TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 30 août 2018

Composition

M. André Jomini, président; M. Antoine Thélin et Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; M. Jérôme Gurtner, greffier.

 

 

Recourants

1.

A.________, agissant par l'intermédiaire de l'administrateur K.________, à Nyon,

 

 

 

B.________, à Nyon,

 

 

 

 

C.________, à Nyon,

 

 

 

 

D.________, à Nyon, tous représentés par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

 

 

 

2.

E.________, à Yverdon-les-Bains,

 

 

 

F.________, à Eysins,

 

 

 

G.________, à Genève,

 

 

 

H.________, à Nyon, tous représentés par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,

 

  

 

3.

I.________, à Nyon, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

 

Municipalité de Nyon, à Nyon, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Service des assurances sociales et de l'hébergement, à Lausanne,

  

Constructrice

 

J.________, à Nyon, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,

  

 

Objet

permis de construire

 

Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Nyon du 16 octobre 2017 levant leurs oppositions et délivrant le permis de construire un établissement médico-social de 60 lits, sur la parcelle n° 2448 (CAMAC 169164) (dossier AC.2017.0419) – dossiers joints: AC.2017.0421 recours E.________ et consorts c/ la même décision; AC.2017.0420 recours I.________ c/ la même décision.

 

Vu les faits suivants:

A.                     La commune de Nyon est propriétaire de la parcelle n° 2448 du registre foncier, sur son territoire. Cette parcelle a une surface totale de 3'640 m2. Elle n'est pas bâtie (en nature de pré).

La parcelle n° 2448 est comprise dans le périmètre du plan de quartier "Les Tines", adopté le 14 mai 1984 par le Conseil communal de Nyon et approuvé le 9 janvier 1985 par le Conseil d'Etat. Ce plan de quartier délimite plusieurs zones: la zone d'habitation collective, la zone d'habitation à faible densité, la zone artisanale et commerciale, la zone de verdure et d'équipements collectifs, la zone de verdure inconstructible et la zone d'utilité publique. Les constructions prévues dans les zones d'habitation (collective et à faible densité) ainsi que dans la zone artisanale et commerciale ont été réalisées.

Des côtés ouest et sud, la limite du périmètre du plan de quartier correspond à la limite du territoire communal de Nyon, là où il jouxte celui de la commune d'Eysins. Cette limite suit deux cours d'eau, le ruisseau le Nant-de-Signy et la rivière le Boiron, qui coulent au milieu d'un cordon boisé. A l'est et au nord, les terrains voisins sont bâtis. Ils font partie, comme le périmètre du plan de quartier "Les Tines", d'un secteur de la ville desservi par la route du Stand, qui comporte des constructions industrielles, des commerces et des bâtiments d'habitation collective. Les bâtiments d'habitation construits dans le périmètre du plan de quartier sont accessibles par la route du Boiron, perpendiculaire à la route du Stand. Du côté ouest, la parcelle n° 2448 se trouve en bordure de cette route. Du côté est, la parcelle n° 2448 jouxte l'extrémité du chemin des Tines, route communale débouchant également sur la route du Stand. Une voie réservée aux bus a été aménagée sur la parcelle n° 2448, le long de sa limite nord. Deux lignes de bus du réseau urbain desservent ce quartier, en empruntant le chemin des Tines et la route du Boiron.

La parcelle n° 2448 a été incluse, lors de l'adoption du plan de quartier, dans la zone d'utilité publique. Cette parcelle constitue actuellement la plus grande partie de cette zone.

B.                     Avant l'adoption du plan de quartier "Les Tines", son périmètre était constitué de deux parcelles, qui ont été morcelées (remaniement parcellaire) en fonction des limites des futures zones: il s'agissait de la parcelle n° 1064, de 18'622 m2, propriété en 1984 de L.________, et de la parcelle n° 1065, de 52'963 m2, propriété en 1984 de M.________ et N.________. Les propriétaires précités ont conclu le 5 avril 1984 avec la commune une convention, qui avait pour but de "régler les relations entre les propriétaires et la Commune de Nyon, et cela à la suite de la modification du statut juridique des parcelles concernées par le plan de quartier" (exposé préliminaire, ch. 2). Dans ses clauses (après l'exposé préliminaire), la convention règle la cession gratuite à la Commune de Nyon, par les propriétaires, du terrain de la zone d'utilité publique (3'600 m2; art. 2.1) ainsi que du terrain nécessaire pour certains aménagements routiers (art. 2.2 à 2.5). Elle traite d'autres questions relatives à l'équipement des parcelles.

Conformément au préavis de la municipalité (préavis n° 120 du 10 janvier 1984), le conseil communal, lorsqu'il a adopté dans sa séance du 14 mai 1984 le plan de quartier "Les Tines", a également adopté "le texte de la convention passée avec les propriétaires concernés".

C.                     La commune de Nyon a convenu avec la Fondation J.________ de lui céder un droit de superficie (droit distinct et permanent, DDP) sur sa parcelle n° 2448, opération qui a fait l'objet d'une décision du conseil communal du 16 mars 2015. La Fondation J.________ exploite actuellement à Nyon les établissements O.________ et P.________, qui sont des établissements médico-sociaux (EMS) gériatriques ou psychogériatriques. Depuis plusieurs années, cette fondation cherchait un terrain pour construire un nouvel EMS et elle a développé un projet de 60 lits (30 en gériatrie et 30 en psychiatrie de l'âge avancé) à réaliser sur la parcelle n° 2448. Elle a organisé un concours d'architecture et, le 15 mars 2017, elle a déposé une demande de permis de construire pour un ouvrage décrit comme un établissement médico-social avec 60 lits. La demande d'autorisation a été mise à l'enquête publique du 12 avril au 11 mai 2017. Elle a donné lieu à plusieurs oppositions.

Une de ces oppositions a été déposée le 11 mai 2017 par les copropriétaires de la PPE A.________, qui a été constituée sur la parcelle n° 1065, adjacente à la parcelle n° 2448. Cette PPE compte une septantaine de lots, correspondant à des appartements et un garage-parking, ces bâtiments ayant été construits dans la zone d'habitation à faible densité du plan de quartier. L'assemblée générale des copropriétaires avait, par une décision du 5 avril 2017, chargé l'administrateur de former opposition au projet d'EMS "Les Tines", au nom de la PPE. L'acte d'opposition a également été déposé au nom de quelques propriétaires d'appartement agissant individuellement, en particulier B.________, C.________ et D.________.

Une autre opposition a été déposée le 11 mai 2017 par E.________, F.________, G.________ et H.________, propriétaires (en commun) des parcelles n° 1066 et n° 5141, adjacentes au nord à la parcelle n° 2448.

Une troisième opposition a été déposée le 11 mai 2017 par I.________, usufruitière de la parcelle n° 1066.

Les parcelles n° 1066 et n° 5141 des opposants précités, ainsi que les parcelles attenantes au nord (jusqu'à la route du Stand) sont comprises dans le périmètre du plan de quartier "Le Boiron", qui a été adopté par le conseil communal le 13 décembre 1993, puis approuvé par le Conseil d'Etat le 6 décembre 1995. Ce plan de quartier est principalement voué au logement collectif.

D.                     Le dossier de la demande de permis de construire a été transmis à la Centrale des autorisations (CAMAC) du Département des infrastructures et des ressources humaines. Plusieurs services de l'administration ont, sur cette base, délivré une autorisation spéciale. Dans la synthèse de ces autorisations (synthèse CAMAC), du 27 juillet 2017, il est notamment indiqué que le projet requiert l'autorisation spéciale nécessaire pour les "établissements sanitaires avec lits ou ambulatoires (par ex. hôpitaux, CTR, EMS…)", et que cette autorisation spéciale a été délivrée par le Service de la santé publique.

Le 16 octobre 2017, la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire requis en levant les oppositions.

E.                     Agissant le 23 novembre 2017 par la voie du recours de droit administratif, les copropriétaires de la PPE A.________ – procédant collectivement par le truchement de l'administrateur, autorisé à recourir par une décision de l'assemblée générale – ainsi que trois copropriétaires intervenant à titre individuel, soit B.________, C.________ et D.________ (ci-après: la PPE A.________ et consorts, ou les recourants n° 1), demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision de la municipalité accordant le permis de construire, respectivement de la réformer en ce sens que le permis n'est pas délivré, l'opposition des recourants étant confirmée (cause AC.2017.0419).

F.                     Agissant le 24 novembre 2017 par la voie du recours de droit administratif, E.________, F.________, G.________ et H.________ (ci-après: E.________ et consorts, ou les recourants n° 2) demandent à la CDAP d'annuler la décision de la municipalité du 16 octobre 2017 accordant le permis de construire, ainsi que les autorisations spéciales cantonales (cause AC.2017.0421).

G.                    Agissant aussi le 24 novembre 2017 par la voie du recours de droit administratif, I.________ (ci-après: la recourante n° 3) demande à la CDAP de réformer la décision de la municipalité du 16 octobre 2017 en ce sens que le permis de construire l'EMS est refusé; subsidiairement, elle conclut à l'annulation de cette décision (cause AC.2017.0420).

H.                     Le 11 janvier 2018, le juge instructeur a prononcé la jonction des trois causes AC.2017.0419, AC.2017.0420 et AC.2017.0421.

I.                       Dans sa réponse du 12 février 2018, la municipalité conclut au rejet des recours.

Dans sa réponse de la même date, la Fondation J.________ conclut également à leur rejet, dans la mesure de leur recevabilité.

Le Service des assurances sociales et de l'hébergement (SASH) a déposé des déterminations le 8 février 2018.

Les recourants ont répliqué, respectivement le 16 mars 2018, le 16 avril 2018 et le 7 mai 2018.

J.                      La Cour a procédé à une inspection locale le 7 juin 2018, en présence des parties. Un procès-verbal a été établi, qui a été communiqué aux parties.

La possibilité a été donnée aux parties de déposer des observations finales – ce qu'ont fait le 6 juillet 2018 les recourants A.________ et consorts, E.________ et consorts ainsi que I.________, la Fondation J.________ et la municipalité.

 

Considérant en droit:

1.                      Vu la jonction des causes, il sera statué sur les trois recours en un seul arrêt.

2.                      La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Les trois recours ont été déposés en temps utile et ils respectent les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD; à propos de l'intérêt digne de protection, voir notamment, dans la jurisprudence fédérale, ATF 137 II 40 consid. 2.3). Le propriétaire ou usufruitier d'un bien-fonds directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour recourir lorsqu'il critique notamment les dimensions ou les effets de la construction projetée. En l'occurrence, les recourants remplissent tous ces conditions. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

3.                      La recourante n° 3 se plaint d'une motivation insuffisante de la décision de la municipalité rejetant son opposition.

a) Tel qu'il est garanti, au niveau constitutionnel, par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse en apprécier correctement la portée et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle. Aussi, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 IV 249 consid. 1.3.1; 139 IV 179 consid. 2.2; 138 IV 81 consid. 2.2; voir aussi arrêt TF 1C_337/2015 du 21 décembre 2015 consid. 4). La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie par des explications données dans la réponse au recours déposée par l'autorité, si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours et pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1 et les arrêts cités). Au demeurant, selon la jurisprudence, dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).

Le contenu ou la motivation de la décision administrative est par ailleurs réglé au niveau légal, soit à l'art. 42 LPA-VD. Cette norme dispose que la décision contient notamment "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie", ces indications devant être "exprimées en termes clairs et précis". Cette dernière exigence, relative à la clarté et à la précision, a été introduite dans la loi par une novelle du 1er novembre 2016, entrée en vigueur le 1er février 2017. D'après l'exposé des motifs du Conseil d'Etat à l'appui de cette modification (EMPL 287 de mars 2016), l'objectif de cette adjonction au texte de l'art. 42 LPA-VD, résultant de la prise en considération d'une motion parlementaire, était de permettre au destinataire d'une décision administrative de lire, dans la décision, non seulement une référence aux articles de loi déterminants, mais également de connaître le contenu des dispositions appliquées. En proposant de compléter l'art. 42 LPA-VD, le Conseil d'Etat entendait insister sur le caractère compréhensible des décisions à rendre et pour cela, en vue de donner suite à la motion, il mentionnait la nécessité de codifier l'usage des abréviations et acronymes, ainsi que de fixer la manière de se référer aux textes de loi (EMPL précité, p. 4-5). Dans son rapport sur le projet, la commission du Grand Conseil a relevé que la modification "ne devrait pas générer de recours spécifique [car] actuellement, une motivation peu claire ou imprécise permet déjà au citoyen de recourir" (rapport RC-287, p. 4). Lors des débats au Grand Conseil, il n'y a pas eu d'intervention permettant de préciser la portée de la novelle (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil, 11 octobre et 1er novembre 2016).

En outre, la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) règle aussi le contenu de la décision communiquée aux opposants, lorsque la municipalité accorde le permis de construire en écartant l'opposition: cette autorité doit, en vertu de l'art. 116 al. 1 LATC, indiquer les dispositions légales et réglementaires invoquées.

b) En l'occurrence, la recourante invoque la nouvelle teneur, depuis 2017, de l'art. 42 LPA-VD pour faire valoir qu'une réparation des lacunes de motivation de la décision attaquée ne serait plus possible. Elle soutient donc qu'avec la novelle du 1er novembre 2016, le droit à une décision motivée ne serait plus défini sur la base des exigences du droit constitutionnel – que la jurisprudence cantonale a toujours appliquées lorsqu'il s'agit d'examiner si une irrégularité de la décision attaquée peut être guérie en instance de recours –, mais que la loi cantonale imposerait désormais d'annuler une décision incomplètement motivée, même si le justiciable peut en apprécier correctement la portée et l’attaquer en connaissance de cause.

Cette interprétation de la clause selon laquelle les indications de la décision doivent être "exprimées en termes clairs et précis" n'est pas fondée. A l'évidence, comme on peut le déduire des travaux préparatoires, le législateur cantonal n'entendait pas, avec la novelle précitée, modifier une pratique conforme aux exigences constitutionnelles, ce d'autant plus qu'une autre novelle, du 5 décembre 2017 entrée en vigueur le 1er avril 2018, prévoit que l'autorité de recours renvoie la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision "si le droit d'être entendu ou la garantie de l'autonomie communale l'exigent" (nouvel art. 90 al. 2 LPA-VD). A contrario, si la garantie du droit d'être entendu permet que l'irrégularité soit guérie en procédure de recours, une annulation de la décision avec renvoi de la cause à la municipalité n'est pas prescrite. En définitive, il faut comprendre la nouvelle teneur de l'art. 42 LPA-VD en ce sens que les indications relatives aux dispositions légales ou réglementaires appliquées doivent être claires et précises (titre exact de la norme, signification des abréviations, etc.), mais que les exigences de motivation proprement dite (réponse aux griefs, raisonnement juridique) n'ont pas été modifiées.

c) Dans le cas particulier, la réponse à l'opposition de la recourante, adressée à son avocat, cite deux normes: le règlement du plan de quartier et la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Dans le premier cas, le titre complet du règlement et son abréviation (RPQ) sont indiqués, avec le contenu des dispositions pertinentes; dans le second cas, seule l'abréviation (LAT) est indiquée et le texte de la disposition pertinente (art. 19 LAT) n'est pas cité, mais la recourante ne se plaint pas de n'avoir pas compris ce passage de la décision. En réalité, la recourante se borne à faire valoir que deux de ses griefs n'ont pas été traités dans la décision attaquée: celui relatif à l'esthétique du projet et celui relatif aux espaces extérieurs collectifs. L'absence d'explications de la municipalité, sur ces deux points, n'a pas empêché la recourante de contester la décision devant le Tribunal cantonal, également à propos de ces deux aspects. Dans sa réponse, la municipalité s'est prononcée sur le fond et la recourante a pu discuter cette argumentation dans deux écritures ultérieures. La Cour de céans est en mesure de traiter ces griefs avec un libre pouvoir d'examen (voir infra, consid. 11 et 13), de sorte que la lacune ou l'irrégularité de la décision attaquée peut être guérie en instance de recours. Le grief de violations des dispositions relatives à la motivation des décisions est donc mal fondé.

4.                      Les recourants font valoir que le projet de construction d'un EMS n'est pas conforme à la destination de la zone d'utilité publique. Ils critiquent la réponse de la municipalité aux oppositions, qui retient en particulier que le règlement du plan de quartier n'entend pas restreindre les constructions d'intérêt public au seul usage des habitants du quartier.

a) L'affectation de la zone précitée est définie ainsi à l'art. 29 du règlement du plan de quartier (RPQ): "Cette zone est destinée à des constructions d'intérêt public et d'équipements communautaires de quartier tels que: salles polyvalentes, classes enfantines, garderie d'enfants, école de quartier, ou autres … ".

Dans ses déterminations, le SASH expose en substance que dans le cadre de la politique cantonale en matière d'hébergement médico-social, on retient qu'il est nécessaire d'augmenter l'offre régionale d'hébergement, la ville de Nyon étant un site d'implantation prioritaire. La réalisation du nouvel EMS de la Fondation J.________ permettrait la désaffectation d'autres locaux d'hébergement qui ne sont plus adaptés aux exigences actuelles. Le SASH affirme que "la construction de cet EMS est donc indispensable, non seulement pour la population de Nyon, mais également pour l'ensemble des citoyens vaudois" (déterminations du 8 février 2018, p. 2).

b) Il est incontestable que le bâtiment litigieux est une construction d'intérêt public, l'EMS devant être réalisé et exploité par une fondation privée dans le cadre fixé par la loi sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01). Les recourants font cependant valoir que l'art. 29 RPQ ne vise pas toutes les constructions d'intérêt public, mais seulement celles qui correspondent à l'énumération de la fin de cet article ("salles polyvalentes, classes enfantines, garderie d'enfants, école de quartier, ou autres …").

La Cour de céans a déjà considéré, dans un arrêt récent, que cette énumération n'était pas exhaustive mais exemplative (arrêt AC.2014.0318 du 27 juillet 2015, consid. 2a – à propos de la construction d'arrêts de bus sur la route passant le long de la limite nord de la parcelle n° 2448). Une interprétation littérale de l'art. 29 RPQ n'empêche pas la municipalité de retenir qu'un EMS fait partie des "autres" constructions d'intérêt public et qu'il est admissible même s'il n'est pas un équipement communautaire de quartier, ni une école, une salle polyvalente, voire une crèche-garderie.

c) Les recourants proposent cependant d'interpréter l'art. 29 RPQ en tenant compte de la genèse du plan de quartier, singulièrement de la convention du 5 avril 1984 conclue par la commune et les sieurs M.________ et N.________, anciens propriétaires du périmètre. Aux ch. 4 à 6 de l'exposé préliminaire de cette convention, il est écrit:

4. Le P.Q., objet de la présente convention, a été approuvé par les autorités municipales et a reçu un préavis favorable de la part du service cantonal de l'aménagement du territoire (LCAT 35bis). Le plan de quartier a été mis à l'enquête publique du 26.11.82 au 04.01.83 puis partiellement, du 27.09 au 27.10.83 pour la création d'une zone d'utilité publique et la définition d'un périmètre restreint découlant des décisions municipales, ayant pour but d'acquérir la parcelle décrite à l'art. 2.1 ci-après.

5. Essentiellement destinées à l'habitation, les surfaces de plancher prévues dans ce P.Q. et leur affectation effective se présentent comme suit:

5.1 Zone d'habitation collective […]

5.2 Zone d'habitation à faible densité […]

5.3 Zone d'utilité publique 1'800 m2           construction scolaire.

6. Après signature de la présente convention, le P.Q. sera soumis sans retard à l'adoption du Conseil commune et à sa ratification par le Conseil d'Etat.

Cet exposé préliminaire évoque donc la création d'une "construction scolaire" dans la zone d'utilité publique du plan de quartier "Les Tines".

Les recourants se réfèrent en outre à la convention conclue en 1993 par la commune de Nyon et l'hoirie Q.________ (à savoir les recourants n° 2), en relation avec l'adoption du plan de quartier "Le Boiron" qui est entré en vigueur en 1995. Ce plan de quartier visait à augmenter sensiblement les droits à bâtir sur l'ancienne parcelle n° 1066 (correspondant aux actuelles parcelles n° 1066 et n° 5141), au profit de l'hoirie Q.________. Les propriétaires s'engageaient en contrepartie à payer à la commune une contribution à titre de "compensation de péréquation et participation aux frais d'équipement" (titre de l'art. 3 de la convention). D'après l'exposé préliminaire de cette convention, les montants payés par les propriétaires devaient être "également affectés au financement des équipements publics dans le secteur" (ch. 4 de l'exposé préliminaire). Le secteur en question n'est pas limité au périmètre du plan de quartier "Le Boiron", mais il comprend aussi celui du plan de quartier "Les Tines", où "la Commune a l'intention de créer une zone d'utilité publique pour la réalisation d'une école de quartier" (ch. 4 de l'exposé préliminaire). Au chapitre II de la convention (sous le titre "Aménagements publics"), la réalisation de voies d'accès est d'abord traitée (art. 4 et 5), puis l'art. 6 dispose ce qui suit:

"Dans le cadre de la zone d'utilité publique, la Commune réalisera une école de quartier, comprenant éventuellement des salles de réunion à l'usage du public, et des places de stationnement."

Ces deux conventions ont été exécutées et, dans sa réponse aux oppositions, la municipalité expose qu'elles ne restreignent pas la portée de l'art. 29 RPQ.

d) Il est évident que la convention de 1984 est, à l'égard des recourants, une res inter alios acta dont ils ne peuvent déduire aucun droit. Le plan de quartier "Les Tines" a été adopté sous l'empire de l'ancienne loi cantonale, du 5 février 1941, sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) qui définissait le plan de quartier à ses art. 41 ss, sans régler expressément les accords conclus par la commune avec les propriétaires du périmètre, à propos des frais d'équipement ou d'autres infrastructures (sur ce sujet, cf. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, Genève 2010, p. 423 ss). Selon l'art. 43 LCAT, le plan de quartier devait être complété par un règlement fixant les conditions de construction. Il n'est pas prévu, dans cette ancienne législation, qu'un autre instrument définisse au surplus de manière contraignante les conditions de construction (voir aussi les art. 48 et 49 LCAT, prescrivant que seuls le plan et le règlement, à l'exclusion d'une éventuelle convention, doivent être adoptés par le conseil de la commune et approuvés par le Conseil d'Etat). L'art. 46 LCAT imposait certes à la municipalité, au début de la procédure d'établissement du plan de quartier, de convoquer les propriétaires intéressés "en vue d'aboutir, si possible, à un accord, tant pour ce qui concerne le plan que le règlement". On ne saurait cependant déduire de cette disposition qu'un accord entre la municipalité et les propriétaires pouvait avoir, sous l'empire de l'ancienne loi, pour effet de modifier le contenu du plan ou du règlement, ou de restreindre la portée de certaines normes adoptées ensuite par le conseil communal, puis approuvées par le Conseil d'Etat. Une convention, même soumise à l'adoption du conseil communal – alors que le droit cantonal ne prévoyait pas cette formalité –, n'équivaut pas à un règlement, qui devait de toute manière, déjà en 1984, être approuvé par l'autorité cantonale pour avoir force obligatoire (art. 26 al. 3 LAT).

La convention relative au plan de quartier "Les Tines", plus précisément son exposé préliminaire précédant les clauses contractuelles proprement dites, qui mentionne une "construction scolaire" dans la zone d'utilité publique, ne modifie donc pas l'art. 29 RPQ.

Il en va de même de la convention conclue en 1993 – c'est-à-dire sous l'empire de la LATC de 1985 entrée en vigueur le 1er janvier 1987 – en relation avec l'établissement du plan de quartier "Le Boiron". Les dispositions des art. 43 ss LATC sur les plans d'affectation, singulièrement celles des art. 64 ss LATC sur les plans de quartier, ne permettent pas aux autorités communales de modifier, par convention, le règlement d'un plan de quartier en vigueur. L'art. 6 de la convention précitée, s'il exprime ce que les autorités entendaient construire, en 1993, sur la parcelle n° 2448, n'a à l'évidence pas pour effet de modifier la définition de l'art. 29 RPQ ni de restreindre l'énumération exemplative qu'elle comporte. En d'autres termes, ces deux conventions n'empêchent pas une interprétation dynamique de la réglementation de la zone d'utilité publique, qui tienne compte de l'évolution des besoins et des circonstances, pour autant que la construction prévue soit une construction d'intérêt public.

e) En définitive, l'interprétation que la municipalité fait aujourd'hui de l'art. 29 RPQ tient compte d'une évolution depuis 1984 et d'une nouvelle évaluation des besoins en infrastructures publiques; il apparaît que la commune dispose, sur d'autres sites, de locaux suffisants pour les établissements scolaires puisque cela fait plus de trente ans que la parcelle n° 2448 n'est pas utilisée. Conformément au principe de l'art. 2 al. 3 LAT, le Tribunal cantonal doit reconnaître à la municipalité une grande latitude de jugement, ou marge d'appréciation, dans la gestion des zones d'utilité publique communales et, en l'occurrence, dans l'interprétation de l'art. 29 RPQ. On ne saurait donc reprocher à la municipalité d'avoir mal appliqué cette norme en considérant qu'un EMS était une construction d'intérêt public, conforme à la destination de la zone d'utilité publique du plan de quartier "Les Tines".

Cette interprétation de l'art. 29 RPQ s'impose sans qu'il y ait lieu d'examiner plus avant – comme le proposent certains recourants – les prises de position d'organes ou de mandataires de la commune, devant le conseil communal ou à d'autres occasions, à propos de la portée politique ou juridique de certaines conventions conclues avec des projets d'aménagement. Par conséquent, il ne se justifie pas de compléter l'instruction sur ce point, en ordonnant la production d'autres documents d'urbanisme de la commune.

5.                      Les recourants font valoir que l'EMS projeté est un bâtiment dont la surface de plancher est excessive.

a) Dans la réponse aux oppositions, la municipalité relève que le plan de quartier "Les Tines" ne fixe aucun coefficient d'occupation et d'utilisation du sol pour la zone d'utilité publique; il ne définit pas non plus la surface maximale de plancher susceptible d'être construite dans cette zone. En effet, le chapitre du règlement du plan de quartier consacré à la zone d'utilité publique (art. 29 et 30 RPQ) renvoie, s'agissant des dimensions et de l'esthétique des bâtiments, aux prescriptions pour la zone d'habitation collective: aux termes de l'art. 30 RPQ, "les articles 6 à 11 ainsi que l'article 13 sont applicables".

L'art. 6 RPQ a la teneur suivante:

"Les constructions s'implantent obligatoirement à l'intérieur des périmètres d'évolution fixés sur le plan.

Leur volume s'inscrit à l'intérieur des gabarits fixés sur les coupes et reportées sur le plan.

L'orientation générale des façades figure sur le plan."

Dans la zone d'utilité publique, le périmètre d'évolution est tracé à 10 m (au nord), respectivement 6 m (sur les autres côtés) des limites de la parcelle. Pour le gabarit, la cote maximale de 430 m est indiquée sur le plan et la coupe D-D.

L'art. 7 RPQ concerne la surface bâtie au sol et la surface brute de plancher habitable, qui "ne peuvent dépasser le chiffre indiqué dans chacun des périmètres d'évolution" (al. 1). Toutefois, dans la zone d'utilité publique, aucun chiffre n'est indiqué sur le plan.

L'art. 8 RPQ se rapporte au traitement architectural des groupes d'habitation, groupes qui seront "différenciés par des traitements architecturaux évitant les répétitions séquentielles". L'art. 9 RPQ réglemente la forme des toitures (cf. aussi infra, consid. 7). L'art. 10 RPQ vise à limiter les superstructures à usage technique. L'art. 11 RPQ règle les distances à respecter entre bâtiments.

L'art. 13 RPQ, qui est une clause d'esthétique, a la teneur suivante:

"Le traitement architectural de l'ensemble des bâtiments compris dans cette zone devra être conçu de manière à former un ensemble bâti cohérent. Dans cet esprit, les bâtiments réalisés ultérieurement devront être conçus de manière à présenter une certaine unité architecturale vis-à-vis des bâtiments réalisés antérieurement."

b) Pour les recourants, le plan de quartier est lacunaire dans la mesure où il ne fixe pas, par un indice chiffré (coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol), la densité maximale des constructions dans la zone d'utilité publique. Il est fait valoir que cette lacune devrait être comblée en donnant un caractère contraignant à l'indication figurant au ch. 5.3 de l'exposé préliminaire de la convention du 5 avril 1984 (cf. supra, consid. 4c), où il est question d'une construction scolaire d'une surface de plancher de 1'800 m2 à réaliser dans la zone d'utilité publique. Ce chiffre correspond à un indice d'utilisation du sol de 0.5.

En vertu de l'art. 14 al. 1 LAT, les plans d'affectation doivent régler le mode d'utilisation du sol. En droit cantonal, l'art. 47 al. 1 LATC précise que ces plans fixent les prescriptions relatives à la mesure de l'utilisation du sol, celle-ci s'exprimant "par le coefficient d'utilisation du sol, ou par le coefficient de masse, ou par la référence aux volumes construits ou à la génération de trafic, ou par toute autre disposition permettant de la déterminer". Le plan de quartier "Les Tines", qui est au demeurant antérieur à la LATC, ne fixe effectivement aucun coefficient dans la zone d'utilité publique, mais il contient des prescriptions permettant de déterminer la mesure de l'utilisation du sol. La surface de cette zone est peu importante, et, avec le périmètre d'évolution ainsi que la cote d'altitude maximale (cf. art. 6 RPQ), les prescriptions du plan de quartier limitent sensiblement les possibilités de construire. Globalement, ces prescriptions sont suffisantes et adéquates. La jurisprudence retient que l'art. 47 al. 1 LATC n’impose pas de manière exclusive et impérative l’adoption d’un CUS ou d'un COS (arrêt AC.2017.0067 du 6 décembre 2017 consid. 5). En pareil cas, l'application de la clause d'esthétique permet au demeurant d'éviter des projets qui, en raison de leurs dimensions, ne seraient manifestement pas intégrés à l'environnement bâti (arrêt AC.2015.0111 du 17 août 2016 consid. 11b/bb).

Dans le cas particulier, il ne saurait être question, de ce point de vue, d'une lacune du plan de quartier "Les Tines". C'est pourquoi il n'y a pas lieu d'examiner si l'éventuelle lacune doit être comblée en se référant à l'exposé préliminaire de la convention du 5 avril 1984. De toute manière, pour les motifs déjà exposés plus haut (cf. supra, consid. 4), cet acte ne contient pas de clauses de nature réglementaire propres à imposer des restrictions quant au mode d'utilisation du sol dans le périmètre du plan de quartier.

En définitive, le renvoi de l'art. 30 RPQ à l'art. 7 RPQ est inopérant puisque, dans la zone d'utilité publique, aucun chiffre maximum n'est indiqué dans le périmètre d'évolution, pour la surface bâtie au sol et la surface brute de plancher.

c) Les recourants n° 1 soutiennent que le plan de quartier "Les Tines" n'a jamais été conçu pour accueillir un EMS de 60 lits avec un coefficient d'utilisation du sol de 0.92 (3366 m2 de plancher, d'après la demande de permis de construire, sur une parcelle de 3'640 m2) et qu'il faudrait modifier le plan de quartier pour redéfinir les principes d'affectation et de constructibilité.

La Cour de céans doit se prononcer uniquement sur le projet de la constructrice, qui ne requiert aucune dérogation aux normes d'urbanisme. En soi, un EMS de 60 lits n'est pas un projet dont les dimensions ou les incidences sur la planification locale ou l'environnement sont importantes, à l'instar notamment des installations soumises à une étude de l'impact sur l'environnement. Lorsqu'un tel EMS est prévu dans une zone à bâtir pour les constructions d'utilité publique, le droit fédéral n'impose pas l'adoption préalable d'un plan d'affectation spécial, destiné à préciser encore le mode d'utilisation du sol en fonction de ce projet précis (voir la jurisprudence fédérale à ce sujet: ATF 129 II 321 et les arrêts cités; cf. aussi ATF 142 I 26 consid. 4.2).

Cela étant, un coefficient d'utilisation du sol de 0.92 ne saurait être considéré comme particulièrement élevé, dans cette partie de la ville de Nyon où se trouvent de nombreux immeubles d'habitation de plusieurs étages. A titre de comparaison, on relève cependant que le plan de quartier "Le Boiron" a été établi dans le but de garantir un CUS d'environ 1.2 sur la propriété des recourants n° 2, d'après les indications figurant dans la convention qu'ils ont signée (14'181 m2 de plancher pour un terrain de 11'888 m2).

Il reste donc à examiner si les normes sur les dimensions et l'intégration des constructions fixées par le plan de quartier pour la zone d'utilité publique sont respectées.

6.                      Les recourants n° 1 dénoncent une violation de l'art. 6 al. 2 RPQ parce que la hauteur des façades du bâtiment litigieux atteint la cote de 430.65 m, dépassant ainsi la cote maximale de 430 m.

Dans la réponse aux oppositions, la municipalité explique que la cote d'altitude de 430 m est celle de la dernière dalle du bâtiment, conformément à sa pratique constante sur le niveau de référence déterminant. Il n'est pas contesté que cette dernière dalle est, précisément, à la cote 430.00 m (cf. coupes transversales). La pratique de la municipalité, sur ce point, n'est pas critiquable. Elle correspond du reste à des règles expresses applicables dans d'autres zones du territoire communal, qui prescrivent que la hauteur se mesure "jusqu'au fini supérieur de la dernière dalle"  (cf. art. 23 dernier alinéa, et art. 31 al. 3 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions [RPE], pour les zones de l'ordre contigu et de l'ordre non contigu; voir aussi l'art. 2.2 du règlement du plan de quartier "Le Boiron", précisant que les cotes d'altitude correspondent au "niveau fini de la dernière dalle"). Les griefs des recourants à ce propos sont mal fondés.

7.                      Les recourants n° 1 déduisent de l'art. 9 RPQ que les toitures des bâtiments devraient être en pente sur la moitié de leur surface; or le projet d'EMS est conçu avec un toit plat. Ce grief est manifestement mal fondé. Aux termes de l'art. 9 al. 1, 1ère phrase RPQ, "les toitures seront plates, à deux pans ou à un pan". Un toit plat sur toute la surface du bâtiment est donc admissible. Des prescriptions spéciales s'appliquent aux toits en terrasse (art. 9 al. 1, 2e phrase RPQ), qui ne sont toutefois pas pertinentes pour le projet litigieux, où il n'y a pas de terrasses en toiture.

8.                      Les recourants présentent plusieurs griefs à propos des places de stationnement. Les cases extérieures, au nombre de 6 (places ambulance, minibus et handicapés) seraient prévues dans une bande de terrain inconstructible. Le nombre total de places – 19, dont la majorité dans un garage souterrain – serait en outre insuffisant. Enfin, le garage souterrain serait inaccessible, de sorte que l'équipement de la parcelle ne serait pas assuré.

a) Au nord de la parcelle n° 2448, le périmètre d'évolution des constructions est distant de 10 m de la limite de propriété. Cette bande de terrain, sur laquelle est aménagée la route privée reliant les voies publiques route du Boiron et chemin des Tines (route servant au passage des bus des transports publics), peut être considérée comme un "espace réglementaire" entre bâtiments et limite de propriété, au sens de l'art. 39 du règlement d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1). Les "dépendances de peu d'importance et autres aménagements assimilés" (titre de l'art. 39 RLATC) y sont admis. L'art. 39 al. 3 RLATC précise que cette réglementation vaut pour les places de stationnement à l'air libre. Les six places de stationnement en question, qui empiètent sur cet espace réglementaire en étant directement attenantes à la route privée, sont admissibles en vertu de la norme précitée. Au demeurant, pour les places de stationnement à l'air libre, l'art. 39 RLATC ne prévoit pas un nombre maximum de véhicules, comme pour les bâtiments annexes servant de garage (art. 39 al. 2 RLATC; cf. notamment arrêt AC.2016.0344 du 19 février 2018 consid. 6).

b) A propos du nombre total de places de stationnement, la municipalité a détaillé son calcul dans sa réponse aux oppositions (voir la réponse à l'opposition des recourants n° 2).

En substance, comme l'art. 32 RPQ dispose que "les places de stationnement sont soumises aux dispositions particulières du règlement communal en matière de police des constructions", la municipalité se réfère à l'art. 98a RPE qui prévoit, à son al. 6, que dans le cas d'un EMS, elle "fixe le nombre de places en fonction des normes de l'Union Suisse des Professionnels de la Route (USPR)" et qu'elle "peut l'adapter aux besoins effectifs". C'est en l'occurrence la norme VSS SN 640 281 "Stationnement – Offre en cases de stationnement pour les voitures de tourisme", qui a été prise en considération. Elle énonce les règles suivantes, au ch. 10.1, pour les affectations autres que le logement:

"L'offre en cases de stationnement à mettre à disposition dépend du genre d'affectation, de ses valeurs caractéristiques et du type de localisation (accessibilité en trafic lent et en transports publics).

La fourchette entre le nombre minimal et le nombre maximal de cases de stationnement nécessaires est estimée à partir des valeurs indicatives du tableau 1 pour l'offre en cases de stationnement en tenant compte du type de localisation selon le tableau 2 et des pourcentages correspondant au tableau 3."

Les "valeurs spécifiques indicatives pour l'offre en cases de stationnement" du tableau 1 dépendent du genre d'activités dans les locaux (industrie, artisanat, services, etc.). La norme VSS prévoit une distinction entre cinq types de localisation (A, B, C, D et E). Le type de localisation dépend de la "part de la mobilité douce dans l'ensemble de la génération du trafic de personne" et de la "fréquence des transports publics pondérée selon la desserte des habitants pendant la période d'exploitation déterminante" (tableau 2, "distinction des types de localisation"). Pour chaque type de localisation, il est prévu dans le tableau 3 ("offre en cases de stationnement en % des valeurs indicatives selon le tableau 1") une fourchette, à savoir des pourcentages minimum et maximum.

Pour un établissement pour personnes âgées, la norme VSS indique, comme valeur spécifique indicative, une offre de 0.5 place par lit pour le personnel, et de 0.3 place par lit pour les visiteurs (au total pour l'EMS litigieux, dans cette première phase du calcul: 48 places). La municipalité a retenu le type de localisation B, en raison d'une bonne desserte en transports publics (deux lignes de bus, desservant le quartier quatre fois par heure) et d'une bonne qualité d'accès en "mobilité douce" (piétons, cyclistes). En appliquant ce critère, elle a décidé de n'exiger que 40% du nombre de places des valeurs indicatives (fourchette basse), ce qui correspond au nombre de 19 – pour tous les usagers, y compris les visiteurs (et ceux susceptibles d'utiliser les six places extérieures, dimensionnées d'après les plans pour le stationnement d'une ambulance et de minibus, ainsi que pour les véhicules de personnes en situation de handicap). 

L'autorité communale dispose d'une certaine latitude de jugement pour appliquer les normes sur le stationnement. Quand le règlement communal prévoit une formule de calcul permettant en principe de déterminer le nombre minimal (ou maximal) de cases, le cas échéant par un renvoi aux normes VSS, la jurisprudence admet qu'une municipalité ait une pratique qui s'en écarte pour des motifs objectifs, car cela entre dans le champ de l'autonomie communale (cf. par exemple arrêt TF 1C_419/2015 du 3 octobre 2016, consid. 4.4). En l'occurrence, le texte de l'art. 98a RPE permet précisément à la municipalité d'adapter le résultat du calcul obtenu en appliquant la norme VSS aux "besoins effectifs"; elle peut donc s'en écarter. Dans le cas particulier, la fondation constructrice a calculé la capacité du parking en fonction des besoins effectifs, soit ceux de son personnel – chaque employé ne pouvant pas prétendre à une place – et ceux des visiteurs des résidents. Il n'y a aucun motif de considérer que cette fondation, qui exploite déjà des EMS, ne serait pas à même d'évaluer de manière réaliste le nombre et la fréquence des visites, ainsi que le nombre de visiteurs utilisant un véhicule privé. La solution retenue (19 places au total, y compris les places extérieures réservées plutôt à l'institution qu'aux visiteurs) implique une utilisation importante des transports publics par le personnel et les visiteurs, ce qui correspond toutefois à ce que l'on peut attendre aujourd'hui des personnes fréquentant les établissements sanitaires dans un contexte urbain. Dans la mesure où la municipalité a admis cette solution parce qu'elle correspond aux besoins effectifs de l'EMS, sa décision n'est pas critiquable.

Cela étant, les différents éléments du calcul effectués sur la base de la norme VSS – notamment le choix du type de localisation – ne sont pas critiqués de manière concluante par les recourants. L'autorité cantonale spécialisée en matière de trafic routier, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), a certes rédigé un préavis, inclus dans la synthèse CAMAC, qui préconise le type de localisation C, impliquant une augmentation de la capacité du parking. Mais cette autorité cantonale a aussi précisé qu'il était de la compétence de l'autorité communale de statuer sur le nombre de places définitif. Un type de localisation B est également défendable (vu la desserte par les transports publics et la possibilité d'utiliser les modes de mobilité douce dans une ville telle que Nyon) et une offre de stationnement correspondant à la valeur inférieure de la fourchette du type B peut être validée par la municipalité sans que l'on puisse lui reprocher un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation. Sur ce point, la décision attaquée ne viole donc pas le droit communal.

c) Les recourants n° 1 font valoir que "les sous-sols de l'EMS ne sont pas équipés en accès au sens de l'art. 19 LAT dans la mesure où il n'existe aucun titre juridique permettant de confirmer que l'équipement du garage est possible" (recours, p. 13). Or ce grief est inconsistant.

En premier lieu, il faut constater que le terrain sur lequel l'EMS est projeté est équipé au sens de l'art. 19 al. 1 LAT, puisqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès, à savoir le chemin des Tines et la route du Boiron. L'art. 19 LAT ne règle pas la question des voies de circulation internes sur une parcelle et, en particulier, il n'énonce aucune exigence à propos des rampes d'accès aux garages souterrains. En d'autres termes, les modalités de réalisation d'une telle rampe ou trémie, permettant le raccordement aux voies d'accès, sont sans pertinence pour déterminer si un bien-fonds est équipé pour la construction, au sens de l'art. 104 al. 3 LATC (disposition qui énonce la condition de l'équipement du fonds pour l'octroi du permis de construire).

Il convient ensuite – en réponse aux griefs des recourants n° 2 et n° 3 – de rappeler que cette trémie est prévue sur la parcelle n° 2448 (dans sa contenance actuelle), dans l'assiette du droit de superficie constitué en faveur de la constructrice. Les représentants de la commune ont précisé, à l'inspection locale, qu'une installation de collecte des déchets urbains (écopoint) actuellement implantée à cet endroit serait déplacée. En outre, comme cela est rappelé à juste titre dans la réponse municipale aux oppositions, l'indication de l'assiette d'une servitude de passage le long de la limite est de la parcelle n° 2448 (servitude de passage à char, inscrite en 1927), passage qui croiserait le tronçon initial de la rampe d'accès au garage et qui ne paraît pas utilisé actuellement, n'a pas à être prise en considération par l'autorité appliquant les normes du droit public des constructions. Le juge administratif n'a pas non plus à examiner si cette ancienne servitude fait obstacle à la création de cet élément du projet – étant toutefois relevé qu'à cet endroit, avant que la rampe ne descende vers le sous-sol, il est vraisemblablement possible de permettre le passage d'utilisateurs éventuels de l'ancienne servitude sans compromettre la circulation des véhicules quittant le chemin des Tines en direction du garage, puisque les deux chemins pourraient se croiser au même niveau.

d) La recourante n° 3 affirme à tort que le projet autorisé ne prévoit aucune place de stationnement pour les vélos et les véhicules à deux-roues légers motorisés, alors que le permis de construire exige la création de dix places pour ces engins (condition 2.6.1).

e) En relation avec l'équipement selon l'art. 19 LAT, les recourants n° 2 font valoir qu'il ne saurait être question d'accéder à l'EMS par le chemin des Tines; cette route, contrairement à la route du Boiron, n'étant pas incluse dans le périmètre du plan de quartier "Les Tines". Or, à l'évidence, le chemin des Tines est une voie du domaine public communal qui peut servir d'accès à des biens-fonds de différents quartiers desservis. Les bâtiments d'habitation des recourants n° 2, sur la parcelle n° 5141, sont du reste accessibles par le chemin des Tines, quand bien même ce chemin n'est pas non plus inclus dans le périmètre du plan de quartier "Le Boiron". Ce grief, peu compréhensible, est quoi qu'il en soit inconsistant.

f) La recourante n° 3 demande une étude de circulation détaillée pour déterminer l'impact sur le quartier du trafic supplémentaire lié à l'EMS. Elle soutient que le trafic subirait un accroissement significatif "sur la servitude de passage pour tous véhicules" (recours, p. 13). La recourante se réfère sans doute à la servitude n° 193'147, dont la parcelle n° 1066, dont elle est usufruitière, est fonds servant (servitude inscrite en 1930). Il apparaît cependant qu'il n'est pas concrètement possible, pour les véhicules, d'emprunter l'assiette de cette servitude, entre l'extrémité est de la parcelle n° 2448 et la route du Stand, à défaut de route passant à cet endroit. On ne comprend donc pas pourquoi cette recourante craint un afflux de véhicules sur le tracé de cette servitude. Pour le reste, s'agissant du trafic supplémentaire sur les voies du domaine public communal qui desservent la zone d'utilité publique, il est manifeste qu'il ne serait pas de nature à entraîner des nuisances excessives, à savoir un dépassement des valeurs limites d'immission dans le voisinage, singulièrement sur la parcelle n° 1066 (cf. art. 9 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]). Cette question peut être résolue sur la base de l'expérience générale, sans qu'il y ait lieu d'ordonner un pronostic de bruit.

9.                      A propos du raccordement aux conduites pour l'évacuation des eaux usées – qui est un élément de l'équipement selon l'art. 19 al. 1 LAT –, des recourants font valoir que la conduite qui doit amener les eaux usées de l'EMS dans le collecteur communal passant au sud de la parcelle n° 2448 (raccordement EU) ne pourrait pas traverser le sous-sol de la parcelle voisine n° 651 au bénéfice d'un titre juridique, alors que c'est une exigence de l'art. 104 al. 3 LATC pour les équipements empruntant le fonds d'autrui. En outre, les propriétaires de cette parcelle n° 651 n'ont pas signé la demande de permis de construire (plan, questionnaire général), en relation avec la pose de cette canalisation.

a) La fondation constructrice relève que, depuis 1927, la parcelle n° 2448 est fonds dominant d'une servitude pour "canalisations quelconques", l'autorisant à faire passer des canalisations d'égouts souterrains sur la parcelle n° 651, l'assiette ou l'emplacement de ces ouvrages n'étant pas déterminé. La municipalité, connaissant nécessairement l'existence de cette servitude au bénéfice d'une parcelle communale, a considéré que l'existence d'un titre juridique pour le raccordement au collecteur communal était ainsi établie, puisqu'elle n'a pas prévu l'inscription d'une nouvelle servitude. Cette appréciation n'est pas critiquable, la Cour de céans n'ayant au demeurant pas à examiner plus avant la portée de la servitude existante puisqu'il s'agit d'une question non pas de droit public, mais de droit privé.

b) Cela étant, il est vrai que les copropriétaires de la parcelle n° 651 n'ont pas signé les plans où le raccordement EU est figuré (tronçon d'une dizaine de mètres sur leur propriété). Or, selon l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis adressée à la municipalité doit être signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Cette exigence de signature, qui n'est certes pas une prescription de pure forme, n'est cependant pas une condition absolue de validité du permis de construire, puisque selon la jurisprudence l'omission peut être réparée ultérieurement, le cas échéant durant la procédure de recours (cf. arrêt AC.2016.0217 du 28 février 2017 consid. 3 et les arrêts cités). En l'occurrence, la municipalité n'a toutefois pas estimé nécessaire d'avoir une signature des copropriétaires de la parcelle n° 651 sur la demande de permis de construire. Implicitement, elle a considéré qu'il n'y avait aucun motif de présumer que ces copropriétaires feraient obstacle aux travaux de raccordement au collecteur communal, dans une bande de terrain qu'ils n'utilisent pas pour la construction et qui est du reste classée en zone d'utilité publique.

Il convient de rappeler que cette exigence de signature, quand des travaux sont à effectuer sur le fonds d'autrui, est liée à un principe du droit civil, le principe de l'accession, qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les constructions (art. 667 al. 2, 671 ss du Code civil suisse [CC; RS 210]). Le propriétaire du "fonds d'autrui" devient en principe propriétaire de l'ouvrage réalisé sur son fonds, une fois les travaux achevés; il est donc utile d'avoir la certitude qu'il consent à ces travaux et à tous les effets juridiques qui en découlent (cf. arrêt AC.2016.0454 du 20 avril 2018 consid. 2c/aa). Ces considérations ne sont cependant pas pertinentes dans le cas présent. Les travaux à effectuer sur le fonds d'autrui consistent à y installer une conduite souterraine pour l'évacuation des eaux usées. L'art. 676 al. 1 CC pose en effet la présomption selon laquelle ces conduites demeurent la propriété du propriétaire de l'ouvrage raccordé (en l'occurrence l'EMS), en contradiction avec le principe de l'accession. Pour cet ouvrage qui reste lié à la propriété du fonds principal, il est donc moins important d'avoir la preuve, au moment de l'octroi du permis de construire, de l'accord du propriétaire du fonds voisin. En l'occurrence, il incombera à la constructrice de communiquer à la municipalité, avant la pose de la canalisation de raccordement au collecteur communal, l'accord des copropriétaires de la parcelle n° 651 au sujet de ces travaux à effectuer sur le fonds d'autrui, de façon à ce qu'il n'y ait pas d'incertitude sur la possibilité concrète de réaliser ce raccordement. L'absence de signature préalable de ces copropriétaires sur les plans, n'est donc pas une irrégularité susceptible de mettre en cause la validité du permis de construire.

10.                   Les recourants critiquent la terrasse prévue le long de la façade sud de l'EMS, dont le bord est à 4 m de la limite de propriété. Cet ouvrage n'est donc pas entièrement à l'intérieur du périmètre d'évolution fixé sur le plan (cf. art. 6 al. 1 RPQ, par renvoi de l'art. 30 RPQ), la limite de ce périmètre passant, à cet endroit, à 6 m de la limite de propriété. D'après les coupes, le bord de la terrasse, aménagée sur un remblai, est environ 2 m au-dessus du niveau du terrain naturel.

Cette terrasse doit être examinée au regard des règles sur les dépendances de peu d'importance dans les espaces réglementaires entre bâtiments et limites de propriété (art. 39 RLATC; cf. supra, consid. 7a). De par ses dimensions, elle peut en effet être assimilée à un tel ouvrage (cf. art. 39 al. 3 RLATC). La question litigieuse, d'après les griefs des recourants n° 1, est celle des inconvénients que subiraient les habitants des villas voisines, sur la parcelle n° 1065, à cause de la proximité d'un emplacement où se tiendraient, par beau temps, les résidents de l'EMS et leurs visiteurs, cet emplacement surplombant leurs villas dont la plus proche est à une distance d'environ 18 m.

L'art. 39 al. 4 RLATC dispose que les dépendances de peu d'importance et les ouvrages assimilés ne peuvent être autorisées, dans les espaces réglementaires, que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins. Cette notion de préjudice doit être interprétée en ce sens que l'aménagement concerné ne doit pas entraîner des nuisances qui ne seraient pas supportables sans sacrifices excessifs (cf. AC.2015.0111 du 17 août 2016 consid. 8a/bb et les références citées). Selon la jurisprudence, pour appliquer les notions d'inconvénients appréciables ou d'inconvénients supportables sans sacrifices excessifs, l’autorité doit ainsi procéder à une pesée des intérêts en présence, en comparant d’une part l'intérêt des voisins au respect de l'art. 39 al. 4 RLATC et, d’autre part, l'intérêt du constructeur à pouvoir réaliser un ouvrage assimilé aux dépendances et qui répond aux exigences légales et réglementaires; la notion de gêne supportable doit donc s’apprécier en fonction des circonstances concrètes de chaque cas particulier, notamment de la situation des différents propriétaires touchés par rapport à l'ouvrage projeté et de l'intensité des nuisances qui peuvent en résulter (AC.2017.0155 du 6 mars 2018 consid. 6a; AC.2017.0022 du 23 mai 2017 consid. 2d/aa; cf. également arrêt TF 1C_346/2017 du 28 septembre 2017 consid. 4).

En l'occurrence, la fondation constructrice explique que l'utilisation de la terrasse sera peu intensive. En fin de journée, au-delà de 17 heures, les résidents de l'EMS sont à l'intérieur du bâtiment (salle à manger, chambres) et n'utilisent pas la terrasse. Les habitations voisines sont en outre séparées de l'EMS par la route du Boiron et ce sont les parties arrière des villas, et non pas les jardins, qui sont surplombées par cette terrasse. Dans ces conditions, on doit considérer que les habitants de ces villas peuvent supporter, sans sacrifices excessifs, les inconvénients liés à l'occupation occasionnelle de la terrasse (bruit des conversations, présence de personnes pouvant observer l'arrière de leurs maisons à vingt mètres de distance). Dans le quartier d'habitat groupé assez dense des recourants n° 1, chaque propriétaire de villa doit déjà supporter la présence de voisins à proximité directe, ce qui est du reste usuel dans un environnement urbain, et la construction de l'EMS n'est pas de nature à modifier sensiblement la situation. Il faut aussi relever que la terrasse de l'EMS n'est pas comparable à un terre-plein ou promontoire qui dominerait le jardin des voisins directs, avec une vue plongeante et sans espace intermédiaire (cf. arrêt AC.2011.0082 du 27 juillet 2012 consid. 3); la configuration des lieux est en l'espèce assez différente, en raison de la distance et du passage de la route entre les bâtiments. En définitive, l'autorisation d'aménager la terrasse ne viole pas le droit cantonal.

11.                   Les recourants reprochent à la municipalité d'avoir retenu que l'esthétique des bâtiments de l'EMS était satisfaisante.

La loi cantonale contient une clause d'esthétique: l'art. 86 al. 1 LATC prévoit que la municipalité veille à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_520/2012 du 30 juillet 2013 consid. 2.2; 1C_450/2008 du 19 mars 2009 consid. 2.4), une construction ou une installation s'intègre dans l'environnement lorsque son implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité. Il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 363 consid. 3b et les références citées; cf. également AC.2015.0022 du 26 octobre 2015 consid. 8b/cc). Dans ce cadre, l'autorité doit prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 115 Ia 363 consid. 3a et les références citées). Dès lors que l'autorité municipale dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal observe une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans autre sa propre appréciation à celle de cette autorité, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (cf. arrêt TF 1C_520/2012 précité consid. 2.4; AC.2015.0149 du 22 avril 2016 consid. 2a et les références citées).

Dans le cas particulier, le renvoi de l'art. 30 RPQ (disposition du chapitre consacré à la zone d'utilité publique) aux art. 8 et 13 RPQ (dans le chapitre consacré à la zone d'habitation collective; cf. supra, consid. 5a), ne signifie pas que les mêmes critères doivent être appliqués à un bâtiment d'utilité publique, d'une part, et à des groupes d'habitation construits successivement, d'autre part. En l'occurrence, il est manifeste que l'EMS est un ensemble bâti cohérent (cf. art. 13 RPQ), n'étant pas constitué de bâtiments distincts. On voit mal quelle signification donner, dans ce contexte, à la règle de l'art. 8 RPQ, qui vise les groupes d'habitation que le plan de quartier entend différencier. L'EMS dans la zone d'utilité publique n'est pas une juxtaposition de groupes d'habitation et l'objectif consistant à "éviter les répétitions séquentielles" en profitant de "l'alternance des pleins et vides" (cf. art. 8 al. 1 RPQ) n'est pas évident à interpréter et à mettre en œuvre, dans la conception d'un bâtiment unique, avec une seule fonction. Quoi qu'il en soit, il apparaît que la municipalité n'a pas fait un mauvais usage de sa latitude de jugement ou pouvoir d'appréciation, en considérant que le bâtiment de l'EMS pouvait s'intégrer dans un site peu homogène (avec des ensembles de bâtiments assez denses au nord) et, partant, respecter les clauses d'esthétiques figurant dans les diverses normes précitées. On peut retenir que ce bâtiment, issu d'un concours d'architecture, a été conçu avec soin et qu'il présente des qualités esthétiques reconnues par un jury. Les griefs des recourants à ce propos sont donc mal fondés.

12.                   Les recourants n° 2 se plaignent d'une violation des principes de la coordination, énoncés à l'art. 25a LAT, parce qu'une dérogation à des directives cantonales dans le domaine de la santé publique (DAEMS, cf. infra) a fait l'objet d'une décision indépendante de la procédure de permis de construire. Dans ce contexte, ils reprochent également à l'administration cantonale de n'avoir pas accordé une dérogation pour la réalisation du parking souterrain de l'EMS.

a) L'art. 145 de la loi sur la santé publique (LSP; RSV 800.1) prévoit que la construction d'un établissement sanitaire doit faire l'objet d'une autorisation préalable du département compétent en matière de santé publique. Cette exigence s'applique à la construction d'un EMS. Aussi le dossier de la demande de permis de construire a-t-il été transmis par la CAMAC au Service de la santé publique (du Département de la santé et de l'action sociale), qui a délivré l'autorisation spéciale. Le passage de la synthèse CAMAC relatif à cette autorisation est ainsi libellé:

"Le Service de la santé publique (DSAS/SSP) délivre l'autorisation spéciale requise.

La demande de dérogation aux DAEMS a été transmise au SASH qui va la transmettre à la CIH. Un retour sera fait directement à la Fondation par le SASH une fois la réponse reçue par la CIH.

Pour information, les dossiers EMS sont désormais traités par le SASH, les architectes responsables des projets EMS ayant été transférés du SSP au SASH le 1er janvier 2017."

Les "DAEMS", mentionnées dans cette autorisation, sont les "Directives et recommandations architecturales des établissements médico-sociaux", adoptées en 2003 par le Département de la santé et de l'action sociale. Ces directives énoncent notamment des exigences pour l'ameublement ou l'équipement des chambres des résidents et de locaux collectifs (par exemple: salle de bain thérapeutique, ch. 3.9.3). A ce propos, le directeur de la Fondation J.________ a écrit le 10 mai 2017 au président de la Commission des infrastructures d'hébergement (CIH), rattachée au Service de la santé publique (SSP), pour demander une "dérogation […] pour remplacer une des deux baignoires thérapeutiques prévues par les DAEMS par un lit douche", car parmi les résidents ne pouvant pas utiliser la salle de bains de leur chambre, plusieurs préfèrent un lit douche à une baignoire. Dans sa séance du 15 mai 2017, la CIH a accepté cette dérogation. Le procès-verbal de cette séance a été communiqué directement à la Fondation J.________.

b) Au moment de délivrer le permis de construire, le 16 octobre 2017, la municipalité avait connaissance de l'autorisation spéciale figurant dans la synthèse CAMAC du 27 juillet 2017. On ne voit pas où les principes de la coordination auraient été violés, étant donné que toutes les autorités concernées par la procédure de permis de construire ont pu se prononcer avant l'octroi du permis de construire, et que toutes les décisions, qui concordent matériellement, ont été notifiées simultanément à la fondation constructrice et aux opposants (cf. art. 25a al. 2 let. c et d LAT). L'équipement en matériel des salles de bain de l'EMS ne doit à l'évidence pas être défini dans le cadre du permis de construire. Si cette question – en l'occurrence le remplacement d'une baignoire par un lit douche – est traitée par un organe spécialisé du canton en dehors de la procédure d'autorisation spéciale, cela ne viole à l'évidence pas les principes de la coordination.

c) Les recourants se réfèrent à la phrase suivante dans les DAEMS, au ch. 3.14.3, à propos de la construction de nouveaux EMS: "Les parkings souterrains ne sont pas admis pour des raisons économiques, sauf accord du SSP". Selon les recourants, le parking souterrain de l'EMS n'aurait pas obtenu une telle dérogation. Ce grief est manifestement mal fondé. Quelle que soit la portée des DAEMS à ce propos, il faut simplement retenir que l'autorisation spéciale de l'art. 145 LSP (en relation avec l'art. 120 al. 1 let. d LATC) a précisément été délivrée, après examen par le Service de la santé publique, pour un projet d'EMS comportant un garage souterrain.

13.                   La recourante n° 3 se réfère également aux directives DAEMS qui prescrivent, pour les nouveaux EMS reconnus d'intérêt public, l'aménagement d'espaces extérieurs collectifs adaptés à l'implantation territoriale (ch. 3.14) ainsi que de jardins (ch. 3.14.2); en ville, si un jardin n’est pas envisageable, l’EMS peut être équipé d’une terrasse collective  (ch. 3.14). Ces prescriptions ne sont pas des règles d'aménagement du territoire ou de police des constructions adoptées dans le cadre prévu par les art. 14 ss LAT et 47 LATC; leur portée juridique n'est pas évidente, dans une procédure de permis de construire (cf. aussi supra, consid. 12). Quoi qu'il en soit, un jardin (88 m2) est prévu à l'ouest du bâtiment, dans le prolongement de la terrasse (108 m2), et le Service de la santé publique a délivré l'autorisation spéciale sans réserve à propos de ces aménagements extérieurs; la conception du projet n'a pas été critiquée, dans ce cadre, au regard des directives départementales. La recourante n'est en conséquence pas fondée à se plaindre d'une violation des DAEMS.

14.                   La recourante n° 3 fait valoir que la parcelle n° 2448 se situe dans le périmètre d'un territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS) du réseau écologique cantonal (REC). Elle soutient que le projet d'EMS, à cet endroit, nuit à la biodiversité. Elle ne prétend pas que la parcelle serait inconstructible, mais elle soutient qu'un coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0.5 devrait être appliqué pour que l'EMS s'intègre à son environnement.

Le réseau écologique cantonal (REC) fait l'objet d'une mesure du plan directeur cantonal (mesure E22) qui n'impose en principe pas aux communes, dans une zone à bâtir existante, de réduire les possibilités de construire par rapport à ce que prévoient les plans d'affectation. Ce n'est pas une mesure détaillée, dotée d'effets juridiques directs ou concrets, à l'instar d'un plan de classement d'un site. En l'occurrence, il apparaît que, dans le périmètre du plan de quartier "Les Tines", des restrictions à la construction sont prévues dans trois zones, les deux zones de verdure, au sud et à l'ouest, ainsi que l'aire boisée le long du Boiron et du Nant-de-Signy. Ce n'est pas le cas de la zone d'utilité publique en amont, séparée du cordon boisé par la zone de verdure et d'équipements collectifs. Dans cette situation, en l'absence d'éléments démontrant que la parcelle n° 248 présenterait des caractéristiques naturelles particulières, on peut admettre que la construction de l'EMS ne compromettrait pas les territoires ou liaisons biologiques situés en aval. Quoi qu'il en soit, cet argument de la recourante n'est pas propre à faire obstacle à la délivrance d'un permis de construire dans la zone d'utilité publique, pour un bâtiment conforme à la réglementation de cette zone (cf. à ce propos arrêt AC.2017.0003 du 14 décembre 2017 consid. 2f).

15.                   Il résulte des considérants que les trois recours, entièrement mal fondés, doivent être rejetés, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants, qui succombent, doivent payer un émolument judiciaire (cf. art. 49 LPA-VD). Celui-ci sera inférieur au montant de l'avance de frais demandée, en raison de la jonction des causes pour l'instruction et le jugement. Les recourants auront en outre à verser des dépens à la Commune de Nyon ainsi qu'à la fondation constructrice, lesquelles obtiennent gain de cause et ont procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

 

 

 

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                       Les recours sont rejetés.

II.                      La décision prise le 16 octobre 2017 par la Municipalité de Nyon est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la PPE A.________ et consorts.

IV.                    Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de E.________ et consorts.

V.                     Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de I.________.

VI.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Nyon à titre de dépens, est mise à la charge de la PPE A.________ et consorts.

VII.                  Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Nyon à titre de dépens, est mise à la charge de E.________ et consorts.

VIII.                 Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Nyon à titre de dépens, est mise à la charge de I.________.

 

 

 

 

 

IX.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Fondation J.________ à titre de dépens, est mise à la charge de la PPE A.________ et consorts.

X.                     Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Fondation J.________ à titre de dépens, est mise à la charge de E.________ et consorts.

XI.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Fondation J.________ à titre de dépens, est mise à la charge de I.________.

 

 

Lausanne, le 30 août 2018

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.