TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 mars 2019

Composition

M. Pierre Journot, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Jacques Haymoz, assesseurs.

Municipalité de Corsier-sur-Vevey, à Corsier-Sur-Vevey, représentée par l'avocat Jacques HALDY, à Lausanne,

Autorité intimée

Département des infrastructures et des ressources humaines, représenté par Service du développement territorial

Constructeurs	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,
	3.	C.________, à ********,
	4.	D.________, à ********,

Objet	autorisation cantonale spéciale
	Décision du Département des infrastructures et des ressources humaines du 24 novembre 2017 (autorisation spéciale pour la construction d'un mur de soutènement sur les parcelles 634 et 635 propriété de A.________ et crts, CAMAC 163352)

Vu les faits suivants:

A. Le territoire de la commune de Corsier est régi par un plan des zones approuvé par le Conseil d'État le 3 avril 1985.

Ce plan délimite les zones à l'aide d'un trait noir épais. Selon la légende du plan, les zones sont identifiées par des couleurs, des hachures de traits noirs fins, ou une combinaison des deux.

La zone agricole est figurée en blanc, la zone intermédiaire en blanc avec des hachures verticales, la zone viticole en gris et la zone de verdure en vert pâle.

Les zones à bâtir sont en couleur (zone de village en rouge, zone industrielle en violet foncé, zone d'habitation faible densité B en jaune, zone d'habitation faible densité A en jaune avec des hachures obliques, etc.). Les plans de quartier ou d'extension partiels légalisé ont des hachures verticales dont l'espace intercalaire est alternativement en blanc et en couleur.

Le plan indique encore deux légendes particulières :

"Forêts (à titre indicatif)": vert foncé avec un semi irrégulier de petits cercles et de points.

"Secteurs de protection des eaux S": blanc avec des lignes régulières de points noirs disposés en quinconce.

Ces deux dernières légendes se superposent aux zones. Par exemple, dans le secteur "Au Creux Vallais - Fenil", la limite entre la zone agricole et la zone intermédiaire est figurée par un trait noir foncé. Dans la zone intermédiaire, les hachures verticales qui désignent cette zone traversent les diverses taches vertes portant la signature "Forêts (à titre indicatif)".

Dans la partie supérieure du territoire communal, la zone d'habitation de faible densité B bordée à l'aval par le chemin de la Fenette est délimitée à l'amont par un trait noir épais qui suit la limite supérieure des parcelles 635, 634, 632, 631, 630, etc. A certains endroits, la légende verte avec semis noir "Forêts (à titre indicatif)" s'étend de part et d'autre du trait noir épais qui délimite la zone; entre les parcelle 635 et 634, elle s'étend jusqu'au chemin de la Fenette. Plus loin au nord, toujours à l'amont de la voie publique, une zone de plan de quartier légalisé est délimitée par un trait noir épais entourant des hachures verticales avec espace intercalaire alternativement jaune et blanc. Là également, la légende verte avec semis noir "Forêts (à titre indicatif)" forme des tache qui s'étendent de part et d'autre du trait noir épais marquant la limite de zone; les hachures verticales s'étendent, à travers ces taches vertes, jusqu'au trait noir épais qui délimite la zone.

Le règlement communal correspondant (règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, également approuvé par le Conseil d'État le 3 avril 1985) contient notamment les art. 4 et 5 suivants:

Plan des zones

Définition des zones	Article 4 — Le territoire de la commune de Corsier-sur-Vevey est divisé en 12 zones dont les périmètres respectifs sont déterminés par le plan annexé au présent règlement.
	L'inventaire des zones est le suivant:
	1. Zone du village (teinte brune) 2. Zone d'habitation à forte densité (teinte rouge) 3. Zone d'habitation à moyenne densité (teinte orange) 4. Zone d'habitation à faible densité A (teinte jaune hachuré) 5. Zone d'habitation à faible densité B (teinte jaune) 6. Zone industrielle (teinte violet foncé) 7. Zone artisanale (teinte violet clair) 8. Zone de construction d'utilité publique (teinte bleue) 9. Zone intermédiaire (hachuré sans teinte) 10. Zone agricole (sans teinte) 11. Zone viticole (teinte grise) 12. Zone de verdure (teinte vert clair)
Plans spéciaux	Article 5 — Certaines zones comprennent des secteurs hachurés sur le plan des zones soumis à un plan de quartier ou à un plan partiel d'extension selon les dispositions LCAT.

Parmi les dispositions applicables à toutes les zones figure l'article 60 suivant:

Surfaces boisées

Article 60 -- Dans toutes les zones, les parties boisées (forêts, rideaux d'arbres, haies, etc.) sont soumises à la loi forestière ou à la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites, ainsi qu'au règlement communal sur la protection des arbres. L'aire forestière est caractérisée par l'interdiction de déboiser et de bâtir à moins de 10 mètres de la lisière.

B. Du 23 septembre au 23 octobre 2017, les propriétaires des parcelles 634 et 635 ont mis à l'enquête la construction d'un mur de soutènement. L'ouvrage est prévu en bordure du chemin de la Fenette, à l'endroit où sur le plan des zones, entre les parcelle 635 et 634, la légende verte avec semis noir "Forêts (à titre indicatif)" s'étend jusqu'au chemin de la Fenette. Le plan de situation de l'enquête figure une lisière forestière seulement sur les parcelles adjacentes à l'amont, selon un tracé qui suit la limite supérieure des parcelles 635 et 634.

La position des services cantonaux a fait l'objet d'une synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 24 novembre 2017. Le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir, a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise hors de la zone à bâtir. Il considère en bref que le projet prévoit un agrandissement important de la place d'accès et de parc existante qui porte atteinte à l'identité du bâtiment situé sur la parcelle 634 et de ses abords; les travaux projetés ne peuvent pas être admis comme transformation partielle au sens des arts. 24c LAT et 42 OAT. La Direction des ressources et du patrimoine naturel, Inspection cantonale des forêts du 5^e arrondissement, a retenu que les arbres situés sur les parcelles 634 et 635 ne sont pas soumis au régime forestier; le mur de soutènement projeté se situant à plus de 10 m de la lisière, la Direction générale de l'environnement déclare n'avoir pas d'autorisation forestière spéciale à délivrer pour le projet. Elle demande que les natures soient mises à jour au registre foncier conformément au plan de situation accompagnant l'enquête.

C. Par acte du 11 janvier 2017, la Municipalité de Corsier a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à l'annulation de la décision du Service du développement territorial. Elle fait valoir que le mur de soutènement projeté se trouve en zone à bâtir si bien qu'une autorisation spéciale du Service du développement territorial n'est pas nécessaire. Elle expose que la zone d'habitation de faible densité B est délimitée par un trait noir épais, les secteurs "Forêts" n'étant figurés qu'à titre indicatif. Elle invoque un extrait du guichet cartographique cantonal et cite le cas de travaux sur deux autres parcelles en zone d'habitation de faible densité B avec mention indicative "forêts" pour lesquels l'autorité intimée a admis qu'elle n'avait pas d'autorisation à délivrer.

Sur ce point, l'autorité intimée, qui conclut au rejet du recours, expose dans sa réponse du 14 février 2018 qu'elle n'avait manifestement pas remarqué la problématique de l'affectation du sol dans ces cas précédents mais que le principe de l'égalité dans l'illégalité ne la contraint pas à mal appliquer le droit fédéral. Elle se réfère en outre à sa lettre du 20 décembre 2017 adressée au service technique intercommunal qui la rendait attentive à la nouvelle délimitation de l'aire forestière: selon l'autorité intimée, les surfaces affectées à l'aire forestière qui ne se trouvent plus dans celle-ci deviennent sans affectation, ce qui signifie qu'ils sont affectés à la zone agricole par défaut.

D. La commune a répliqué le 29 mai 2018. Elle a versé au dossier l'original du plan d'affectation communal.

E. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. L'art. 34 al. 2 let. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT ; RS 700), en corrélation avec l'art. 33 al. 3 let. a LAT, confère expressément qualité pour recourir à la commune.

2. Selon l'art. 25 al. 2 LAT, l'autorité cantonale compétente (en l'espèce le Service du développement territorial pour le département correspondant) décide si les projets de construction située hors de la zone à bâtir sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.

En l'espèce, le Service du développement territorial fonde sa compétence décisionnelle sur le constat, selon lui, que le projet litigieux est situé hors de la zone à bâtir. La commune recourante soutient au contraire qu'on se trouve à l'intérieur de la zone à bâtir.

3. Selon l'art. 28 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173. 36), le tribunal établit d'office les faits.

Sur le plan des zones de la commune de Corsier, les différentes zones sont délimitées par un trait noir épais. Elles sont identifiées par des couleurs, des hachures de traits noirs fins, ou une combinaison des deux.

Les forêts sont figurées "à titre indicatif". Elles sont identifiées par une légende vert foncé avec un semi irrégulier de petits cercles et de points. Il ne s'agit pas d'une zone d'affectation car les forêts ne figurent pas dans la liste des zones de l'art. 5 du règlement communal. Au reste, selon l'art. 60 du règlement communal, les surfaces boisées se trouvent "dans toutes les zones", ce qui montre bien que les zones d'affectation ne sont pas remplacées par les forêts qui y sont figurées à titre indicatif.

L'expression "à titre indicatif" signifie sur les plans d'affectation que l'indication correspondante n'a pas de portée contraignante. Elle s'applique en général à des éléments secondaires tels que les accès ou les sens de circulation, les places de parc ou les cheminements piétonniers, ou encore à des illustrations exemplatives des constructions possibles. Elle est souvent appliquée, en particulier, à l'aire forestière sur les plans d'affectation qui, comme celui de Corsier qui remonte à 1985, n'ont pas donné lieu à une délimitation formelle de la lisère forestière. Ils sont en effet antérieurs à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1993, de l'art. 10 de la loi fédérale sur les forêts (LFo ; RS 921.0) dont l'alinéa 2 prévoit notamment que lors de l'édiction et de la révision des plans d'affectation, une constatation de la nature forestière doit être ordonnée là où des zones à bâtir confinent ou confineront à la forêt.

L'examen attentif du plan des zones de Corsier montre que la zone d'habitation de faible densité B bordée à l'aval par le chemin de la Fenette est délimitée à l'amont par un trait noir épais qui suit la limite supérieure des parcelles 635, 634, 632, 631, 630, etc. L'aire forestière figurée à titre indicatif, de part et d'autres du trait noir épais, n'a pas pour effet d'interférer avec la délimitation de la zone. On observe d'ailleurs que dans la zone à bâtir adjacente qui est identifiée par des hachures, les hachures se superposent à l'aire forestière. La même observation peut se faire dans le secteur de Fenil où les hachures qui identifient la zone intermédiaire se superposent aux surfaces vertes figurant la forêt à titre indicatif.

C'est donc à tort que le Service du développement territorial prétend que le projet litigieux se trouverait hors de la zone à bâtir parce que la forêt y serait figurée à titre indicatif. On ne peut en particulier pas suivre la théorie développée par ce service pour établir sa compétence, selon laquelle, dès lors qu'il résulte d'une délimitation ultérieure de la lisière forestière qu'il n'y a pas de forêt à l'endroit litigieux, l'aire forestière figurée sur le plan deviendrait sans affectation, ce qui signifierait qu'elle serait affectée à la zone agricole par défaut. Cette théorie revient à faire abstraction de la délimitation des zones opérées par le législateur communal et approuvée par l'autorité cantonale, en donnant de manière compliquée une portée contraignante à un élément indicatif qui n'en a par définition aucune.

Le projet de mur de soutènement se trouvant en zone à bâtir, le Service du développement territorial n'est pas compétent pour statuer sur une autorisation au sens de l'art. 25 LAT.

4. Le recours doit ainsi être admis. La décision attaquée sera réformée par le constat que la construction d'un mur de soutènement sur les parcelles 635 et 634 de Corsier ne requiert aucune autorisation au sens de l'art. 25 LAT.

L'arrêt sera rendu sans frais.

Représentée par un mandataire professionnel, la commune a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Département des infrastructures et des ressources humaines, Service du développement territorial, du 24 novembre 2017 est réformée par le constat que la construction d'un mur de soutènement sur les parcelles 635 et 634 de Corsier ne requiert aucune autorisation au sens de l'art. 25 LAT.

III. L'arrêt est rendu sans frais.

IV. Le Département des infrastructures et des ressources humaines, Service du développement territorial, doit à la Commune de Corsier-sur-Vevey la somme de 2000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 8 mars 2019

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.