TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 décembre 2018

Composition

M. François Kart, président; MM. Pascal Langone et Stéphane Parrone, juges.

Recourant

Département du territoire et de l’environnement,

Autorité intimée

Municipalité du Chenit,

Autorité concernée

Service du développement territorial,

Constructeurs		1.	A.________, à ********, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
	2.		B.________, à ********, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,

Propriétaires		1.	C.________, à ********, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
	2.		D.________, à ********, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,

Objet	permis de construire
	Recours Département du territoire et de l’environnement (DTE) c/ décision de la Municipalité du Chenit du 13 avril 2018 (levant l'opposition formée le 13 mars 2018 par le SDT et octroyant l'autorisation de construire - CAMAC 175412)

Vu les faits suivants:

A. D.________ et C.________ sont propriétaires des parcelles n^os 49 et 3244 de la commune du Chenit. Ces deux parcelles non bâties, d'une surface de respectivement 800 m² et 866 m², sont classées en zone des villages et hameaux B selon le Plan général d'affectation de la commune du Chenit approuvé par le Conseil d'Etat le 5 février 1986. Elles font partie d'un hameau dont elles jouxtent la rue principale.

B. Le 31 janvier 2018, D.________ et C.________ ainsi que B.________ et A.________ en tant que promettant acquéreurs (ci-après: les constructeurs) ont déposé une demande de permis de construire une villa avec un garage et un couvert sur les parcelles n^os 49 et 3244. Cette demande a été mise à l'enquête publique du 14 février au 15 mars 2018 et a suscité l'opposition du Service du développement territorial (SDT), le 13 mars 2018. Cette opposition se fondait sur les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Le SDT faisait valoir que le territoire constructible de la Commune du Chenit (zone d'habitation et mixte) était surdimensionné et qu'il convenait d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles.

C. La Commune du Chenit a mis à l'enquête du 12 janvier au 12 février 2018 une zone réservée communale. Celle-ci ne comprend pas les parcelles n^os 49 et 3244.

D. Par décision du 13 avril 2018, la Municipalité du Chenit (ci-après: la "Municipalité") a levé l'opposition du SDT et délivré le permis de construire. La décision relève que les parcelles n^os 49 et 3244 se situent dans un environnement déjà largement bâti, en bordure d'une route communale, et sont équipées.

E. Par acte du 14 mai 2018, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le département) a déposé un recours contre la décision municipale du 13 avril 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Le département conclut principalement à la réforme de la décision municipale en ce sens que son opposition est admise et en ce sens que le permis de construire n'est pas délivré. Subsidiairement, il conclut à l'annulation des décisions municipales relatives à la levée de son opposition et à la délivrance du permis de construire, la cause étant renvoyée à la Municipalité pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Il relève notamment que les parcelles n^os 49 et 3244 sont situées à l'extérieur du "territoire urbanisé", qu'elles sont entièrement constituées en pré et qu'un changement de leur affectation est très probable.

La Municipalité a déposé sa réponse le 29 juin 2018. Elle conclut implicitement au rejet du recours. Elle relève notamment que la révision du plan général d'affectation communal afin de le rendre conforme à la nouvelle loi fédérale sur l'aménagement du territoire est engagée depuis 2017.

Une zone réservée cantonale portant sur les parcelles n^os 49 et 3244 a été mise l'enquête publique du 8 juin au 9 juillet 2018.

Le 29 juin 2018, les constructeurs ont requis la suspension de la cause jusqu'à droit connu sur la zone réservée cantonale. Le juge instructeur a rejeté cette requête le 2 juillet 2018 en se référant à l'arrêt AC.2017.0250.

Les constructeurs ont déposé des déterminations le 16 août 2018. Ils concluent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Ils soutiennent notamment que l'opposition du SDT serait contraire au principe de la bonne foi dès lors qu’il ne se serait pas opposé au périmètre de la zone réservée communale et n'aurait pas demandé qu'il soit étendu aux parcelles n^os 49 et 3244.

Le SDT a déposé des observations complémentaires le 6 septembre 2018. Il relève que, lors de l'examen préalable relatif à la zone réservée communale, il avait mentionné quelques parcelles qui n'étaient pas incluses dans la zone réservée communale. Il soutient en outre qu'on ne saurait reprocher au département de ne pas avoir d'emblée refusé son approbation à la zone réservée communale en raison de l'insuffisance de celle-ci puisque cela l'aurait contraint soit à multiplier les oppositions aux demandes de permis de construire, soit à instaurer d'emblée une large zone réservée cantonale.

Les constructeurs ont déposé des observations complémentaires le 28 septembre 2018.

Considérant en droit:

1. Les constructeurs ont requis la tenue d'une inspection locale. Ils sollicitent également la production par la Municipalité du dossier d'enquête de la zone réservée communale.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. Sur la base d'une appréciation anticipée des preuves proposées, le tribunal de céans a la certitude qu'une inspection locale, de même que la prise de connaissance du dossier d'enquête de la zone réservée communale, ne sont pas susceptibles de l’amener à modifier sa décision. Partant, il n'y a pas lieu de donner suite aux requêtes de mesures d'instruction complémentaires formulées par les constructeurs.

2. Est litigieuse la délivrance d'un permis de construire nonobstant l'opposition formée par le département, par l'intermédiaire du SDT, à l'occasion de la mise à l'enquête publique d'un projet de construction. L'autorité recourante se prévaut des art. 77 et 134 LATC.

a) L'art. 77 al. 1 LATC (dans sa teneur à la date de la décision attaquée) prévoit que le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale (art. 77 al. 1).

L'art. 79 al. 1 LATC (dans sa teneur à la date de la décision attaquée) prévoit que dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

Selon l'art. 134 al. 1 let. a LATC – qui fait partie des dispositions transitoires et finales de la LATC adoptée en 1985 –, dans les communes ayant un plan d'affectation et un règlement non conformes aux dispositions de la loi, le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire dans les zones à bâtir s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne répondant pas aux critères des articles 48 et 51; dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique une zone réservée.

b) Les art. 77 et 79 LATC ont été abrogés par la loi du 17 avril 2018 modifiant la LATC (en vigueur depuis le 1^er septembre 2018). Ces dispositions ont été remplacées par les art. 47 et 49. L'art. 47 al. 1 LATC prévoit que "la municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique". L'art. 49 al. 1 LATC prévoit que la municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture de l'enquête publique concernant un plan d'affectation.

Dans un arrêt récent (AC.2018.0150 du 20 novembre 2018), le Tribunal cantonal a constaté que l'art. 77 aLATC était applicable lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, le département a recouru contre un permis de construire délivré alors que cette disposition était encore en vigueur (arrêt précité consid. 3b).

c) L'art. 77 aLATC ne permet pas seulement à la municipalité de refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction est contraire à un plan d'affectation communal envisagé; il prévoit également expressément pour le département la possibilité de s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée cantonale sont envisagés. En conséquence, dès lors qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée au sens de l'art. 46 aLATC, le SDT, agissant sur délégation de compétence du département, était fondé à s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité en invoquant l'art. 77 aLATC (cf. AC.2017.0071 du 15 août 2017 consid. 3b; AC.2018.0150 précité consid. 3c).

Dans une telle situation, l'art. 77 al. 1 dernière phrase aLATC prévoit que la "décision du département lie l'autorité communale". La jurisprudence récente du Tribunal cantonal a eu l'occasion de préciser la portée de cette phrase, en ce sens que la municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est opposé au projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée (AC.2017.0071 précité). Cette jurisprudence a été confirmée par la suite (cf. notamment AC.2018.0093 du 2 novembre 2018 consid. 2c; AC.2017.0183 du 20 août 2018 consid. 3c; AC.2017.0326 du 17 janvier 2018; AC.2016.0356 du 2 octobre 2017 consid. 1b, AC.2016.0270 du 5 septembre 2017 consid. 2c).

d) En l'occurrence, il ressort du dossier que les zones à bâtir de la Commune du Chenit sont surdimensionnées et doivent en conséquence être réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le département était en conséquence fondé à se prévaloir des art. 46 et 77 aLATC pour s'opposer au projet de construction litigieux, qui est susceptible de mettre en péril le redimensionnement de ces zones. Contrairement à ce que soutiennent les constructeurs, ce constat ne saurait être remis en cause par le fait que la commune a mis à l'enquête publique une zone réservée communale à laquelle le département ne s'est pas opposé. Ainsi que cela ressort de ses observations complémentaires du 6 septembre 2018, le SDT avait mentionné dans son examen préalable de cette zone réservée communale le fait que celle-ci ne comprenait pas toutes les parcelles susceptibles d'être concernées par le redimensionnement des zones à bâtir. En outre, pour les motifs mentionnés dans lesdites observations, le département avait un intérêt à ce que la zone réservée communale entre en vigueur rapidement, quand bien même son périmètre n'était pas suffisant. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer que le département a agi de manière contradictoire et que l'opposition formulée à l'encontre du projet prévu sur les parcelles n^os 49 et 3244 serait abusive ou qu'elle violerait le principe de la bonne foi. De manière générale, il y a lieu de constater que l'existence d'une zone réservée communale ne saurait faire échec au principe selon lequel le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire lorsqu'une zone réservée cantonale est envisagée, décision qui, on l'a vu, lie l'autorité communale.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis sur la base de l'art. 77aLATC et il n'est pas nécessaire d'examiner si l'art. 134 al. 1 LATC invoqué par le département entre également en considération.

e) On relèvera encore que ce n'est que dans la procédure relative à la zone réservée cantonale que devra être examinée la question du bien-fondé de cette zone. Celle-ci n'est pas en cause dans la présente procédure et le tribunal ne saurait statuer en l'espèce en dehors de l'objet du litige, qui est limité au sort du permis de construire. C'est ainsi cas échéant dans le cadre de procédures ultérieures (notamment la procédure de révision du plan des zones communal [la municipalité ne contestant pas que la zone à bâtir actuelle est surdimensionnée]) qu'il conviendra d'examiner l'argument de la Municipalité et des constructeurs selon lequel les parcelles litigieuses doivent être maintenues en zone à bâtir dès lors qu'elles se trouvent dans un secteur largement bâti et l'argument de la Municipalité relatif à l'inégalité de traitement par rapport à la parcelle voisine n° 3245.

3. Il résulte des considérants qui précèdent que c'est à tort que la Municipalité a délivré le permis de construire litigieux, compte tenu de l'opposition du SDT suivi de la mise à l'enquête publique d'une zone réservée. Le recours est en conséquence admis et la décision attaquée annulée.

Conformément à la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (AC.2017.0009 du 9 février 2018; AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 9; AC.2012.0241 du 17 juin 2013 consid. 8 et les références). Les constructeurs, qui succombent, supporteront par conséquent les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). L'Etat, pour qui agit le département recourant, n'a pas droit à des dépens dès lors qu'il n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Municipalité du Chenit du 13 avril 2018 est annulée.

III. Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de D.________, C.________, B.________ et A.________, débiteurs solidaires.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 décembre 2018

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.