TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 18 octobre 2019

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Renée-Laure Hitz, assesseure et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures.  

 

Recourants

 

 A.________ et B.________, à ********, tous deux représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne, 

 

 

 

 

  

 

Autorités intimées

1.

Département du territoire et de l’environnement (DTE),  représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,   

 

2.

Conseil communal d'Ollon,  représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,   

 

  

 

Objet

plan d'affectation           

 

Recours A.________ et consort c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 2 mai 2018 approuvant préalablement la zone réservée sur la Commune d'Ollon et contre la décision du Conseil communal d'Ollon du 15 décembre 2017 adoptant cette zone réservée

 

Vu les faits suivants:

A.                     Les parcelles nos 2376, 2378, 2397 et 3377, situées sur le territoire de la Commune d'Ollon, au nord de la localité de Chesières, sont colloquées en zone de chalets A ou B, régie par le Plan partiel d'affectation E.C.V.A. (Les Ecovets, Chésières, Villars, Arveyes) et son règlement (RPPA-ECVA) adoptés le 27 septembre 1991 et approuvés le 25 juin 1993. Les zones de chalets sont destinées à l'habitation individuelle ou collective, au commerce et à l'artisanat (art. 28 RPPA-ECVA).

A.________ et B.________ sont propriétaires en main commune de la parcelle n° 2381, située en limite aval de la parcelle n° 2378, qui est également classée en zone de chalets.

B.                     La municipalité d'Ollon a mis à l'enquête publique, du 10 juin au 9 juillet 2016, un projet de plusieurs plans de la zone réservée avec le règlement y relatif. Le règlement est ainsi libellé:

"Article 1                  Objet du présent règlement

Le présent règlement a pour objet l'établissement, sur une partie du territoire communal, des zones réservées au sens des articles 27 LAT et 46 LATC.

Article 2                    But

La zone réservée est instaurée par le présent règlement et le plan y relatif afin de sauvegarder les buts et principes régissant l'aménagement du territoire. Elle doit permettre d'assurer une utilisation rationnelle et cohérente du sol et d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir aux besoins, conformément à la LAT.

Article 3                    Périmètres

La zone réservée déploie ses effets dans les périmètres A et B définis sur le plan.

Article 4                   Zone réservée : périmètre A

1 Toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'article 39 RLATC, situées, en règle générale, à moins de trois mètres du bâtiment principal. Des dérogations à cette distance peuvent être accordées, si la topographie ou l'accès le justifie.

2 Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les limites des volumes existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. De petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.

3 Des agrandissements des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités professionnelles.

Article 5                 Zone réservée : périmètre B

1 Pendant la durée prévue à l'article 6, seules les constructions nouvelles destinées exclusivement à des activités compatibles avec l'habitation telles que des activités tertiaires, commerciales, sportives, publiques et touristiques (hôtels, hébergement organisé ou touristique au sens de l'article 2 LRS, etc.) sont autorisées, pour autant qu'elles soient conformes aux règles des plans d'affectation en vigueur.

2 De nouveaux logements de fonction (tels que logements de service ou logements d'entreprise pour l'hébergement temporaire de personnel) indispensables aux activités conformes à l'alinéa 1 sont seuls autorisés.

2 Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les limites des volumes existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. De petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.

3 Des agrandissements des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités professionnelles.

Article 6                Durée

En vertu de l'article 46 alinéa 1 LATC, les zones réservées sont établies pour une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans au maximum.

Article 7               Entrée en vigueur

En vertu des articles 46 alinéa 2, 61 et 61a LATC, le présent règlement et le plan y relatif sont approuvés préalablement, puis mis en vigueur par le Département compétent."

C.                     Selon le projet de plan du "secteur Villars", les parcelles nos 2376, 2378, 2397 et 3377 (dans sa partie sud) ont été incluses dans le périmètre de la "zone réservée: périmètre B" (ci-après: zone réservée B), la partie supérieure de la parcelle n° 3377 ayant été mise en "zone réservée: périmètre A" (ci-après: zone réservée A). Quant à la parcelle voisine n° 2381, elle n'a été incluse ni dans le périmètre de la zone réservée B ni dans celui de la zone réservée A.

D.                     A propos de la justification du projet de zone réservée, le "Rapport selon l'article 47 OAT)" expose ce qui suit:

"1.1 Evolution de la législation

La Loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et son Ordonnance révisées (en vigueur depuis le 1 er mai 2014) ont inscrit une série de mesures pour lutter contre le mitage du territoire. L'objectif est de concentrer le développement de l'urbanisation "vers l'intérieur" et de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 1 et 15 LAT).

Ces objectifs sont relayés dans le Plan directeur cantonal (PDCn). Le Canton doit donc maîtriser le dimensionnement des zones à bâtir afin qu'elles ne dépassent pas les besoins pour les 15 ans à venir. Il convient de relever que la nouvelle version du PDCn impliquera de redimensionner les zones à bâtir .hors et dans les centres, ces dernières selon les croissances maximales définies dans le cadre du PDCn (mesure A11 de la 4ème  adaptation, mise en consultation publique du 18 janvier au 26 février 2016) ainsi que par le projet d'agglomération du Chablais (Chablais Agglo 3).

Selon les lignes directrices cantonales ("redimensionnement des zones à bâtir", octobre 2015), chaque commune doit définir son territoire urbanisé. Les zones à bâtir surdimensionnées hors de ce périmètre sont les premières à devoir être examinées pour être déclassées.

Le Service du développement territorial (SDT) préconise la définition de zones réservées afin d'interdire momentanément la création de nouvelles constructions, notamment hors de ce périmètre. Cela permet de procéder aux réflexions de redimensionnement et de changements d'affectation, à réaliser dans le cadre de la révision des plans d'affectation communaux. La LATC (art. 46) prévoit que la commune peut établir une zone réservée, à titre provisoire et pour une durée de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum. Au terme de ce délai, et sans adoption d'un plan d'affectation ultérieur, la zone réservée retourne à l'affectation antérieure.

1.2 Situation communale

Bilan des réserves

Selon le bilan MADR des réserves à bâtir (méthode automatique de détermination des réserves) approuvé en mars 2015, les zones à bâtir de la commune d'0llon présentent un surdimensionnement important. La commune a mis à jour le bilan de ses réserves selon l'état existant au 31 décembre 2015, conformément aux dernières directives à disposition. D'après le bilan actualisé, elle présentait une surcapacité d'accueil dans et hors des centres d'environ 8'400 habitants d'ici 2036.

Première étape de redimensionnement

Le PPA "Les Ecovets", mise en vigueur le 16.02.2016 a affecté à la zone agricole et à la zone d'activités touristiques d'importantes surfaces initialement colloquées en zone de chalets par le plan d'extension communal "Les Ecovets - Chesières - Villars - Arveyes" (abrégé E.C.V.A), approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985 et modifié le 25 juin 1993.

Cette démarche de planification a ainsi constitué une première étape de redimensionnement des zones à bâtir, avec le déclassement d'une surface d'environ 230'500 m2 correspondant à environ 2'000 habitants. A ce stade, les zones à bâtir communales restent ainsi encore largement surdimensionnées d'environ 6'400 habitants.

Zone réservée

Conformément à un avis publié le 3 juin 2016 dans la Feuille des avis officiels (FAO), la Municipalité a décidé de définir une zone réservée sur les zones à bâtir de la commune (cf. annexe 1). Cette zone, comme le recommandent les directives cantonales en la matière, lui permet de mener une réflexion approfondie sur l'ensemble du territoire communal (dans et hors des centres), afin d'en assurer la cohérence.

(...)

2.3 Objectifs

Les zones réservées ont été établies de manière objective et proportionnelle entre les propriétaires fonciers, ceci afin de mettre en oeuvre les buts et les principes régissant l'aménagement du territoire. (art. 1 et 3 LAT).

Zone réservée : périmètre A

L'ensemble des zones à bâtir permettant de nouvelles constructions dédiées à de l'habitation et situées hors du périmètre de territoire urbanisé est mis en "zone réservée : périmètre A" afin d'assurer (art. 1 et 15 LAT) (cf. plan de zone réservée et périmètre du territoire urbanisé en annexe 3) :

· une utilisation mesurée du sol et un dimensionnement des zones à bâtir répondant aux besoins des quinze prochaines années ;

· le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, notamment à l'intérieur du périmètre de territoire urbanisé ;

· le maintien d'espaces non bâtis pour garantir la qualité paysagère du site.

Zone réservée : périmètre B

Des secteurs aptes au développement d'activités compatibles avec l'habitation telles que des activités tertiaires, commerciales, sportives, publiques et touristiques (hôtels, hébergement organisé ou touristique) sont mis en "zone réservée : périmètre B" afin de garantir :

· une utilisation mesurée du sol et un dimensionnement des zones à bâtir répondant aux besoins des quinze prochaines années ;

· la création et le maintien d'un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques (art. 1 LAT) ;

· la valorisation et le développement d'un tourisme compétitif de qualité ;

· un renforcement de l'offre touristique et de loisirs.

L'intention est d'évaluer la possibilité d'affecter ces surfaces en zone d'activités compatibles avec l'habitation lors de la révision du plan général d'affectation.

Ces secteurs stratégiques ont notamment été définis en fonction de leur localisation privilégiée (proximité d'infrastructures et affectations touristiques, économiques ou publiques existantes), des projets en cours et des surfaces non bâties à disposition permettant le développement de projets.

2.4          Principes et effets du projet

La réglementation de la zone réservée prévoit que les permis de construire dont le projet était en cours avant la publication de l'avis dans la FAO (le 3 juin 2016) ne sont pas concernés par la zone réservée.

(...)".

E.                     Le 5 juillet 2017, A.________, qui est copropriétaire de la parcelle n° 2381, a formé opposition pendant l'enquête publique en ce qui concerne les parcelles nos 2376, 2378, 2397 et 3377 (dans sa partie sud), en demandant que celles-ci soient incluses dans la zone réservée A et non dans la zone réservée B.

F.                     Le 10 octobre 2016, la municipalité a établi un préavis à l'intention du Conseil communal, où elle propose d'adopter les plans et le règlement de la zone réservée communale en levant les oppositions. Il résulte de ce préavis ce qui suit:

"1. Préambule

Suite à la révision de la Loi sur l'aménagement du territoire (LAT) entrée en vigueur le 1 er mai 2014, notamment à la teneur de son article 15 et conformément au Plan directeur cantonal (PDCn) adopté par le Grand Conseil le 20 juin 2017, les communes doivent redimensionner leurs zones à bâtir selon leurs besoins à 15 ans.

(...).

1.1          Bilan du surdimensionnement

L'Exécutif boyard a soumis au Service du développement territorial les conclusions du surdimensionnement de sa zone à bâtir en mars 2015. Avec un taux de croissance de 15.75 % hors centre et d'environ 86 % dans les centres d'ici à 2036, la Commune d'0llon présente un surdimensionnement important sur l'ensemble de son territoire d'environ 8'400 habitants.

Il convient de préciser que, selon la mesure A 11 du PDCn, la Commune d'0llon a droit à un taux de croissance de 0.75 % par année hors centres (soit 15.75 % d'ici à 2036) et de 1.7 % par année dans le périmètre centre de Villars-Chesières-Arveyes (soit 35.7 % d'ici à 2036). Cela totalise des besoins admis pour environ 435 habitants hors centres et 805 habitants dans le centre de Villars. Chesières-Arveyes, les réserves à bâtir communales s'élevant quant à elles à environ 6'300 habitants hors centres et 4'570 habitants dans les centres. Le dimensionnement du périmètre de centre d'0llon est quant à lui régi par le plan d'agglomération Chablais Agglo 3.

1.2          Etapes de planification

La première étape du redimensionnement des zones à bâtir de la Commune d'0llon a été réalisée dans le cadre du Plan partiel d'affectation (PPA) "Les Ecovets". Ce PPA, entré en vigueur le 16.02.2016, a affecté à la zone agricole et à la zone d'activités touristiques d'importantes surfaces initialement colloquées en zone de chalets par le plan d'extension communal "Les Ecovets -Chesières - Villars - Arveyes" (abrégé E.C.V.A), approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985 et modifié le 25 juin 1993. Cette démarche de planification a impliqué le déclassement d'une surface d'environ 230'500 m2, correspondant à environ 2'000 habitants.

Selon les directives cantonales, l'étape suivante de la démarche de redimensionnement des zones à bâtir consiste :

. soit à créer sans délai des zones réservées pour les terrains devant faire l'objet d'une réflexion plus approfondie,

. soit à restituer immédiatement à la zone agricole les terrains les moins aptes à la construction, généralement situés hors du territoire urbanisé.

Dès lors, dans le cadre de la deuxième étape de la démarche de redimensionnement des zones à bâtir, la Municipalité a privilégié l'option de définir une zone réservée sur son territoire, ce qui est une mesure conservatoire et provisoire, ne préjugeant pas du statut final des terrains. En effet, le but de la zone réservée est d'interdire momentanément la création de nouvelles constructions dédiées à de l'habitation sur des surfaces que la Municipalité estime nécessaires pour permettre la révision de ses plans d'affectation conformément aux exigences fédérales et cantonales. Cette zone, recommandée par les directives cantonales en la matière, lui permet de mener une réflexion approfondie sur l'ensemble du territoire communal (dans et hors des centres), afin d'en assurer la cohérence globale et de déterminer l'ampleur du redimensionnement nécessaire. S'agissant d'une restriction temporaire, elle ne parait pas constitutive d'expropriation matérielle.

Par la suite, lorsqu'il s'agira de réviser les plans d'affectation, les analyses détermineront quels terrains pourraient rester en zone constructible, compte tenu de leur historique, leur environnement, leur équipement et si la marge de manoeuvre est suffisante par rapport aux besoins de redimensionnement.

2. Bases légales

La Loi fédérale sur l'aménagement du territoire et les constructions (art. 27 LAT) et la Loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (art. 46 LATC) prévoient que la Commune peut établir une zone réservée, à titre provisoire et pour une durée de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum, lorsque l'adaptation d'un plan d'affectation s'impose et afin que rien n'entrave son établissement. Au terme de ce délai, et sans adoption d'un plan d'affectation ultérieur, la zone réservée retourne à l'affectation en vigueur.

3. Buts et objectifs

La zone réservée a été établie en tenant compte des principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT).

La "Zone réservée : périmètre A" a pour but d'assurer (art. 1 et 15 LAT) :

· une utilisation mesurée du sol et un dimensionnement des zones à bâtir répondant aux besoins des quinze prochaines années ;

· le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, notamment à l'intérieur du périmètre du territoire urbanisé ;

· le maintien d'espaces non bâtis pour garantir la qualité paysagère du site.

La " Zone réservée : périmètre B " a pour but de garantir :

· une utilisation mesurée du sol et un dimensionnement des zones à bâtir répondant aux besoins des quinze prochaines années ;

· la création et le maintien d'un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques (art. 1 LAT) ;

· la valorisation et le développement d'un tourisme compétitif de qualité ; un renforcement de l'offre touristique et de loisirs.

L'intention est d'évaluer la possibilité d'affecter ces surfaces en zone d'activités compatibles avec l'habitation lors de la révision des plans d'affectation.

4. Méthode de délimitation des zones réservées

Les zones réservées ont été établies de manière objective et proportionnelle entre les propriétaires fonciers selon les critères ci-dessous.

4.1          Zone réservée : périmètre A

Le calcul du surdimensionnement des zones à bâtir (cf. chap. 1) est établi sur l'ensemble de la Commune et non indépendamment pour chaque entité communale (villages et hameaux). Il convient par conséquent d'analyser et réduire les zones à bâtir sur l'ensemble du territoire. Pour redimensionner le territoire de façon objective, le territoire urbanisé a été défini selon les exigences cantonales. En effet, selon les objectifs fédéraux et cantonaux en matière d'aménagement du territoire, l'urbanisation doit se faire prioritairement vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 LAT). Pour aller dans ce sens, les lignes directrices cantonales ("redimensionnement des zones à bâtir", octobre 2015) demandent de traiter en premier lieu les terrains situés à l'extérieur du territoire urbanisé.

La Municipalité ne souhaitant pas bloquer les constructions sur toute la zone à bâtir communale, notamment vu le temps nécessaire à la révision des plans d'affectation, a décidé de mettre l'ensemble des zones à bâtir permettant de nouvelles constructions dédiées à de l'habitation e' situées hors du territoire urbanisé en "zone réservée : périmètre A".

4.1.1       Territoire urbanisé

Le territoire urbanisé comprend les secteurs largement bâtis, y compris les terrains non bâtis vocation urbaine, et délimite la zone à bâtir formant le coeur d'une localité.

La délimitation du territoire urbanisé a été établie sur l'entier de la Commune, pour assurer traitement équitable de tout le territoire, sur la base des critères suivants, définis par les lignes directrices cantonales ("redimensionnement des zones à bâtir", octobre 2015) :

· des constructions distantes de moins de 50 mètres,

· des terrains ou fractions de terrains non bâtis, marqués par l'urbanisation ou qui ont une fonction urbaine (parking, espace de respiration, etc.),

· des poches de verdure à l'intérieur du milieu bâti visant à favoriser les dégagements paysagers,

· des terrains non bâtis au sein du tissu bâti destinés, à terme, à le compléter ainsi que forme des hameaux et villages,

· des parcelles au bénéfice d'un permis de construire ou d'implantation déjà délivré.

Dans le principe, ont été exclus desdits périmètres :

· les terrains à bâtir inaptes à la construction en bordure du tissu bâti,

· les terrains à bâtir ou arrières de bâtiments contigus à la zone agricole,

· les terrains à bâtir dispersés, éloignés du centre et non desservis par les transports publics.

4.2          Zone réservée : périmètre B

Des secteurs aptes au développement d'activités compatibles avec l'habitation telles que des activités tertiaires, commerciales, sportives, publiques et touristiques (hôtels, hébergement organisé ou touristique) sont mis en "zone réservée : périmètre B", dans le but d'assurer leur disponibilité pour de telles activités.

Ces secteurs stratégiques ont été définis en fonction de leur localisation privilégiée (proximité d'infrastructures et affectations touristiques, économiques ou publiques existantes), des projets en cours et des surfaces non bâties à disposition permettant le développement de projets.

L'intention communale est d'évaluer la possibilité d'affecter ces surfaces en zones d'activité compatibles avec l'habitation lors de la révision des plans d'affectation. La Municipalité ne souhaitait pas empêcher le développement de projets d'activités pendant la durée de la zone réservée. C'est la raison pour laquelle deux types de zone réservée ont été définis, les secteurs aptes au développement d'activités étant mis en "zone réservée : périmètre B".

5.           Plans et règlement de la zone réservée

Les plans et le règlement de la zone réservée sont téléchargeables sur le site Internet de la Commune http://www.ollon.ch/ConseilCommunal/Documents/derniers/

ainsi que le rapport justificatif selon l'article 47 OAT et ses annexes, comprenant les plans informatifs accompagnant le rapport justificatif selon l'article précité, figurant le territoire urbanisé et les affectations touchées par la zone réservée qui sont également mis à disposition.

6.           Traitement des oppositions

La zone réservée a été mise à l'enquête publique du 10 juin au 9 juillet 2017. Elle a suscité trente-deux oppositions (...)."

G.                    La proposition de réponse à l'opposition de A.________ retient en substance que l'instauration d'une zone réservée (mesure provisoire) ne créée pas de nouvelles zones à bâtir, ni d'exceptions à la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), qui devra être respectée.

Dans sa séance du 15 décembre 2017, le Conseil communal d'Ollon a levé les oppositions et adopté la zone réservée, ainsi que son règlement.

Le 2 mai 2018, la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE) a décidé d'approuver préalablement la zone réservée, sise sur la commune d'Ollon.

H.                     Agissant le 6 juin 2018 par la voie du recours de droit administratif à l'encontre des décisions du Conseil communal du 15 décembre 2017 (adoption de la zone réservée) et du département cantonal du 2 mai 2018 (approbation préalable de cette zone), A.________ et B.________ concluent principalement à la réforme desdites décisions en ce sens que les parcelles nos  2376, 2378, 2397 et 337 sont incluses dans la zone réservée A et non dans la zone réservée B. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation des décisions attaquées.

Dans sa réponse du 17 juillet  2018, la municipalité conclut au rejet du recours. Le 19 juillet 2018, le Service du développement territorial (SDT), agissant au nom du département cantonal, conclut à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement au rejet du recours. Le 29 octobre 2018, les recourants ont déposé une réplique.

I.                       Du 3 juin au 2 juillet 2017, C.________ avait mis à l'enquête publique un projet de construction sur sa parcelle n° 2378 portant sur des chalets destinés à un hébergement touristique organisé au sens de l'art. 7 LRS. Par décisions du 5 octobre 2017, la Municipalité d'Ollon avait délivré le permis de construire requis. A.________ et consorts ont recouru contre ces décisions auprès de la CDAP qui, par arrêt du 31 juillet 2019, a admis les recours et annulé les décisions municipales pour le motif que toutes les prescriptions réglementaires en matière de police des constructions n'étaient pas respectées, tout en laissant indécise la question de savoir si le projet était conforme à l'art. 7 LRS (AC.2017.0394. AC.2017.0395 et AC.2017.0396).

 

 

Considérant en droit:

1.                      a) Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du DTE par lesquelles le plan de la zone réservée a été adopté puis approuvé préalablement. Ces deux décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés, conformément à l'art. 60 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa teneur applicable alors (avant la révision entrée en vigueur le 1er septembre 2018). Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (anciens art. 60 et 61 al. 2 LATC; art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Le SDT conteste cependant la qualité pour agir des recourants, dans la mesure où leur parcelle n'est pas comprise dans la zone réservée.

b) La qualité pour agir est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait à la partie recourante en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, de manière à exclure l'action populaire (cf. ATF 139 II 499 consid. 2.2; TF 2C_885/2014 du 28 avril 2015 consid. 5.3 et les références; CDAP AC.2016.0223 du 27 octobre 2017 consid. 1b, AC.2015.0086 du 8 mars 2016 consid. 1b). L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (ATF 137 II 40 consid. 2.3 et les références). Le recourant doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure, comme déjà relevé, l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3, 133 II 249 consid. 1.3.1, 133 II 468 consid. 1).

En l'espèce, la parcelle des recourants n'est pas incluse dans le périmètre de la zone réservée, contrairement aux parcelles nos 2376, 2378, 2397 et 3377. Il est donc pour le moins douteux que les recourants disposent d'un intérêt digne de protection à pouvoir contester les décisons portant sur la zone réservée. Les propriétaires fonciers n'ont aucun droit à obtenir une modification de la planification communale, ni a fortiori à exiger qu'une parcelle d'un tiers soit comprise dans une zone réservée (mesure de nature provisoire). En cas d'admission des conclusions subsidiaires du recours (annulation des décisions attaquées), les propriétaires des parcelles nos 2376, 2378,  2397 et 3377 (classées en zone à bâtir) pourraient construire non seulement des hébergements touristiques ou des installations sportives (sans incidence sur le nombre d'habitants de la commune), mais également des bâtiments d'habitation (résidences principales), ce qui irait à l'encontre de l'objectif de redimensionnement de la zone à bâtir visé par les l'art. 15 LAT et du PDCn. Point n'est cependant besoin de trancher définitivement la question de la qualité pour agir des recourants, dans la mesure où le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond.

2.                      Il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère bien fondée.

a)  aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes :

L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1919 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones réservées", a la teneur suivante:

" 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC, dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue, prévoit ce qui suit:

"1 La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

2 La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."

L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur en vigueur dès le 1er septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté.

bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0386 du 27 septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du
26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 ad art. 27).

b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée communale, les autorités intimées invoquent en particulier le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15  Zones à bâtir

11 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1er août 2008, le PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et
21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. A cet égard, on relèvera que cette 4ème adaptation du PDCn pose des principes directement applicables à la délimitation des zones à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b et AC.2016.0354 20 décembre 2018 consid. 1c).

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11). ). Il convient de souligner que, pour mettre en oeuvre la mesure A11, les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités des surfaces d'assolement.

d) En l'espèce, il n'est pas contesté que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune d'Ollon sont manifestement surdimensionnées et qu'elles doivent en conséquence être réduites. Selon le guichet cantonal de simulation des réserves de la zone à bâtir (d'habitation et mixtes), le surdimensionnement touche aussi bien les périmètres de centre que les surfaces localisées à l'extérieur. La capacité d'accueil de la commune d'Ollon dépasse son potentiel de 3'539 personnes en centre et de 3'153 personnes hors du centre, et ce après le premier dézonage du secteur des Ecoverts. Il est donc admis que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation (PGA) afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir.

Compte tenu du surdimensionnement très important de la zone à bâtir communale, il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PGA.

Il reste à déterminer si le choix de l'emplacement de la zone réservée litigieuse est adéquat.

3.                      Les recourants demandent que les parcelles nos 2376, 2378, 2397 et 3377 (dans sa partie sud) soient incluses dans la zone réservée A et non dans la zone réservée B. Or ces parcelles sont, à l'instar de la parcelle n° 2381 des recourants, classées en zone de chalets; elles sont situées dans le territoire urbanisé, soit un secteur largement bâti, selon les critères retenus par la Fiche d'application du SDT "Comment délimiter le territoire urbanisé". Comme le relève pertinemment la commune d'Ollon dans sa réponse, si lesdites parcelles n'avaient pas été colloquées en zone réservée B (qui constitue une restriction à la garantie de propriété), elles n'auraient pas été colloquées en zone réservée A (à l'exception du haut de la parcelle n° 3377). Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que les parcelles précitées ont été classées en zone réservée B, soit une zone où seuls des hébergements touristiques ou des installations sportives notamment sont autorisés, de sorte que cela aura un impact sur la diminution du potentiel d'accueil de nouveaux habitants, conformément aux objectifs visés par l'art. 15 LAT et la mesure A11 du PDCn. La construction de résidences secondaires au sens de la LRS ne sauraient être admises dans la zone réservée B, contrairement à ce que laissent entendre les recourants. Comme le souligne encore le SDT dans sa réponse, l'instauration de la zone réservée B sur les parcelles en cause se justifie d'autant plus qu'elles se prêtent difficilement à un retour à la zone agricole.

Il existe donc des motifs légitimes et objectifs d'instaurer une zone réservée B sur parcelles nos 2376, 2378, 2397 et 3377.

La mesure contestée paraît ainsi apte et nécessaire à préserver la marge de manœuvre des autorités communales dans le cadre de la révision du PGA (cf. art. 2 al. 3 LAT). L'instauration d'une zone réservée B sur les parcelles en cause poursuit un objectif tant quantitatif – réduction des réserves de terrains à bâtir pour les habitants – que qualitatif – avec une réflexion sur l'ensemble des objectifs du PDCn.  En effet, selon le PDCn (mesure R21 : Tourisme — Alpes vaudoises), la commune d'Ollon fait partie du territoire concerné par la fiche régionale des Alpes vaudoises qui définit une stratégie régionale de valorisation touristique pour ce pôle touristique multi-site d'importance cantonale. La Commune se positionne comme une destination touristique de village de montagne orientée principalement vers un tourisme de sport et de sensations, surtout pour le ski en hiver. La réduction de la zone à bâtir s'inscrit dans un schéma directeur communal qui définit les principaux secteurs d'activités touristiques. Dans ce contexte, la zone réservée est un outil conforme au PDCn en permettant de limiter, voire interdire, le développement de nouvelles constructions sur des parcelles qui seraient concernées dans le cadre du PGA par un changement d'affectation, notamment au profit d'une zone à but touristique. La mise en zone réservée de la parcelle litigieuse répond donc aussi à l'objectif de développer les sports et loisirs hivernaux tels que le ski, ainsi que de diversifier et d'augmenter les capacités disponibles d'hébergements touristiques. A cela s'ajoute que l'instauration d'une zone réservée B permet aussi de créer et de maintenir un  milieu bâti favorable à l’exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 lettre bbis LAT).

Tout bien considéré, le choix de l'emplacement de la zone réservée B apparaît judicieux sous l'angle du principe de la proportionnalité.

4.                      Mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité, ce qui entraîne la confirmation des décisions attaquées. Succombant, les recourants supporteront un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD), ainsi qu'une indemnité à titre de dépens à allouer à la Commune d'Ollon, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

 

 


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision du Département du territoire et de l'environnement du 2 mai 2018 approuvant préalablement la zone réservée sur la Commune d'Ollon et la décision du Conseil communal d'Ollon du 15 décembre 2017 adoptant cette zone réservée sont confirmées en ce qui concerne les parcelles nos 2376, 2378, 2397 et 3377.

III.                    Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.                    Les recourants A.________ et B.________ sont débiteurs solidaires de la Commune d'Ollon d'une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 octobre 2019

 

                                                          Le président:                                  


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.