TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 1er avril 2019
Composition	M. Pascal Langone, président; M. Jacques Haymoz et M. Jean-Marie Marlétaz, assesseurs.

 

Recourante

COMMUNE DE SAINTE-CROIX, à Ste-Croix, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,

  

Autorité intimée

Service du développement territorial, à Lausanne,

  

 

Objet	Permis de construire
	Recours Commune de Sainte-Croix c/ décision du Service du développement territorial du 9 janvier 2018 (refus d'autorisation pour l'aménagement d'un Eco-point au lieu-dit Les Replans, sur la parcelle n° 2003 – CAMAC 173600)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La Commune de Sainte-Croix est propriétaire de la parcelle n° 2003 du cadastre communal de Sainte-Croix. D'une surface de 2'266'388 m², ce bien-fonds comprend des pâturages boisés ouverts (d'une surface de 1'107'471 m²), de la forêt (d'une surface de 1'036'306 m²), des champs, prés et pâturages (d'une surface de 79'179 m²), des routes et chemins (d'une surface de 27'501 m²), des jardins (d'une surface de 12'636 m²), des accès et places privées (d'une surface de 1'843 m²), de l'eau stagnante (d'une surface de 667 m²), le solde étant constitué d'une habitation (d'une surface de 109 m²), de six bâtiments (d'une surface totale de 276 m²) et de six bâtiments publics (d'une surface totale de 400 m²).

Selon le plan général d'affectation de la Commune de Sainte-Croix (PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 23 décembre 1994, la parcelle n° 2003 est classée, notamment, en zone agricole, en zone agricole avec domaine skiable, en zone agropastorale avec domaine skiable, en zone mixte de constructions sportives et touristiques, en zone mixte de constructions sportives et touristiques avec domaine skiable, ainsi qu'en zone de verdure, en zone intermédiaire et aire forestière.

B.                     Le 22 novembre 2017, la Commune de Sainte-Croix a déposé une demande de permis de construire, avec une demande de dérogation, pour l'aménagement d'un Eco-point d'une surface totale de 16 m² et de cinq places de parc sur la parcelle n° 2003, au lieu-dit Les Replans, sur une surface goudronnée (soumise à réfection) distante de plusieurs dizaines de mètres du domaine public, soit la rue des Rasses (DP 1214 et 1221). Sous la rubrique "environnement", il est précisé que les travaux seront situés hors de la zone à bâtir. Il ressort en outre du document précité que la demande de dérogation est fondée sur les art. 66 et 67a, en application de l'art. 67b du Règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions de la Commune de Sainte-Croix (ci-après: RCPAPC), approuvé par le Conseil d'Etat le 5 novembre 1993. La demande est accompagnée des indications suivantes: "construction d'utilité publique, implantation imposée par sa destination". Le plan de situation du 17 août 2017 dressé pour l'enquête publique par un ingénieur géomètre breveté et comprenant le visa de la Municipalité en qualité de propriétaire de la parcelle n° 2003 mentionne une affectation en "zone agricole" et en "zone mixte de construction sportives et touristiques avec domaine skiable". A la lecture de ce plan, on constate que le secteur où le projet litigieux doit s'implanter est principalement situé en zone agricole et qu'une toute petite partie du projet (côté Nord-Est) empièterait zone mixte de constructions sportives et touristiques avec domaine skiable. Enfin, la dérogation indiquée sur le plan est identique à celle qui est mentionnée dans la demande de permis de construire.

La mise à l'enquête publique a eu lieu du 25 novembre au 24 décembre 2017.

La synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC n° 173600) du 9 janvier 2018 a été transmise à la Commune de Sainte-Croix le 12 janvier 2018. Le Service du développement territorial (ci-après: le SDT ou l'autorité intimée) a décidé de refuser d'accorder l'autorisation spéciale requise. Il a estimé que le projet litigieux est compris pour l'essentiel dans la zone agricole du PGA de la Commune de Sainte-Croix et très partiellement dans la zone du domaine skiable du plan partiel d'affectation (PPA) "Replans-Chasseron" en vigueur depuis le 8 mars 2007. Or, d'après le SDT, le projet litigieux qui servira principalement le quartier "Les Replans" en zone constructible n'est lié ni à une exploitation agricole (partie "PGA") ni à l'exploitation du domaine skiable (partie "PPA"), de sorte qu'il ne peut pas être examiné sous l'angle des dispositions légales conformes à la zone agricole et à la zone du domaine skiable. Il est précisé que les installations liées à la collecte des déchets ménagers (tels les Moloks ou bennes à ordures) ne peuvent être implantées hors des zones à bâtir sans mesures de planification. Dans ce contexte, il a considéré que la construction litigieuse ne peut être autorisée en zone agricole comme étant imposée par sa destination au sens des dispositions dérogatoires de l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). De plus, "l'affectation de ce site imperméabilisé et utilisé comme chemin carrossable desservant des parcelles constructibles est manifestement un non-sens".  Enfin, le SDT a indiqué à la recourante comment procéder pour régulariser l'utilisation de la parcelle n° 2003, affectant la portion litigieuse de la parcelle communale soit en zone à bâtir (zone d'installations publiques), soit  au domaine public (DP) communal dans le cadre de la révision du PGA.

C.                     Le 9 février 2018, la Municipalité de Sainte-Croix a adressé au SDT une demande de réexamen de la décision du 9 janvier 2018. Elle estime que le plan de situation figurant au dossier comprend des erreurs: le secteur où doit être aménagé le projet litigieux ne serait pas situé en zone agricole et ne "mordrait" pas sur la zone voisine, soit une zone mixte de constructions sportives et touristiques avec domaine skiable. La Municipalité reconnaît que le secteur où devrait s'implanter le projet litigieux est figuré en blanc dans le PGA, soit la couleur de la zone agricole selon les indications mentionnées sur le plan. Elle indique cependant que dans la mesure où la couleur blanche est retenue dans le PGA pour toutes les routes et la voirie en général, on peut difficilement retenir que toutes les routes de la Commune seraient colloquées en zone agricole, de sorte qu'il faut considérer que l'on se trouve bien en zone à bâtir. Enfin, en admettant que le projet se trouverait très partiellement dans la zone mixte de constructions sportives et touristiques avec domaine skiable, il s'agirait selon la Municipalité de Sainte-Croix d'une zone à bâtir qui échapperait aussi au régime des autorisations spéciales cantonales. Pour le surplus, la Municipalité de Sainte-Croix a précisé que dans l'hypothèse où le SDT ne procéderait pas au réexamen de la décision du 9 janvier 2018, son écriture devrait être considérée comme un recours adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) tendant principalement à la réforme de la décision précitée, en ce sens qu'il est constaté qu'une autorisation spéciale cantonale pour la construction hors de la zone à bâtir n'est pas nécessaire en l'espèce, subsidiairement à l'annulation de la décision entreprise.

Le 23 février 2018, le SDT a transmis à la CDAP comme objet de sa compétence le recours du 9 février 2018 adressé par la Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la recourante ou la municipalité) au SDT.

Dans sa réponse du 9 avril 2018, le SDT a conclu au rejet du recours. Il a estimé en substance que la distinction entre la zone agricole et le domaine public des routes ne fait aucun doute: seules les routes du domaine public ou étant au bénéfice d'une servitude de passage public sont régies par la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). D'après le SDT, les autres routes, chemins et accès sont situés dans le domaine privé et sont dès lors régis par la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11 dans sa teneur en vigueur jusqu'au 1^er septembre 2018), c'est-à-dire qu'ils sont soumis aux règles de la zone d'affectation correspondante au plan d'affectation en vigueur. C'est ainsi à juste titre que le géomètre breveté a indiqué la zone agricole sur le plan de situation. Enfin, la partie du projet litigieux qui mord sur la zone adjacente d'après le plan de situation est soumise au PPA intercommunal "Replans-Chasseron", qui a colloqué cette partie de la parcelle n° 2003 en "zone du domaine skiable", qui est une zone spéciale hors de la zone à bâtir.

La recourante, par l'intermédiaire de son conseil, s'est déterminée le 30 avril 2018. Elle a relevé que l'appartenance au domaine public ou privé de la Commune est sans incidence sur son appartenance à la zone agricole ou constructible. De son point de vue, c'est la nature des aménagements sur la parcelle en question qui apparaît comme déterminante pour décider si le fonds appartient ou non à la zone agricole. Or, comme le secteur de la parcelle n° 2003 où devrait prendre place le projet litigieux est constitué d'un chemin et d'une place goudronnée, qu'il est librement accessible à tout un chacun, y compris pour les véhicules, il ne se situerait dès lors pas hors de la zone à bâtir, de sorte que le projet litigieux ne relèverait pas de la compétence de l'autorité intimée. Pour le surplus, la recourante a sollicité la tenue d'une inspection locale.

Invitée par le Tribunal à produire différentes pièces, la recourante, par l'intermédiaire de son conseil, a transmis le 5 juin 2018 un plan de situation  avec orthophoto rectifié du 22 mai 2018, un exemplaire du PGA approuvé par le Conseil d'Etat le 29 décembre 1994 ainsi que son règlement, de même qu'un exemplaire du Plan partiel d'affectation intercommunal du domaine skiable "Replans-Chasseron" ainsi que son règlement mis en vigueur par le Département le 8 mars 2017.

D.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Le SDT s'en remet à dire de justice s'agissant de la recevabilité du recours.

a) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). L'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge compétente (art. 7 al. 1 LPA-VD). Lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé sauvegardé (art. 20 al. 2 LPA-VD).

b) Le 9 février 2018, la recourante a adressé au SDT une demande de réexamen de la décision du 9 janvier 2018 prise par cette même autorité. Elle a précisé que dans l'hypothèse où le SDT ne procéderait pas au réexamen de la décision du 9 janvier 2018, son écriture devrait être considérée comme un recours adressé à la CDAP. Le 23 février 2018, le SDT a transmis à la CDAP l'écriture de la recourante comme objet de sa compétence. Comme la recourante s'est adressée au SDT en temps utile, le délai est réputé sauvegardé (art. 20 al. 2 LPA-VD).

c) En tant que destinataire de la décision entreprise et propriétaire de la parcelle n° 2003 sur laquelle le projet litigieux est envisagé, la recourante revêt indéniablement la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 al. 1 LPA-VD.

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      A l'appui de ses déterminations du 30 avril 2018, la recourante sollicite la tenue d'une inspection locale.

a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 139 II 489 consid. 3.3 p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 137 III 22 p. 210).

b) En l'espèce, le dossier est suffisamment complet pour permettre au Tribunal de céans de statuer en toute connaissance de cause. Il y a dès lors lieu de rejeter, par une appréciation anticipée des moyens de preuve, la requête de la recourante tendant à la mise en œuvre d'une inspection locale.

3.                Sur le fond, la recourante explique qu'en raison d'un code de couleur identique, le PGA ne permet pas de distinguer la voirie, qui est figurée en blanc, de la zone agricole, qui est également figurée en blanc. Elle estime toutefois que le secteur de la parcelle n° 2003 où devrait s'implanter le projet litigieux est situé en zone bâtir. De son point de vue, c'est la nature des aménagements se trouvant sur la parcelle en question, en l'occurrence un chemin et une place goudronnée librement accessibles à tout un chacun, y compris en véhicule, qui serait déterminante. Le SDT considère quant à lui que le projet est entièrement situé hors de la zone à bâtir et qu'il ne peut pas être autorisé au sens des dispositions dérogatoires de l'art. 24 LAT. D'après lui, la distinction entre les deux régimes ne fait aucun doute: seules les routes du domaine public ou étant au bénéfice d'une servitude de passage public sont régies par la LRou. Les autres routes, chemins et accès sont situés dans le domaine privé et sont régis par la LATC. Elles sont donc soumises aux règles de la zone d'affectation correspondante du plan d'affectation en vigueur. C'est ainsi à juste titre que le géomètre breveté a indiqué la zone agricole sur le plan de situation.

a) L'obligation générale de planifier est posée par l'art. 14 al. 2 LAT: les plans d'affectation "délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger". La répartition des affectations est le premier moyen de réaliser l'objectif constitutionnel d'"une utilisation judicieuse du sol et [d']une occupation rationnelle du territoire" (art. 75 al. 1 Cst.), dont la séparation du bâti et du non-bâti est l'un des aspects essentiels; ce principe conduit à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir (art. 15 LAT) et les autres zones, lesquelles sont, dans la règle, non constructibles (Jeannerat/Moor, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, N. 10 ad art. 14 LAT). Les autorités chargées d'élaborer les plans d'affectation – en particulier les communes – jouissent en principe d'une marge d'appréciation dès lors qu'il s'agit de définir le degré de précision des plans (Jeannerat/Moor, op. cit., N. 14 ad art. 14 LAT). Elles doivent toutefois tenir compte des caractéristiques propres de l'objet à planifier lorsqu'elles déterminent le contenu normatif ou la densité normative d'un plan d'affectation. Il n'est pas possible d'adopter des plans d'affectation vide de toute substance et créant une trop grande insécurité juridique au regard de l'objet à planifier. Il faut que la situation juridique créée par le plan soit définitive et suffisamment précise. Il n'est pas forcément possible de prendre, par le moyen d'un plan d'affectation, une mesure dont la définition de la portée réelle est renvoyée à des actes ultérieures (ATF 120 Ib 207 consid. 6, JdT 1996 I 504).

Les plans d'affectation règlent l'utilisation du sol. Conformément à cette fonction, les plans se présentent généralement – mais pas obligatoirement – sous la forme, premièrement d'une carte, sur laquelle chaque bien-fonds est précisément visible et qui divise le périmètre en zones, chacune ayant un statut spécifique, et secondement d'une règlementation qui définit ces statuts (Jeannerat/Moor, op. cit., N. 20 ad art. 14 LAT). Ils forment ensemble le plan d'affectation. Le droit fédéral ne fixe pas de limite directe quant à la forme que doit prendre un plan d'affectation (Jeannerat/Moor, op. cit., N. 21 ad art. 14 LAT). Simplement, la situation juridique doit être clairement définie, afin notamment d'assurer la sécurité du droit pour tous les intéressés. Le principe a une importance particulière pour l'élément graphique du plan. En effet, la représentation graphique du plan doit être dépourvue d'ambiguïté. En cas d'ambiguïté, il n'existe aucun principe d'interprétation prioritaire selon lequel les limites de zones se calqueraient sur les limites parcellaires. On peut tout au plus présumer une colinéarité dans les cas où les limites de zones dérogeraient de manière non seulement minime, mais également inopportune aux limites parcellaires, si bien que l'on doive déduire la volonté du planificateur de faire coïncider une zone d'affectation avec le parcellaire (Jeannerat/Moor, op. cit., N. 22 ad art. 14 LAT et les réf. cit.).

b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5 et ATF 143 I 106 consid. 6).

Ces règles d'interprétation s'appliquent également aux règlements communaux de police des constructions (arrêts TF 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.4 et 1P.543/2003 du 17 novembre 2003 consid. 2.3) et son en conséquence également applicables à l'interprétation des plans et de leurs règlements (arrêts AC.2010.0068 du 28 octobre 2010 consid. 3a; AC.2016.0311 du 28 février 2018 consid. 5a). Même si les communes disposent d'une autonomie protégée par la Constitution cantonale dans la délimitation des zones à bâtir et leur affectation, cette autonomie ne laisse pas place à une interprétation d'une norme du règlement communal de police des constructions qui irait à l'encontre de son texte ou de son but (arrêts précités TF 1C_138/2010 consid. 2.4 et TF 1P.543/2003 consid. 2.3).

c) L'interdiction des comportements contradictoires découle de l'art. 9 Cst. et impose à l'autorité administrative une certaine constance et cohérence dans son action. Cette règle est violée lorsque l'autorité varie son comportement sans motif objectif (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2016, N. 712). Pour qu'il y ait contradiction, il faut qu'il s'agisse de la même autorité, des mêmes intéressés, de la même affaire ou d'affaires identiques (ATF 111 V 81; ATF 118 Ib 312). Cette règle ne semble pas s'imposer à l'autorité administrative seulement lorsqu'elle agit à l'égard d'un administré déterminé et en relation avec la situation individuelle de cet administré; elle vaut pour l'ensemble des activités administratives (dans ce sens: Aurélie Gavillet, La pratique administrative dans l'ordre juridique suisse, 2018, N. 576).

d) En l'espèce, la recourante et le SDT ont des lectures différentes du PGA. La recourante estime que le secteur de la parcelle n° 2003 où devrait s'implanter le projet litigieux se situe dans la zone à bâtir, alors que le SDT est d'avis qu'il est entièrement situé hors de la zone à bâtir. Il convient de procéder à l'interprétation du PGA en question.

aa) L'interprétation "littérale" du PGA conduit à conclure que le secteur de la parcelle n° 2003 où devrait s'implanter le projet litigieux se situe bien hors de la zone à bâtir. En effet, le secteur en question est figuré en blanc sur le plan, ce qui correspond à la couleur de la zone agricole. Si le plan ne prévoit aucun code de couleur particulier pour les routes et la voirie en général et que ces dernières apparaissent en blanc sur le plan, il faut en déduire – sans contre-indications – que l'on se trouve en zone agricole. De plus, toutes les zones à bâtir sont délimitées sur le plan avec un code de couleur spécifique ("zone de village": rouge foncé; "zone d'habitation forte densité": rouge clair; "zone d'habitation moyenne densité": brun clair; "zone d'habitation faible densité (villas)": jaune, etc.), de telle sorte que les zones qui ne sont pas délimitées par ces couleurs doivent être considérées comme hors de la zone à bâtir. Ainsi, le raisonnement de la recourante, qui tente de démontrer qu'une zone située en blanc sur le plan devrait être considérée comme une zone à bâtir, car il s'agirait d'une route ou d'une voirie, n'est pas soutenable, car il se heurte à l'interprétation littérale du PGA. Plusieurs éléments permettent de confirmer que c'est l'interprétation littérale du plan qui est déterminante.

bb) Tout d'abord, il convient de rappeler que la recourante elle-même, a déposé le 22 novembre 2017 une demande de permis de construire, avec une demande de dérogation, pour un projet (Eco-point de 16 m² avec cinq places de parc et réfection de la place goudronnée sur la parcelle n° 2003) hors de la zone à bâtir. Le plan du 17 août 2017 dressé pour l'enquête publique par un ingénieur géomètre breveté et comprenant le visa de la Municipalité en qualité de propriétaire de la parcelle n° 2003 mentionne une affectation pour l'essentiel en "zone agricole" (et très partiellement en "zone mixte de construction sportives et touristiques avec domaine skiable" ou plutôt en zone du domaine skiable selon le PPA "Replans-Chasseron").

Au vu de ce qui précède, il ne fait aucun doute à propos du fait que la recourante, au moment du dépôt de son permis de construire, estimait que son projet litigieux était situé hors de la zone à bâtir. Ce n'est que lorsque le SDT l'a informée que son projet ne pouvait pas s'implanter hors de la zone à bâtir, sans des mesures de planification, qu'elle a indiqué, à l'appui de son recours, que "le plan de situation figurant au dossier [comprenait] des erreurs". D'après la recourante, en contradiction avec ses précédentes indications et celles de l'ingénieur géomètre breveté, le projet litigieux ne serait désormais non seulement plus situé en zone agricole, mais il ne "mordrait" également plus sur la zone voisine, soit une zone mixte de constructions sportives et touristiques avec domaine skiable.

On relèvera, de manière étonnante, que le nouveau plan déposé par la recourante ne prévoit désormais plus aucune mention permettant de distinguer si le projet litigieux se situe en zone agricole ou en zone à bâtir, alors que le premier plan déposé pour l'enquête publique était très clair et mentionnait que le projet litigieux se situait, dans sa quasi-totalité, en zone agricole. De l'avis du Tribunal de céans, on ne peut rien déduire du second plan déposé par la recourante, à tout le moins on ne peut pas en déduire que le projet litigieux se situerait en zone à bâtir. C'est donc bien le premier plan déposé par la recourante qui est déterminant et qui permet d'aboutir à la conclusion que le projet litigieux se situe hors de la zone à bâtir – ce qui correspond à l'interprétation "littérale" du plan.

Au demeurant, la recourante, en tant qu'autorité administrative, est soumise au principe de l'interdiction des comportements contradictoires découlant de l'art. 9 Cst., qui lui impose une certaine constance et cohérence dans son action. Dans ce contexte, un comportement exempt de contradiction est d'autant plus important que la recourante est aussi chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de construction (art. 17 al. 1 LATC). Le Tribunal de céans s'étonne de la nouvelle interprétation que la recourante souhaite donner à son plan d'affectation, alors qu'elle estimait dans un premier temps que son projet s'implantait hors de la zone à bâtir.

cc) La recourante estime que c'est la nature des aménagements se trouvant sur la parcelle en cause, soit un chemin et une place goudronnée, librement accessibles à tout un chacun, qui permettrait d'aboutir à la conclusion que le fonds appartient à la zone à bâtir. De l'avis du Tribunal de céans, la nature de ces aménagements n'est pas déterminante; il convient plutôt d'examiner la nature de la parcelle n° 2003 sur laquelle doit s'implanter le projet litigieux. On constate en premier lieu que les zones de village et de chalets du PGA ont été exclues de la parcelle n° 2003, ce qui dénote indéniablement une volonté d'exclure cette parcelle de la zone à bâtir. Par ailleurs, la parcelle en question, d'une surface totale de 2'266'388 m², est composée à 99.9 % de pâturages boisés ouverts, de forêts, de champs, prés et pâturages, de routes et de chemins, d'accès et de places privées. La proportion de surfaces bâties, en l'occurrence des bâtiments, des bâtiments publics et des habitations, ne représente que 785 m². Dans ces conditions, la nature de la parcelle en question correspond bien à celle d'une parcelle située hors de la zone à bâtir, indépendamment du fait que le secteur concerné par le projet litigieux soit goudronné et comporte un chemin privé.

Par ailleurs, on ne voit pas comment la parcelle n° 2003 aurait pu être classée en zone à bâtir lors de la première délimitation. L'art. 15 LAT, en vigueur avant la modification du 15 juin 2012, prévoyait que les zones à bâtir comprenaient les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement bâtis (al. 1 let. a) ou qui seraient probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seraient équipés dans ce laps de temps (al. 1 let. b). Cette disposition était surtout destinée à formuler à l'intention des cantons et des communes les prescriptions nécessaires pour la délimitation initiale de zones à bâtir. Etant donné que l'art. 21 al. 1 LAT prévoit que les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun, les zones à bâtir incluent tout territoire ayant été affecté à une zone à bâtir, en particulier le territoire déjà largement bâti (Message du Conseil fédéral relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 959, p. 981). La notion de "terrains déjà largement bâtis" doit être comprise de manière étroite (arrêt TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 4.2). Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles. Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique.

En l'occurrence, la parcelle n° 2003 ne correspond de toute évidence pas à la notion "de terrains déjà largement bâtis", de telle sorte qu'elle ne pouvait pas être classée en zone à bâtir lors de la première délimitation.

dd) En consultant le Guichet cartographique cantonal accessible sur le site Internet de l'Etat de Vaud à l'adresse http://www.geo.vd.ch/ (ci-après: guichet cartographique), on constate que le secteur sur lequel devrait s'implanter le projet litigieux est situé, d'après sa "dénomination légale", dans une "zone non-affectée". Selon l'art. 18 al. 2 LAT, le droit cantonal peut régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée. Le droit cantonal prévoit des zones intermédiaires qui comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier (art. 51 al. 1 LATC). L'art. 51 al. 2 LATC précise que les zones intermédiaires sont inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles. D'après l'art. 65 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions de la Commune de Sainte-Croix, la zone intermédiaire est inconstructible. Toutefois, la Municipalité peut y autoriser l'extension ou la construction d'ouvrages en relation avec la culture du sol dans la mesure où ils ne compromettent pas l'affectation future de la zone.

Au vu de ce qui précède, en admettant que le projet litigieux soit situé dans une "zone non-affectée", comme cela ressort du guichet cartographique, le secteur en question devrait être considéré comme inconstructible. A noter que la portion de la parcelle n° 2003 où devrait prendre place le projet litigieux se trouve à plusieurs dizaines de mètres de la rue des Rasses, située sur le domaine public (DP 1214 et 1221).

e) En définitive, le secteur de la parcelle n° 2003 où devrait s'implanter le projet litigieux est situé hors de la zone à bâtir, contrairement à ce que soutient la recourante. C'est dès lors à juste titre que le SDT a considéré que le projet litigieux requiert une autorisation cantonale du département en charge de l'aménagement du territoire (art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1 let. a LATC).

Les griefs de la recourante doivent par conséquent être rejetés.

4.                A l'appui de son mémoire de recours du 9 février 2018, la recourante estime que l'aménagement litigieux n'empiète pas sur la zone voisine qu'elle considère comme une zone mixte de constructions sportives et touristiques avec domaine skiable. Cependant, en admettant que le projet litigieux se situerait très partiellement dans cette zone, la recourante indique qu'il s'agirait quoi qu'il en soit d'une zone à bâtir qui échapperait au régime des autorisations spéciales cantonales. Le SDT considère, quant à lui, que le projet litigieux se situe en partie sur la zone adjacente qui est soumise au PPA "Replans-Chasseron", qui a colloqué cette partie de la parcelle n° 2003 en "zone du domaine skiable", qui est une zone spéciale hors de la zone à bâtir, ce qui est d'ailleurs confirmé par le plan de situation rectifié du 22 mai 2018,

En l'espèce, la question de savoir si le projet litigieux est situé partiellement sur la zone voisine qui est soumise au PPA "Replans-Chasseron" ou à la zone mixte de constructions sportives et touristiques avec domaine skiable peut souffrir de demeurer indécise, dans la mesure où la quasi-totalité du projet litigieux se situe hors de la zone à bâtir (voir consid. 3 ci-dessus).

5.                L'examen des conditions des art. 24a, 24b, 24c, 24d, 24e LAT peut d'emblée être écarté, étant donné que le projet litigieux ne consiste pas en un changement d'affectation (art. 24a LAT), qu'il ne s'agit pas d'une construction ou d'une installation existante bénéficiant de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT), qu'il ne s'agit pas non plus d'une construction ou d'une installation digne de protection (art. 24d LAT) et que les bâtiments ne sont pas destinés à garder des animaux (art. 24e LAT). Il reste à examiner si la construction litigieuse est imposée par sa destination hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT). A l'origine, dans sa demande de permis de construire, la recourante sollicitait en effet une dérogation en raison d'une "implantation imposée par sa destination".

a) Selon l'art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT pour de nouvelles constructions et installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).

b) Selon la jurisprudence, une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut pas être édifié à l'intérieur de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'il occasionne. Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (voir ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; arrêt AC.2017.0216 du 9 novembre 2017 consid. 2b). Par exemple, une aire de stationnement goudronnée pour véhicules, implantée hors de la zone à bâtir, paraissant correspondre à un besoin en relation avec les activités exercées en zone à bâtir, ne répond pas à une nécessité particulière et ne peut bénéficier d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT (voir arrêt AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 2b et les réf. cit.). A l'inverse, un espace de stationnement hors de la zone à bâtir peut avoir un motif technique objectif à s'y trouver, notamment lorsque son absence ôterait une grande partie de son sens à la zone considérée, dans ce cas précis dédiée aux loisirs (voir arrêt TF 1C_36/2009 du 14 juillet 2009, consid. 3.2; Muggli, op. cit., N. 10 ad art. 24 LAT).

L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (voir ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; 117 Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p. 383; arrêt TF 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; voir également Muggli, op. cit., N. 3 ad art. 24 LAT).

c) Dans le cas particulier, on ne saurait considérer que l'Eco-point envisagé ne peut trouver sa place qu'en dehors de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'il occasionne. Les nuisances qui pourraient être occasionnées par l'installation litigieuse semblent en effet minimes. On ne voit par ailleurs pas pourquoi cette installation, dont la fonction implique qu'elle soit facilement accessible aux habitants du village, devrait nécessairement être située en zone agricole ou dans une autre zone non constructible (voir arrêt TF 1A.36/1998 du 22 septembre 1998 consid. 3b). Le Tribunal fédéral a déjà indiqué que le fait qu'un emplacement retenu pour installer une déchetterie soit qualifié de "presque idéal" ne suffisait pas à justifier l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 al. 1 LAT (arrêt précité, consid. 3b). Dans cette affaire, le Tribunal fédéral avait relevé qu'au cas où cette zone ne serait pas dimensionnée en fonction des besoins, il appartiendrait aux autorités compétentes d'adapter le plan d'affectation en conséquence (arrêt précité, consid. 3b). C'est précisément ce que le SDT a suggéré à la recourante de faire. Dans sa décision du 9 janvier 2018, l'autorité intimée a indiqué que l'affectation du secteur concerné par le projet litigieux en zone agricole, alors qu'il est utilisé comme un chemin carrossable desservant des parcelles constructibles est un non-sens. Malgré cela, il n'en demeure pas moins que la recourante doit respecter la procédure prévue par la loi pour régulariser cette situation. On relèvera à ce sujet que le SDT a expliqué à la recourante comment procéder dans la décision précitée à laquelle il peut être renvoyé; il s'agit pour la recourante de modifier l'affectation de la portion litigieuse de la parcelle communale dans le cadre de la révision en cours de son PGA.

Au vu de ce qui précède, la recourante ne peut pas bénéficier de l'art. 24 LAT pour construire son projet litigieux. Partant, c'est à bon droit que le SDT lui a refusé l'autorisation nécessaire pour construire hors de la zone à bâtir.

6.                Il résulte des considérants précédents que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le SDT, qui n'est pas assisté, n'a pas droit à des dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté

II.                      La décision du Service du développement territorial du 9 janvier 2018 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Sainte-Croix.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 1^er avril 2019

 

                                                          Le président:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE (OFDT).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.