TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 18 juin 2019

Composition

M. Pierre Journot, président; Mme Silvia Uehlinger, assesseur,  et Mme Christina Zoumboulakis, assesseur; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.

 

Recourant

 

A.________ à ******** représenté par Me Luc Del Rizzo, avocat, à Monthey,  

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial,    

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Leysin,     

  

 

Objet

Remise en état           

 

Recours A.________ c/ décision du Service du développement territorial du 28 mars 2018 (remise en état sur la parcelle 3925, lieu-dit "Larrets", de la Commune de Leysin)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La parcelle 3925 du cadastre de Leysin est située en zone agricole et alpestre ainsi que dans l'aire forestière, selon le Plan général d'affectation communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 17 avril 1996. A.________ et B.________ en sont propriétaires depuis le 27 août 1997. À cette date, elle supportait trois bâtiments, érigés en 1927: à l'Ouest le bâtiment ECA 654 (poulailler), de 12 m2 de surface au sol, le bâtiment ECA 655 (habitation), de 96 m2 de surface au sol, et à l'Est le bâtiment ECA 656 (bâtiment agricole), de 29 m2 de surface au sol.

La parcelle 3925 est située en contrebas du domaine public de la route des Larrets, qui est bordée de ce côté par une forte pente et conduit notamment au cimetière communal. Un jardin potager est cultivé dans la pente qui sépare le poulailler du domaine public.

Le bâtiment d'habitation ECA 655 n'a plus été exploité de manière agricole depuis les années 1950, où il est devenu un restaurant. Par la suite, il a été utilisé comme habitation de vacances par les précédents propriétaires.

B.                     A.________ exerce la profession de technicien conducteur de travaux auprès d'une entreprise à Collombey.

C.                     Il ressort des photos versées au dossier par A.________ ainsi que des déclarations des parties, du syndic de Leysin et d'un témoin lors de l'audience que le tribunal a tenue le 27 septembre 2018 ce qui suit:

a) Depuis les années 50, les propriétaires du bâtiment ECA 655 y ont tenu un restaurant. Les clients y venaient d'abord à pied, puis, plus tard, en voiture. Les clients parquaient le long de la route des Larrets; ils pénétraient dans le restaurant par une passerelle qui reliait la route au bâtiment ECA 655.

b) Un chemin d'accès descendait de la route des Larrets jusqu'à un replat situé entre les bâtiments ECA 655 et 656.

c) Avant les travaux qu'a effectués A.________ sur la parcelle et dont il est question ci-après, le chemin d'accès et le replat cités ci-dessus étaient empierrés. Les murs de soutènement du chemin d'accès étaient des talus (non verticaux) composés de cailloux en enrochement. Sur le côté Sud de l'habitation ECA 655, une terrasse se prolongeait avec un talus fait d'enrochement. Une place entourée de grillage et non couverte occupait le côté Sud du poulailler ECA 654.

d) Sur la base d'un permis de construire (n° D/47/97) délivré par la municipalité de Leysin (ci-après: la municipalité) le 17 décembre 1997, l'habitation ECA 655 a fait l'objet de réfections.

Sur la base d'un permis de construire délivré par la municipalité le 31 mai 1999 (n° D/16/99), un nouveau poulailler (ECA 1523) a été érigé à l'Ouest du poulailler existant ECA 654.

Sur la base d'un permis de construire délivré par la municipalité le 25 juillet 2005 (n° D/51/05), la toiture et les balcons de l'habitation ECA 655 ont fait l'objet de réfections.

e) À la demande de la commune (mais sans qu'un permis de construire lui ait été délivré), A.________ a consolidé le mur de soutènement en amont du chemin d'accès, car il menaçait de s'effondrer. Ce mur est désormais constitué de traverses de chemin de fer placées verticalement.

f) Sans demander de permis de construire, A.________ a effectué les travaux suivants: l'agrandissement d'environ 30 m2 du poulailler ECA 654. La construction d'un couvert de 6 m2 au sol sur un barbecue existant. L'agrandissement de la terrasse située du côté Sud de l'habitation ECA 655; la terrasse – qui, à l'origine, se prolongeait avec un talus fait d'enrochement - est désormais soutenue par un mur de traverses de chemin de fer placées verticalement. À côté du bâtiment agricole ECA 656, la création de deux murs de soutènement, l'un en traverses de chemins de fer, l'autre en pierres. Devant ce même bâtiment agricole ECA 656, la réalisation d'un mur de soutènement en plots de ciment. Le goudronnage du chemin d'accès et du replat entre l'habitation ECA 655 et le bâtiment agricole ECA 656. La réfection du mur de soutènement en aval du chemin d'accès; ce mur est désormais en pierres naturelles maçonnées et présente un parement incliné; il a également été prolongé le long de la route des Larrets, créant une surlargeur permettant de parquer deux véhicules en empiétant sur le domaine public.

g) Actuellement, A.________ ne détient plus de poules mais des lapins (une quinzaine). Dans le bâtiment agricole ECA 656, il stocke du foin.

D.                     Le 15 septembre 2015, A.________ s'est adressé au Service du développement territorial pour demander l'autorisation de créer deux places de parc sur la parcelle 3925, au bord de la route des Larrets. D'après le croquis joint à cette demande, les nouvelles places de parc seraient construites à l'amont du jardin potager, parallèlement à la route des Larrets. Elles occuperaient une planie dont le mur de soutènement serait constitué de gabions. A.________ expliquait qu'il s'agissait de ne plus parquer en empiétant sur le domaine public, ce qui rendrait service à la commune en facilitant la circulation et le déneigement.

En réponse, le Service du développement territorial (SDT) a constaté que les travaux cités ci-dessus (lettres C/d, C/e et C/f) avaient été exécutés sur la parcelle 3925 sans autorisation du département en charge de l'aménagement du territoire. Dans le cadre de l'échange de courriers qui a eu lieu à ce sujet, A.________ a adressé au SDT, le 6 décembre 2015, une série de photos des différentes constructions que le SDT leur reprochait, prises avant et après les travaux. Le SDT a adressé, le 27 juillet 2017, un projet de décision aux intéressés selon lequel il envisageait de régulariser certains des travaux et d'ordonner la remise en état de plusieurs installations. Par courrier du 29 novembre 2017, A.________ et B.________ se sont opposés aux mesures de remise en état; ils ont joint une seconde série de photos des différentes constructions que le SDT leur reprochait, prises avant et après les travaux. Ils ont par ailleurs demandé au SDT de procéder à une inspection locale.

E.                     Le 28 mars 2018, le SDT a notifié sa décision à A.________ et B.________. Il a rejeté la demande de procéder à une inspection locale, au motif que les photos contenues au dossier étaient suffisantes pour établir les faits. Il a décidé que le couvert du barbecue de 6 m2 pouvait être régularisé, de même que les réfections intérieures et les rénovations extérieures (toiture et balcons) du bâtiment ECA 655, aucun agrandissement de la surface habitable n'ayant été généré, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du volume bâti existant, suite à l'ensemble des travaux effectués. Par ailleurs, il a décidé que les installations suivantes devaient être supprimées: le nouveau poulailler ECA 1523, l'agrandissement de l'ancien poulailler ECA 654, la terrasse sise au Sud de l'habitation ECA 655 et son mur de soutènement, les deux murs de soutènement à côté du bâtiment ECA 656 ainsi que le mur de soutènement devant ce bâtiment, le chemin d'accès, le mur de soutènement en amont du chemin d'accès, les places de stationnement au bord de la route des Larrets, enfin le mur de soutènement en aval du chemin d'accès. Enfin, le SDT a fixé un émolument de 1'960 francs.

F.                     B.________ et A.________ ont interjeté recours contre cette décision le 30 avril 2018 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à sa réforme en ce sens que l'entier des travaux qu'ils avaient effectués depuis 1997 soient régularisés, et subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, ils ont conclu à la réforme de la décision en ce sens qu'ils disposent d'un délai de six mois au moins depuis la notification de l'arrêt du Tribunal cantonal pour effectuer les travaux de remise en état, et que les frais relatifs à la décision du SDT soient réduits. Ils ont requis la tenue d'une inspection locale.

G.                    Le 22 mai 2018, les recourants ont informé le juge instructeur qu'ils avaient divorcé par jugement du 7 février 2018 et qu'A.________ était désormais seul propriétaire de la parcelle 3925. Celui-ci a requis le bénéfice de l'assistance judiciaire. Par décision du 8 juin 2018, elle lui a été accordée.

H.                     Dans ses déterminations du 27 juin 2018, le SDT a conclu au rejet du recours.

I.                       Dans ses déterminations du 21 juin 2018, la municipalité a conclu à l'admission du recours, et a requis que les travaux que B.________ et A.________ avaient effectués depuis 1997 soient régularisés par une mise à l'enquête publique.

J.                      a) Le 27 septembre 2018, le tribunal a tenu une audience. Etaient présents: le recourant A.________, assisté de l'avocat Luc del Rizzo; pour la municipalité: Jean-Marc Udriot, syndic, et Christophe Flipo, technicien communal; pour le SDT: Claudia Fernandes, avocate, et Vincent Pitteloud, aménagiste responsable de l'arrondissement hors zone à bâtir.

b) Lors de l'inspection locale qui a suivi, C.________, né en 1951 et domicilié à Leysin, a été entendu en qualité de témoin. Il a déclaré ce qui suit:

"(...) dans les années 50, le bâtiment ECA 655 était un restaurant. Les gens y venaient d'abord à pied, puis, plus tard, en voiture. Ils parquaient le long de la route. Le chemin d'accès (qui est maintenant goudronné) était "pierreux". Il y avait un replat au bas du chemin d'accès, entre les bâtiments ECA 655 et 656, qui n'était pas goudronné. Ces aménagements étaient néanmoins "faits par la main de l'homme". Les propriétaires élevaient des poules et des cochons. Ils possédaient un véhicule. Les clients pénétraient dans le restaurant par une passerelle qui reliait la route au bâtiment ECA 655. La salle de restaurant était à l'étage et orientée à l'Ouest. Comme le témoin habite de l'autre côté de Leysin, il ne peut pas dire quels travaux ont été faits, depuis, sur la parcelle."

c) Le 31 octobre 2018, le recourant a déposé ses déterminations sur le procès-verbal de l'audience.

K.                     Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée a trait à des travaux réalisés sans autorisation, en zone agricole et alpestre. Le recourant conteste la décision attaquée en ce qui concerne les éléments dont la remise en état est exigée. Il ne conteste pas la décision en tant qu'elle porte sur la régularisation du couvert du barbecue, des réfections intérieures et des rénovations extérieures du bâtiment ECA 655, de sorte que ces derniers éléments ne seront pas examinés.

2.                      a) Conformément à l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (lettre a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (lettre b). Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b). L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté sans avoir été autorisé.

b) Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à l'autorité cantonale compétente de décider si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT). La municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire (cf. art. 81 et 120 LATC). Dans le canton de Vaud, cette compétence est déléguée au SDT.

c) Aux termes de l'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT précité. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités; CDAP AC.2007.0034 du 22 janvier 2009 consid. 3a; AC.2007.0037 du 11 janvier 2008 consid. 6a). L'art. 34 al. 5 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise que les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole.

d) En l'espèce, il n'est pas contesté que les constructions et installations litigieuses, n'ayant pas de lien avec une exploitation agricole, ne pouvaient être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT comme conformes à l'affectation de la zone au sens des art. 16a LAT et 34 OAT. Dès lors, il convient d'examiner si elles pouvaient être régularisées a posteriori en application des art. 24e et 24c LAT, comme le fait valoir le recourant.

3.                      Concernant le nouveau poulailler ECA 1523 et l'extension de l'ancien poulailler ECA 654, tout d'abord.

a) Avant les travaux litigieux, l'ancien poulailler ECA 654 occupait une surface de 4 m sur 3 m et comportait, sur le côté Sud, une place entourée de grillage et non couverte. Sans en demander l'autorisation, le recourant a agrandi ce bâtiment d'environ 30 m2 supplémentaires en plaçant horizontalement des perches au plafond et en les recouvrant de tôles. La construction du poulailler ECA 1523 a, elle, fait l'objet d'une autorisation de la municipalité. Ce nouveau poulailler présente une surface au sol de 33 m2.

b) Actuellement, le recourant ne détient plus de poules dans ses poulaillers, mais une quinzaine de lapins (il y stocke également du foin). Il les détient à titre de loisir. La détention d'animaux à titre de loisir se distingue fondamentalement de l'exploitation agricole au sens de l'art. 16 LAT. Sa principale caractéristique réside dans le fait qu'elle ne vise pas à générer de façon systématique un revenu agricole notable (Rudolph Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, ad. art. 24e LAT, N 11).

c) La détention d'animaux à titre de loisir hors de la zone à bâtir et réglée aux art. 24e LAT et 42b OAT suivants:

Art. 24e   Détention d'animaux à titre de loisir

1 Des travaux de transformation sont autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités et conservés dans leur substance s'ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d'y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions respectueuses.

2 Dans le cadre de l'al. 1, de nouvelles installations extérieures sont autorisées dans la mesure où la détention convenable des animaux l'exige. Afin d'assurer une détention respectueuse des animaux, ces installations peuvent excéder les dimensions minimales prévues par la loi pour autant que les exigences majeures de l'aménagement du territoire soient respectées et que l'installation en question soit construite de manière réversible.

3 Les installations extérieures peuvent servir à l'utilisation des animaux à titre de loisir pour autant que cela n'occasionne pas de transformations ni de nouvelles incidences sur le territoire et l'environnement.

4 Les clôtures qui servent au pacage et qui n'ont pas d'incidences négatives sur le paysage sont autorisées aussi dans les cas où les animaux sont détenus en zone à bâtir.

5 Les autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées que si les conditions prévues à l'art. 24d, al. 3, sont remplies.

6 Le Conseil fédéral règle les modalités. Il définit notamment le rapport entre les possibilités de transformation prévues par le présent article et celles prévues aux art. 24c et 24d, al. 1.

 

Art. 42b   Détention d'animaux à titre de loisir (art. 24e LAT)

1 La transformation destinée à la détention d'animaux à titre de loisir est assimilée à un agrandissement de l'utilisation à des fins d'habitation du bâtiment d'habitation situé à proximité.

2 Elle est imputée aux possibilités d'agrandissement des bâtiments d'habitation au sens de l'art. 42, al. 3.

3 Le nombre d'animaux détenus ne doit pas excéder la capacité des personnes qui résident à proximité de s'en occuper elles-mêmes.

4 Lorsque le droit fédéral fixe des exigences plus sévères que la législation sur la protection des animaux pour une détention respectueuse des animaux, les installations à l'intérieur des bâtiments doivent respecter ces exigences. Fait exception à cette règle la détention en groupes de chevaux selon l'annexe 6, let. A, ch. 2.1, let. a, de l'ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs.

5 Sont considérées comme des installations extérieures les installations qui sont nécessaires pour une détention convenable des animaux et qui ne sont ni couvertes ni entourées de parois, telles que les aires de sortie toutes saisons, les aires à fumier ou les clôtures. N'en font pas partie notamment:

a. les installations qui servent uniquement à des activités à titre de loisir avec les animaux, tels que les terrains d'équitation ou d'exercice;

b. les abris de pâturage.

6 L'aire de sortie toutes saisons ne peut être séparée de l'écurie que pour des raisons impératives. La surface admissible se détermine selon l'art. 34b, al. 3, let. b.

7 Si les conditions fixées à l'art. 24e LAT ne sont plus remplies, l'autorisation est caduque. L'autorité compétente le constate par voie de décision.

d) L'art. 24e LAT ne prévoit aucune possibilité d'agrandissement des bâtiments réaffectés à la détention d'animaux à titre de loisir (Muggli, op. cit., ad art. 24e LAT, N 15). Comme les exceptions prévues par l'art. 24e LAT visent à ce que les bâtiments agricoles devenus sans utilité puissent continuer d'être utilisés, les nouvelles constructions ne sont pas admissibles. Il n'est possible de déroger à cette règle que si une détention convenable des animaux requiert objectivement des installations extérieures qui n'existent pas encore et ne peuvent être obtenues en réaménageant des installations existantes (Muggli, op. cit., ad art. 24e LAT, N 16 et les références). La réalisation d'installations extérieures objectivement nécessaires à une détention convenable des animaux doit tenir compte des principes de l'aménagement du territoire: ces installations doivent donc être attenantes à la construction abritant les animaux (principe de regroupement des constructions) et doivent se limiter à ce qui se révèle strictement indispensable à une détention respectueuse des animaux. Elles ne peuvent donc être ni couvertes ni entourées de parois (art. 42b al. 5 OAT). Enfin, leurs dimensions doivent être limitées (art. 42b al. 5 et 6 OAT en lien avec l'art. 34 b al. 3 let. b OAT) (Muggli, op. cit., ad art. 24e, N 20 et les références).

e) Il ressort de ce qui précède qu'hors zone à bâtir, pour la détention d'animaux à titre de loisir, seule est autorisée la construction d'installations extérieures qui ne sont "ni couvertes ni entourées de parois" (cf. art. 42b al. 5 OAT). Or, en l'espèce, l'agrandissement du poulailler ECA 654 et le nouveau poulailler ECA 1523 étant couverts et entourés de parois, c'est à juste titre que l’autorité intimée a considéré qu'ils ne pouvaient pas être régularisés en application de l'art. 24e LAT.

f) Le recourant fait valoir que l'art. 24e al. 2 LAT autorise de nouvelles installations si elles permettent que les animaux soient gardés de façon respectueuse, et que l'art. 65 al. 2 de l'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1) prescrit, concernant les lapins, que "les enclos doivent être équipés d'une zone obscurcie où les lapins peuvent se retirer". Selon lui, les deux installations litigieuses (qui offrent une telle zone obscurcie aux lapins) devraient être autorisées à ce titre.

Or, comme relevé ci-dessus (consid. 3d), en matière de création d'installations extérieures hors zone à bâtir, les principes de l'aménagement du territoire hors zone à bâtir sont prépondérants. Ils l'emportent donc sur la législation sur la protection des animaux. Au surplus, on relève qu'en l'espèce, le recourant peut détenir ses lapins dans l'ancien poulailler ECA 654, de 4 m sur 3 m, dont l'existence n'est pas remise en question.

4.                      Concernant les places de stationnement sises au bord de la route des Larrets, l'accès, les murs de soutènement en amont et en aval de l'accès, les deux murs à côté du bâtiment ECA 656 ainsi que celui réalisé devant ce bâtiment, et la terrasse.

a) Aux termes de l’art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (cf. art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958) – abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; ATF 127 II 209 consid. 2c).

b) Selon l'art. 42 OAT, qui précise la portée de l'art. 24c LAT, une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible (al. 2). La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées (al. 3): à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant (let. a); un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié (let. b); les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire (let. c).

L'identité de la construction se rapporte au volume, à l'aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l'origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d'affectation, les équipements et l'environnement (Office fédéral du développement territorial [ci-après: ARE], Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, chap. I, Explications relatives à l'OAT ch. 2.4.4 p. 44). Pour déterminer si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel, on considérera notamment l'agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d'affectation et les transformations à l'intérieur du volume construit, les modifications de l'aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel. Les changements d'affectation ne sont considérés comme de simples transformations partielles que lorsqu'ils induisent une utilisation qui ne se distingue pas fondamentalement de l'affectation antérieure et non pas une destination économique totalement nouvelle (ATF 132 II 21 consid. 7.1.2, JT 2006 I 707; ATF 113 Ib 303 consid. 3b, JT 1989 I 458). Il faut à cet égard procéder à une observation globale de tous les facteurs qui caractérisent l'identité d'une construction ou d'une installation (genre et intensité de l'affectation, émission, équipement, etc.; ATF 132 II 21 précité et les références).

Plus précisément, pour que l'identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son aspect extérieur et sa destination restent largement identiques et qu’aucun nouvel impact important ne soit généré sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Il n'est donc pas exigé que le nouvel état soit tout à fait semblable à l'ancien état car l'identité du bâtiment se réfère aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire à celles de ses caractéristiques qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire. Pour déterminer si l'identité, ainsi définie, est respectée, il convient de considérer l'ensemble des circonstances, en particulier tous les aspects déterminants du point de vue de l'aménagement du territoire. Cet examen global doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (CDAP AC.2013.0321 du 5 janvier 2015 consid. 2c et les références).

c) En l'espèce, le SDT fait valoir qu'il ressort des vues aériennes de la parcelle faites en 1969, en 1974 et en 1980 que ni les places de parc, ni les murs, ni l'accès n'existaient. Pour le recourant, ces constructions étaient cachées par l'abondante végétation. Il est vrai que, sur dites photos aériennes, le feuillage de nombreux arbres cache la zone où les constructions litigieuses se situent. Pour sa part, le tribunal constate qu'il ressort des photos 8, 12 et 13 versées au dossier par le recourant le 6 décembre 2015 qu'avant les travaux litigieux, les murs de soutènement en amont et en aval du chemin d'accès étaient des talus (non verticaux) composés de cailloux en enrochement. Il ressort également des photos 8 et 13 qu'avant les travaux litigieux, le chemin d'accès était empierré. On voit aussi sur les photos 8, 13 et 14 que l'enrochement existait. Par ailleurs, le témoin entendu lors de l'audience du 27 septembre 2018 a déclaré qu'en 1950 (lorsque les propriétaires d'alors tenaient un restaurant dans le bâtiment ECA 655), le chemin d'accès et le replat situé entre le bâtiment d'habitation ECA 655 et le bâtiment agricole ECA 656 existaient, qu'ils étaient "pierreux", mais néanmoins "faits par la main de l'homme". Au vu de ce témoignage et des photos, il convient dès lors d'admettre qu'en 1972, l'accès, le replat et les murs de soutènement de l'accès existaient, que les murs étaient des talus composés de cailloux en enrochement et que le chemin d'accès et le replat étaient empierrés.

Il convient par conséquent d'examiner si les travaux suivants pouvaient être autorisés en application de l'art. 24c LAT: le goudronnage du chemin d'accès et du replat; la réfection du mur de soutènement en amont du chemin d'accès avec des traverses de chemin de fer placées verticalement, et celle du mur de soutènement en aval avec des pierres naturelles maçonnées; l'élargissement de la route des Larrets; la construction de deux petits murs de soutènement à côté du bâtiment ECA 656, l'un en traverses de chemin de fer, l'autre en pierres, ainsi que d'un mur de soutènement en plots de ciment devant le bâtiment; l'agrandissement de la terrasse située au Sud du bâtiment d'habitation par la construction d'un mur de soutènement fait de traverses de chemin de fer placées verticalement.

d) En l'espèce, lors de la vision locale à laquelle il a procédé le 27 septembre 2018, le tribunal a constaté que les aménagements litigieux modifient de façon importante l'aspect extérieur de la parcelle. En effet, on rappelle que le recourant a construit en tout six murs de soutènement. Un nombre si élevé de ce genre de construction contribue à donner un caractère résidentiel à la parcelle. Par ailleurs, les matériaux utilisés pour lesdits murs (traverses de chemin de fer, plots de ciments, etc) ne respectent pas l'identité des abords du bâtiment. De même, le goudronnage sur une si vaste surface ne respecte plus l'identité de la construction d'origine, dont les aménagements extérieurs n'avaient pas une telle emprise puisqu'ils étaient empierrés. Les travaux litigieux ont dès lors contribué à renforcer l'aspect bâti du fonds, et l'identité des lieux s'en trouve indéniablement atteinte.

e) Concernant les deux places de parc, le recourant fait valoir que la route des Larrets présentait déjà un élargissement à cet endroit et qu'il n'a "gagné" que 80 cm en construisant le mur de soutènement (soit la prolongation du mur de soutènement aval du chemin d'accès).

Les photos aériennes ne permettent pas d'établir si la route présentait déjà un élargissement (car la zone est masquée par de la végétation). Par ailleurs, lors de l'audience du 27 septembre 2018, le témoin a indiqué que les clients du restaurant se parquaient le long de la route, ce qui tendrait à prouver que cet élargissement existait effectivement avant les travaux. Quoi qu'il en soit, l'argument du recourant ne saurait être pris en compte ici, dans la mesure où, même si l'installation ne consistait qu'en une bande de 80 cm supplémentaires de surface goudronnée, elle ne pourrait être régularisée, dès lors que cette surface s'ajoute à la vaste surface - constituée de l'accès et du replat – goudronnée, dont le tribunal juge qu'elle ne respecte pas l'identité du fonds.

f) Le recourant fait valoir qu'il a consolidé le mur de soutènement en amont du chemin d'accès à la demande de la commune, dès lors que celui-ci menaçait de s'effondrer. Lors de l'audience du 27 septembre 2018, le syndic a effectivement confirmé que la commune avait demandé au recourant de consolider ce mur.

Or, comme déjà relevé ci-dessus (consid. 2b), pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, c'est à l'autorité cantonale compétente qu'il incombe de décider si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée, et la municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire. Toutefois, la bonne foi du recourant peut être prise en compte lors de l'examen de l'admissibilité de l'ordre de démolition (cf. consid. 6 ci-dessous).

g) Le recourant fait valoir qu'il a construit les murs de soutènement à côté et devant le petit bâtiment agricole ECA 656 pour consolider le talus.

Outre qu'il n'est pas pertinent, cet argument n'apparaît même pas avéré. Lors de la vision locale, le tribunal a constaté que les replats que ces trois murs ont créés servent au dépôt de matériel. Par ailleurs, comme relevé ci-dessus, ces murs ne s'intègrent pas.

h) Le recourant fait valoir qu'avant les travaux litigieux, la terrasse devant l'habitation était moins profonde et se prolongeait avec un talus fait d'enrochement, qu'il l'a consolidée en construisant un mur de soutènement, et qu'il a gagné ainsi tout au plus quelques centimètres sur la profondeur.

Or, il ressort des photos aériennes que la terrasse a plus que doublé. Par ailleurs, comme relevé ci-dessus, le mur de soutènement en traverses de chemin de fer ne s'intègre pas.

5.                      Il résulte de ce qui précède que les installations litigieuses ne sauraient être régularisées en vertu des art. 24c LAT et 42 OAT. Il convient encore d'examiner si l'ordre de remise en état doit être confirmé.

6.                      a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêts AC.2014.0240 du 14 juillet 2015 consid. 9a; AC.2013.0403 du 10 février 2015 consid. 4a; AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 3b et les références citées).

Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; cf. aussi arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1; 1C_544/2014 du 1er avril 2015 consid. 4.1). Ancré à l'art. 9 de la Constitution fédérale, et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu’elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans ces promesses et assurances (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72 s.). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; cf. aussi arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1; 1C_544/2014 du 1er avril 2015 consid. 4.1).

Il existe un intérêt public important, maintes fois rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêts TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, in ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364). Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la jurisprudence considère que l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 39 ss).

b) Le recourant demande qu'au vu de l'ensemble des circonstances du cas (le fait qu'il se soit vu délivrer un permis de construire le poulailler par la commune, que les deux places de parc et les murs de soutènement amont et aval de l'accès existaient déjà lorsqu'il est devenu propriétaire de la parcelle, et que c'est la commune qui lui a demandé de consolider le mur de soutènement), le SDT renonce à exiger la remise en état. Il souligne que le coût de celle-ci sera plus élevé que "quelques milliers de francs" comme l'a indiqué le SDT dans sa décision du 28 mars 2018.

c) Il est vrai que, comme cela ressort des constatations ci-dessus (consid. 4/c), le chemin d'accès, les murs de soutènement en amont et en aval du chemin d'accès et le replat existaient déjà avant les travaux. Il est également hautement vraisemblable que, sur la route des Larrets, un élargissement permettant le parcage de véhicules existait déjà au sommet du chemin d'accès (cf. consid. 4/e). Cette situation, avec un replat inférieur et un chemin d'accès empierré soutenu par des enrochements aménagés de la main de l'homme et des places de parc non goudronnées le long du domaine public, est ainsi au bénéfice de la situation acquise. C'est donc à tort, sur le principe, que la décision attaquée ordonne globalement de supprimer ces aménagements ("l'accès, le mur de soutènement en amont, les. places de stationnement existantes bordant la route des Larrets (photos n°5 9, 10, 12 et 13), le mur de soutènement en aval (photos nos 9, 14. et 15)") de la même manière qu'elle ordonne la suppression des autres objets, entièrement nouveaux, examinés plus haut.

Reste à fixer le sort des éléments qui ne bénéficient pas de la situation acquise mais qui ont remplacé en partie les éléments d'origine. Pour ce qui concerne le soutènement en traverses de chemin de fer entre la route des Larrets et le chemin d'accès (c'est le soutènement installé sur demande de la commune), de même que le mur en pierres naturelles maçonnées qui soutient le chemin d'accès, force est de constater que leur suppression entraînerait l'effondrement d'une partie de la route des Larrets et celui de l'accès existant. En effet, la pente est trop importante pour que le terrain reste en place sans soutènement. Il faudrait donc les remplacer par des aménagements semblables à ceux d'origine, à savoir par des enrochements. Cela nécessiterait des travaux considérables qui ne produiraient néanmoins qu'un effet négligeable sur la configuration et le relief des lieux. Le principe de la proportionnalité commande donc de les tolérer, avec les aménagements qu'ils soutiennent. Il y a lieu toutefois d'imposer l'inscription au registre foncier d'une mention en application de l'art. 44 OAT prévoyant qu'en cas de destruction volontaire ou involontaire, les murs de soutènement de l'accès reliant la route des Larrets au bâtiment ECA 655 ne pourront pas être reconstruits en traverses de chemin de fer et en pierres naturelles maçonnées et que le terrain qu'ils soutiennent ne pourra pas être goudronné.

d) Concernant l'agrandissement du poulailler ECA 654 et le nouveau poulailler ECA 1523, le recourant fait encore valoir que l'intérêt public ne justifie pas leur remise en état, qu'en effet, dans cette zone entourée de champs et de bâtiments agricoles, de telles installations ne dérangent pas.

Or, cet argument n'est pas pertinent dans la mesure où ces installations constituent néanmoins des constructions qui contreviennent à la législation hors zone à bâtir. Quant à l'argument selon lequel la construction du poulailler ECA 1523 a fait l'objet d'un permis de construire délivré par la municipalité, il doit céder le pas en regard de l'intérêt public important à maintenir une séparation claire entre les zones à bâtir et les zones inconstructibles, principe essentiel d'aménagement du territoire.

e) Concernant l'agrandissement de la terrasse et son mur de soutènement ainsi que les trois petits murs de soutènement devant et à côté du bâtiment ECA, l'intérêt public à leur démolition l'emporte également sur l'intérêt privé du recourant à les conserver. Par ailleurs, le coût de la remise en état de telles installations ne sera pas élevé.

f) Il résulte de ce qui précède que l'ordre de remise en état relatif à l'agrandissement du poulailler ECA 654 et au nouveau poulailler ECA 1523, à l'agrandissement de la terrasse et à son mur de soutènement ainsi qu'aux trois petits murs de soutènement devant et à côté du bâtiment ECA 656 est conforme au principe de la proportionnalité, et qu'il doit être confirmé.

7.                      Le recourant conteste l'émolument de 1'960 francs mis à sa charge par l'autorité intimée, invoquant son caractère disproportionné.

a) Selon l'art. 11a du règlement fixant les émoluments en matière administrative, du 8 janvier 2001 (RE-Adm; RSV 172.55.1), un émolument allant de 500 fr. à 10'000 fr. est perçu pour les décisions de suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions, prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier.  

Le RE-Adm se base sur l’art. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d’Etat de fixer, par voie d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d’Etat ou de ses départements (LEMO; RSV 172.55). Cette disposition confère à l’art. 11a RE-Adm une base légale suffisante, dès lors que l’émolument est versé à raison des frais engendrés par le prononcé d’une décision formelle (CDAP AC.2016.0279 du 12 juillet 2017 consid. 6; AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 7a).

L’émolument représente la contrepartie de la fourniture d’un service par l’Etat (ATF 135 I 130 consid. 2). Comme sous-catégorie des contributions causales, l’émolument doit obéir au principe de l’équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, qui veut que le montant de la contribution exigée soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie. Pour que le principe de l'équivalence soit respecté, il faut que l'émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation (cf. AC.2011.0220 du 10 janvier 2013 consid. 6b et les références).

b) En l'occurrence, le SDT a détaillé les postes de l'émolument requis. Le nombre annoncé de quatorze heures de travail à 140 fr. de l'heure comprend l'étude et l'instruction du dossier (quatre heures), la rédaction (huit heures), et la gestion du dossier (deux heures). Or, ce chiffre n'apparaît pas excessif compte tenu de la nature et de la complexité de la cause. Il convient de rappeler que c'est en effectuant sans droit des travaux que le recourant a généré le travail que l'autorité intimée a dû effectuer.

Il en résulte que le montant de l'émolument n'est pas disproportionné et peut dès lors être confirmé.

8.                      Le recourant considère que le délai de trois mois accordé pour la remise en état est trop court. Il demande un délai de six mois. Il appartiendra à l'autorité intimée de fixer un nouveau délai d'exécution et une nouvelle date de séance sur place en tenant compte de cette demande.

9.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis.

En principe, vu l'issue du litige, une partie des frais de la cause devraient être mis à la charge du recourant. Toutefois, dès lors qu'il a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, ces frais, arrêtés à 2'500 fr., seront laissés à la charge de l'Etat (cf. art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

L'Etat de Vaud, par la caisse du SDT, versera au recourant des dépens légèrement réduits pour l'intervention de son avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD), arrêtés à 2'000 francs.

Il convient enfin de statuer sur l'indemnité due au conseil d'office du recourant (art. 18 al. 5 LPA-VD, art. 39 al. 5 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02], art. 2 al. 4 du règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3]). Le conseil d'office peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. en tant qu'avocat (cf. art. 2 al. 1 let. a RAJ, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) ainsi qu'à un remboursement de ses débours fixés forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (cf. art. 3bis al. 1 RAJ). En l'occurrence, l'indemnité de Me Luc del Rizzo peut être arrêtée, au vu de la liste des opérations produite, à 3'165 fr. (17,35 heures x 180 fr.), montant auquel s'ajoutent 158 fr. 25 de débours (3'165 fr. x 5%). Compte tenu de la TVA au taux de 7,7%, l’indemnité totale s'élève ainsi à 3'555 fr. 90, dont à déduire le montant perçu ci-dessus à titre de dépens.

L'indemnité de conseil d'office est supportée par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. b CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), le recourant étant rendu attentif au fait qu'il sera tenu de rembourser les montants ainsi avancés dès qu'il sera en mesure de le faire (cf. art. 123 al. 1 CPC).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis en ce sens que l'ordre de supprimer l'accès, le mur de soutènement en amont, les places de stationnement existantes bordant la route des Larrets (photos n°5, 9, 10, 12 et 13), le mur de soutènement en aval (photos nos 9, 14 et 15) est annulé. Une mention inscrite au registre foncier en application de l'art. 44 OAT indiquera qu'en cas de destruction volontaire ou involontaire, les murs de soutènement de l'accès reliant la route des Larrets au bâtiment ECA 655 ne pourront pas être reconstruits en traverses de chemin de fer et en pierres naturelles maçonnées et que le terrain qu'ils soutiennent ne pourra pas être goudronné.

II.                      La décision du Service du développement territorial du 28 mars 2018 est confirmée pour le surplus, à charge du Service du développement territorial de fixer un nouveau délai d'exécution pour procéder à la remise en état.

III.                    Les frais judiciaires, arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont laissés à la charge de l’Etat.

 

IV.                    L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service du développement territorial, versera au recourant une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens légèrement réduits.

V.                     L'indemnité de l'avocat Luc del Rizzo est arrêtée, TVA comprise, à 3'555 fr. 90 (trois mille cinq cent cinquante-cinq francs et nonante centimes) dont à déduire le montant perçu à titre de dépens.

 

Lausanne, le 18 juin 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:



 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.