TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 31 octobre 2019

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Silvia Uehlinger et
M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.

 

Recourants

1.

A.________ à ********

 

2.

B.________ à ********

 

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial (SDT), à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Vullierens,   

  

 

Objet

Permis de construire  

 

Recours A.________ et B.________ c/ décision du Service du développement territorial du 30 juillet 2018 refusant l'autorisation de construire une serre sur la parcelle n° 159, propriété de A.________ (hors zone à bâtir, CAMAC 177628).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire des parcelles nos 159 et 160 de la Commune de Vullierens. D'une surface de 200'344 m2 en nature de champ, pré, pâturage, la parcelle n° 159 supporte une serre agricole d'une surface de 4'427 m2 exploitée par A.________ dans le cadre de son exploitation agricole. La parcelle n° 160 quant à elle, située à l'ouest de la parcelle n° 159, de l'autre côté de la route agricole asphaltée qui les sépare, a une surface de 5'729 m2; elle est en nature de pré-champ (2'321 m2) et de forêt (3'061 m2) et supporte un bâtiment agricole de 347 m2. Ces parcelles sont colloquées en zone agricole. Elles sont attribuées à la surface d'assolement de qualité I.

B.                     Le 22 janvier 2018, A.________ et B.________, également exploitant agricole, ont conclu un bail à ferme agricole portant sur une surface de 5'000 m2 de la parcelle n° 159 et par lequel A.________ autorise B.________ à construire une serre de plus de 4'000 m2 sur cette parcelle. Ce bail à ferme agricole a été conclu pour une durée de dix ans, du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2028.

Le 5 avril 2018, A.________, en tant que propriétaire et bailleur de la parcelle n° 159, et B.________, en tant que fermier, ont déposé une demande de permis de construire, sur la parcelle n° 159, une serre chapelle multi-tunnels d'une surface totale de 4'665 m2, ainsi que, sur la parcelle n° 160, une fosse pour les eaux usées. Il ressort de la demande de permis que la serre envisagée existerait sur la parcelle n° 501 de la commune de Cossonay (village d'Allens), qui est la propriété d'un tiers, et serait déplacée sur la parcelle n° 159. Destinée à la culture de fraises, la serre projetée serait constituée de poutrelles métalliques droites et cintrées, ancrées dans des fondations ponctuelles; elle serait implantée à une distance d'1 m au nord de la serre existante sur la parcelle n° 159 et dans son prolongement, s'avançant comme elle jusqu'à une distance de 5 m (limite des constructions) de la route agricole existant à l'ouest et s'alignant à l'est sur la limite de la serre existante. La surface totale de serres agricoles sur la parcelle n° 159 s'élèverait ainsi à 9'092 m2 (4'427 m2 pour la serre existante et 4'665 m2 pour la serre faisant l'objet de la demande de permis de construire).

C.                     Mis à l'enquête publique du 16 mai au 14 juin 2018, le projet n'a suscité aucune opposition. Le 30 juillet 2018, la Centrale des autorisations CAMAC a rendu sa synthèse dont il ressort que le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise en ce qui concerne la serre agricole; par conséquent, la Municipalité de Vullierens (ci-après: la municipalité) ne pouvait pas délivrer le permis de construire. L'installation d'une fosse pour les eaux usées était en revanche autorisée. On extrait le passage suivant des déterminations du SDT:

"1. SITUATION

Nécessité agricole

Selon le préavis du Service de l'agriculture et de la viticulture, ce projet (…) est lié à une entreprise agricole reconnue au sens de l'OTerm, les besoins sont justifiés pour la serre dans le cadre du développement interne et pour la fosse des eaux usées. La viabilité de l'exploitation est confirmée.

Au vu du préavis du SAVI, la nécessité fonctionnelle du projet est démontrée.

 

2. CONTEXTE LEGAL

Sont conformes à la zone agricole, les constructions et les installations qui servent l'exploitation tributaire du sol, ou au développement interne, ou qui sont – dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a al. 3 LAT – nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour a) la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente b) l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (art. 34 al. 1 OAT).

Toutefois, selon l'article 37 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, la surface de production indépendante du sol ne doit pas excéder 35% de la surface maraîchère ou horticole cultivée et ne pas être supérieure à 5000 m2.

De plus, une autorisation ne peut être délivrée que si l'installation répond à une nécessité pour l'exploitation en question, si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à son implantation à l'endroit prévu et s'il est prévisible que l'exploitation puisse subsister à long terme (art. 34 al. 4 OAT).

Quand les limites quantitatives de ce qui peut être admis au titre du développement interne sont dépassées, les constructions et installations nécessaires ne peuvent plus être autorisées comme étant conformes à l'affectation de la zone agricole régulière. Une condition requise pour que la conformité soit reconnue est alors une implantation au sein d'une zone agricole spéciale (art. 50a al. 2 LATC) désignée spécifiquement pour l'agriculture non tributaire du sol. La loi exige une procédure de planification pour la création d'une telle zone.

En outre, les buts et principes régissant l'aménagement du territoire doivent également être respectés, notamment l'utilisation mesurée du sol et l'intégration dans le paysage (art. 1, 3 LAT).

 

3. EXAMEN

3.1 Serre

Le projet est destiné à la production maraîchère. Il est envisagé dans le cadre d'un accord de droit privé entre un propriétaire et un locataire.

Selon les informations fournies et la documentation technique, il s'agit d'un projet de serre chapelle multi-tunnels constituée de poutrelles métalliques droites et cintrées, ancrées dans des fondations ponctuelles.

La surface des serres existantes sur ce bien-fonds est de 4'427 m2. La serre projetée aura une surface de 4'665 m2, portant la surface totale à 9'092 m2.

Selon le requérant, et étant donné la subdivision de l'unité de production, la surface de production indépendante du sol demeurera inférieure aux limites définies à l'article 37 OAT.

A cet égard, nous précisons que les zones agricoles spéciales ou zones d'agriculture intensive sont apparues lors de la consultation sur la révision de 1998 de la LAT: le Parlement a finalement opté pour un modèle de planification après être arrivé à la conclusion qu'une conformité à l'affectation de la zone définie uniquement à travers la référence aux produits agricoles risquait d'accroître le mitage du territoire.

Il s'agit donc en premier lieu d'une problématique liée à l'aménagement du territoire, de sorte que, et comme évoqué plus haut, lorsque les limites quantitatives sont dépassées, le projet ne peut être autorisé que lorsqu'il est implanté au sein d'une zone agricole spéciale (zone 50a al. 2 LATC).

Au vu de ce qui précède, le projet dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre de développement interne (art. 16a LAT et 34 al. 1 et 37 OAT), la serre ne peut être admise, un tel projet devant trouver place dans une zone agricole spécialisée (art. 52a LATC)."

D.                     Par acte commun du 7 septembre 2018, A.________ et B.________ ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision dont ils demandent "l'annulation", l'autorisation de construire la serre agricole étant délivrée.

Dans sa réponse du 3 octobre 2018, la municipalité, autorité concernée, a déclaré ne pas être compétente pour se déterminer sur un projet situé en zone agricole.

Dans sa réponse du 10 octobre 2018, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, exposant notamment ce qui suit:

"(…) Les limites au développement interne ne signifient pas qu'au-delà, un projet ne pourra pas se réaliser dans l'absolu. Elle indique uniquement qu'à partir d'un certain seuil, une mesure de planification est nécessaire pour pouvoir tenir compte de tous les intérêts en jeu. En application de l'article 2 LAT, les projets ayant un fort impact sur le territoire doivent être planifiés.

Dans le cas d'espèce, la limite de 5000 m2 de serre a été introduite dans l'ordonnance pour tenir compte de l'impact paysager de telles installations ainsi que du problème potentiel de la gestion des eaux liée à l'imperméabilisation du sol. Ces questions doivent être examinées à un niveau supérieur qui est celui de la procédure de plan d'affectation dans laquelle des alternatives de site peuvent être évaluées. La procédure de permis de construire n'est pas adaptée pour un tel examen.

Dans cette situation, il est évident que des installations formant une unité au niveau de l'impact paysager et de la gestion des eaux doivent être considérées conjointement. A contrario, la propriété foncière ou encore l'appartenance des serres à des exploitations agricoles différentes n'ont pas d'influence sur ces problématiques. Si tel était le cas, le morcellement de serres en de nombreuses exploitations permettrait de créer des surfaces de serres considérables ce qui viderait de sa substance les dispositions légales et ne permettrait plus d'atteindre leur but. C'est donc à juste titre que le SDT a englobé les serres existantes dans son appréciation du respect des dispositions de l'article 37 OAT. Dépassant ainsi le seuil impératif de 5000 m2, le refus d'autorisation du SDT est conforme au droit.

Le SDT salue la volonté de regrouper les installations mais seule une procédure de planification pourra déterminer si une zone agricole spécialisée (art. 30 al. 3 LATC) peut être instaurée à l'emplacement choisi."

E.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Le SDT a refusé d'autoriser l'implantation d'une serre agricole sur la parcelle n° 159 pour le motif que dès lors que la surface totale des serres sur ce bien-fonds dépasse 5'000 m2, elles doivent faire l'objet d'une planification spécifique sous la forme d'une zone agricole spécialisée au sens de l'art. 52a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), telle qu'en vigueur au jour de la décision.

a) Conformément à l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (a.) la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et que (b.) le terrain est équipé (al. 2), le droit fédéral et le droit cantonal pouvant poser d'autres conditions (al. 3).

En vertu de l'art. 16a LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice; cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3 LAT, prévoyant que dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (al. 1). Selon l'art. 16a al. 2 LAT, les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone; le Conseil fédéral règle les modalités. D'après l'art. 16a al. 3 LAT, les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification.

Les art. 34 et 37 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) disposent ce qui suit:

"Art. 34 Constructions et installations conformes à l'affectation de la zone agricole: conditions générales (art. 16a, al. 1 à 3, LAT)

1 Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a, al. 3, LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour:

a.     la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente;

b.     l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel.

2 Sont en outre conformes à l'affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:

a.      si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant à une communauté de production;

b.      si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel; et

c.      si l'exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.

3 Sont enfin conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.

4 Une autorisation ne peut être délivrée que:

a.     si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question;

b.     si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu; et

c.     s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme.

5 Les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole.

 

Art. 37 Développement interne dans le domaine de la culture maraîchère et de l'horticulture productrice

1 L'édification de constructions et installations destinées à la culture maraîchère et à l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol est réputée développement interne (art. 16a, al. 2, LAT) si la surface de production indépendante du sol n'excède pas 35% de la surface maraîchère ou horticole cultivée et n'est pas supérieure à 5000 m2.

2 La production est réputée indépendante du sol s'il n'y a pas de lien suffisamment étroit avec le sol."

Enfin, l'art. 52a LATC, tel qu'en vigueur le jour où la décision attaquée a été rendue, prévoit ce qui suit:

"1 Les zones agricoles spécialisées sont destinées aux activités dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre de développement interne et liées à des exploitations agricoles, horticoles ou viticoles existantes.

2 Les constructions liées à ces activités y sont autorisées dans la mesure où elles respectent les prescriptions définies par le règlement communal.

3 Les zones agricoles spécialisées doivent être justifiées par un besoin suffisamment concret.

4 Elles ne doivent pas empiéter sur les sites naturels et paysagers protégés par le plan directeur cantonal, un plan d'affectation ou une décision de classement.

5 L'équipement des zones spécialisées doit être approprié. Il est à la charge des propriétaires.

6 Les exploitants doivent pouvoir justifier d'un titre juridique suffisant lors de l'approbation du plan d'affectation.

7 L'affectation de ces zones peut être inscrite au registre foncier sous forme de mention sur les immeubles compris totalement ou partiellement à l'intérieur du périmètre de ces zones."

Le Grand Conseil a adopté le 17 avril 2018 une modification substantielle de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (nLATC) et a notamment modifié les dispositions relatives à l'art. 16a LAT contenues à l'art. 52a aLATC, dont le siège est désormais l'art. 30 nLATC. L'art. 30 al. 3 nLATC dispose que les zones agricoles spécialisées selon l'art. 16a LAT sont définies dans les plans d'affectation sur la base des critères contenus dans le plan directeur cantonal. Cette révision est entrée en vigueur le 1er septembre 2018, soit en cours de procédure de recours. Par ailleurs, la 4ème adaptation du plan directeur cantonal (PDCn), entrée en vigueur le 1er octobre 2017, a été approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Il convient de déterminer le droit applicable au cas d'espèce.

b) La légalité d'un acte administratif, y compris une autorisation de construire ou un plan d'affectation, doit en principe être examinée en fonction du droit en vigueur au moment de son prononcé, sous réserve de l'existence de dispositions transitoires contraires; en conséquence, l'autorité de recours applique en principe le droit en vigueur au jour où l'autorité a statué (ATF 139 II 243 consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6 et les réf. cit.; voir aussi arrêt TF 1C_238/2017 du 24 mai 2018 destiné à la publication, consid. 2.1.1). Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et en l'absence de disposition transitoire expresse, la légalité d'une décision concernant un plan d'affectation doit en principe être examinée selon le droit applicable au moment où elle a été prise. Il est fait exception à ce principe lorsqu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs (ATF 135 II 384 consid. 2.3; 125 II 591 consid. 5e/aa; 123 II 359 consid. 3 et les réf. cit.; TF 1C_36/2011 du 8 février 2012 consid. 5.2 et 1C_505/2011 du 1er février 2012 consid. 3.1 et les réf. cit.). Un changement de loi intervenu durant une procédure de recours n'a donc pas à être pris en considération, à moins qu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs, par exemple pour des raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour la sauvegarde d'intérêts publics prépondérants (ATF 137 II 409 consid. 7.4.5).

c) En l'espèce, la nouvelle disposition de la LATC n'entraîne pas une modification fondamentale des règles tant matérielles que formelles concernant l'application de l'art. 16a LAT. Par conséquent, en l'absence de motifs impératifs à l'application immédiate du nouveau droit qui ne comporte du reste pas de dispositions transitoires contraires en la matière, il y a lieu d'appliquer le droit en vigueur au moment où les autorités ont statué, soit les dispositions de la LATC en vigueur jusqu'au 31 août 2018 (ci-après: aLATC).

d) Le recourant soutient que dès lors que la serre qu'il souhaite construire a une surface inférieure à 5'000 m2 et qu'elle a été considérée comme relevant du développement interne par le Service de l'agriculture et de la viticulture qui a par conséquent préavisé favorablement au projet, celui-ci devait être autorisé sur la base des art. 16a al. 2 LAT ainsi que 34 et 37 OAT. Les serres adjacentes existantes sur la parcelle n° 159 ne doivent pas être prises en considération car elles font partie d'une exploitation agricole distincte.

Le SDT quant à lui fait valoir que tel n'est pas le but de la loi. Ainsi, la limite de 5'000 m2 aurait été introduite dans l'ordonnance pour tenir compte de l'impact paysager de telles installations ainsi que du problème potentiel de la gestion des eaux liée à l'imperméabilisation du sol. Ces questions devraient être examinées à un niveau supérieur qui est celui de la procédure de plan d'affectation dans laquelle des alternatives de site peuvent être évaluées. La procédure de permis de construire ne serait pas adaptée à un tel examen. Dans la situation présente, il serait évident que des installations – soit les serres existantes sur la parcelle n° 159 ainsi que la serre faisant l'objet de la demande de permis de construire – formant une unité au niveau de l'impact paysager et de la gestion des eaux doivent être considérées conjointement. A contrario, la propriété foncière ou encore l'appartenance des serres à des exploitations agricoles différentes n'aurait pas d'influence sur ces problématiques. Si tel était le cas, le morcellement de serres en de nombreuses exploitations permettrait de créer des surfaces de serres considérables, ce qui viderait de leur substance les dispositions légales et ne permettrait plus d'atteindre leur but. Le SDT a encore précisé dans la décision attaquée que les zones agricoles spéciales ou zones d'agriculture intensive sont apparues lors de la consultation sur la révision de 1998 de la LAT; le Parlement a finalement opté pour un modèle de planification après être arrivé à la conclusion qu'une conformité à l'affectation de la zone définie uniquement à travers la référence aux produits agricoles risquait d'accroître le mitage du territoire.

2.                      La question à résoudre est donc de déterminer si la serre agricole litigieuse est conforme à la zone car d'une surface inférieure à 5'000 m2 (art. 37 al. 1 OAT) et peut être autorisée moyennant la délivrance d'un permis de construire ou si elle n'est pas conforme à la zone agricole car sa surface, additionnée à celle de la serre agricole existant sur la parcelle n° 159, excède la limite de 5'000 m2 posée à l'art. 37 al. 1 OAT et qu'elle doit faire l'objet d'une procédure de planification. Pour être en mesure d'y répondre, il y a lieu d'interpréter les dispositions topiques de la LAT et de l'OAT.

a) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5 et ATF 143 I 106 consid. 6).

b) La LAT ne chiffre pas de limite, subjective ou objective, à ce qui peut – encore – être considéré comme du développement interne (cf. art. 16a al. 1, 2 et 3). L'OAT en revanche prévoit à son art. 37 al. 1 (teneur en vigueur depuis le 1er septembre 2007) que "l'édification de constructions et installations destinées à la culture maraîchère et à l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol est réputée développement interne (art. 16a, al. 2, LAT) si la surface de production indépendante du sol n'excède pas 35% de la surface maraîchère ou horticole cultivée et n'est pas supérieure à 5000 m2"; l'al. 2 précise que "la production est réputée indépendante du sol s'il n'y a pas de lien suffisamment étroit avec le sol". Dans sa teneur précédente – et originelle –, il était prévu qu'était réputée développement interne l'édification de constructions et installations destinées à l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol "si la surface de production indépendante du sol n'excède pas 35% de la surface maraîchère ou horticole cultivée et, en tout cas, pas 5000 m2" (al. 1 let. b). Il apparaît donc que l'art. 37 OAT fixe deux limites distinctes à ce qui est admissible au titre de développement interne: la première, que l'on peut qualifier de "subjective" ou de "relative", délimite pour une exploitation un rapport entre surface de production dépendante du sol et surface de production indépendante du sol; la seconde, qui peut être désignée comme "objective" ou "absolue", fixe une surface à ne dépasser en aucun cas, soit 5'000 m2 de surface de production indépendante du sol, quelle que soit la taille de l'exploitation agricole. Toutefois, dans le cas où plusieurs exploitations agricoles distinctes envisagent d'implanter des serres sur une même parcelle ou à proximité immédiate les unes des autres, il n'est pas absolument clair, selon la lettre du texte légal, si cette limite absolue de 5'000 m2 serait applicable à chaque exploitation, autorisant ainsi l'édification rapprochée de serres agricoles sur une surface totale ou cumulée supérieure à 5'000 m2 ou si la limite de 5'000 m2 doit être considérée comme une limite générale sur un territoire déterminé au-delà de laquelle la seule procédure de permis de construire n'est plus suffisante mais une planification est nécessaire (cf. art. 16a al. 3 LAT).

La Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, en coordonnant celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire (art. 1 al. 1 LAT). Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, ces autorités établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder (art. 2 al. 1 LAT). Dans le cadre de l'aménagement du territoire, il y a lieu de préserver le paysage, notamment en réservant à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces d'assolement (art. 3 al. 2 let. a LAT) et en veillant à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (ibid., let. b). Dans sa directive "Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre" (cf. ch. II "Délimitation des zones au sens de l'article 16a alinéa 3 LAT en relation avec l'article 38 OAT – Critères pour la pesée des intérêts", Berne février 2001), l'Office fédéral du développement territorial ARE (ci-après: l'ARE) quant à lui relève que dans les zones agricoles destinées à la production non tributaire du sol, le mode de production est essentiellement ou exclusivement non tributaire du sol et qu'il convient d'intégrer les zones agricoles destinées à la production non tributaire du sol dans la réglementation de base du plan d'affectation de façon à garantir à tous égards la meilleure coordination possible avec les autres utilisations du sol; il faut éviter l'implantation anarchique des constructions et installations destinées à la production non tributaire du sol (op. cit., p. 3).

Sous l'angle de la systématique de la loi, l'art. 16a LAT régit certaines constructions qui peuvent être autorisées dans la zone agricole, qui est en principe non constructible, par opposition à la zone à bâtir, par nature constructible. Cette disposition introduite par la novelle du 20 mars 1998 admet plus largement la conformité à l'affectation de la zone agricole, qui est ainsi désormais reconnue non seulement pour les constructions et installations répondant à la définition de l'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT, mais également, aux termes de l'art. 16a al. 2, pour celles qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice, indépendamment des conditions restrictives de l'art. 24 LAT (cf. ATF 129 III 413, c. 3.2 p. 415-416).

Il ressort des délibérations du Parlement que ce que l'art. 16a al. 2 LAT désigne par "développement interne" - conforme à la zone agricole - correspond à la notion de "production non tributaire du sol" précédemment développée par le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence (cf. notamment BO du 13 mars 1997 205 ss, p. 206 ou BO du 1er octobre 1997 1845 p. 1853). Il apparaît toutefois que contrairement aux annonces faites lors des débats parlementaires, le cadre régissant le développement interne ait été élargi par rapport à la jurisprudence relative à l'ancienne LAT; le secteur d'exploitation non tributaire du sol doit néanmoins toujours revêtir une importance secondaire par rapport au secteur tributaire du sol (cf. Territoire & Environnement, septembre 3/2018, p. 30). Dans une perspective historique, il convient ainsi de ne pas perdre de vue que cette évolution d'abord jurisprudentielle puis législative est fondée sur l'objectif de permettre aux milieux agricoles de répondre plus facilement aux nouveaux défis – notamment par la construction de nouveaux bâtiments indispensables – dans une zone agricole multifonctionnelle; la principale nouveauté introduite par la révision partielle de 1998 dans la définition de la conformité à l'affectation de la zone est l'abandon de la distinction entre exploitation tributaire du sol et exploitation non tributaire du sol (cf. Message relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), FF 1996 III 485 s., p. 486).

Lors de la révision partielle de la LAT de 2005, le projet d'OAT révisée mis en consultation proposait la suppression de la limite supérieure de 5'000 m2. Le Conseil fédéral a relevé dans son message que vu le tableau contrasté des réponses données à l'issue de la consultation, les conséquences de cette suppression méritaient d'être examinées de manière plus approfondie. En effet, nombreux étaient ceux qui craignaient que la suppression proposée conduise à une situation juridique compliquée et difficile à mettre en œuvre – tant en ce qui concerne les dispositions sur les zones agricoles spéciales (art. 16a al. 3 LAT) que par rapport à l'obligation générale d'aménager le territoire au sens de l'art. 2 LAT; or, le but premier de cette révision partielle était précisément de simplifier la mise en œuvre. Il était encore relevé que la crainte que la suppression proposée n'apporte qu'une pseudo-simplification était fondée, du fait que les serres d'une surface supérieure à 5'000 m2 sont soumises à l'obligation d'aménager le territoire (cf. Message relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 2005 6629, p. 6635).

Il apparaît ainsi que le but poursuivi par cette limite de 5'000 m2 est de soumettre, en raison de son impact sur le territoire, toute serre d'une surface supérieure – et donc aussi les serres formant une unité visuelle, quand bien même elles appartiennent à des exploitations différentes – à une obligation d'aménager le territoire, telle que prévue à l'art. 16a al. 3 LAT selon lequel les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre de développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification.

c) En l'espèce, la serre qui serait nouvellement implantée sur la parcelle n° 159 occupe certes une surface inférieure à celle de 5'000 m2 déterminant la limite absolue à ce qui peut encore être autorisé à titre de développement interne; considérée pour elle-même uniquement, elle est ainsi conforme à la zone agricole (art. 16a al. 1 et 2 LAT en relation avec les art. 34 al. 1 et 37 al. 1 OAT). Elle a du reste été reconnue comme conforme par le service compétent en matière d'agriculture, dès lors qu'elle respecte également les autres conditions légales afférentes à la notion de développement interne (notamment la limite "relative" posée à l'art. 37 OAT, soit le rapport entre surface de production dépendante du sol et surface de production indépendante du sol), ce qui n'est au demeurant pas contesté.

S'en tenir à ce raisonnement négligerait toutefois un élément essentiel: cette serre nouvelle est prévue à proximité immédiate (1 m) d'une serre existante – également sur la parcelle n° 159 – d'une surface de 4'427 m2, ce qui porterait la surface recouverte par des serres sur cette portion de territoire à plus de 9'000 m2, soit largement plus que les 5'000 m2 autorisés sur la base d'un permis de construire et ne devant pas faire l'objet d'une procédure de planification. Or, nonobstant leur appartenance à deux exploitations agricoles distinctes et à deux propriétaires différents, ces serres considérées ensemble présentent une unité sous l'angle territorial, s'agissant tant de leur intégration paysagère que de leur impact sur le sol, que ce soit par son imperméabilisation ou par l'empiètement sur des surfaces d'assolement – ici de qualité I, soit la plus élevée. A suivre le raisonnement des recourants, dix exploitations agricoles distinctes pourraient chacune installer côte-à-côte une serre d'une surface inférieure à 5'000 m2, par exemple de 4'500 m2 et donc admissible au titre de développement interne ne nécessitant qu'une autorisation de construire, ce qui porterait la surface totale à 45'000 m2 sans qu'une procédure de planification ne soit requise.

d) Il est vrai que le Tribunal fédéral a rappelé que pour les projets, même de grande ampleur, conformes à l'affectation de la zone, le droit fédéral n'oblige pas de passer par la voie de la planification spéciale (TF 1C_221/2016 du 10 juillet 2017 consid. 4, qui cite les arrêts 1C_800/2013 du 29 avril 2014 consid. 2.1.2 et 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 2.1); le projet dont il était question dans cet arrêt était cependant une halle d'engraissement pour poulets avec installations annexes (silos d'alimentation, fosse à purin et citerne à gaz enterrée) d'une surface quelque peu inférieure à 1'800 m2 qui se situe non seulement largement en-deçà du maximum absolu de 5'000 m2, mais encore dans les limites de la taille que peut atteindre un bâtiment agricole, comme l'a d'ailleurs relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt; quant aux deux arrêts cités par la Haute Cour, ils concernent tous deux la zone à bâtir (adoption d'un plan spécial en zone d'habitation à faible densité pour l'arrêt 1C_800/2013, respectivement octroi d'un permis de construire pour un projet de bâtiments d'habitation pour l'arrêt 1C_57/2011). Le Tribunal fédéral ajoute que s'il est certes envisageable qu'une installation, même conforme à l'affectation de la zone, ait une incidence telle sur le territoire qu'une planification soit nécessaire pour assurer une évaluation du projet à une échelle plus étendue, en particulier s'il s'agit d'une zone non constructible, dans un tel cas les critères permettant de déterminer si la planification s'impose ne peuvent pas être plus stricts que pour des constructions ou installations non conformes à l'affectation de la zone; pour celles-ci, selon la jurisprudence, il peut y avoir obligation de planifier notamment lorsqu'elles sont soumises à l'étude d'impact sur l'environnement, lorsqu'elles s'étendent sur une vaste surface (gravières, installations de gestion des déchets, centres sportifs, installations d'enneigement artificiel), ou lorsque, à l'instar d'une forte augmentation du trafic, elles ont des effets importants sur l'environnement (TF 1C_221/2016 précité consid. 4).

Dans le cas présent, l'installation en cause n'est certes pas soumise à l'obligation de réaliser une étude d'impact; il n'apparaît pas non plus qu'elle engendrerait un trafic excessif. Toutefois, elle occupe une surface, à elle seule, de 4'665 m2, qui vient s'ajouter à la serre existante d'une surface de 4'427 m2, ce qui porte la surface totale de serres agricoles à 9'092 m2; à titre de comparaison, la surface d'un terrain de football apte à accueillir des compétitions internationales est d'environ 7'000 m2. Tant l'impact sur le paysage que l'emprise sur le sol (imperméabilisation du sol et ruissellement des eaux qui en découle, atteinte aux surfaces d'assolement) seront ainsi importants. Surtout, il se justifie de tenir compte de la surface totale des serres agricoles sur un même site, comme il a été exposé ci-dessus.

e) C'est ainsi à juste titre que le SDT, autorité intimée, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité en précisant que la serre agricole concernée devait faire l'objet d'une procédure de planification. A noter à cet égard que, selon la mesure F21 du PDCn, la parcelle n° 159 semble appartenir aux territoires défavorables dans lesquels des zones agricoles spécialisées ne sont autorisées que si des mesures complémentaires (par exemple protection de l'environnement, compensation, besoins énergétiques) sont mises en œuvre.

3.                      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Vu le sort du recours, les frais seront mis à la charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 30 juillet 2018 par le Service du développement territorial est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 octobre 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi que l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.