TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 octobre 2018

Composition

M. André Jomini, président; M. Gilles Grosjean Giraud et Mme Sophie Pasche, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Opposante

B.________, à ********,

Objet	permis de construire
	Recours A._______ c/ décision de la Municipalité d'Ormont-Dessous du 2 février 2018 refusant de délivrer le permis de construire un couvert amovible sur la parcelle n^o 3180 et contre les décisions du SDT et du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo, actuellement SPEI) refusant les autorisations cantonales spéciales (CAMAC 174291).

Vu les faits suivants:

A. A._______ est propriétaire de la parcelle n° 3180 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessous. Sur cette parcelle de 4'063 m² a été construit, au début des années 1970, le bâtiment ECA n° 1893 (voir plans datés du 27 mai 1971). Dans ce bâtiment de 200 m² est exploité le restaurant C._______, qui est un self-service avec terrasse, ouvert uniquement durant la saison d'hiver. Selon la licence délivrée par le Département de l'économie et du sport (actuellement Département de l'économie, de l'innovation et du sport) le 4 avril 2017, valable jusqu'au 31 mai 2019, ce restaurant dispose d'une salle d'une capacité d'accueil de 80 personnes et d'une terrasse pour 100 personnes.

B. A l'angle sud-est de la même parcelle, à 30 m environ du restaurant, est construit un chalet de 15 m² utilisé par l'école suisse de ski. Derrière ce bâtiment, sur la parcelle voisine (parcelle n^o 3148), se trouve une cabine électrique de 6 m², propriété de D._______. Plus au sud, sur la parcelle n^o 3020 appartenant également à A._______ et située à environ 120 m du restaurant, s'élèvent un petit chalet de 12 m², ainsi que les installations pour le départ du téléski du Crettex, et à l'angle sud-ouest de la parcelle, un hangar de 72 m². Un autre bâtiment de 21 m² et d'autres installations de remontées mécaniques appartenant à A._______ sont construits à 50 m environ du restaurant, sur la parcelle n^o 1436 adjacente au nord à la parcelle n^o 3180.

La route cantonale passe à l'ouest de la parcelle, à environ 300 m du restaurant. Des parkings sont aménagés le long de la route dans ce secteur, qui comporte les bâtiments du centre de la station (hôtel-restaurant, commerces). Des bâtiments résidentiels (petits et grands chalets) se trouvent à environ 150 m du restaurant (au sud-est) et 250 m (en amont, à l'ouest).

Pour accéder au restaurant depuis la route cantonale du col des Mosses, il faut traverser le camping des Mosses, qui est situé sur la parcelle voisine (parcelle n^o 2986). Ce camping dispose de plus d'une centaine d'emplacements pour caravanes. La majorité des places est occupée par des caravanes qui semblent y être installées de façon permanente (aménagements de porches d'entrée devant les caravanes).

C. La parcelle n° 3180 se situe dans le périmètre du site marécageux d'importance nationale n° 99 "Col des Mosses - La Lécherette" (d'une surface de 1588 ha et s'étendant sur le territoire des communes de Ormont-Dessous et de Château-d'Oex) inscrit à l'inventaire fédéral en vertu de l'annexe I de l'ordonnance du 1^ermai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35).

Dans ce site, plusieurs marais sont protégés, étant inscrits dans des inventaires fédéraux (voir sur le site internet https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home.html, sous cartes/Biodiversité et Payasages/Inventaires fédéraux). Il y a en particulier sur le côté nord-ouest du restaurant un secteur de l'ensemble de bas-marais inscrit sous n^o 1562 à l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale. Il y a également le haut-marais n^o 554 inscrit à l'inventaire fédéral des hauts-marais et de marais de transition d'importance nationale; une tourbière de ce haut-marais se trouve le long de la limite ouest du camping au sud du restaurant, ce bâtiment étant lui-même dans la zone de contact.

En fonction de ces mesures fédérales de protection du site et des biotopes, les autorités cantonales ont élaboré le plan d'affectation cantonal n° 292A "Site marécageux Col des Mosses - La Lécherette" (ci-après: PAC 292A), qui a été mis à l'enquête publique en été 2012 puis adopté par le Département du territoire et de l'environnement (DTE) le 25 mars 2015. Le PAC 292A recouvre quasiment l'ensemble du périmètre du site marécageux ainsi que de celui des marais avec leurs zones-tampon.

Selon le PAC 292A, la parcelle n^o 3180 est colloquée en zone agricole protégée IV et en zone d'activité touristique B (zone destinée à la pratique du ski, aux installations de remontées mécaniques et à certaines autres installations liées à la pratique sportive – voir l'art. 21 du règlement du plan d'affectation cantonal [RPAC]). A l'emplacement du restaurant, ces deux zones sont superposées.

Lors de l'élaboration du PAC 292A, le Service du développement territorial (SDT) a établi un catalogue des atteintes existantes portées au site marécageux (document intitulé "Inventaire des atteintes", daté du 30 mai 2012). Le restaurant de C._______ y est mentionné dans la liste des éléments dépréciatifs de la "Sous-unité paysagère 1: Plaine des Mosses", situé entre le Col des Mosses et les Communs de l'Arsat. Il est précisé que les éléments dépréciatifs sont nombreux dans ce secteur du fait de la pression touristique/urbanistique. Le camping, le départ du ski-lift du Crettex, le hangar au Crettex, la cabine électrique, le hangar téléski du Crettex sont entre autres également répertoriés comme éléments dépréciatifs.

D. Le 17 octobre 2017, A._______ a demandé le permis de construire "un couvert amovible non isolé sur la terrasse existante". Le restaurant dispose actuellement d'une terrasse aménagée le long de sa façade sud. Construite avec des planches en bois qui sont posées sur une dalle en béton, sur une largeur d'environ 4.80 m, elle est située à une hauteur de 1.10 m par rapport au terrain naturel, au niveau de l'entrée du restaurant. Le long de la façade sud, la terrasse n'est pas couverte (le prolongement de cette terrasse à l'ouest du bâtiment est en revanche surplombé d'un balcon en bois). La façade sud du restaurant est percée de trois grandes fenêtres au niveau du rez-de-chaussée et de plusieurs petites fenêtres carrées avec entourage en ciment au 1^er étage. Cette façade est recouverte d'un crépi blanc et elle est surplombée par un avant-toit d'environ 50 cm.

Le projet consiste à abriter la terrasse sud sur une longueur de 14.80 m, soit sur une surface de 70 m² environ, en installant sept modules de verre pouvant s'emboîter aux deux extrémités, d'une largeur chacun de 2.10 m, avec une hauteur d'environ 2.80 m (au niveau de la façade du restaurant) et 2.50 m (à la limite extérieure de la terrasse). Lorsque la terrasse n'est pas couverte, les modules sont en quelque sorte stockés aux deux extrémités de la façade. Il n'est pas prévu d'installation de chauffage de la terrasse couverte.

Mis à l'enquête publique du 8 novembre au 7 décembre 2017, ce projet a suscité l'opposition de B._______. Cette organisation a fait valoir que de nombreux oiseaux se trouvaient dans cette région et qu'elle craignait que ces derniers s'écrasent contre les vitres de la véranda projetée. Elle a demandé que la constructrice se renseigne auprès de la Station ornithologique suisse de Sempach ou de l'association BirdLife Suisse afin de trouver la meilleure solution pour éviter des collisions. Elle a également demandé que soit précisée la manière dont les vitrages seraient retirés et entreposés en fin de saison, tout en soulignant qu'il serait important de démonter la véranda au plus vite après la saison de ski car de nombreux oiseaux menacés, souvent migrateurs, nichent dans le secteur du restaurant.

Le 23 janvier 2018, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures et des ressources humaines (CAMAC) a établi sa synthèse des autorisations cantonales. Le SDT n'a pas délivré l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors zone à bâtir en relevant ce qui suit:

"Ce projet est situé à l'intérieur du périmètre du plan d'affectation cantonal (PAC) n^o292 "Col des Mosses – La Lécherette", approuvé par notre département le 25 mars 2015. Etant donné sa situation et sa destination, ce PAC doit être considéré comme une zone spéciale située hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 50a LATC. Ce projet est donc soumis à autorisation spéciale de notre département (art. 25 al. 2 LAT [loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)] et 120 al. 1 let. a LATC [loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11)]).

Le projet consiste à agrandir le restaurant " C._______" (bâtiment ECA n^o 1893) en créant un couvert vitré sur une terrasse existante.

Selon l'article 9 du règlement du PAC n^o 292 (RPAC), les constructions et installations existantes à vocation touristique telles que remontées mécaniques, infrastructures liées aux campings, buvettes d'alpage, restaurants et parcs de stationnement peuvent être entretenues et rénovées. L'article 9 RPAC ne prévoit pas d'agrandissement pour ce type de constructions.

Par conséquent, le projet d'agrandissement du bâtiment ECA n^o 1893 n'est pas conforme à la destination de la zone. En outre, le projet ne peut pas non plus être considéré comme imposé par sa destination hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT.

Etant donné ce qui précède, notre service refuse de délivrer l'autorisation requise pour la construction d'un couvert amovible sur la terrasse du bâtiment ECA n^o 1893".

Le Service de la promotion économique et du commerce (SPECo - actuellement Service de la promotion de l'économie et de l'innovation [SPEI]), par la Police cantonale du commerce, a également refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise selon la loi sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31) tout en précisant qu'il pourrait reconsidérer cette décision en cas de modification du préavis du SDT.

La Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage (DTE/DGE/DIRNA/BIODIV), a quant à elle relevé ce qui suit dans son préavis:

"Le projet ne concerne qu'un espace limité et entièrement déjà construit. Sa réalisation ne va pas altérer l'aspect extérieur du site et n'exercera pas d'effet négatif sur des milieux naturels ou le paysage.

La DGE-BIODIV relève toutefois que les abris vitrés sont souvent des pièges mortels pour les oiseaux. Une attention particulière sera portée sur le fait d'éviter les collisions".

Cette Direction a précisé qu'elle aurait ainsi délivré l'autorisation spéciale requise aux conditions que toutes les mesures nécessaires pour éviter les collisions des oiseaux contre les vitres soient prises, le détail des mesures prévues étant envoyé à un de leurs collaborateurs avant le début des travaux, et qu'aucune atteinte ne soit portée au site marécageux, aucun dépôt de machines, outils et matériaux n'étant autorisé à l'intérieur des zones de marais autour du restaurant.

Le 2 février 2018, la Municipalité d'Ormont-Dessous (ci-après: la municipalité) a communiqué à A._______ sa décision de refus du permis de construire, justifié par le refus des autorisations spéciales du SDT et du SPECo.

E. Le 5 février 2018, A._______ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision municipale et contre le refus de délivrer les autorisations spéciales du SDT et du SPECo figurant dans la synthèse CAMAC du 23 janvier 2018. Elle conclut à l'annulation de ces décisions.

Dans sa réponse au recours du 6 avril 2018, la municipalité relève l'importance de la construction de ce couvert amovible, non-isolé sur une terrasse existante, afin que le tourisme des Mosses puisse progresser, mais surtout continuer à faire vivre une région des Alpes vaudoises. Elle précise également qu'une autre buvette (buvette de l'********) sera démolie dès que son exploitant prendra sa retraite.

Dans sa réponse du 12 avril 2018, le SDT conclut au rejet du recours. Dans sa réponse datée du même jour, le SPECo conclut également au rejet du recours.

Dans ses déterminations du 10 avril 2018, B._______ conclut au rejet du recours. Cette organisation rappelle qu'elle a fait opposition au projet au motif que le dossier d'enquête ne contenait aucune information relative aux risques majeurs que la véranda occasionnera pour l'avifaune. Elle ajoute que le bâtiment existant est une construction qui est digne de figurer dans les atteintes portées à la qualité du paysage du site marécageux et que toute mesure constructive, pour autant qu'elle soit admissible, doit permettre d'améliorer l'intégration de ce bâtiment dans le paysage. Elle s'en remet toutefois à l'appréciation du tribunal sur ces aspects.

La recourante a répliqué le 3 mai 2018.

F. Le 29 août 2018, le tribunal a procédé à une inspection locale, avec une séance d'instruction, en présence des parties.

Considérant en droit:

1. La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est ouverte contre les décisions prises par la municipalité et les services cantonaux spécialisés, qui refusent un projet de construction sur une parcelle située hors de la zone à bâtir (art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. La société propriétaire de l'immeuble, qui a demandé en vain l'autorisation de construire, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La recourante demande que le SDT délivre l'autorisation spéciale en faisant valoir que, d'une part, le projet ne porte aucune atteinte aux biotopes du site marécageux, ce qui est relevé dans le préavis positif de la DGE, et que, d'autre part, le restaurant, qui est lié à la pratique du ski, est situé dans une zone d'activités sportives qui se superpose à la zone agricole – zone spéciale permettant certaines installations non agricoles. La recourante se prévaut aussi des art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en faisant valoir que le restaurant est une installation imposée par sa destination à l'endroit en question.

a) La parcelle se trouve dans le périmètre d'un site marécageux d'importance nationale. Même si des secteurs de haut et bas-marais protégés se trouvent à proximité, le restaurant n'est cependant pas situé dans un marais d'importance nationale. C'est donc bien le régime juridique applicable aux sites marécageux qui est applicable. Ce régime est fixé en grande partie par le droit fédéral.

Selon l'art. 78 al. 5 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés; il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain; font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. Cette disposition a été concrétisée dans la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), aux art. 23a ss. Pour les marais d'une beauté particulière et d'importance nationale, l'art. 23a LPN renvoie au régime applicable aux biotopes d'importance nationale (art. 18a, 18c et 18d LPN). Pour les sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, l'art. 23b LPN en précise la définition et la procédure de délimitation, alors que les art. 23c et 23d LPN précisent le but de la protection ainsi que le régime juridique qui leur est applicable.

L'art. 23d LPN est formulé ainsi:

"Aménagement et exploitation des sites marécageux

¹ L'aménagement et l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.

² Sont en particulier admis à la condition prévue à l'al. 1:

a. l'exploitation agricole et sylvicole;

b. l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement;

c. les mesures visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles;

d. les installations d'infrastructure nécessaires à l'application des let. a à c ci-dessus."

Le Tribunal fédéral a relevé que les marais et sites marécageux d'une beauté particulière et d'un intérêt national bénéficient en vertu de la Constitution d'une protection absolue dans le sens d'une interdiction de toute modification, sous réserve de l'exception prévue à l'art. 78 al. 5 Cst. in fine. La jurisprudence et la doctrine considèrent que le législateur, en recourant aux termes "dans la mesure où ils ne portent pas atteinte" dans l'art. 23d LPN, est allé à la limite de la constitutionnalité, l'art. 78 al. 5 Cst. limitant les aménagements à ceux qui servent à la protection de l'objet ou à son exploitation agricole. De manière générale, il convient donc de donner une interprétation restrictive aux aménagements permis par l'art. 23d LPN, qui sera ainsi aussi proche que possible de l'esprit de l'art. 78 al. 5 Cst. (ATF 138 II 281 consid. 6.3; 138 II 23 consid. 3.3.; 1C_502/2016 du 21 février 2018, consid. 4. et les réf.cit.). Le Tribunal fédéral a ainsi écarté la possibilité d'agrandir et, a fortiori, de construire un bâtiment dans le périmètre d'un site marécageux, à l'exception des bâtiments et installations servant à la protection des sites marécageux, lesquels sont autorisés en vertu de la disposition constitutionnelle (ATF 138 II 23). Il a également considéré que la reconstruction d'un bâtiment ne saurait être autorisée sur la base de l'art. 23d al. 2 let. b LPN (1C_515/2012 du 17 septembre 2013).

Dans l'ordonnance sur les sites marécageux (ordonnance du 1^er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale; RS 451.35), le Conseil fédéral a encore précisé les règles sur les constructions et installations admissibles dans un site marécageux. L'art. 5 al. 2 let. d de cette ordonnance admet l'agrandissement d'installations, sans caractère agricole ni fonction de protection du site marécageux, qui ont une importance nationale et qui ne peuvent être réalisées qu'à l'endroit prévu. Il est toutefois manifeste que la pose du dispositif de couverture de la terrasse n'est pas visée par cette disposition.

b) Ces règles du droit fédéral s'imposent aux cantons qui ne peuvent pas prévoir, dans leur réglementation (loi cantonale, plan d'affectation cantonal ou communal), d'autoriser des constructions dans un site marécageux qui ne correspondraient pas aux exigences de l'art. 23d LPN. Il faut donc vérifier si l'installation litigieuse peut entrer dans le champ d'application de l'art. 23d al. 2 let. b LPN, singulièrement si on peut l'interpréter comme faisant partie de travaux de rénovation d'un ancien bâtiment réalisé légalement. Cette dernière condition – la conformité du bâtiment au droit de l'aménagement du territoire, au moment où il a été construit – n'est pas discutée, étant donné que le restaurant, composante de l'équipement du domaine skiable de la station des Mosses, a été édifié sur la base d'un permis de construire valable délivré en 1971.

La notion de rénovation n'est pas définie très précisément dans la doctrine ou la jurisprudence. Dans l'arrêt 1C_515/2012 déjà cité, au considérant 6.1, le Tribunal fédéral a rangé dans la rénovation les mesures de conservation de la substance réelle des bâtiments dans le cadre d'une durée de vie normale, reprenant ainsi une définition proposée par la doctrine (voir Peter Keller in: Keller/Zufferey/Fahrländer/Maurer, Commentaire LPN, Zurich 1997, art. 23d N. 14, où il est indiqué qu'il s'agit de "besondere Massnahmen zur Erhaltung und Modernisierung im Rahmen der normalen Lebensdauer"; David Boulaz, La protection du paysage, Berne 2017, p. 333). Une rénovation au sens de l'art. 23d al. 2 let. b LPN n'est pas un agrandissement ni une reconstruction. Le Tribunal fédéral a précisé que la reconstruction d'un bâtiment se distingue de sa rénovation et de son entretien en ce sens qu'elle prolonge considérablement l'atteinte portée au site protégé. De plus, elle implique des modifications de terrain qui ne sont pas admissibles au sein d'un site marécageux (TF 1C_515/2012 consid. 6.1; Boulaz, op.cit., p. 334). Le Tribunal fédéral a aussi considéré que le changement total d'affectation, en l'occurrence la transformation d'une partie d'un bâtiment servant à des fins agricoles en lieu d'habitation, ne pouvait être qualifié de mesure d'entretien et de rénovation (ATF 123 II 248).

La notion de rénovation est également employée, en droit fédéral, aux art. 24 ss LAT. L'art. 24c al. 1 LAT dispose que hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. Il est précisé à l'alinéa 2 de cet article que l'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Selon la doctrine, par rénovation au sens de l'art. 24c al. 2 LAT, il faut sans doute entendre le "gros" entretien non périodique, allant au-delà d'un entretien courant, que requiert par exemple le maintien d'une construction dans un état conforme aux normes usuelles (adaptation aux besoins actuels). Une rénovation ne sert donc pas simplement, comme l'entretien périodique, à assurer le maintien de la valeur de la construction, mais implique en général, du point de vue économique, un accroissement de cette valeur. Pour appliquer l'art. 24c al. 2 LAT, il n'est toutefois pas nécessaire de faire une distinction claire entre rénovation et agrandissement, puisque les deux sont admis au titre de "garantie de la situation acquise" (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Genève 2017, art. 24c N. 23).

Dans l'application de l'art. 23d LPN, il importe en revanche de bien déterminer ce qui est admissible au titre de la rénovation, puisque les travaux dépassant le cadre de la rénovation – c'est-à-dire constituant un agrandissement – ne sont pas admis (voir Keller, op.cit., art. 23d N. 14).

Il convient de relever ici que l'art. 9 RPAC, qui définit les travaux admissibles dans le périmètre du site marécageux, prévoit que "les constructions et installations à vocation touristique telles que remontées mécaniques, infrastructures liées aux campings, buvette d'alpage, restaurants et parcs de stationnement peuvent être entretenues et rénovées" (let. e). Cette norme du droit cantonal est compatible avec le régime du droit fédéral, s'agissant de la possibilité de rénover, mais non pas d'agrandir, le restaurant litigieux. Au demeurant, l'art. 9 let. e RPAC n'est pas plus restrictif que l'art. 23d al. 2 let. b LPN, de sorte qu'il n'a pas de portée indépendante. Même si le restaurant est classé par le PAC 292A dans une zone spéciale destinée aux activités touristiques, en particulier à la pratique du ski, il n'est pas possible d'admettre des travaux sur les constructions existantes qui excéderaient ce que prévoit l'art. 23d LPN.

c) En l'espèce, la recourante a le projet d'abriter la terrasse, dans le but d'offrir des conditions plus confortables aux skieurs – essentiellement aux familles ou aux enfants, qui forment la clientèle habituelle de la station – pour les pauses dans la journée de ski. Comme cela a été exposé par la recourante, qui exploite des installations dans plusieurs stations des Préalpes, cela correspond aux attentes actuelles des familles, qui souhaitent s'adonner au ski dans des conditions moins rigoureuses que dans les années 1970, lorsque le restaurant a été mis en exploitation. Ces travaux n'ont pas pour but d'augmenter la capacité d'accueil de l'établissement, celle-ci restant identique du point de vue de la police du commerce, à savoir 80 places en salle et 100 en terrasse. Par ailleurs, la terrasse ne deviendrait pas une extension de la salle, aucun accès direct n'étant créé entre la salle et la terrasse. Par temps ensoleillé et suffisamment chaud, la terrasse ne serait pas couverte. En outre, dès la fin de la saison de ski, le restaurant n'est plus en exploitation et le couvert amovible peut être rangé (aux deux extrémités de la terrasse).

Du point de vue de l'emprise au sol: la terrasse est déjà une véritable installation permanente (sur un socle de béton aménagé dès l'origine) et elle ne sera pas agrandie. Il n'y aura pas d'augmentation de la surface utilisable, mais uniquement une meilleure utilisation (d'un point de vue commercial) de cette surface certains jours de la saison. Il n'est pas prévu d'installation technique (chauffage notamment). Par ailleurs, l'investissement correspond à ce qui peut être dépensé pour une rénovation périodique.

d) Le SDT estime toutefois que l'impact du projet sur le bâtiment et le paysage est trop important. Il relève que, quand la terrasse n'est pas couverte, les éléments coulissants seront stockés de part et d'autre de la terrasse et qu'ils auront donc un impact permanent sur le paysage et l'environnement. L'organisation opposante fait valoir de son côté que toute mesure constructive, pour autant qu'elle soit admissible, devrait permettre d'améliorer l'intégration du restaurant dans le paysage.

Selon l'art. 4 al. 1 de l'ordonnance sur les sites marécageux, le paysage sera protégé contre les modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son importance nationale (let. a); les éléments et les structures caractéristiques des sites marécageux seront sauvegardés, notamment les éléments géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b); les espèces végétales et animales protégées ainsi que les espèces végétales et animales menacées et rares seront particulièrement ménagées (let. c). L'art. 5 al. 2 let. d de la même ordonnance ajoute que les cantons veillent en particulier à ce que l'aménagement et l'exploitation admissibles selon l'art. 23d al. 2 LPN ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux. L'art. 8 précise, sous l'intitulé "réparation des dommages", que les cantons veillent à ce que les atteintes déjà portées à des objets soient réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion s'en présente.

En l'occurrence, le restaurant n'est pas situé dans un environnement non bâti, mais il est au contraire entouré de bâtiments et d'installations hétéroclites. Ainsi, quand on regarde dans sa direction depuis la route cantonale, soit depuis l'est, on voit, au premier plan, les nombreuses caravanes installées dans le camping. Si on regarde en direction du restaurant depuis le sud, on voit d'autres chalets ainsi que les installations de téléski. Depuis le nord, la terrasse est cachée par le bâtiment. Depuis les pentes de ski, à l'ouest, le restaurant apparaît comme un élément parmi d'autres, qui ne sont pas bien intégrés dans le paysage (pylônes pour le téléski, camping, cabine électrique, etc.) En outre, durant la saison d'hiver, des structures en métal pour le dépôt des skis ("racks") sont installées devant la terrasse.

Ce lieu n'est pas un endroit spécialement sensible du site marécageux. Il s'y concentre plusieurs constructions ou installations que le SDT avait qualifiées d'éléments dépréciatifs lorsqu'il faisait l'inventaire des atteintes au moment de l'adoption du PAC 292A. Le restaurant y figure. Or, l'ajout de la couverture de la terrasse ne modifie pas sensiblement la nature et l'ampleur de l'atteinte, puisque les éléments vitrés sont prévus sur un socle en béton existant. Hors saison de ski, seuls deux éléments, à chaque extrémité de la terrasse, d'une largeur de 2.10 m, avec une vitre latérale de 4.70 m de long au sud-est et une vitre latérale de 4.81 m de long au sud-ouest, seraient encore visibles. Ces ajouts sont prévus contre un bâtiment dont le style est assez différent de celui des chalets typiques de la vallée des Ormonts et de la région de l'Etivaz; on voit mal comment, par des mesures architecturales, on pourrait transformer ce bâtiment en chalet bien intégré, car cela nécessiterait des travaux importants (création d'avant-toits, etc) qui iraient au-delà de la rénovation. Il faut dès lors considérer que la couverture de la terrasse existante est en quelque sorte insignifiante, puisqu'elle ne rendra pas le bâtiment du restaurant davantage visible; elle n'est pas susceptible d'accroître l'impact de ce bâtiment sur le paysage parce que la configuration des abords du camping et du départ des remontées mécaniques est telle que les atteintes existantes ne sont pas modifiées par l'ajout de cette structure. La possibilité, pour la recourante, de mieux utiliser la terrasse – c'est-à-dire d'offrir des conditions plus agréables à sa clientèle, quelques mois par année quand les marais protégés sont recouverts de neige – n'a pas d'impact sur la protection des biotopes, ce que le service spécialisé (de la DGE) a d'emblée précisé.

En ce qui concerne la protection des oiseaux, il paraît possible de prendre des mesures pour éviter les collisions contre les vitres. Les précautions doivent être prises pour plusieurs espèces d'oiseaux, mais en particulier pour des oiseaux migrateurs, dont le passage dans la région des Mosses est postérieur à la saison de ski; la couverture de la terrasse est alors repliée, ce qui diminue très sensiblement la surface vitrée et le risque de collision. Dans la synthèse CAMAC, la DGE a indiqué que les mesures nécessaires devraient être définies précisément, le cas échéant, avant le début des travaux. Compte tenu de cet avis du service spécialisé, il faut considérer que le traitement de cette question ne fait pas obstacle à la délivrance du permis de construire.

Le projet litigieux doit en définitive être considéré comme une rénovation admissible au sens de l'art. 23d al. 2 let. b LPN.

e) Le SDT retient par ailleurs que comme le restaurant est situé hors des zones à bâtir, le projet doit également respecter les exigences des art. 24 ss LAT. Il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant, dans le présent arrêt, la portée du PAC 292A qui classe le terrain à la fois dans une zone agricole protégée et dans une zone d'activités touristiques, laquelle est décrite à l'art. 21 RPAC comme une "zone spéciale au sens de l'article 50a LATC". En effet, il suffit de considérer que la rénovation, admissible en vertu de l'art. 23d LPN, l'est également au regard des art. 24 ss LAT.

L'art. 24c LAT règle le statut des "constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone" (titre de cette disposition). Comme cela a déjà été exposé (supra, consid. 2b), la garantie de la situation acquise permet à l'autorité compétente d'autoriser la rénovation de ces constructions, et aussi leur transformation partielle voire leur agrandissement. Lorsqu'il s'agit de rénover ou transformer des bâtiments d'habitation, singulièrement des "bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus" (art. 24c al. 3 LAT), l'art. 24c al. 4 LAT dispose que "les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage".

Cela étant, s'agissant de la garantie de la situation acquise, le législateur fédéral a prévu une réglementation spéciale (par rapport à celle de l'art. 24c LAT), pour les constructions et installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone: l'art. 37a LAT charge le Conseil fédéral de définir les conditions auxquelles sont autorisés les changements d'affectation ("Zweckänderungen") de telles constructions. Avec cette réglementation spéciale, le législateur fédéral entendait donner aux autorités cantonales une marge de manœuvre plus importante que celle octroyée à l'art. 24c LAT pour les constructions qui ne sont pas à usage commercial (cf. Muggli, op. cit., art. 37a N. 1). Le détail de cette réglementation figure à l'art. 43 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), ainsi libellé:

"¹ Les changements d'affectation et les agrandissements de constructions et installations artisanales ou commerciales devenues contraires à l'affectation de la zone peuvent être autorisés:

a.si la construction ou l'installation a été érigée ou transformée légalement;

b. s'il n'en résulte aucun nouvel impact important sur le territoire et l'environnement;

c.si la nouvelle utilisation ne contrevient à aucune autre loi fédérale;

² La surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone peut être agrandie de 30 %, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié.

³ Si l'agrandissement de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone en dehors du volume bâti existant excède 100 m², il ne pourra être autorisé que s'il est indispensable au maintien de l'entreprise."

Cette disposition, qui permet des agrandissements, ne s'oppose a fortiori pas aux rénovations, "s'il n'en résulte aucun nouvel impact important sur le territoire et l'environnement". Pour la rénovation du bâtiment litigieux, ce ne sont donc pas les critères de l'art. 24c al. 4 LAT qui sont applicables, puisque le bâtiment n'est pas voué à l'habitation. Il faut plutôt évaluer de manière plus générale, dans le cadre de la pesée des intérêts prescrite par l'art. 43 OAT, si la rénovation, qui modifie effectivement quelque peu l'aspect extérieur du bâtiment, est nécessaire pour une exploitation normale, conforme aux exigences actuelles, du restaurant. Il peut être répondu de manière positive à cette question. En effet, la capacité de la salle du restaurant – salle et terrasse – n'est pas modifiée, ce qui exclut un "nouvel impact important sur le territoire et l'environnement" - mais l'objectif poursuivi est de pouvoir accueillir les skieurs dans des conditions plus confortables que celles prévalant aujourd'hui, conformément à ce qu'attend désormais la clientèle d'une station de ski des Préalpes.

En définitive, le projet litigieux, admissible en tant que rénovation au regard des dispositions de la loi sur la protection de la nature applicables aux sites marécageux, entre également dans le cadre fixé par la loi sur l'aménagement du territoire, en matière de garantie de la situation acquise. Il n'est donc pas, en tant que tel, contraire au droit fédéral.

3. Il résulte par ailleurs des considérants précédents que le projet litigieux est compatible avec la réglementation du PAC 292A. Aucune règle du droit cantonal ne fait obstacle, en l'espèce, à l'octroi d'une autorisation fondée sur l'art. 23d al. 2 LPN. Il résulte en outre des déterminations de la municipalité qu'elle soutient ce projet et partant qu'elle est disposée à l'autoriser. Quant au service cantonal chargé d'appliquer la loi sur les auberges et débits de boissons, il a lui aussi indiqué qu'il pourrait délivrer son autorisation si l'autorisation spéciale du SDT était finalement accordée.

Dans ces conditions, la recourante est donc fondée à se plaindre d'une violation du droit fédéral ainsi que de la réglementation du RPAC. La décision du SDT refusant l'autorisation spéciale doit être annulée, ce qui entraîne l'annulation des autres décisions négatives dépendant de cette décision principale, à savoir celles de la municipalité et du SPECo.

La cause doit en conséquence être renvoyée au SDT, autorité compétente dans la procédure d'autorisation spéciale selon les art. 120 ss LATC. Il incombera à ce service de délivrer son autorisation et de veiller à ce que le SPEI délivre lui aussi son autorisation spéciale. Les différentes autorisations cantonales seront ensuite communiquées par la CAMAC à la municipalité, qui devra octroyer le permis de construire. Elle veillera à ce que les mesures adéquates pour la protection des oiseaux soient mises en œuvre, cette question devant de toute manière faire l'objet d'un contrôle par la DGE.

4. Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire. La recourante, qui obtient gain de cause, est assistée d'un avocat; elle a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Département du territoire et de l'environnement, Service du développement territorial (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. Les décisions prises le 2 février 2018 par la Municipalité d'Ormont-Dessous, d'une part, et le 23 janvier 2018 par le Service du développement territorial et le Service de la promotion économique et du commerce, d'autre part, sont annulées, la cause étant renvoyée au Service du développement territorial afin que les autorités compétentes délivrent les autorisations requises.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par le Service du développement territorial.

Lausanne, le 12 octobre 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

Autorités intimées

Municipalité d'Ormont-Dessous, au Sépey,

Service du développement territorial (SDT), à Lausanne,

Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne,