TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er avril 2019

Composition

M. François Kart, président; M. Pierre Journot, juge et M. Claude Bonnard, assesseur .

Recourantes	1.	Pro Natura Vaud, à Lausanne, représentée par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne,
	2.	PRO NATURA - LIGUE SUISSE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE, à Bâle, représentée par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,

Autorité concernée

Conseil communal d'Ormont-Dessus, représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

Objet	Plan partiel d'affectation
	Recours PRO NATURA et PRO NATURA VAUD c/ décisions du Conseil communal d'Ormont-Dessus des 28 et 29 juin 2017 et du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 20 décembre 2017 approuvant préalablement le Plan partiel d'affectation d'Isenau

Vu les faits suivants:

A. La station des Diablerets, sise sur le territoire de la Commune d'Ormont-Dessus, comprend notamment le domaine skiable dénommé "Isenau" (ci-après: le domaine d'Isenau), créé en 1952, qui est un des trois domaines de la station (les autres domaines sont ceux du Meilleret et de Glacier 3000). Le secteur correspondant au domaine d'Isenau, situé au nord-est du territoire communal, est essentiellement constitué de pâturages avec quelques constructions (principalement des chalets d'alpage). L'accès au domaine skiable se fait par une télécabine qui part du village des Diablerets. Les pistes de ski, desservies par cinq installations en plus de la télécabine, s'étendent sur environ 12 km et couvrent une surface d'environ 8,6 hectares (ha).

Le domaine d'Isenau comprend un restaurant d'altitude à l'arrivée de la télécabine, une buvette, ainsi qu'un restaurant au lac Retaud, qui est surtout fréquenté en été. Durant l'été, le site accueille des activités agro-pastorales.

B. La Commune d'Ormont-Dessus a décidé d'élaborer un plan partiel d'affectation relatif au domaine d'Isenau (ci-après: le PPA), qui a été mis à l'enquête publique au printemps 2009. Celui-ci a fait l'objet d'une douzaine d'oppositions. La Commune a ensuite décidé de modifier le PPA afin de tenir compte de certaines oppositions. Elle a notamment abandonné le projet de liaison par télécabine entre Isenau et le col du Pillon, redimensionné certaines zones d'activités touristiques ainsi que la zone d'infrastructure touristique et l'espace de production d'énergie solaire qui étaient prévus et abandonné le projet d'espace didactique dévolu à la promotion des énergies renouvelables.

Un nouvelle version du PPA et de son règlement a été mise à l'enquête publique du 12 septembre au 11 octobre 2015, accompagnée d'un nouveau rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1, ci-après: "le rapport 47 OAT").

C. Il ressort du rapport 47 OAT que le périmètre du PPA s'étend sur une superficie d'environ 685 ha et englobe toute la partie nord-est de la Commune d'Ormont-Dessus, entre le col du Pillon, à une altitude de 1545 m, la pointe de Floriette à 2190 m et le fond du vallon d'Ayerne. Sur les 685 ha, environ 24% sont de la forêt, essentiellement dans la partie inférieure. La partie supérieure comprend des vastes zones de pâturage, ainsi que des rochers improductifs. A la surface forestière, il faut ajouter environ 15 ha de pâturage boisé à vocation agricole et sylvicole. Le périmètre du PPA comprend deux bas-marais d'importance nationale ("lac Retaud", objet n° 1593, et "Les Moilles", objet n° 1618) et plusieurs autres biotopes d'importance régionale et locale. La partie nord du périmètre touche l'objet n° 198 de l'Inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (inventaire IMNS) "vallée supérieure de la Torneresse, massif des Arpilles, la Tornette, la Cape au Moine" (surface d'environ 1ha). Le lac Retaud et ses abords sont situés dans l'objet n° 194 de l'inventaire IMNS (surface d'environ 1 ha). L'objet n° 1510 de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (inventaire IFP) s'arrête à la limite nord du périmètre. La totalité du périmètre est actuellement colloquée en zone alpestre et agricole selon le Plan des zones d'Ormont-Dessus (PZ), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 septembre 1982.

Une route carrossable relie le col du Pillon à La Marnèche (lieu d'arrivée de la télécabine où se situe le restaurant d'altitude [restaurant d'Isenau]), en passant par le lieu-dit "En Retaud" (ci-après: "la route des Moilles" ou "la route Retaud-Isenau" ou "la route Retaud-Marnèche"). Cette route traverse de manière ponctuelle le bas-marais d’importance nationale des Moilles. Elle est ouverte à la circulation jusqu'au lieu-dit "En Retaud", à proximité du lac Retaud. Depuis cet endroit, la circulation n'est autorisée que pour les riverains (panneau de signalisation OSR 2.14 "circulation interdite aux véhicules automobiles, aux motocycles et cyclomoteurs"; cf. p.-v. d'audience). Apparemment, cette interdiction n'est pas toujours respectée. Ceci a amené la Municipalité à poser une barrière au lieu-dit "En Retaud". Celle-ci a fait l'objet d'un permis de construire délivré le 11 avril 2016. La barrière a été vandalisée dès son installation (cf. p.-v. d'audience).

D. Le PPA mis à l'enquête publique en 2015 détermine les différentes zones d'affectation (zone agricole, zones d'activité touristique A, B et C, zone d'utilité publique "Site de production d'énergie solaire", zones des infrastructures touristiques [chalet d'Isenau, Retaud, Marnèche et Pillon], zone naturelle protégée, zone naturelle protégée du lac Retaud, aire des bas-marais [qui comprend des marais d'importance nationale, régionale et locale, cf. art. 14 al. 1 RPPA], aire des zones tampon, aire des biotopes à jonc raide, aire forestière). Ces affectations sont décrites aux art. 4 à 17 du Règlement du PPA (ci-après: le RPPA). Le RPPA comprend également un certain nombre de dispositions générales (art. 18 à 32) relatives notamment à l'agritourisme, à l'intégration générale des constructions, aux biotopes et aux réseaux de mobilité douce.

Selon le rapport 47 OAT, le PPA a pour but de confirmer les activités se déroulant déjà dans le domaine skiable d'Isenau, d'assurer la protection à long terme des valeurs naturelles présentes et de permettre la réalisation des nouveaux équipements et activités suivants:

- Modernisation des remontées mécaniques.

- Enneigement technique d'une piste.

- Création d'un espace destiné au développement des énergies renouvelables et, en particulier, à la production d'énergie solaire.

- Amélioration des infrastructures à Isenau pour l'accueil du public.

- Promotion de l'agritourisme.

Le PPA ne prévoit pas d'extension du domaine skiable à moyen terme, ni d'aménagement de nouvelles pistes de ski. Aucune correction de terrain, ni défrichement ne sont nécessaires pour l'exploitation du domaine skiable. D'autres activités de sport et de loisir sont prévues, soit notamment, en hiver, des halfpipes et des toboggans et, en été, des parcours de type trottinette sur terre, kart non motorisé, VTT de descente, parcours en poney, etc. Selon le rapport 47 OAT, l'emplacement idéal pour ces activités se situe à proximité de la Marnèche (centre névralgique du domaine), dans un secteur bien desservi par deux téléskis, facilement accessible depuis l'arrivée de la télécabine et proche d'un restaurant et de chalets d'agritourisme. Les activités sont prévues dans la zone d'activité touristique C, sur une surface d'environ 9,6 ha. (art. 7 RPPA). Le développement de l'agritourisme est également prévu, ceci dans six chalets répartis sur l'ensemble du domaine. Cette activité est régie par l'art. 19 RPPA, qui prévoit notamment que, à l'exception de Retaud, l'accès aux chalets se fait sans véhicules motorisés.

La question du stationnement est régie par l'art. 27 RPPA, dont la teneur est la suivante:

"Dans les zones d’infrastructures touristiques, le nombre de cases de stationnement pour les voitures et les vélos nécessaires pour les logements et les activités doit être conforme aux normes de l’Association suisse des professionnels de la route et des transports (VSS) en vigueur. Il est défini en tenant compte en particulier des besoins de l’exploitation touristique et des contraintes de protection de l’environnement."

E. Le PPA a fait l'objet de huit oppositions, dont celle de Pro Natura Vaud et Pro Natura-Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-après: Pro Natura) déposée le 10 octobre 2015. Cette opposition a été retirée le 22 mars 2016 à la suite de discussions.

F. Suite aux oppositions formulées lors de l'enquête publique, quelques modifications ont été apportées au PPA et à son règlement, modifications qui ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 6 août au 4 septembre 2016. Les modifications concernent surtout le secteur de la Marnèche: la zone d'utilité publique "site de production d'énergie solaire" a été supprimée, l'étendue de la zone d'infrastructure touristique de la Marnèche a été réduite, l'étendue de la zone d'activité touristique C a été réduite et son périmètre légèrement déplacé vers l'ouest. En outre, le chalet d'alpage "Es Moilles" est figuré comme chalet d'agritourisme.

Pro Natura a déposé une nouvelle opposition le 2 septembre 2016. Elle demandait notamment qu'un dispositif physique de fermeture de la route Retaud-Isenau soit installé.

Il ressort du complément du rapport 47 OAT relatif aux modifications soumises à l'enquête publique complémentaire (rapport du 15 juillet 2016) qu'il était prévu de compléter l'art. 27 RPPA par l'indication selon laquelle aucun stationnement n'est possible dans les autres zones d'infrastructures touristiques (c'est-à-dire à la Marnèche et Isenau), excepté pour le personnel et les amodiateurs, avec la précision que, en amont du lac Retaud, les transports d'engins de sport doivent se faire à pied ou avec la télécabine. Finalement, la Municipalité a décidé de revenir à la version de l'art. 27 RPPA de la première enquête. Dans son préavis au Conseil communal du 27 février 2017 relatif au PPA (préavis municipal n° 01-2017), elle justifie sa décision comme suit:

"6. La question d’accès

Les opposants reviennent sur la question des accès, en particulier s’agissant de l’article 27 du règlement du PPA considéré, semble-t-il, comme insuffisant pour assurer que la limitation de la desserte routière conduisant à la Marnèche soit effective. Les opposants profèrent au demeurant des accusations contre la Municipalité et le Syndic.

Réponse:

Le ton agressif et les accusations générales portées contre la Municipalité et le Syndic ne méritent pas que l’on s’y arrête, tant leur absence de fondement est patente. S’agissant des accès à la circulation, le règlement du PPA fixe des principes – ce qui est le propre d’un PPA – qui seront mis en œuvre par la Municipalité.

Toutefois, la Municipalité a décidé de renoncer à la modification de l’article 27 du règlement du PPA et de maintenir sa rédaction telle qu’elle était dans la première mise à l’enquête.

Sur la base de ce qui précède, la Municipalité propose de lever les oppositions déposées."

G. Dans son préavis n° 01-2017 relatif au PPA, la municipalité a notamment formulé des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de Pro Natura, elle relève ce qui suit:

"Le seul point d’opposition réside comme indiqué ci-dessus dans l’absence de mention d’un dispositif de fermeture physique de la route Retaud-Marnèche dans le règlement PPA. Cette problématique et cette mention ressortent non pas d’une question d’affectation, régie par le PPA, mais elles concernent la gestion du site et sa mise en œuvre. Il n’est donc pas nécessaire d’ajouter ce point du règlement, tout en précisant que l’aménagement en question (fermeture physique de la route) a déjà fait l’objet d’une mise à l’enquête et d’une décision entrée en force. La route Retaud-Isenau doit et sera fermée à la circulation, sauf pour les ayants droit. La Municipalité s’engage à prendre des mesures d’exécution.

Sur la base de ce qui précède, la Municipalité propose de lever l’opposition déposée."

H. Dans ses séances des 28 juin et 29 juin 2017, le Conseil communal d'Omont-Dessus a approuvé le PPA et les réponses de la Municipalité aux oppositions.

Par décision du 20 décembre 2017, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé le PPA. Le même jour, cette décision, accompagnée de celle du Conseil communal, a été notifiée aux opposants.

I. Par acte du 31 janvier 2018, Pro Natura a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions du Conseil communal d'Omont-Dessus des 28 juin et 29 juin 2017 et contre la décision du DTE du 20 décembre 2017. Les conclusions du recours sont les suivantes:

"I. Le recours est admis.

II. Le règlement accompagnant le plan partiel d’affectation est modifiée en ce sens que, dès Retaud, l’accès à la route de la Moille est autorisé exclusivement à l’exploitation agricole et forestière, ainsi qu’à l’exploitation du télécabine et du restaurant de la Marnèche, à l’exclusion des clients des buvettes et restaurants, de tout transports d’engins de sports et de toute acitivité touristique génératrice de déplacements individuels ou collectifs. L’accès de la route sera empêché par une barrière permanente physique efficace, entre les parcelles n° 3069 et 4380, en amont du parking du lac Retaud.

Subsidiairement

III. Le règlement accompagnant le plan partiel d’affectation est corrigé/complété, à dire de justice, afin d’assurer une véritable fermeture de la route des Moilles dès Retaud aux fins d’assurer la protection de la nature de la région."

Dans leur acte de recours, les recourantes mentionnent le fait que la région d'Isenau est une zone refuge pour le "tarier des pieds" dont la population s'effondre plus bas dans la vallée. Elles mentionnent également un insecte rarissime, en liste rouge, dont la population à Isenau serait probablement la seule restante en Suisse. Elles font en outre valoir que tout le secteur de la Marnèche est une importante zone de chant pour le tétras-lyre, espèce particulièrement sensible au printemps. Elles soulignent que la distance entre le lieu-dit "En Retaud" et la Marnèche (soit le tronçon routier litigieux) est de 1,5 km correspondant à une marche d'environ 30 minutes.

Le Conseil communal a déposé sa réponse le 3 avril 2018. Il conclut au rejet du recours. Le DTE a déposé sa réponse le 1^er mai 2018, par l'intermédiaire du SDT. Il conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.

Par la suite, les recourantes, le SDT et le Conseil communal ont déposé des observations complémentaires.

Le tribunal a tenu audience le 19 septembre 2018. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:

"L'audience est ouverte à 9h 30 dans le Salon Vert de la Maison des Congrès aux Diablerets. Le président informe les parties que l’audience est tenue simultanément dans le cadre des procédures AC.2018.0037, AC.2018.0040 et GE.2017.0221.

En premier lieu, la question des utilisateurs autorisés de la route des Moilles est discutée. Me Anex explique que la route serait ouverte aux exploitants agricoles desservis par la servitude de 1912. En revanche, les agriculteurs dont les parcelles sont situées dans le secteur d'Ayerne ne seraient pas autorisés à l'emprunter selon lui.

La discussion porte ensuite sur la démarche réalisée par la municipalité auprès du Service des routes le 6 février 2017 (cf. lettre produite par les recourantes Pro Natura et Pro Natura Vaud, sous pièce n° 11). Le Syndic explique qu'elle visait à permettre aux clients des différentes buvettes d'alpage d'accéder à celles-ci en dehors des heures d'ouverture du télécabine. Pour ce qui est de la société Centre ParAdventure, le syndic précise que les autorisations demandées ne concernaient que deux saisons d'été et étaient liées à l'absence de télécabine. Dès que le nouveau télécabine sera en fonction, il sera exigé que les clients de cette société utilisent le télécabine.

Le Tribunal et les parties abordent la question de l'art. 27 du règlement du PPA. Me Trivelli explique que ce dernier devrait être complété, en ce sens qu'il devrait préciser qu'une barrière solide et fermée à clé doit être installée à la route des Moilles. A cet égard, le Syndic expose que la barrière existante a été installée au terme d'une procédure d'autorisation. Dans ce cadre, une quinzaine d'oppositions ont été déposées, de même qu'une pétition signée par environ 1000 personnes, qui souhaitaient continuer à utiliser la route en cause. La barrière a été vandalisée dès son installation. A la suite de cet incident, la municipalité a mis en place une commission composée de personnes externes à la commune dans le but d'identifier une manière adéquate de gérer la situation. La solution trouvée, qui consistait à s'assurer que la gendarmerie procède à davantage de contrôles, n'a pas eu l'effet escompté. A ce jour, la barrière n'a pas été remise en état, bien que la municipalité dispose des pièces nécessaires à sa réparation.

La question de savoir si l'exigence relative à la pose de la barrière doit figurer dans le règlement du PPA est discutée. Les avis des parties divergent à cet égard.

La discussion s'oriente ensuite sur l'utilisation de la route litigieuse au cours de l'année. Me Anex explique qu'elle est empruntée en hiver comme en été, notamment par des personnes qui se rendent aux différentes buvettes d'alpage ou qui viennent pratiquer des activités sportives ou ludiques dans le secteur, telles que la moto, le quad, l'«arapaho» le parapente, la tyrolienne, etc.

Me Anex précise que le «Diablobus» et des véhicules à chenilles empruntent également la route. A cet égard, les représentants de la DGMR confirment que la DGMR délivre les autorisations correspondantes en application de la loi du 10 septembre 1974 sur l'usage des véhicules à chenilles pendant l'hiver (LVCh; RSV 743.05).

La question du déneigement de la route est discutée. Me Anex explique que la route est déneigée en hiver. Le Syndic le confirme, tout en précisant que la municipalité n'est pas impliquée dans le déneigement en cause. Il s'agit du fait de tiers, à la demande de certains propriétaires de chalets.

La discussion porte ensuite sur le périmètre du PPA, et notamment sur la question de savoir pour quelle raison il ne s'étend pas jusqu'au bas des pistes de ski. Les représentants de la municipalité expliquent que ce secteur de la commune est englobé dans la zone constructible, colloquée en zone village. Or, le PPA en cause ne porte que sur la partie hors zone à bâtir du territoire communal. Me Anex soutient que l'installation de pylônes nécessite une planification spécifique, ce que contestent les représentants de la municipalité.

Les utilisations prévues en zone touristique C sont discutées. Me Haldy expose que la zone touristique C se distingue des zones touristiques A et B, en ce sens qu'elle ne se superpose pas à la zone agricole. Il s'agit d'une zone spéciale au sens de la LATC, laquelle permet la construction d'installations liées au tourisme. Cela est nécessaire dans le secteur d'Isenau, où la municipalité cherche à permettre le développement d'activités «quatre saisons», à savoir des activités allant au-delà des sports d'hiver traditionnels.

Le Tribunal aborde ensuite la question de la procédure de renouvellement de la concession relative au télécabine. Les représentants de la municipalité indiquent que la procédure est actuellement pendante devant l'Office fédéral des transports (OFT).

Enfin, les pièces suivantes sont versées au dossier:

- un plan extrait du site «geo.admin.ch» sur lequel la route d'accès aux secteurs d'Ayerne et de la Marnèche depuis le secteur de La Dia est représentée en rose (produit par Me Trivelli);

- un plan extrait du site «geo.admin.ch» sur lequel sont représentées les servitudes n^os 234377 et 200201 (produit par le recourant Anex);

- un bordereau accompagné de 31 pièces numérotées, afférent aux causes AC.2018.0040 et GE.2017.0221 (produits par Me Anex qui en remet copie à Me Trivelli et Me Haldy).

L'audience est suspendue à 11h 30 et reprise à 11h 50 pour une vision locale à la route des Moilles, en contrebas du Lac Retaud.

A cet endroit, le tribunal constate l'existence des éléments suivants:

- une barrière de passage ouverte, installée sur le côté droit de la route en venant du Lac Retaud;

- quelques mètres plus loin en direction de la Marnèche, une barrière installée sur le côté droit de la route, sur laquelle est fixé un panneau de signalisation OSR 2.01 (indiquant une interdiction générale de circuler dans les deux sens), ainsi qu'une plaque complémentaire: «Riverains autorisés»;

- quelques mètres plus loin encore, sur le côté gauche de la route, un panneau de signalisation OSR 2.14 (indiquant une interdiction de circuler pour les véhicules automobiles, les motocycles et les cyclomoteurs), ainsi qu'une plaque complémentaire: «Riverains autorisés»;

- une pancarte publicitaire afférente au restaurant d'Isenau fixée en-dessous du panneau de signalisation précité;

- un second panneau publicitaire afférent à une buvette d'alpage fixé sur un poteau jouxtant le panneau de signalisation OSR 2.14.

Le Tribunal et les parties se déplacent ensuite sur la route des Moilles en direction de la Marnèche et s'arrêtent à la hauteur de la parcelle n° 3012, puis à la hauteur de l'intersection entre les servitudes n^os 234377 et 200201; le Tribunal et les parties parcourent à pied une partie de la route des Moilles le long de cette dernière. A ces différents endroits, les parties sont entendues dans leurs explications.

L'audience est levée à 12h 50."

A la requête du juge instructeur, le Conseil communal a produit le dossier communal relatif à la pose d'une barrière sur la route des Moilles.

Le 2 octobre 2018, la recourante a produit la photographie d'une barrière installée dans le Pays-d'Enhaut, située au début de la route conduisant aux Ciernes-Picat.

Le Conseil communal et le SDT ont déposé des déterminations finales en date du 23 octobre 2018.

Le 26 novembre 2018, le Conseil communal a requis la levée partielle de l'effet suspensif, en ce sens que l'effet suspensif ne s'appliquerait plus à la zone d'infrastructures touristiques du Pillon. Par décision du 14 février 2019, le juge instructeur a admis cette requête.

Les recourantes ont déposé spontanément des déterminations le 13 mars 2019. Le Conseil communal s'est déterminé sur cette nouvelle écriture le 14 mars 2019.

Considérant en droit:

1. Les griefs des recourantes concernent l'ouverture à la circulation d'un tronçon de route d'environ 1,5 km entre le lieu-dit "En Retaud" et la Marnèche, soit le lieu d'arrivée de la télécabine où se situe notamment le restaurant d'Isenau. Les recourantes mettent en avant les valeurs naturelles existant dans le secteur en relevant notamment que la route traverse un bas-marais d'importance régionale puis plusieurs bas-marais d'importance nationale. Elles font valoir que l'ordonnance fédérale du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance nationale (OBM; RS 451.33) impose aux cantons de prendre toutes mesures utiles afin d'assurer la protection à long terme de ces bas-marais. Selon elles, cela implique de limiter drastiquement le trafic routier sur le tronçon routier considéré, places de croisement et parking sauvage compris. Elles font valoir que ces limitations se justifient également au regard du fait que la route entre le lac Retaud et la Marnèche figure dans l'inventaire cantonal des chemins de randonnée pédestre, fondé sur la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestres (LCPR; RS 704). Elles relèvent que, aux termes de l'art. 6 LCPR, les cantons doivent assurer sur ces chemins une circulation "sans danger". Elles ajoutent que la réfection de la route effectuée en 2005 avait bénéficié de subventions fédérales et cantonales à titre d'améliorations foncières et que, à cette occasion, les autorités cantonale et communale avaient soutenu que le but de la réfection était uniquement d'assurer un accès correct aux pâturages pour les exploitants. Selon les recourantes, l'interdiction de circuler existante fait l'objet de nombreuses violations. Elles mentionnent à cet égard du motocross, des véhicules transportants des VTT, des véhicules stationnant partout, notamment sur les champs et dans les secteurs des bas-marais, ceci en toutes saisons. Elles en déduisent que la présence d'un écriteau OSR 2.14 ne dissuade personne, en relevant que la mention "riverains autorisés" est trop imprécise. Elles demandent qu'un dispositif physique de fermeture de la route (barrière) soit imposé par le PPA, seule solution selon elles pour garantir une fermeture claire et sans quiproquo de la route. Elles soutiennent qu'une telle exigence peut se fonder sur l'art. 47 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Les recourantes demandent encore à la CDAP de déterminer la liste des personnes autorisée à circuler.

Le Conseil communal indique être d'accord avec les restrictions de circulation demandées par les recourantes. Il soutient toutefois que la détermination de ces restrictions et la manière de les imposer et de les faire respecter n'a pas sa place dans la réglementation d'un plan d'affectation, ce point relevant de la gestion du site et non pas de l'affectation. A cet égard, il relève que des restrictions ont été mises en place dans le cadre d'une procédure spécifique en 2012, qui a abouti à la pose d'une barrière (immédiatement vandalisée). Il souligne également la présence d'une signalisation interdisant le trafic motorisé à l'exception des bordiers en relevant que la fermeture de la route des Moilles, qui n'est pas contestée, doit être réglementée par des outils adaptés à ce type de restrictions, relevant en particulier de la législation sur la circulation routière. Le Conseil communal relève l'existence de quelques divergences avec les recourantes en ce qui concerne les exceptions à l'interdiction de circuler, divergences qui n'auraient pas à être réglées dans la procédure relative au PPA, dont l'objet est d'affecter le sol. Le DTE soutient pour sa part que la délimitation du cercle des personnes et la mesure dans laquelle il est possible de circuler sur la route des Moilles à partir du lac Retaud sortent du cadre de l'affectation du sol et n'ont pas leur place dans le règlement du PPA. Selon lui, la question de circulation sur la route des Moilles doit être réglée en application de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01).

a) aa) Selon l'art. 18a al. 1 de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne les biotopes d'importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés par la protection. Selon l'art. 18a al. 2 LPN, les cantons règlent la protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution. Aux termes de l'art. 18b al. 1 LPN, les cantons veillent également à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les "inventaires" de l'art. 18a LPN sont des inventaires similaires, de par leur nature juridique, à ceux de l'art. 5 LPN (IFP, ISOS et IVS). Comme la protection des biotopes représente une tache fédérale contrairement à celle du paysage, ces inventaires se distinguent toutefois nettement des autres inventaires paysagers en ce sens qu'ils sont directement applicables à n'importe quel acte de planification qui doit en assurer le respect; ils ne doivent pas seulement être "pris en compte" à ce moment-là, mais bien exécutés. A cet égard, il appartient aux cantons de délimiter exactement les périmètres protégés, en principe par un plan d'affectation au sens de l'art. 14 LAT, d'en régler la protection et de prendre les mesures nécessaires (cf. Aemisegger/ Kissling, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, n° 66 ad art. 17 LAT). Le plan d’affectation doit aussi être élaboré en tenant compte de la présence de biotopes d’importance locale et régionale au sens de l’art. 18b LPN (ATF 118 Ib 485 consid. 4 p. 491). Cette obligation relative à la prise en compte des biotopes dans les plans d'affectation résulte également de l'art. 17 LAT. Selon cette disposition, les plans d’affectation doivent en effet délimiter les zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a) ainsi que les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être protégés (let. d). La zone à protéger pourra donc être incluse dans un plan d'affectation. De même, un plan d'affectation spécial pourra aménager un périmètre de telle manière que, malgré les utilisations prévues, un site, un biotope, etc., qui s'y trouve y bénéficie de mesures de protection adéquates (cf. Aemisegger/Kissling, op. cit. n° 76 ad art. 17 LAT).

bb) En application de l'art. 18a LPN, le Conseil fédéral a notamment édicté l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur les bas-marais d'importance nationale (OBM; RS 451.33). L'inventaire en question comprend les objets énumérés à son annexe 1 (cf. art. 1 OBM). La description des objets, qui fait partie intégrante de l'ordonnance, est publiée séparément en tant qu'annexe 2 (art. 2 OBM). Selon l'art. 3 OBM, les cantons fixent les limites précises des objets et délimitent des zones-tampon suffisantes du point de vue écologique. Selon l'art. 4 OBM, les objets doivent être conservés intacts; dans les zones marécageuse détériorées, la régénération sera encouragée dans la mesure où elle est judicieuse. Aux termes de l'art. 5 al. 2 let. m OBM, les cantons doivent notamment veiller à ce que l'exploitation à des fins touristiques et récréatives soit en accord avec le but visé par la protection.

b) aa) Deux bas-marais d'importance nationale se trouvent dans le périmètre du PPA ("lac Retaud", objet n° 1593, et "Les Moilles", objet n° 1618). Selon le rapport 47 OAT, on compte également douze biotopes d'importance régionale et locale, certains comportant plusieurs sous-objets.

bb) Le PPA figure différentes aires de marais en distinguant les marais sensibles des marais peu sensibles. Ces différentes aires, qui comprennent les marais d'importance nationale, régionale et locale, font l'objet de l'art. 14 RPPA "Aire des bas-marais". Selon l'art. 14 al. 2 RPPA, les nouvelles constructions et installations ainsi que les modifications du relief sont interdites dans le secteur des bas-marais (avec comme exception les travaux de protection et de régénération des marais, ainsi que les captages profonds et conduites d'eau potable ne perturbant pas le régime hydrique des marais). L'art. 14 RPPA interdit également toutes les activités pouvant porter atteinte aux biotopes, l'apport de substances ou de préparations au sens de l'ordonnance sur les produits chimiques, l'apport de produits biocides au sens de l'ordonnance sur les produits biocides ainsi que les modifications du régime hydrologique. L'art. 14 RPPA régit enfin les modalités d'exploitation des bas-marais (exploitation peu intensive ou extensive des marais peu sensibles avec une possibilité d'un apport modéré de fumure et exploitation très extensive des marais sensibles avec l'interdiction de toute fertilisation).

Le PPA figure également une aire des zones tampons régie par l'art. 15 RPPA avec à nouveau une distinction entre les marais peu sensibles et les marais sensibles. Cette aire comprend des surfaces agricoles non marécageuses destinées à assurer la protection trophique, hydrique et écologique des bas-marais d'importance nationale (art. 15 al. 1 RPPA). Seule une exploitation extensive sous forme de pâture ou de fauche est autorisée (art. 15 al. 1 RPPA). Dans les zones tampons des marais peu sensibles, un apport modéré de fumure est autorisé alors que toute fertilisation est interdite dans les zones tampons des marais sensibles. Enfin, le PPA figure une aire des biotopes à jonc raide, destinée à protéger les prairies maigres acidophiles dans lesquelles se développe le jonc raide. Cette aire est régie par l'art. 16 RPPA, qui prévoit notamment une interdiction des constructions et installations ainsi qu'une interdiction de toutes les activités pouvant porter atteinte à ce biotope.

c) Il ressort de ce qui précède que les auteurs du PPA ont, à juste titre, délimité les différents biotopes (d'importance nationale, régionale et locale) et prévu dans le règlement une série de mesures afin de protéger ces biotopes (art. 14 RPPA).

Cela étant, l'art. 5 al. 2 let. m OBM prévoit que l'exploitation à des fins touristiques et récréatives doit être en accord avec le but visé par la protection. En l'occurrence, l'ouverture à la circulation motorisée sans restriction de la route des Moilles au-delà du lieu-dit "En Retaud" en direction d'Isenau n'est pas conforme à cette disposition, compte tenu de l'impact négatif supplémentaire que cela impliquerait pour le bas-marais d'importance nationale que traverse cette route. A cet égard, on peut notamment relever des problèmes en cas de croisements de véhicules, les voitures devant empiéter sur les marais vu l'étroitesse de la route. A cela s'ajoutent les dérangements pour la faune qu'impliquent les passages des véhicules, ainsi qu'une augmentation des risques de pollution aux hydrocarbures (le cas d'espèce se distingue ainsi notamment de celui où le Tribunal fédéral avait admis l'utilisation d'une route forestière existante en tant que chemin de randonnée, cf. TF 1C_64/2012 du 22 août 2012, résumé in DEP 2012 p. 908).

Vu ce qui précède, l'utilisation de la route des Moilles depuis le lieu-dit "En Retaud" doit impérativement, comme le demandent les recourantes, être limitée aux besoins des exploitations agricoles et forestière, ainsi qu'à ceux des propriétaires riverains et du personnel et des fournisseurs des établissements publics sis en amont et de la télécabine, à l'exclusion notamment des clients des buvettes et des restaurants. Une utilisation de la route en relation avec des activités sportives (VTT, parapente, etc.) et touristiques est également exclue. Le Service cantonal compétent ne saurait ainsi donner de suite positive à des démarches telle que celle de la Municipalité de février 2017 demandant que les clients du restaurant et des buvettes soient autorisés à utiliser la route en dehors des heures d'ouverture de la télécabine.

Contrairement à ce que soutiennent les recourantes, dès lors qu'une mesure d'interdiction de circulation a été mise en place selon la législation sur laquelle se fondent usuellement les restrictions de circulation, soit la législation sur la circulation routière, il n'est pas nécessaire de prévoir également des restrictions spécifiques dans le règlement du PPA. Cela étant, il y a lieu de constater que le fait que la Municipalité ait finalement renoncé à soumettre au Conseil communal l'art. 27 du règlement dans sa version mise à l'enquête publique complémentaire ne saurait être interprété en ce sens qu'une ouverture de la route au public pourrait être envisagée à l'avenir. On rappelle que le droit constitutionnel assure une protection quasi absolue des marais d'importance nationale (art. 78 al. 5 Cst.; cf. Aemisegger/Kissling, op. cit. n° 67 ad art. 17 LAT). Or, une restriction d'utiliser la route Retaud-Isenau par le trafic motorisé, telle que celle qui est actuellement en place, fait partie des mesures nécessaires qui doivent être prises pour protéger le bas-marais d'importance nationale "Les Moilles". Compte tenu de l’impact que les mesures en matière de circulation peuvent avoir en termes d'aménagement du territoire, il appartient en principe à l’autorité de procéder à une pesée des intérêts (cf. art. 3 OAT). En l'espèce, cette pesée d'intérêts n'a pas lieu d'être compte tenu de la protection absolue dont bénéficient les bas-marais d'importance nationale. A cet égard, on peut relever que l'ouverture au public de la route des Moilles ne présente que peu d'intérêt dès lors que l'accès aux différentes infrastructures et aux activités prévues dans le secteur de la Marnèche pourra s'effectuer au moyen de la télécabine. On relève au surplus qu'un accès relativement aisé par des moyens relevant de la mobilité douce (marche, vélo) est possible en tout temps.

d) Il n'y a en revanche pas lieu d'imposer dans le PPA les modalités précises de mise en oeuvre de la fermeture de la route. Comme le relèvent les autorités intimées, ces mesures ne relèvent pas de l'affectation. Il convient de noter à cet égard que, selon l'art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol et qu'ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. Selon la doctrine, les plans d’affectation sont les actes juridiques par lesquels la collectivité définit de manière impérative les facultés d’utilisation des biens-fonds dans un ou plusieurs périmètres déterminés; l’affectation des parcelles, le volume, les dimensions, le style, les distances à respecter, le but des constructions admises, ou d’autres prescriptions encore sont ainsi posées et localisées par zones. Autrement dit, les plans ont pour fonction, en ayant force obligatoire pour chacun, de déterminer le mode, le lieu et la mesure de l’utilisation admissible du sol (Moor, Commentaire LAT, art. 14 N. 1).

Vu ce qui précède, il appartiendra à l'autorité communale de décider comment elle entend garantir le respect de l'interdiction de circuler sur la route des Moilles. A priori, ceci devrait se faire soit par l'installation d'une barrière (étant précisé qu'une décision dans ce sens a d'ores et déjà été prise par la municipalité et une barrière posée avant d'être vandalisée), soit par des contrôles policiers (dont la fréquence devrait apparemment être augmentée vu les violations alléguées par les recourantes). Dans tous les cas, il appartient aux autorités compétentes de prendre les mesures nécessaires afin de garantir que la mesure d'interdiction de circuler prise sur la base de la législation routière soit pleinement respectée.

2. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté.

Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge des recourantes (art. 49 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD, BLV 173.36]). Ces dernières verseront en outre de dépens à la Commune d'Ormont-Dessus, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les décisions du Conseil communal d'Ormont-Dessus des 28 et 29 juin 2017 et du Département du territoire et de l'environnement du 20 décembre 2017 sont confirmées.

III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de Pro Natura Vaud et Pro Natura-Ligue suisse pour la protection de la nature, solidairement entre elles.

IV. Pro Natura Vaud et Pro Natura-Ligue suisse pour la protection de la nature, débitrices solidaires, verseront à la Commune d'Ormont-Dessus une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 1^er avril 2019

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE) et à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.