TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 septembre 2018
Composition	M. Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Pierrehumbert et Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.

 

Recourantes

A.________ et B________ à ******** représentées par l'avocate Michèle MEYLAN, à Vevey,

  

Autorité intimée

Municipalité de Vevey, représentée par l'avocat Philippe VOGEL, à Vevey,

  

 

Objet

Décision de la Municipalité de Vevey du 19 février 2018 (mise en conformité, logement dans les combles, parcelle 1157)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le territoire de la Commune de Vevey est régi par le règlement sur les constructions adopté par le Conseil communal le 28 novembre 1952 et approuvé par le Conseil d'Etat le 19 décembre 1952 (ci-après: RCW ou RPE). Le plan correspondant ("plan des zones et des ordres de construction" du 31 décembre 1963) colloque tout le nord-est du territoire communal, en particulier le quartier de Palud, en zone "V habitation dispersée", soumise à l'ordre dispersé.

La parcelle 1157, sise avenue Gustave-Doret 25, est dans la zone A du plan d'extension du quartier de Palud approuvé par le Conseil d'Etat le 3 avril 1956. A.________ et B.________ en sont copropriétaires. Cette parcelle, qui présente une surface de 824 m², supporte le bâtiment ECA 3379. Cette villa, d'une surface au sol de 129 m², a été construite en 1977-1978. Elle présentait alors un sous-sol (semi-enterré, le terrain présentant une légère pente) et un niveau surmonté d'une toiture à deux pans.

B.                     L'art. 36 RCW qui régit l'ordre dispersé prévoit ce qui suit:

"Art. 36 - Nombre des étages

A défaut de plans partiels d'extension, le nombre des étages habitables est limité en fonction de la surface horizontale des bâtiments, conformément à la figure 2 ci-après :

Dans le chapitre consacré aux mesures d'hygiène, l'art. 108 RCW dispose que l'habitation est interdite dans les sous-sols (al. 1). Elle est cependant autorisée dans les locaux dont le plancher est en contre-bas du sol extérieur sur une façade seulement et dont au moins une face extérieure est complètement dégagée (al. 2); une isolation est exigée (al. 3).

Selon l'art. 4 du règlement du plan d'extension du quartier de Palud, dans la zone A du plan, les constructions doivent avoir au maximum un étage sur rez-de-chaussée.

C.                     En 2011, un projet d'agrandissement et de surélévation du bâtiment ECA 3379 a été déposé. Il était prévu de rehausser la villa d'un étage, surmonté d'un étage de combles, de créer sept velux dans les deux pans du toit et des grandes fenêtres sur les deux façades pignons. Suite à la demande de A.________ et B.________ d'être mises au bénéfice d'une dérogation afin de rendre les combles (présentant une embouchature d'un mètre) habitables, la Municipalité de Vevey (ci-après: la municipalité) a répondu le 1^er septembre 2011 par la négative, l'art. 4 du règlement du plan d'extension du quartier de Palud prévoyant que, dans la zone A du plan, les constructions devaient avoir au maximum un étage sur rez-de-chaussée. La municipalité a précisé qu'il était possible d'aménager des combles seulement à la condition que A.________ et B.________ grèvent la parcelle 1090 voisine, dont A.________ était également propriétaire, d'une servitude ou d'une mention LATC correspondant à la surface des combles.

Le projet d'agrandissement et de surélévation de la villa a été mis à l'enquête du 27 janvier 2012 au 27 février 2012. Un premier permis de construire a été délivré le 16 mars 2012.

Une enquête complémentaire a eu lieu du 15 juin 2013 au 14 juillet 2013, qui portait sur la modification des vitrages et de l'implantation du bâtiment. Ce projet a suscité une opposition de la part d'un voisin, qui a été levée à la suite des modifications demandées. Le permis de construire a été délivré le 27 septembre 2013.

Les travaux d'agrandissement et de surélévation ont eu lieu entre 2014 et 2015.

D.                     Entre 2016 et 2017, A.________ et B.________ ont aménagé un appartement dans les combles de la villa, qui est occupé par le fils de A.________ (A.________ occupe l'appartement sis au rez-de-de-chaussée et B.________ celui sis au premier étage; le sous-sol n'est pas habité).

E.                     Par décision du 19 février 2018, la municipalité a imparti à A.________ et B.________ un délai au 15 octobre 2018 pour démonter le logement réalisé sans autorisation dans les combles, afin de rendre cet espace à son affectation autorisée, soit de galetas, et de mettre en conformité la PPE au registre foncier. En effet, le règlement du plan d'extension du quartier de Palud ne permettait pas un troisième niveau habitable dans les combles, ce qui avait été précisé à A.________ et B.________ lors de la procédure de mise à l'enquête. En outre, l'aménagement d'un troisième niveau habitable dans les combles ayant été refusé à d'autres propriétaires de bâtiments similaires, il convenait de respecter l'égalité de traitement.

F.                     A.________ et B.________ ont interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 22 mars 2018, en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation, ainsi qu'à la régularisation des combles habitables. Elles ont cité plusieurs exemples dans le secteur A du plan d'extension du quartier de Palud où les bâtiments comprenaient, en plus de deux niveaux, des combles habitables. Elles ont expliqué avoir agi de bonne foi, dès lors qu'il leur avait été indiqué, en 2013, dans le cadre du projet d'un voisin contre lequel elles avaient fait opposition, que les combles étaient habitables. Enfin, elles ont fait valoir que la mesure de remise en état serait disproportionnée, dès lors qu'elles avaient investi un montant d'environ 150'000 francs pour l'aménagement des combles, et qu'en comparaison, cet aménagement n'apparaissait pas léser un quelconque intérêt public, au vu notamment de ce qu'il ne changeait en rien le gabarit de l'habitation.

Dans sa réponse du 24 avril 2018, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle a contesté que les recourantes fussent de bonne foi, dès lors que les plans déposés à l'enquête indiquaient que seuls des galetas seraient installés dans les combles. Concernant les cas mentionnés par les recourantes, où les bâtiments comprenaient, en plus de deux niveaux, des combles habitables, elle a expliqué que, dans des cas où le terrain était en pente, l'art. 108 RCW permettait d'aménager un sous-sol, respectivement un rez inférieur habitable, et qu'il était donc possible que des immeubles dans le secteur présentent un rez inférieur habitable et deux niveaux habitables, et elle a relevé ce qui suit:

"Av. Gustave-Doret 5 : cet immeuble est dérogatoire par rapport au Plan d'extension, en ce sens qu'il comporte un étage de trop. Le permis de construire ne comporte aucune dérogation. La Commune de Vevey ignore tout des circonstances qui ont présidé à la délivrance du permis puisque cela s'est déroulé jusqu'en 1966, date dudit permis. Les intervenants ont changé, les pratiques des instances concernées ont changé, même les définitions de certaines termes règlementaires ont changé. Tout ce qu'on peut constater aujourd'hui est qu'une demande de permis présentée ce jour serait refusée, et qu'on ignore complètement de ce qui s'est déroulé dans la procédure en 1966.

Av. Gustave-Doret 7 : idem pour ce dossier, le permis de construire qui a conduit à l'aménagement de l'étage de trop date du 16 juillet 1974. Il y a eu ensuite une rénovation de l'immeuble en 2009. Les intervenants de 1974 n'existent plus. Par ailleurs, les conditions et pratiques ne sont plus les mêmes, il semble y avoir eu en tous les cas une mise à jour au niveau communal des terminologies et des pratiques en 1977. Aujourd'hui, ce rehaussement ne serait pas accepté, ainsi qu'il ressort des courriers échangés dans le présent dossier (...). Pour la Commune, ces deux permis sont véritablement trop anciens pour qu'ils puissent entrer en ligne de compte.

Rte de Palud 21 : du fait de la pente et de l'art. 108 RPE, la construction est conforme, avec trois niveaux. L'immeuble comporte un sous-sol/rez inférieur habitable, selon l'art. 108 RPE, et deux étages, selon le RPE.

Av. Gustave-Doret 14 : idem au précédent, du fait de la pente et de l'art. 108 RPE.

Rte de Palud 16: dossier auquel se réfèrent principalement les recourants. Les combles sont indiquées comme des galetas et sont aménagées, à notre connaissance, comme des galetas. Cet immeuble comporte donc deux étages habitables. En précisant qu'on n'est à ce jour pas allé contrôler ce qu'il y a dans lesdites combles. On rajoute que pour la Commune de Vevey et dans cette construction, l'étage des galetas ne correspond pas véritablement à des combles, ledit étage n'étant pas complètement inclus dans la toiture. On aurait donc plutôt un étage complémentaire non habitable attribué à des galetas, ceci sur la base des définitions usuellement données aux combles (cf. LCAT annotée, page 604). Cela ne change d'ailleurs rien au problème, mais s'il s'agit de l'utilisation de prétendues combles, ce n'est pas cet immeuble qu'il fallait prendre en exemple puisqu'il n'y a donc pas de combles à la Rte de Palud 16."

G.                    a) Le 21 juin 2018, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale. Etaient présents: les recourantes A.________ et B.________, assistées de l'avocate Michèle Meylan; pour la municipalité: Sergio Da Costa, de l'office de l'urbanisme, assisté de l'avocat Philippe Vogel.

b) Il ressort du procès-verbal de l'audience ce qui suit:

"Sergio Da Costa explique qu'il n'y a pas de coefficient d'utilisation du sol (CUS) à Vevey, ni par conséquent dans le secteur où se situe la parcelle 1157 et qui est régi par le plan d'extension du quartier de Palud, zone A.

Me Meylan soutient que l'art. 4 du règlement du plan d'extension du quartier de Palud est plutôt destiné à définir un volume qu'un nombre de niveaux habitables maximum, dès lors qu'il ne mentionne pas de niveau habitable ni d'habitabilité. Pour l'habitabilité, il faut se référer au règlement communal sur les constructions (RCW). Selon l'art. 36 RCW, dans le cas de la construction des recourantes qui présente un toit à deux pans et une surface de 80 m² à 140 m², sont autorisés: un rez-de-chaussée, un premier étage et un étage habitable dans la toiture. Selon Me Meylan, c'est certainement sur la base de l'art. 36 RCW que des constructions avec des combles habitables ont été autorisées dans le secteur.

Me Vogel relève que dès lors qu'il y a un règlement spécifique, celui-ci l'emporte sur le règlement général. Il explique que, dans le secteur A du quartier de Palud, certains immeubles ont un étage de plus puisqu'il y a une pente et que le sous-sol est habitable en application de l'art. 108 al. 2 RCW. Il souligne que, de toute façon, les recourantes devaient demander un permis de construire pour le changement d'affectation.

Me Meylan explique que dans le cadre de l'opposition que les recourantes avaient faite contre le projet de construction de voisins, les services de la commune leur avaient indiqué que les combles étaient habitables, et que les recourantes pouvaient même monter des conduites d'eau et de chauffage. Elles ont donc considéré qu'elles pouvaient aménager un appartement dans les combles.

Me Vogel souligne que lorsque les recourantes ont demandé par mail du 16 août 2011 de pouvoir aménager des combles, il leur a été répondu par la négative.

Selon Sergio Da Costa, si les services de la commune ont indiqué aux recourantes qu'elles pouvaient aménager des combles, c'était toutefois à la condition qu'elles grèvent la parcelle 1090 voisine dont elles sont également propriétaires d'une servitude correspondant à la surface des combles. Par la suite, le dossier déposé par les recourantes pour l'enquête publique comportait des combles non habitables. Il ressort d'ailleurs du mail adressé le 21 décembre 2011 par la cheffe du service de l'urbanisme à l'architecte mandatée par les recourantes qu'elle constatait que "Mme A.________ a[vait] renoncé à créer des combles habitables".

Me Meylan fait grief à la commune de ne pas ordonner à d'autres propriétaires dans le secteur de remettre en état les combles qu'ils ont aménagées illégalement, alors qu'elle justifie sa présente décision par la volonté de respecter l'égalité de traitement. Me Vogel souligne qu'il ressort desdits dossiers qu'il s'agit de combles non habitables.

À la question du président de savoir quel intérêt public poursuit la commune en interdisant d'habiter dans les combles, Me Vogel indique que c'est le respect du règlement, qui prévoit un certain nombre de niveaux admissibles.

À la question de la juge assesseur de savoir si la commune a précisé aux recourantes qu'elles ne pourraient pas aménager les combles lorsque elles ont été autorisées à faire dans les combles des ouvertures relativement importantes sur les façades pignons ainsi que des velux sur les deux pans de toiture, Sergio Da Costa indique que cela ayant été fait sous l'égide de l'ancienne cheffe de l'urbanisme, il ne le sait pas.

Me Meylan fait valoir que la tendance est à la densification. Elle craint que la commune ordonne aux recourantes de démolir l'appartement dans les combles et les autorise à en construire un dans quelques années. Sergio Da Costa relève qu'il n'est pas certain que la densification soit l'objectif des Veveysans. Ceux-ci ont en effet refusé les trois derniers plans de quartier. Actuellement, une équipe travaille sur la révision du plan directeur. Me Meylan souligne qu'en tout cas, le plan d'extension du quartier de Palud sera supprimé.

Les parties et le tribunal quittent la salle et se rendent sur place, à l'avenue Gustave-Doret 25. Ils montent dans l'appartement aménagé dans les combles, qui est occupé par le fils de A.________. Ils constatent de nombreuses ouvertures. Dans la façade pignon Sud, une grande fenêtre donne sur une terrasse, qui ne comporte pas de garde-corps mais sur laquelle est fixé un crochet qui sert à s'attacher. Regardant dehors, les parties et le tribunal constatent ce qui suit:

-  l'immeuble sis à l'avenue Gustave-Doret 7 comporte quatre niveaux, dont des combles habitables;

-  l'immeuble sis à l'avenue Gustave-Doret 5 comporte trois niveaux, dont des combles habitables;

-  l'immeuble sis avenue Gustave-Doret 14 comporte, en plus du rez-de-chaussée, deux niveaux habitables dont un dans les combles. Sergio Da Costa explique que l'autorisation a été accordée (avant son entrée en fonction) car la partie basse était considérée comme sous-sol ou rez inférieur; le bâtiment ne comporte donc en définitive, conformément à l'art. 4 du règlement du plan d'extension du quartier de Palud, qu'un étage (les combles) sur un rez-de-chauss., et, conformément à l'art. 108 al. 2 RCW, un rez inférieur.

Les parties et le tribunal descendent dans l'appartement sis au premier étage que B.________ occupe. Regardant dehors, ils constatent ce qui suit:

-  l'immeuble sis chemin de Palud 16 comporte, en plus du rez, un niveau ainsi que des combles. Me Meylan a produit des pièces (des avis de location) qui démontrent que les combles sont habités. Me Vogel relève que, selon les plans, les combles sont aménagés en galetas.

Les parties et le tribunal sortent de l'immeuble. Me Meylan attire leur attention sur l'immeuble sis chemin de Palud 21 qui comprend un sous-sol partiellement habité, un rez-de-chaussée et des combles habités. Les recourantes expliquent que le sous-sol de leur villa n'est pas habité."

c) Les parties ont déposé des déterminations sur le procès-verbal de l'audience (lettre de Me Meylan du 16 août 2018, lettres de Me Vogel des 6 et 17 août 2018).

H.                     Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Par la décision dont est recours, la municipalité ordonne aux recourantes de démonter le logement réalisé dans les combles de leur villa (qui est composée d'un sous-sol semi-enterré, d'un rez-de-chaussée, d'un étage et de combles). Elle considère que le règlement du plan d'extension du quartier de Palud n'autorise pas un troisième niveau habitable dans les combles.

a) Le secteur où se situe la parcelle 1157 des recourantes est en effet régi par le plan d'extension du quartier de Palud. La parcelle 1157 est sise dans la zone A du plan.

L'article 4 du règlement de ce plan est rédigé comme suit:

"Dans la zone A (jaune) du plan annexé, les constructions auront au maximum un étage sur rez-de-chaussée.

Dans la zone B (bleue), les constructions pourront avoir au maximum deux étages sur rez-de-chaussée. Dans ce cas, leur surface sera au minimum de 160 m2. La longueur d'une façade droite, sans décrochement, sera au maximum de 18,00 m.

Dans la zone C (verte) les constructions pourront avoir au maximum deux étages sur rez de chaussée. Dans ce cas, leur surface sera comprise entre 160 m2 et 200 m2 et la longueur de la grande façade sera au maximum de 20 m. leur toiture sera à quatre pans et le faîte ne dépassera pas l'altitude de 448,60. En outre, la hauteur du faîte au dessus du niveau moyen du sol naturel ne dépassera pas 12,50 m.

Dans cette zone C, l'alignement des constructions est fixé à 4,00 m du domaine public le long de l'avenue du Major Davel et à 5,00 m le long du chemin de Palud."

C'est l'interprétation du premier paragraphe de cette disposition qui est litigieuse.

b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 consid. 3.4 et les réf. citées). Ces règles d’interprétation s'appliquent également aux règlements communaux de police des constructions (arrêt 1A.137/1999 du 23 novembre 2000 consid. 3a).

c) Selon la jurisprudence, la municipalité jouit d'un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux et dispose notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas insoutenable, l'autorité cantonale de recours s'abstiendra de sanctionner la décision attaquée (arrêt AC.2013.0237 du 12 décembre 2013 consid. 4c/aa). Le tribunal n'est toutefois pas définitivement lié par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. TF, arrêt 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6 et les références); d'une façon générale, lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il convient de s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (arrêts AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid. 3c; AC.2014.0151 du 30 juillet 2014 consid. 1a et les références; AC.2012.0340 du 2 août 2013 consid. 7b).

d) En l'espèce, l'art. 4 du règlement du plan d'extension du quartier de Palud autorise, dans la zone A où est sise la villa des recourantes, des constructions présentant "au maximum un étage sur rez-de-chaussée". La municipalité l'interprète en ce sens que dans la villa des recourantes, qui présente un rez-de-chaussée, un étage et des combles, les combles ne peuvent pas être aménagés en appartement. Toutefois, comme l'a relevé pertinemment le conseil des recourantes, cette disposition ne parle pas d'étage
"habitable". On peut opposer son texte à la formulation de l'art. 36 RCW qui, s'agissant de l'ordre dispersé auquel est assujettie la parcelle litigieuse, définit en fonction de la surface des bâtiments le nombre d'"étages habitables", certains étant d'ailleurs expressément prévus dans la toiture. Compte tenu de l'exigence d'une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public, l'interprétation de la municipalité ne pourrait être suivie que si le règlement du plan d'extension du quartier de Palud prévoyait expressément que les combles ne sont pas habitables. On rappellera par ailleurs que le tribunal a déjà relevé à diverses reprises (v. par exemple arrêts AC.2004.0208 du 23 novembre 2004, AC.2007.0073 du 29 janvier 2008 et AC.2007.0282 du 7 juillet 2008) la situation apparemment absurde qui se présente lorsque les règles sur les dimensions des constructions permettent la création de volumes dont d’autres règles de police de construction empêchent l’utilisation: il peut même arriver qu’un étage entier soit construit sans pouvoir être utilisé (v. p. ex. arrêt AC.1999.0010 du 13 avril 2000). Une telle situation n'est assurément pas conforme à la nécessité de densifier vers l'intérieur, comme l'impose désormais le droit fédéral ainsi que le rappelle un récent arrêt du Tribunal fédéral (1C_298/2017 du 30 avril 2018, consid. 3.3.2 in fine).

Il apparaît dès lors que la municipalité s'est livrée à une interprétation trop restrictive du règlement applicable, qui constitue une atteinte à la propriété ne reposant pas sur une base légale claire.

En conclusion, l'interdiction d'aménager un étage dans les combles n'est pas conforme à l'art. 4 du règlement du plan d'extension du quartier de Palud.

2.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée en ce sens que l'ordre de démonter le logement installé dans les combles est annulé.

3.                      Il y a lieu d'annuler aussi l'ordre de "mettre en conformité la PPE au registre foncier". On ne voit pas sur quelle base légale la municipalité pourrait se fonder pour ordonner une telle mesure.

4.                      Les frais du présent arrêt sont à la charge de l'autorité intimée. Cette dernière versera en outre des dépens aux recourantes pour l'intervention de leur conseil.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision du 19 février 2018 de la Municipalité de Vevey est annulée.

III.                    Les frais du présent arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de Vevey.

IV.                    La Commune de Vevey versera la somme de 3'000 (trois mille) francs à A.________ et B.________ à titre de dépens.

Lausanne, le 24 septembre 2018

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.