TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 1er avril 2019

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Jacques Haymoz et M. Jean-Marie Marlétaz, assesseurs.

 

Recourante

 

COMMUNE DE SAINTE-CROIX, à Ste-Croix, représentée par Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial, à Lausanne,

  

 

Objet

permis de construire

 

Recours Commune de Sainte-Croix c/ décision du Service du développement territorial du 9 janvier 2018 (refusant l'autorisation concernant l'aménagement d'un Eco-point au lieu-dit La Gittaz-Dessous, sur la parcelle n° 1895 – CAMAC 173594)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La Commune de Sainte-Croix est propriétaire de la parcelle n° 1895 du cadastre communal de Sainte-Croix. D'une surface de 5'609'819 m2, ce bien-fonds comprend de la forêt (d'une surface de 4'208'065 m2), des pâturages boisés ouverts (d'une surface de 1'139'638 m2), des champs, prés et pâturages (d'une surface de 175'491 m2), des routes et chemins (d'une surface de 73'070 m2), des éboulis et du sable (d'une surface de 5'932 m2), des jardins (d'une surface de 4'011 m2), des rochers (d'une surface de 1'792 m2), des accès et places privées (d'une surface de 1'274 m2), le solde étant constitué de trois habitations (d'une surface totale de 451 m2) et de trois bâtiments (d'une surface totale de 95 m2).

Selon le plan général d'affectation de la Commune de Sainte-Croix (PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 23 décembre 1994, la parcelle n° 1895 est classée, notamment, en zone agricole, en zone agropastorale, en aire forestière.

B.                     Le 22 novembre 2017, la Commune de Sainte-Croix a déposé une demande de permis de construire, avec une demande de dérogation, pour l'aménagement d'un Eco-point d'une surface de 16 m2 sur une portion de la parcelle n° 1895, au lieu-dit La Gittaz-Dessous, sur une surface goudronnée distante de plusieurs mètres du chemin public (DP 1116). Il est précisé sur le formulaire de la demande de permis que les travaux seront situés "hors zone à bâtir" et que les travaux ne sont pas "conformes à la destination de la zone (sans lien à une exploitation agricole". La demande de dérogation est fondée, notamment, sur les art. 66 et 67a, en application de l'art. 67b du Règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions de la Commune de Sainte-Croix (ci-après: RCPAPC), approuvé par le Conseil d'Etat le 5 novembre 1993. La demande est accompagnée en outre des indications suivantes: "construction d'utilité publique, implantation imposée par sa destination". Sous la rubrique "nature des travaux principale", il est en outre mentionné "construction nouvelle".

Le plan de situation du 15 août 2017 dressé pour l'enquête publique par un ingénieur géomètre breveté et comprenant le visa de la Municipalité en qualité de propriétaire de la parcelle n° 1895 indique une affectation en "zone agropastorale" et en "zone agricole". A la lecture de ce plan, on constate que le secteur où le projet litigieux devrait s'implanter est principalement situé en zone agropastorale et qu'une petite partie du projet s'étend en direction du Nord dans la zone agricole. Enfin, la dérogation indiquée sur le plan est identique à celle qui est mentionnée dans la demande de permis de construire.

La mise à l'enquête publique a eu lieu du 25 novembre au 24 décembre 2017.

La synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC n° 173594) du 9 janvier 2018 a été transmise à la Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la municipalité) le 12 janvier 2018. Le Service du développement territorial (ci-après: le SDT ou l'autorité intimée) a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise; en bref, il retient que la portion de la parcelle n° 1895 sur laquelle sont prévus les travaux est située hors de la zone à bâtir (zone agricole et zone agropastorale), de sorte que le projet requiert une autorisation du département en charge de l'aménagement du territoire. Comme le projet – qui consiste à aménager un Eco-point – n'a aucune nécessité agricole et est destiné à des habitations situées hors de la zone à bâtir, dont la plupart n'ont aujourd'hui aucun lien avec une exploitation agricole répondant aux critères de la Directive interdépartementale DTE-DECS du 17 mars 2015, le SDT a estimé que le projet ne peut pas être examiné sous l'angle des dispositions légales conformes à la zone agricole. S'agissant d'une installation liée à la collecte des déchets ménagers, celle-ci ne peuvent être implantées hors des zones à bâtir sans des mesures de planification. Par ailleurs, il ne peut pas non plus être considéré comme imposé par sa destination hors des zones à bâtir. Enfin, le SDT a considéré que les conditions des art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) n'étaient pas remplies, tout en suggérant de déplacer le projet sur le domaine public communal n° 1116.

C.                     Le 6 février 2018, la municipalité a adressé au SDT une demande de réexamen de la décision du 9 janvier 2018. Elle précise que la portion de la parcelle n° 1895 où l'aménagement de l'Eco-point est prévu serait affectée à la collecte des ordures et des déchets depuis une cinquantaine d'année, soit en tous les cas avant le 1er juillet 1972, tout en indiquant qu'il a été impossible de déterminer dans ses archives depuis quand date cet emplacement. Ainsi, de son point de vue, il s'agit d'une installation existante qu'il s'agit de transformer par l'adjonction d'un couvert destiné à protéger les containers existants, de sorte que les conditions des art. 24c LAT et 42 OAT sont remplies. Pour le surplus, la municipalité a indiqué que dans l'hypothèse où le SDT ne procéderait pas au réexamen de la décision du 9 janvier 2018, son écriture devait être considérée comme un recours adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) tendant principalement à la réforme de la décision précitée, en ce sens que l'autorisation spéciale cantonale pour l'aménagement d'un Eco-point sur la parcelle n° 1895 du cadastre communal de Sainte-Croix est accordée.

Le 13 mars 2018, le SDT a transmis à la CDAP comme objet de sa compétence le recours du 6 février 2018.

Dans sa réponse du 23 avril 2018, le SDT a conclu au rejet du recours. Il estime en substance qu'une "portion d'une parcelle" ne doit pas être considérée comme une installation existante qui pourrait prétendre à la garantie de la situation acquise au sens de l'art. 24c LAT. En particulier, la recourante n'aurait pas apporté la preuve qu'une installation au sens du droit fédéral aurait été érigée légalement à cet emplacement avant l'attribution du bien-fonds au territoire inconstructible. Par ailleurs, en admettant que la place de ramassage des ordures soit néanmoins une installation au sens de l'art. 24c LAT, le SDT considère que la construction d'un couvert au-dessus d'une simple place imperméabilisée dépasserait largement ce qui pourrait être admis comme des travaux respectant l'identité de l'ouvrage. S'agissant d'un agrandissement "à l'extérieur du volume bâti existant" (art. 42 al. 3 let. b OAT), l'aspect extérieur du bâtiment ne pourrait pas être modifié, dans la mesure où aucun des trois critères de l'art. 24c al. 4 LAT n'est respecté. Quoi qu'il en soit, le SDT est d'avis qu'il n'existe pas de bâtiment pouvant faire l'objet d'une transformation, car le projet consiste manifestement en une nouvelle construction contraire à l'affectation de la zone et dont l'implantation hors de la zone à bâtir n'est pas imposée par sa destination (art. 24 LAT).

La recourante, par l'intermédiaire de son conseil, s'est déterminée le 7 mai 2018. Elle a relevé que le PGA de la Commune de Sainte-Croix ne permet pas de distinguer la voirie, qui est figurée en blanc, de la zone agricole, qui est figurée en blanc également. Elle relève que cette problématique a au demeurant été signalée par la recourante dans un recours portant sur le refus d'autorisation spéciale cantonale pour un autre projet d'Eco-point, au lieu-dit Les Replans (cause AC.2018.0074). Comme le secteur de la parcelle n° 1895 où devrait prendre place le projet litigieux est constitué d'une route et d'une place goudronnée, qu'il est librement accessible à tout un chacun, y compris pour les véhicules, il ne se situerait dès lors pas hors de la zone à bâtir, de sorte que le projet litigieux ne relèverait pas de la compétence de l'autorité intimée. Pour le surplus, la recourante a sollicité la tenue d'une inspection locale.

Invitée par le Tribunal à produire différentes pièces, la recourante, par l'intermédiaire de son conseil, a transmis le 29 mai 2018 un plan de situation avec orthophoto du 22 mai 2018 rectifié, un exemplaire du PGA approuvé par le Conseil d'Etat le 29 décembre 1994, ainsi que son règlement.

D.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Le SDT s'en remet à dire de justice s'agissant de la recevabilité du recours.

a) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). L'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge compétente (art. 7 al. 1 LPA-VD). Lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé sauvegardé (art. 20 al. 2 LPA-VD).

b) Le 6 février 2018, la recourante a adressé au SDT une demande de réexamen de la décision du 9 janvier 2018 prise par cette même autorité. Elle a précisé que dans l'hypothèse où le SDT ne procéderait pas au réexamen de la décision du 9 janvier 2018, son écriture devrait être considérée comme un recours adressé à la CDAP. Le 13 mars 2018, le SDT a transmis à la CDAP l'écriture de la recourante comme objet de sa compétence. Comme la recourante s'est adressée au SDT en temps utile, le délai est réputé sauvegardé (art. 20 al. 2 LPA-VD).

c) En tant que destinataire de la décision entreprise et propriétaire de la parcelle n° 1895 sur laquelle le projet litigieux est envisagé, la recourante revêt indéniablement la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 al. 1 LPA-VD.

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      A l'appui de ses déterminations du 7 mai 2018, la recourante sollicite la tenue d'une inspection locale.

a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 139 II 489 consid. 3.3 p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 137 III 22 p. 210).

b) En l'espèce, le dossier est suffisamment complet pour permettre au Tribunal de céans de statuer en toute connaissance de cause. Il y a dès lors lieu de rejeter, par une appréciation anticipée des moyens de preuve, la requête de la recourante tendant à la mise en œuvre d'une inspection locale.

3.                Sur le fond, la recourante explique qu'en raison d'un code de couleur identique, le PGA ne permet pas de distinguer la voirie, qui est figurée en blanc, de la zone agricole, qui est également figurée en blanc. Elle estime toutefois que le secteur de la parcelle n° 1895 où devrait s'implanter le projet litigieux est situé en zone à bâtir. De son point de vue, c'est la nature des aménagements se trouvant sur la parcelle en question, en l'occurrence une route et une place goudronnée librement accessibles à tout un chacun, y compris en véhicule, qui serait déterminante. Le SDT n'a pas pris position concernant ce grief. Il considère cependant, en examinant le projet sous l'angle du droit dérogatoire, que l'aménagement litigieux se situe bien hors de la zone à bâtir.

a) L'obligation générale de planifier est posée par l'art. 14 al. 2 LAT: les plans d'affectation "délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger". La répartition des affectations est le premier moyen de réaliser l'objectif constitutionnel d'"une utilisation judicieuse du sol et [d']une occupation rationnelle du territoire" (art. 75 al. 1 Cst.), dont la séparation du bâti et du non-bâti est l'un des aspects essentiels; ce principe conduit à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir (art. 15 LAT) et les autres zones, lesquelles sont, dans la règle, non constructibles (Jeannerat/Moor, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, N. 10 ad art. 14 LAT). Les autorités chargées d'élaborer les plans d'affectation – en particulier les communes – jouissent en principe d'une marge d'appréciation dès lors qu'il s'agit de définir le degré de précision des plans (Jeannerat/Moor, op. cit., N. 14 ad art. 14 LAT). Elles doivent toutefois tenir compte des caractéristiques propres de l'objet à planifier lorsqu'elles déterminent le contenu normatif ou la densité normative d'un plan d'affectation. Il n'est pas possible d'adopter des plans d'affectation vide de toute substance et créant une trop grande insécurité juridique au regard de l'objet à planifier. Il faut que la situation juridique créée par le plan soit définitive et suffisamment précise. Il n'est pas forcément possible de prendre, par le moyen d'un plan d'affectation, une mesure dont la définition de la portée réelle est renvoyée à des actes ultérieures (ATF 120 Ib 207 consid. 6, JdT 1996 I 504).

Les plans d'affectation règlent l'utilisation du sol. Conformément à cette fonction, les plans se présentent généralement – mais pas obligatoirement – sous la forme, premièrement d'une carte, sur laquelle chaque bien-fonds est précisément visible et qui divise le périmètre en zones, chacune ayant un statut spécifique, et secondement d'une règlementation qui définit ces statuts (Jeannerat/Moor, op. cit., N. 20 ad art. 14 LAT). Ils forment ensemble le plan d'affectation. Le droit fédéral ne fixe pas de limite directe quant à la forme que doit prendre un plan d'affectation (Jeannerat/Moor, op. cit., N. 21 ad art. 14 LAT). Simplement, la situation juridique doit être clairement définie, afin notamment d'assurer la sécurité du droit pour tous les intéressés. Le principe a une importance particulière pour l'élément graphique du plan. En effet, la représentation graphique du plan doit être dépourvue d'ambiguïté. En cas d'ambiguïté, il n'existe aucun principe d'interprétation prioritaire selon lequel les limites de zones se calqueraient sur les limites parcellaires. On peut tout au plus présumer une colinéarité dans les cas où les limites de zones dérogeraient de manière non seulement minime, mais également inopportune aux limites parcellaires, si bien que l'on doive déduire la volonté du planificateur de faire coïncider une zone d'affectation avec le parcellaire (Jeannerat/Moor, op. cit., N. 22 ad art. 14 LAT et les réf. cit.).

b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5 et ATF 143 I 106 consid. 6).

Ces règles d'interprétation s'appliquent également aux règlements communaux de police des constructions (arrêts TF 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.4 et 1P.543/2003 du 17 novembre 2003 consid. 2.3) et son en conséquence également applicables à l'interprétation des plans et de leurs règlements (arrêts AC.2010.0068 du 28 octobre 2010 consid. 3a; AC.2016.0311 du 28 février 2018 consid. 5a). Même si les communes disposent d'une autonomie protégée par la Constitution cantonale dans la délimitation des zones à bâtir et leur affectation, cette autonomie ne laisse pas place à une interprétation d'une norme du règlement communal de police des constructions qui irait à l'encontre de son texte ou de son but (arrêts précités TF 1C_138/2010 consid. 2.4 et TF 1P.543/2003 consid. 2.3).

c) L'interdiction des comportements contradictoires découle de l'art. 9 Cst. et impose à l'autorité administrative une certaine constance et cohérence dans son action Cette règle est violée lorsque l'autorité varie son comportement sans motif objectif (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2016, N. 712). Pour qu'il y ait contradiction, il faut qu'il s'agisse de la même autorité, des mêmes intéressés, de la même affaire ou d'affaires identiques (ATF 111 V 81; ATF 118 Ib 312). Cette règle ne semble pas s'imposer à l'autorité administrative seulement lorsqu'elle agit à l'égard d'un administré déterminé et en relation avec la situation individuelle de cet administré; elle vaut pour l'ensemble des activités administratives (dans ce sens: Aurélie Gavillet, La pratique administrative dans l'ordre juridique suisse, 2018, N. 576).

d) En l'espèce, la recourante et le SDT ont des lectures différentes du PGA. La recourante estime que le secteur de la parcelle n° 1895 où devrait s'implanter le projet litigieux se situe dans la zone à bâtir, alors que le SDT est d'avis qu'il est entièrement situé hors de la zone à bâtir. Il convient de procéder à l'interprétation du PGA en question.

aa) En premier lieu, il convient de relever que le secteur de la parcelle n° 1895, au lieu-dit La Gittaz-Dessous, n'a pas fait l'objet d'un plan de détail à l'échelle 1:2'000 ou 1:1'000, contrairement à d'autres secteurs de la Commune (Sainte-Croix, Hôpital, Vers-chez-Jaccard, L'Auberson, etc.). Le secteur en question est ainsi uniquement visible sur le plan d'ensemble du PGA à l'échelle 1:10'000. D'après ce dernier, on constate que la plus grande partie du projet litigieux serait située dans un secteur figuré en blanc avec des lignes continues (zone agropastorale), alors qu'une petite partie du projet, au Nord, empiéterait sur un secteur figuré en blanc (zone agricole).

Cette affaire est ainsi différente de la cause AC.2018.0074 – qui concerne également la recourante – où le projet litigieux est situé dans un secteur figuré en blanc sur le plan (zone agricole). Dans le cas d'espèce, la recourante ne peut pas soutenir que le PGA ne permettrait pas de distinguer la voirie, qui est figurée en blanc, de la zone agricole, qui est figurée en blanc également. Il ressort en effet du plan d'ensemble du PGA que la plus grande partie du projet litigieux serait située dans un secteur figuré en blanc avec des lignes continues, soit une zone agropastorale. Dans ces conditions, l'interprétation littérale du PGA permet déjà d'aboutir à la conclusion que le secteur où devrait s'implanter le projet litigieux serait situé hors de la zone à bâtir. Compte tenu du plan d'ensemble du PGA à l'échelle 1:10'000 seulement – qui ne permet pas de déterminer avec précision le lieu d'implantation du projet –, il convient d'examiner si la lecture de ce plan peut être confirmée par d'autres éléments.

bb) Tout d'abord, il convient de rappeler que la commune recourante elle-même a déposé le 22 novembre 2017 une demande de permis de construire, avec une demande de dérogation, pour un projet situé hors de la zone à bâtir. Le plan du 15 août 2017 dressé pour l'enquête publique par un ingénieur géomètre breveté et comprenant le visa de la Municipalité en qualité de propriétaire de la parcelle n° 1895 mentionne une affectation en "zone agropastorale" et en "zone agricole". A la lecture de ce plan à l'échelle 1:500, on constate que le secteur où le projet litigieux doit s'implanter est principalement situé en zone agropastorale et qu'une petite partie du projet, au Nord, est située dans la zone agricole. Enfin, la demande de dérogation indiquée sur le plan est identique à celle qui est mentionnée dans la demande de permis de construire.

Au vu de ce qui précède, il ne fait aucun doute à propos du fait que la recourante, au moment du dépôt de son permis de construire, estimait que son projet litigieux était situé hors de la zone à bâtir. A l'appui de son recours du 6 février 2018, elle a d'ailleurs reconnu que son projet devrait s'implanter hors de la zone à bâtir, étant donné qu'elle reproche à l'autorité intimée de ne pas l'avoir autorisé sur la base de l'art. 24c LAT (constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conforme à l'affectation de la zone). Ce n'est que dans ses déterminations du 7 mai 2018 que le recourante soutient désormais que le secteur ne se situerait pas hors de la zone à bâtir, de sorte que le projet litigieux ne relèverait pas de la compétence de l'autorité intimée.

A noter que la lecture du second plan (plan de situation avec orthophoto tel que rectifié le 22 mai 2018), permet de confirmer que la plus grande partie du projet litigieux se situe bien en zone agropastorale et qu'une petite partie du projet se trouve en zone agricole. Certes, il ressort de ce nouveau plan que le projet empiète légèrement sur une zone désormais intitulée "voirie existante". Il n'en demeure pas moins, toujours d'après ce second plan, que cette partie se situe également en zone agropastorale. En particulier, cette partie doit être distinguée de la "voirie existante" située à l'Est de l'Eco-point qui fait partie du domaine public (DP 1116). Ainsi, les deux plans déposés par la recourante permettent de conclure que le projet litigieux se site bien hors de la zone à bâtir, contrairement à ce que tente de soutenir la recourante.

Au demeurant, la recourante, en tant qu'autorité administrative, est soumise au principe de l'interdiction des comportements contradictoires découlant de l'art. 9 Cst., qui lui impose une certaine constance et cohérence dans son action. Dans ce contexte, un comportement exempt de contradiction est d'autant plus important que la recourante est aussi chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de construction (art. 17 al. 1 LATC dans sa teneur au moment où l'autorité intimée a statué). Le Tribunal de céans s'étonne de la nouvelle interprétation que la recourante souhaite donner à son plan d'affectation, alors qu'elle estimait dans un premier temps que son projet s'implantait hors de la zone à bâtir.

cc) La recourante estime que c'est la nature des aménagements se trouvant sur la parcelle en cause, soit une route et une place goudronnée, librement accessibles à tout un chacun, y compris en véhicule, qui permettrait d'aboutir à la conclusion que le secteur ne se situerait pas hors de la zone à bâtir. De l'avis du Tribunal de céans, la nature de ces aménagements n'est pas déterminante; il convient plutôt d'examiner la nature de la parcelle n° 1895 sur laquelle doit s'implanter le projet litigieux. On constate que la parcelle en question, d'une surface totale de 5'609'819 m2, est composée à 99.99 % de pâturages boisés ouverts, de champs, prés et pâturages, de routes et chemins, de jardins, de rochers, d'accès et de places privées. La proportion de surfaces bâties, en l'occurrence trois habitations et trois bâtiments, ne représente que 546 m2. Dans ces conditions, la nature de la parcelle en question correspond bien à celle d'une parcelle située hors de la zone à bâtir, indépendamment du fait que le secteur concerné par le projet litigieux soit goudronné et comporte une route.

Par ailleurs, on ne voit pas comment la parcelle n° 1895 aurait pu être classée en zone à bâtir lors de la première délimitation. L'art. 15 LAT, en vigueur avant la modification du 15 juin 2012, prévoyait que les zones à bâtir comprenaient les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement bâtis (al. 1 let. a) ou qui seraient probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seraient équipés dans ce laps de temps (al. 1 let. b). Cette disposition était surtout destinée à formuler à l'intention des cantons et des communes les prescriptions nécessaires pour la délimitation initiale de zones à bâtir. Etant donné que l'art. 21 al. 1 LAT prévoit que les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun, les zones à bâtir incluent tout territoire ayant été affecté à une zone à bâtir, en particulier le territoire déjà largement bâti (Message du Conseil fédéral relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 959, p. 981). La notion de "terrains déjà largement bâtis" doit être comprise de manière étroite (arrêt TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 4.2). Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles. Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique.

En l'occurrence, la parcelle n° 1895 ne correspond de toute évidence pas à la notion "de terrains déjà largement bâtis", de telle sorte qu'elle ne pouvait pas être classée en zone à bâtir lors de la première délimitation.

dd) En consultant le Guichet cartographique cantonal accessible sur le site Internet de l'Etat de Vaud à l'adresse http://www.geo.vd.ch/ (ci-après: guichet cartographique), on constate que le secteur sur lequel devrait s'implanter le projet litigieux est situé, d'après sa "dénomination légale", dans une "zone agropastorale".

e) En définitive, le secteur de la parcelle n° 1895 où devrait s'implanter le projet litigieux est situé hors de la zone à bâtir, contrairement à ce que soutient la recourante. C'est dès lors à juste titre que le SDT a considéré que le projet litigieux requiert une autorisation cantonale du département en charge de l'aménagement du territoire (art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1 let. a LATC).

Les griefs de la recourante doivent par conséquent être rejetés.

4.                A l'appui de son mémoire de recours du 6 février 2018, la recourante ne conteste pas que le projet – qui consiste à créer un Eco-point – ne peut pas être examiné au regard des dispositions légales conformes à la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT), dans la mesure où une telle installation – destinée à des habitations situées hors de la zone à bâtir (au lieu-dit La Gittaz-Dessous) dont la plupart n'ont aujourd'hui aucun lien avec une exploitation agricole – n'a aucune nécessité agricole. Elle estime en revanche que l'autorité intimée aurait dû autoriser la construction litigieuse sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT.

a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT, de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud, cette compétence appartient formellement au département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions, soit actuellement le Département du territoire et de l'environnement (DTE); elle est déléguée au SDT.

En l'occurrence, la recourante affirme à l'appui de son recours que l'emplacement est aménagé comme lieu de collecte des déchets depuis une cinquantaine d'années, en tous les cas avant le 1er juillet 1972. L'installation bénéficierait ainsi de la garantie de la situation acquise.

Le projet litigieux devrait donc bénéficier d'une dérogation dont l'octroi est soumis aux conditions de l'art. 24c LAT, qui dispose ce qui suit:

"Art. 24c    Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies."

Cet article est complété par les art. 41 et 42 OAT, dont la teneur est la suivante:

" Art. 41    Champ d'application de l'art. 24c LAT

1 L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit).

2 Il n'est pas applicable aux constructions et installations agricoles isolées et inhabitées.

Art. 42       Modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit

1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3 La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

[...]"

b) La garantie étendue de la situation acquise s'applique notamment aux constructions qui ont été érigées conformément au droit matériel avant l'introduction, le 1er juillet 1972, de la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, N. 17 ad art. 24c LAT). Dans la pratique, la question se pose de savoir comment procéder lorsqu'on ne dispose pas de preuves suffisantes attestant que la construction était utilisée à des fins non agricoles avant le 1er juillet 1972 (Muggli, op. cit., N. 20 ad art. 24c LAT). Selon le principe inquisitoire prévalant dans les procédures de droit public, le fardeau de la preuve incombe aux autorités, qui doivent donc rechercher dans leurs archives les indications probantes. S'il n'est pas possible de prouver que la construction était autrefois utilisée à des fins contraires à l'affectation de la zone, l'art. 24c LAT ne peut être appliqué. Comme c'est le requérant qui subit donc en fin de compte les conséquences d'une absence de preuve, celui-ci aura tout intérêt à collaborer à la constatation des faits.

D'après le Tribunal fédéral, le régime prévu par les art. 24c LAT et 42 OAT, en prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment, tend principalement à décourager, dans la zone inconstructible, les projets s'inscrivant à l'extérieur du volume bâti existant (voir arrêt TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2; voir aussi Office fédéral du développement territorial [ARE], Révision partielle de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, Rapport explicatif, octobre 2012, p. 9). La doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire impose de n'admettre que les transformations nécessaires à la conservation des constructions à long terme et à leur adaptation à l'évolution des besoins. Aussi convient-il de faire la distinction entre ce que les propriétaires considèrent comme souhaitable et ce que tolère le droit constitutionnel: les constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise doivent, pour l'essentiel, rester identiques, les modifications apportées à leur aspect extérieur étant soumises à des limites strictes (Muggli, op. cit., N. 10 ad art. 24c LAT). En résumé, le terme "nécessaire" de l'art. 24c al. 4 LAT doit être interprété de manière restrictive: il ne s'agit pas d'autoriser des solutions généreuses et confortables, mais seulement ce qui se révèle objectivement indispensable dans chacun des trois cas visés par cette disposition (arrêt TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2; arrêt TF 1C_415/2014 du 1er octobre 2015 consid. 3.6).

Une transformation partielle et un agrandissement mesuré sont admissibles dans la mesure où l'identité de la construction ou de l'installation et des abords sur lesquels le requérant est susceptible d'influer, est pour l'essentiel respectée (art. 42 al. 1 OAT). Au-delà de ce cadre, on a affaire à une transformation complète, car il en résulte quelque chose de nouveau, pouvant éventuellement être autorisé au titre des art. 24, 24b, 24d ou 24e LAT (Muggli, op. cit., N. 24 ad art. 24c LAT). En vertu de l'art. 42 al. 1 phrase 2 OAT, les améliorations de nature esthétique sont admissibles – ce qui permet certes de déroger quelque peu à l'exigence du respect de l'identité de la construction (arrêt TF 1C_559/2010 du 18 mai 2011 consid. 3), mais ne saurait conduire à ce que la construction ou l'installation devienne quelque chose de tout à fait différent. Pour déterminer si l'identité de la construction ou de l'installation est préservée, il s'agit de comparer son état au moment de l'attribution du bien-fonds à la zone de non-bâtir avec celui que vise à réaliser la demande d'autorisation de construire (art. 42 al. 2 OAT).

La question de savoir si l'identité de la construction est pour l'essentiel respectée au sens de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (arrêt TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1 et les réf. cit.; arrêt AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c). L'identité de la construction a été jugée non respectée dans le cas de la réalisation d'un abri pour voiture de dimensions considérables sur une surface gravillonnée jusque-là utilisée comme aire de stationnement (arrêt du Tribunal administratif du canton de Zurich du 15 juin 2006, publié in: RJ VLP-ASPAN n° 3343).

Enfin, on notera que le SDT a établi un document intitulé "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l'ancien droit", état août 2017 (disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]), dont le chiffre 3, intitulé "constructions et installations", prévoit notamment ce qui suit:

"Les nouvelles constructions et installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction ou installation érigée selon l'ancien droit.

Est considérée comme une construction indépendante tout ouvrage qui n'est pas lié physiquement à une construction existante, qui offre un volume utile et qui dépasse les objets qui ne sont pas soumis à un permis de construire (cf. art. 68a RLATC).

Les installations techniques enterrées (p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non assujettis à autorisation ne sont pas considérés comme des constructions dont la surface serait imputable au potentiel d'agrandissement du bâtiment principal.

 [...]".

c) En l'espèce, pour qu'une installation soit existante au sens de l'art. 24c LAT, elle doit avoir été construite avant le 1er juillet 1972, date à laquelle le territoire a été strictement séparé entre les zones constructibles et non constructibles. Comme l'a relevé à juste titre le SDT, la recourante n'a pas apporté la preuve qu'une installation au sens du droit fédéral aurait été érigée légalement à cet emplacement avant l'attribution du bien-fonds au territoire inconstructible (art. 41 OAT). Elle s'est en effet bornée à indiquer qu'il ne lui a pas été possible de déterminer de manière certaine dans ses archives depuis quand la Commune a aménagé cet emplacement comme lieu de collecte des déchets, mais qu'elle pouvait néanmoins affirmer que cela remontait à une bonne cinquantaine d'années, en tous les cas avant le 1er juillet 1972. La recourante n'a cependant joint aucun document qui permettrait de confirmer ses allégations. En consultant des photographies aériennes swisstopo au lieu-dit La Gittaz-Dessous de 1974 (accessibles sur le site Internet de la Confédération à l'adresse https://s.geo.admin.ch/780f843048), on constate la présence d'une construction sur la parcelle privée actuelle n° 1907. En revanche, toujours à cette date, on ne constate la présence d'aucune installation de collecte des déchets sur le secteur où devrait s'implanter le projet litigieux. Les images plus récentes, soit celles de 1997, permettent tout au plus de constater la présence de véhicules parqués le long de la route.

Au vu de ce qui précède, le Tribunal de céans est d'avis que l'art. 24c LAT n'est pas applicable dans le cas d'espèce.

Quand bien même la "place de collecte" serait existante au sens de l'art. 24c LAT, il faudrait encore, pour que la recourante puisse prétendre à la garantie de la situation acquise, que le lieu de collecte des déchets en question puisse être considéré comme une "construction" ou une "installation". Or, en consultant le guichet cartographique cantonal, on constate la présence de quatre containers à côté de plusieurs véhicules parqués le long de la route. Ces containers ne remplissent de toute évidence pas les conditions pour être considérés comme une "construction" ou une "installation" au sens de l'art. 24c al. 1 LAT. Dans ces conditions, l'art. 24c LAT n'est pas applicable pour ce motif encore.

En supposant même qu'il s'agisse d'une construction ou d'une installation et qu'elle aurait été construite légalement avant le 1er juillet 1972, conditions qui ne sont de toute évidence pas réalisées en l'espèce, le projet de la recourante devrait encore, pour être admis, être considéré comme une rénovation, une transformation partielle, un agrandissement mesuré ou une reconstruction au sens de l'art. 24c al. 2 LAT. En l'occurrence, étant donné que le projet litigieux consiste, d'après la recourante, à construire un nouveau couvert, on doit d'emblée écarter la rénovation qui couvre les travaux d'entretien, de réparation et de modernisation, qui laissent intacte le volume et l'aspect extérieur de l'immeuble (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, N 600, p. 281). A l'appui de son recours, la recourante indique désormais que l'on serait "en présence d'une installation existante, qu'il s'agit simplement de transformer par l'adjonction d'un couvert", alors que sa demande de permis de construire fait état d'une "construction nouvelle". Cette nouvelle appréciation n'est pas pertinente. La recourante souhaite en réalité construire un nouveau couvert pour protéger des containers, ce qui correspond à une installation nouvelle, et non à la transformation partielle d'une installation existante. La construction d'un nouveau couvert dépasse en effet largement le cadre des modifications autorisées par l'art. 42 al. 1 OAT, lesquelles doivent respecter l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords pour l'essentiel. La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3, 1ère phrase, OAT).  Force est d'admettre que l'installation litigieuse modifie également de manière importante l'aspect extérieur et la volumétrie existante. Au demeurant, il ne s'agit pas non plus d'une reconstruction au sens de l'art. 42 al. 4 OAT. L'application de l'art. 24c LAT est par conséquent exclue.

Compte de ce qui précède, les griefs de la recourante doivent être rejetés.

5.                L'examen des conditions des art. 24a, 24b, 24d, 24e LAT peut d'emblée être écarté, étant donné que le projet litigieux ne consiste pas en un changement d'affectation (art. 24a LAT), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT), qu'il ne s'agit pas non plus d'une construction ou d'une installation digne de protection (art. 24d LAT) et que les bâtiments ne sont pas destinés à garder des animaux (art. 24e LAT). Il reste à examiner si la construction litigieuse est imposée par sa destination hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT). A l'origine, dans sa demande de permis de construire, la recourante sollicitait en effet une dérogation en raison d'une "implantation imposée par sa destination".

a) Selon l'art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT pour de nouvelles constructions et installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).

b) Selon la jurisprudence, une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut pas être édifié à l'intérieur de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'il occasionne. Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (voir ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; arrêt AC.2017.0216 du 9 novembre 2017 consid. 2b). Par exemple, une aire de stationnement goudronnée pour véhicules, implantée hors de la zone à bâtir, paraissant correspondre à un besoin en relation avec les activités exercées en zone à bâtir, ne répond pas à une nécessité particulière et ne peut bénéficier d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT (voir arrêt AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 2b et les réf. cit.). A l'inverse, un espace de stationnement hors de la zone à bâtir peut avoir un motif technique objectif à s'y trouver, notamment lorsque son absence ôterait une grande partie de son sens à la zone considérée, dans ce cas précis dédiée aux loisirs (voir arrêt TF 1C_36/2009 du 14 juillet 2009, consid. 3.2; Muggli, op. cit., N. 10 ad art. 24 LAT).

L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (voir ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; 117 Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p. 383; arrêt TF 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; voir également Muggli, op. cit., N. 3 ad art. 24 LAT).

c) Dans le cas particulier, on ne saurait considérer que l'Eco-point envisagé ne peut trouver sa place qu'en dehors de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'il occasionne. Les nuisances qui pourraient être occasionnées par l'installation litigieuse semblent en effet minimes. On ne voit par ailleurs pas pourquoi cette installation, dont la fonction implique qu'elle soit facilement accessible aux habitants du village, devrait nécessairement être située en zone agricole ou dans une autre zone non constructible (voir arrêt TF 1A.36/1998 du 22 septembre 1998 consid. 3b). Le Tribunal fédéral a déjà indiqué que le fait qu'un emplacement retenu pour installer une déchetterie soit qualifié de "presque idéal" ne suffisait pas à justifier l'octroi d'une dérogation selon l'art. 24 al. 1 LAT (arrêt précité, consid. 3b). Dans cette affaire, le Tribunal fédéral avait relevé qu'au cas où cette zone ne serait pas dimensionnée en fonction des besoins, il appartiendrait aux autorités compétentes d'adapter le plan d'affectation en conséquence (arrêt précité, consid. 3b). Il appartient dès lors à la commune de procéder ainsi dans le cadre de la révision en cours de son PGA, si elle veut installer un Eco-point à cet emplacement précis.

Au vu de ce qui précède, la recourante ne peut pas bénéficier de l'art. 24 LAT pour construire son projet litigieux. Partant, c'est à bon droit que le SDT lui a refusé l'autorisation nécessaire pour construire hors de la zone à bâtir.

6.                Il résulte des considérants précédents que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le SDT, qui n'est pas assisté, n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service du développement territorial du 9 janvier 2018 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Sainte-Croix.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 1er avril 2019

 

                                                          Le président:                                      


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE (OFDT).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.