dangers naturels utilisé par les autorités intimées et les constatations de fait relatives à la situation de la parcelle n^o 1353 tombent à faux.

6.                      Dans un second grief, les recourants font valoir que la restriction à leur droit de propriété serait disproportionnée et consacrerait une inégalité de traitement.

a) Le classement en zone agricole du bâtiment ECA n^o 760 aurait pour conséquence de le soumettre aux réglementations restrictives de cette zone et de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). En l'absence de "mesures correctrices s'agissant des bâtiments existants [en l'espèce le bâtiment ECA n^o 760] dans la réglementation accompagnant le dézonage", l'atteinte au droit de propriété des recourants serait grave et disproportionnée. En d'autres termes, ils requièrent qu'un "statut particulier" différent de celui de la zone agricole soit spécifiquement prévu dans le RPGA pour le bâtiment ECA n^o 760. Quant à l'inégalité de traitement, elle proviendrait du traitement réservé aux parcelles voisines n^os 1355 et 1354 dont les situations seraient pourtant identiques à celle des recourants. La première, colloquée en zone de constructions et d'aménagements publics, n'est pas touchée par la modification du PGA. Quant à la seconde, elle serait incluse dans la zone réservée et non pas immédiatement restituées à la zone agricole, contrairement à la parcelle n^o 1353. En d'autres termes, cette dernière aurait dû être intégrée à la zone réservée et non pas immédiatement dézonée.

b) D'emblée, on rappellera qu'en cas d'adaptation d'un plan, le propriétaire ne peut tirer de la garantie de la propriété un droit acquis au maintien du régime applicable à son bien-fonds (Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, n. 56 ad art. 21 LAT). Par ailleurs et comme déjà exposé (cf. consid. 3b), le classement d'une surface constructible en zone agricole doit non seulement reposer sur une base légale et être justifié par un intérêt public suffisant – ce qui est le cas en l'espèce (cf. consid. 4d) –, mais également respecter les principes de proportionnalité et d'égalité de traitement (art. 36 Cst.).

aa) De manière générale, le principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il impose un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 et les références citées; ég. arrêts TF 1C_549/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.1.1 et 1P.229/2000 du 12 septembre 2000 consid. 1a).

Alors qu'il incombe aux législateurs cantonaux de régler la garantie de la situation acquise dans les zone à bâtir, le législateur fédéral a créé pour le territoire situé hors zone à bâtir, un cadre juridique exhaustif avec les art. 24a à 24e et 37a LAT; les cantons ne peuvent l'étendre mais sont habilités à le restreindre dans certains cas (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève / Zurich / Bâle 2017, ad art. 24c LAT, n^o 7). L'art. 24c LAT prévoit en particulier le régime de la garantie de la situation acquise pour les constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone. Lors du classement d'une parcelle constructible en zone agricole, cette disposition est de nature à relativiser les effets de l'atteinte portée à la propriété (arrêt AC.2017.0272 précité consid. 2e).

De la même manière, le législateur fédéral n'a pas ignoré que l'assujettissement d'un immeuble à la LDFR pouvait avoir des conséquences drastiques pour les propriétaires (arrêt AC.2015.0026 du 24 décembre 2015 consid. 3). Désireux de limiter les atteintes à la garantie constitutionnelle du droit à la propriété (art. 26 Cst.), il a mis en place différents correctifs destinés à les contenir dans les limites de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs législatifs énoncés à l'art. 1 LDFR (ATF 139 III 327 consid. 2.2 et 3.3 et arrêt AC.2015.0026 précité consid. 3). Ainsi en va-t-il de toute une série de situations prévues par les art. 59 et 60 LDFR (exception à l'interdiction de partage matériel et de morcellement des entreprises et immeubles agricoles, en particulier s'agissant d'immeubles à usage mixte), 64 LDFR (exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel (ATF 139 III 327 consid. 2.2 et ATF 132 III 515 consid. 3.3.3). En effet, certains biens-fonds situés hors des zones à bâtir ne sont en réalité d'aucune utilité à l'agriculture: ainsi, par exemple, un restaurant de montagne ou une maison d'habitation sans rapport avec une exploitation agricole ne justifient nullement des mesures particulières en faveur de l'agriculture (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2). L'intéressé peut, dans un tel cas, introduire une procédure tendant à constater qu'un immeuble situé en dehors d'une zone à bâtir est exclu du champ d'application de la LDFR (art. 84 LDFR; ATF 139 III 327 consid. 2 et ATF 132 III 515 consid. 3.3.2). Ce système permet notamment de tenir compte de la garantie de la situation acquise lorsqu'une construction bénéficie de l'art. 24c LAT (ATF 139 III 327 consid. 3.3).

bb) En l'espèce, on observe que le critère de l'aptitude est rempli dans la mesure où la décision entreprise conduit à réduire l'ampleur du surdimensionnement de la zone à bâtir. Par ailleurs, les autorités intimées ne sont pas compétentes pour prévoir des dérogations supplémentaires hors zone à bâtir. L'adoption d'un "statut particulier" afin que le bâtiment ECA n^o 760 dispose d'une règlementation dérogatoire une fois la parcelle classé en zone agricole serait ainsi contraire au droit fédéral. Les recourants ne proposent aucune – et le tribunal n'en discerne pas – autre mesure moins incisive admissible dans ce cadre. En l'absence de mesure moins incisive, le principe de nécessité est respecté. Cela est d'autant plus vrai que le législateur fédéral a prévu des mécanismes qui visent à tempérer la rigueur de la LDFR et de la réglementation applicable à la zone agricole, dont les recourants pourront bénéficier s'ils en remplissent les conditions. S'agissant enfin de la proportionnalité au sens strict, l'atteinte portée aux intérêts privés des recourants s'avère raisonnable eu égard à l'importance que revêt l'intérêt public à la réduction des zones à bâtir surdimensionnées (cf. consid. 4d ci-dessus), appréciation d'autant plus justifiée vu les circonstances du cas d'espèce et les caractéristiques de la parcelle litigieuse.

cc) Pour ces motifs, le grief de violation du principe de la proportionnalité s'avère mal fondé.

c) Quant à l'art. 8 al. 1 Cst. qui consacre le principe d'égalité de traitement, il est violé lorsqu'une décision établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; ATF 143 I 361 consid. 5.1 et ATF 142 I 195 consid. 6.1). Le droit à l'égalité de traitement n'a cependant qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et arrêt TF 1C_180/2017 du 12 mars 2018 consid. 5).

En l'espèce, la parcelle n^o 1355, qui s'étend sur une surface de 170 m² et supporte une chapelle, était et demeure colloquée en zone de construction et d'aménagements publics. Sa situation est clairement différente de celle de la parcelle n^o 1353 raison pour laquelle elles n'avaient pas à être traitées de manière semblable. Quant à la parcelle voisine n^o 1354, sa situation ne se distingue certes pas radicalement de celle des recourants, sous réserve d'un accès aménagé et direct à la route et du fait qu'elle est un peu moins éloignée du centre du village que la parcelle n^o 1353 située à l'extrémité de la zone constructible. En tout état de cause, la planification litigieuse n'apparaît pas insoutenable. Le classement immédiat en zone agricole de la parcelle n^o 1353 repose sur l'examen complet de la situation de la parcelle conformément au droit (cf. consid. 3 à 7 ci-dessus), ce qui n'a pas encore été effectué pour la parcelle voisine n^o 1354. C'est la raison pour laquelle cette dernière a été incluse dans la zone réservée dans l'attente de la révision totale du PGA, ce qui constitue une mesure provisoire ne préjugeant pas de son maintien ultérieur en zone à bâtir. Il s'ensuit que la parcelle n^o 1353 n'avait pas, sous l'angle de l'égalité de traitement, à être incluse dans la zone réservée plutôt qu'immédiatement dézonée.

7.                      Mal fondé, le recours doit être rejeté et les décisions entreprises confirmées. Succombant, les recourants supporteront les frais de justice. Les autorités intimées n'ayant pas procédé par l'entremise d'un mandataire professionnel, elles n'ont pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Les décisions du Conseil communal d'Ormont-Dessous du 6 octobre 2016 et du Département du territoire et de l'environnement du 12 octobre 2017 sont confirmées.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de B.________ et A.________, solidairement entre eux.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 24 avril 2019

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.