TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 septembre 2018

Composition

M. François Kart, président; MM. Christian-Jacques Golay, et Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourante

A.________, à Valbroye (Marnand),

Autorité intimée

Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section monuments et sites, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Valbroye, à Granges-près-Marnand.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section monuments et sites du 12 mars 2018 (remplacement des fenêtres du bâtiment n° ECA 4058, Commune de Valbroye)

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 4373 du cadastre de la Commune de Valbroye (Marnand). Cette parcelle supporte le bâtiment n° ECA 4058, qui est inscrit à l'inventaire cantonal des monuments historiques au sens des art. 49 ss de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) et qui bénéficie de la note *2* au recensement architectural. Le 3 janvier 2018, A.________ a déposé auprès du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section monuments et sites (ci-après: le SIPAL) une demande préalable tendant au remplacement des fenêtres du bâtiment n° ECA 4058.

Le 5 février 2018, le SIPAL a accusé réception de la demande de A.________ et l’a invitée à lui transmettre des documents complémentaires.

Le 1^er mars 2018, A.________ a transmis les documents requis.

B. Par décision du 12 mars 2018, munie de l'indication des voies de recours, le SIPAL a autorisé le remplacement des fenêtres. Il a toutefois assorti sa décision de la condition suivante:

"Les nouvelles fenêtres devront être en bois massif, peinte en blanc-gris. La teinte devra être transmise à la Section pour validation. Les petits-bois seront conservés à l’identique et installés à l’extérieur et non dans le vitrage. Dans la mesure du possible, un double vitrage sera préféré à un triple. Les nouvelles fenêtres devront respecter les proportions des verres et éviter des châssis trop épais".

C. Par acte du 12 avril 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que les exigences particulières sont abandonnées et la demande formulée acceptée en tant que telle. Subsidiairement, elle conclut à ce qu’une inspection locale soit ordonnée et alternativement à ce que la décision attaquée soit annulée et la cause renvoyée à l’autorité pour nouvel examen dans le sens des considérants. Le recourante expose que le modèle de fenêtres choisi est celui qui présente le meilleur coefficient de protection au bruit et qu’il ne change aucunement l’aspect esthétique des fenêtres. Elle regrette que la décision ait été prise sans qu’aucun échange n’ait eu lieu car cela aurait certainement pu éviter une procédure. La recourante souligne qu’avec des fenêtres en bois, les objectifs de protection maximum au bruit ne sont pas atteints. Elle expose aussi que les prix sont doubles pour des fenêtres en bois et qu’elle ne dispose pas du budget nécessaire à cet effet. Des objectifs d’amélioration thermique motivent également son souhait de changer les fenêtres de l’immeuble concerné.

Le 8 mai 2018, la Municipalité de Valbroye a indiqué qu’elle n’était pas partie à la procédure dès lors que la recourante s’était limitée à demander un avis préalable au SIPAL.

Le SIPAL (ci-après aussi: l’autorité intimée) s’est déterminé le 19 juin 2018. Il conteste ne pas avoir entendu la recourante et estime avoir rendu sa décision dans le respect des règles légales applicables ainsi que des divers intérêts en présence.

Le 19 juillet 2018, le juge instructeur de la CDAP a adressé le courrier suivant aux parties:

"(…) Le bâtiment ECA 4058 figure à l’inventaire prévu par l’article 49 de la Loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). La mise à l’inventaire oblige le propriétaire à annoncer les travaux qu’il envisage au département, qui peut soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue du classement de l’objet (art. 16 et 17 LPNMS, par renvoi de l’art. 51 LPNMS). Aux termes de l’art. 18 LPNMS, applicable par renvoi de l’art. 51 LPNMS, l’enquête en vue de classement "doit être ouverte dans les trois mois suivant l’annonce des travaux projetés par la propriétaire; à défaut, les travaux sont réputés autorisés".

Dans un délai fixé au 10 août 2018, le SIPAL est invité à indiquer si, suite au refus d’autoriser la recourante à poser les fenêtres qui avaient fait l’objet de son annonce du mois de janvier 2018, une enquête en vue de classement du bâtiment a été ouverte.

Si tel n’est pas le cas, le SIPAL est invité à se déterminer sur la question de savoir si on ne doit pas considérer que les travaux "sont réputés autorisés" en application de l’art. 18 LPNMS, la compétence de la Municipalité pour se prononcer en application du Règlement communal et de l'art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) étant réservée (cf. sur ce point arrêts AC.2015.0149 et AC.2015.0331)".

Le 30 juillet 2018, l’autorité intimée a répondu qu’elle avait autorisé le changement de fenêtres et que seule la question de la matérialité des fenêtres était litigieuse. Cela étant, il lui était apparu disproportionné d’ouvrir une enquête en classement, la voie de l'autorisation spéciale assortie de conditions comme le permet l'art. 75 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) ayant été privilégiée.

Considérant en droit:

1. La décision du SIPAL peut être attaquée par la voie du recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux exigences de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La recourante, destinataire de la décision attaquée et propriétaire de l'objet classé, a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision lui imposant des exigences constructives (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière

2. Il y tout d’abord lieu d'examiner le fondement juridique des mesures pouvant être prises pour la protection d’un bâtiment inscrit à l’inventaire.

a) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) a pour but de veiller à une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités tiennent ainsi compte non seulement des besoins de l'économie et de la population mais aussi des données naturelles (art. 1^er al. 1 LAT). C'est ainsi que la Confédération, les cantons et les communes doivent soutenir par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment pour créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1^er al. 2 let. b LAT). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent tenir compte de la nécessité de préserver le paysage notamment de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Le législateur fédéral a donc prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). Selon l'art. 17 LAT relatif aux zones à protéger, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257 consid. 1a p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257 consid. 1a pp. 260-261).

b) La LPNMS fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS), et de plus une protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture, ainsi que des antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS), ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Cet inventaire comprend "tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et des antiquités immobilière situés dans le canton, qui méritent d'être conservés en raison de l'intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent" (art. 49 al. 1 LPNMS).

Les effets juridiques de l'inscription d'un objet à l'inventaire sont en substance les suivants:

Le propriétaire de l'objet a l'obligation d'annoncer au département en charge des monuments, sites et archéologie tous travaux qu'il envisage d'y apporter (art. 16 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS). Le département en charge des monuments, sites et archéologie, qui est compétent pour la protection des monuments historiques et des sites archéologiques (art. 87 al. 1 LPNMS), est actuellement le Département des finances et des relations extérieures (DFIRE), auquel est rattaché le Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL). Au sein du SIPAL, la Division patrimoine a pour mission d'identifier, de protéger, de conserver, de sauvegarder et de mettre en valeur le patrimoine historique et archéologique cantonal. Elle est subdivisée en deux sections, dont la section monuments et sites, dirigée par le conservateur cantonal des monuments et des sites. L'art. 87 al. 4 LPNMS dispose que le département cantonal (en l'occurrence le DFIRE) peut confier au conservateur cantonal des monuments et des sites certaines tâches qui lui incombent.

Après l'annonce prescrite, le département peut, en vertu de l'art. 17 LPNMS (titre: "Effets de l'inventaire"), "soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue de classement" (al. 1). L'art. 18 LPNMS dispose alors que "l'enquête doit être ouverte dans les trois mois suivant l'annonce des travaux projetés par le propriétaire. À ce défaut, les travaux sont réputés autorisés". Cela signifie en d'autres termes que l'absence de mise à l'enquête publique d'un projet de décision de classement dans les trois mois dès la communication au département cantonal d'une annonce de travaux en rapport avec un bâtiment inscrit à l'inventaire, équivaut à l'octroi d'une autorisation spéciale par ce département (cf. art. 89 RLATC et annexe II à ce règlement). Inversement, pour empêcher valablement la municipalité de délivrer l'autorisation de construire, le département cantonal doit mettre sans retard à l'enquête publique un projet de décision de classement (cf. arrêt AC.2014.0245 du 16 avril 2015 consid. 3a).

Dans la doctrine, il a été exposé que l'objet inscrit à l'inventaire se voyait muni d'une "sonnette d'alarme" qui retentit au moment où le propriétaire envisage des transformations; le département décide alors s'il autorise les travaux envisagés, ce qui est présumé s'il n'y a pas d'enquête en vue de classement, ou si, au contraire, il entend procéder au classement. La mise à l'inventaire n'est donc qu'une mesure préalable et indirecte de protection. Celle-ci n'est vraiment assurée que par le classement, qui a pour effet, conformément aux art. 54 et 23 LPNMS, qu'aucune atteinte ne peut être portée à l'objet classé sans autorisation préalable du département (cf. Philippe Gardaz, La protection du patrimoine bâti en droit vaudois, RDAF 1992 p. 7; cf. aussi Philip Vogel, La protection des monuments historiques, thèse Lausanne 1982, p. 91, où l'auteur écrit que l'inventaire a une "utilité plutôt interne pour l'administration" car il n'a pas d'autre effet que de contraindre le propriétaire de l'objet inscrit à avertir le canton lorsqu'il envisage des travaux).

c) L'art. 120 let. c de la loi du 4 décembre 1986 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) soumet à autorisation cantonale diverses catégories de constructions et ouvrages que le Conseil d'Etat doit spécifier dans une liste annexe au règlement d'application. Selon l'annexe II RLATC, il s'agit notamment des "constructions mises à l'inventaire, classées ou situées dans un site classé ou mis à l'inventaire, ou dans une région archéologique". Cette clause de l'annexe a pour objet d'intégrer autant que possible les attributions du SIPAL, concernant ces constructions, au système des autorisations cantonales préalables sans lesquelles la municipalité compétente ne peut pas accorder un permis de construire. Dans le cas des constructions mises à l'inventaire, comme c’est le cas en l’espèce, l'autorisation cantonale est régie par l'art. 18 LPMNS; comme on l’a vu ci-dessus, si l'enquête en vue de classement n'est pas ouverte à l'expiration du délai de trois mois, elle est réputée accordée (AC.2009.0175 du 19 février 2010, AC.2001.0159 du 23 février 2006 consid. 4).

3. En l’espèce, dès lors que le bâtiment n° ECA 4058 est inscrit à l’inventaire, il résulte de l’art. 17 LPNMS que le département (soit pour lui l’autorité intimée) devait soit autoriser les travaux annoncés par la recourante, soit ouvrir une enquête en vue de classement, ceci dans un délai de trois mois à partir du moment où elle avait été informée des travaux.

En l'occurrence, la demande de la recourante a été transmise à l’autorité intimée le 3 janvier 2018 et complétée le 1^er mars 2018, de sorte que le délai est échu le 1^er juin 2018 ou au plus tard dans les jours qui ont suivi. Au vu du dossier et des écritures de l’autorité intimée, le tribunal ne peut que constater que, actuellement encore, le bâtiment concerné n’est visé par aucune procédure de classement.

Dès lors que le délai de trois mois de l’art. 18 LPNMS est échu, l’autorisation spéciale doit être considérée comme ayant été accordée pour les travaux annoncés le 3 janvier 2018. S’agissant de ces travaux, le SIPAL ne peut pas exiger des modifications ou poser des conditions. On relèvera que l'art. 18 LPMNS consacre un régime d'autorisation tacite qui a été qualifié d’insolite et de peu apte à assurer une protection efficace des objets visés. Il soumet le service compétent à une obligation de célérité dont le respect, selon l'appréciation du législateur, est plus important que cette protection, au point que celle-ci peut être définitivement compromise par un simple retard à agir. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit du régime qui découle de la loi, que les autorités se doivent d’appliquer (AC.2009.0175 précité et AC.2001.0159 précité consid. 4b).

Même si la procédure de classement peut s’avérer lourde, comme le relève l’autorité intimée, c’est la procédure que la loi met à disposition des autorités compétentes pour assurer la protection des monuments dignes d'intérêt. Dites autorités ne peuvent pas contourner la loi en assortissant leur autorisation de conditions qui leur permettraient d’atteindre le même but qu'une procédure de classement sans entamer une telle procédure.

4. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être admis. La décision attaquée est réformée en ce sens que l’autorisation spéciale est délivrée pour les travaux visés par la demande de la recourante du 3 janvier 2018, sans préjuger des autres règles applicables en matière de construction. Il conviendra notamment que la Municipalité de Valbroye se prononce dans le cadre de la procédure d'octroi du permis de construire sollicité par la recourante sur le respect de l'art. 86 LATC ainsi que sur le respect des dispositions du règlement communal sur l'esthétique et l'intégration.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1 et 50 LPA-VD). L'allocation de dépens n'entre pas en ligne de compte.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du 12 mars 2018 est réformée en ce sens que l’autorisation spéciale est délivrée pour les travaux visés par la demande du 3 janvier 2018, sans conditions.

III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 6 septembre 2018

Le président: La greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.