TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 16 janvier 2020

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Pascale Fassbind-de Weck et Mme Renée-Laure Hitz, assesseures.

 

Recourants

1.

A.________ à ********

 

2.

B.________ à ********

tous deux représentés par Lionel ZEITER, avocat à Prilly, 

 

  

Autorité intimée

 

Département du territoire et de l’environnement (DTE),  représenté par Service du développement territorial,   

  

Autorité concernée

 

Municipalité d'Oron, à Palézieux-Village,   

  

 

Objet

plan d'affectation           

 

Recours A.________ et B.________ c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 17 août 2018 approuvant la mise en place d'une zone réservée sur une partie du territoire de la Commune d'Oron

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ et B.________ sont copropriétaires, chacun pour une demie, de la parcelle n° 6322 du cadastre de la commune d'Oron. Dite parcelle, d'une surface totale de 1'591 m2, est située dans le village d'Ecoteaux qui, depuis le 1er janvier 2012, fait partie de la nouvelle commune d'Oron à la suite d'une fusion incluant également Bussigny-sur-Oron, Châtillens, Chesalles-sur-Oron, Les Tavernes, Les Thioleyres, Oron-la-Ville, Oron-le-Châtel, Palézieux et Vuibroye.

Sur la parcelle n° 6322 sont érigés un bâtiment d'habitation (ECA n° 4024) de 204 m2 au sol, un bâtiment agricole (ECA n° 4027) de 94 m2 au sol et un troisième bâtiment (ECA n° 4026) de 27 m2 au sol; le reste de la parcelle est en nature de jardin (532 m2) et de champ, pré, pâturage (734 m2). La parcelle n° 6322 jouxte les parcelles nos 6128 au nord, 6383 au sud et 6384 à l'ouest. B.________ est propriétaire individuel de cette dernière, dont la surface de 9488 m2 est entièrement en nature de champ, pré, pâturage. Le bâtiment ECA n° 4027 sis sur la parcelle des époux A.________ et B.________ est contigu au bâtiment situé sur la parcelle n° 6128.

B.                     A la suite de la fusion des dix communes précitées, la nouvelle Municipalité d'Oron (ci-après : la municipalité) a décidé de procéder à l'élaboration d'un plan général d'affectation unique (PGA) pour remplacer les plans respectifs des dix précédents territoires, tous relativement anciens. Elle a exprimé, outre l'intention de mener une réflexion sur les besoins et la situation des différentes zones à bâtir, la nécessité de se conformer aux exigences de la nouvelle teneur de l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et aux demandes du Canton de Vaud de réduire les zones à bâtir dès lors que la commune d'Oron est considérée comme surdimensionnée selon le bilan du dimensionnement de la zone à bâtir approuvé par le Service du développement territorial (SDT) en octobre 2015.

Le 16 mars 2017, la municipalité a transmis au SDT, pour examen préalable, un plan de zones réservées et son règlement, ainsi qu'un rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Le plan prévoit deux types de zone réservée (art. 3 du règlement) dont les périmètres sont définis sur le plan lui-même. En substance, l'art. 4 du règlement dispose qu'aucune nouvelle construction destinée au logement n'est admise dans la zone 1, alors que l'art. 5 stipule qu'aucune nouvelle construction et aucun nouvel aménagement n'est admis dans la zone 2.

Le SDT a rendu un rapport d'examen préalable le 28 avril 2017 et préavisé favorablement l'instauration des zones réservées sur le territoire de la commune d'Oron.

Le 5 septembre 2017, la municipalité a publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) l'avis d'enquête suivant :

"En application de l'article 46 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, la Municipalité soumet à l'enquête publique du 5 septembre au 5 octobre 2017 inclusivement, l'objet suivant :

- le plan des zones réservées et son règlement

Elle met également en consultation, durant le même délai, le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT qui l'accompagne.

Afin de renseigner la population sur ce projet, la Municipalité invite les habitants et propriétaires à une séance d'information publique le lundi 11 septembre 2017 à 20h00, à la salle polyvalente de Palézieux-Village.

[...]

Délai d'intervention : 5 octobre 2017"

Plusieurs oppositions, dont celle d'A.________ et B.________, ont été déposées à l'encontre du projet mis à l'enquête publique. A la suite de séances de conciliation avec les opposants, la municipalité a procédé à quelques adaptations du projet initial qui ont impliqué une mise à l'enquête complémentaire, après transmission au SDT pour examen préalable complémentaire du plan, du règlement et du rapport 47 OAT modifiés et obtention d'un nouveau préavis favorable. L'enquête complémentaire a eu lieu du 26 janvier au 26 février 2018, après nouvelle publication dans la FAO du 26 janvier 2018.

A.________ et B.________ ont derechef formé opposition.

C.                     Le 16 mai 2018, la municipalité a adressé un préavis n°12/2018 au Conseil communal d'Oron qui expose notamment ce qui suit :

"[...] Pour aborder sereinement la révision du PGA et se donner une marge de manoeuvre raisonnable, la Municipalité a opté pour la création de zones réservées. Ces zones gèlent temporairement une grande partie des nouvelles constructions (conformément aux modalités du règlement de la zone réservée) pour cinq ans (renouvelable trois ans supplémentaires). Ces zones réservées deviendront caduques à l'entrée en vigueur du nouveau PGA.

Cette mesure, qui ne touche pas les centres régionaux d'Oron-la-Ville et de Palézieux-Gare (exceptés 2 parkings), présente les avantages d'une décision égalitaire par rapport au traitement des demandes des particuliers à venir et laisse des marges pour le projet d'aménagement du territoire, en s'assurant de ne pas hypothéquer a priori la conformité du PGA, voire de se ménager des possibilités de développement.

[...]

Ainsi, et pour éviter que les secteurs actuellement non bâtis ou partiellement bâtis ne puissent accueillir de nouvelles constructions pour du logement avant que les autorités communales n'aient pu procéder à la révision de leur PGA, il a été nécessaire de définir une zone réservée 1 afin qu'à l'intérieur de celle-ci rien ne puisse être entrepris qui risque d'entraver l'établissement du futur plan. En appliquant ces restrictions sur l'ensemble des zones hors des centres affectées en tout ou partie au logement, le projet respecte le principe de proportionnalité et l'égalité de traitement.

En outre, en affectant des parcelles destinées aux activités et installations publiques en zone réservée 2, la Municipalité entend également se préserver une marge de manoeuvre pour répondre conformément à la LAT aux besoins à 15 ans en terrains pour ces affectations.[...]"

Au sujet de l'opposition d'A.________ et B.________, la municipalité en a proposé le rejet selon la motivation suivante :

"[...] Comme déjà indiqué, la zone réservée constitue une mesure transitoire, adéquate et nécessaire pour permettre une mise en conformité du plan général d'affectation de notre commune avec le droit supérieur. Cette mesure ne limite par ailleurs pas les droits à bâtir en vigueur sur [votre] bien-fonds. Enfin, l'information publique faite à l'occasion de la mise à l'enquête de la zone réservée répond à l'exigence de l'art. 47 OAT."

Dans sa séance du 25 juin 2018, le Conseil communal d'Oron a décidé de lever les oppositions au projet de zones réservées et d'accepter les réponses municipales à ce sujet; il a dès lors adopté le plan des zones réservées hors centre et son règlement tel que mis à l'enquête publique complémentaire du 26 janvier au 26 février 2018.

D.                     Le 17 août 2018, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement, sous réserve du droit des tiers, la mise en place d'une zone réservée sur une partie du territoire de la commune d'Oron. Cette décision a été notifiée le 20 août 2018 avec celles du Conseil communal d'Oron du 25 juin 2018 (adoption du plan des zones réservées et de son règlement et levée des oppositions).

E.                     A.________ et B.________ (ci-après : les recourants) ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte de leur conseil commun du 20 septembre 2018. Ils ont conclu à l'annulation de la décision du DTE du 17 août 2018. Ils n'ont pas pris de conclusion expresse à l'encontre des décisions du Conseil communal d'Oron, mais ont allégué qu'en adoptant une zone réservée, l'autorité communale avait choisi une solution de facilité illicite car elle contreviendrait aux principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité, dans la mesure où l'ensemble du nouveau territoire communal serait traité de la même manière sans qu'il soit tenu compte des particularités de chaque entité villageoise réunie par la fusion.

Le DTE, représenté par le SDT, a déposé sa réponse le 17 décembre 2018 et conclu au rejet du recours.

Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 15 février 2019 et le DTE le 8 mars 2019.

La municipalité n'a pas procédé.

F.                     La CDAP a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Interjeté en temps utile contre la décision cantonale qui approuve la mise en place d'une zone réservée communale concernant une parcelle dont les recourants sont propriétaires, le recours satisfait aux conditions de recevabilité des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Les recourants, quand bien même ils ne prennent pas formellement de conclusion à l'encontre des décisions du Conseil communal du 25 juin 2018, invoquent une violation de leur droit d'être entendu dans le cadre de la procédure de mise à l'enquête des zones réservées. Ils soutiennent que le rapport 47 OAT contreviendrait à l'art. 4 al. 2 LAT qui impose aux autorités de faire en sorte que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans.

L'adoption d'une zone réservée suit le même processus que celle d'un plan d'affectation (cf. art. 46 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions - LATC; BLV 700.11). Les dispositions relatives à l'élaboration des plans d'affectation communaux se trouvent aux art. 22 ss LATC, plus spécialement aux art. 33 à 45 LATC. En vertu de l'art. 34 LATC, les plans sont établis par la municipalité. Celle-ci entend les propriétaires touchés, sauf s'il s'agit d'un plan s'appliquant à tout le territoire de la commune ou à des fractions importantes de celui-ci (art. 35 al. 1 LATC). Aux termes de l'art. 38 LATC, après réception de l'avis du service (soit du SDT) et éventuelle adaptation, le plan est mis à l'enquête publique pendant 30 jours. Le dossier est tenu à disposition du public et, dans la mesure du possible, publié en ligne. Avis de ce dépôt est donné par affichage au pilier public et par insertion dans la FAO. Toutes ces étapes ont été respectées dans le cas particulier, les recourants ayant du reste fait opposition tant dans le cadre de la première mise à l'enquête que dans celui de l'enquête complémentaire. La séance de conciliation à laquelle la municipalité ou une délégation de celle-ci invite les opposants, conformément à l'art. 40 LATC, a également eu lieu dans le courant du mois de novembre 2017 et les oppositions ont été levées à la suite d'un projet soumis par la municipalité et approuvé par le Conseil communal conformément aux prescriptions de l'art. 42 LATC. Certes, le rapport 47 OAT ne reprend pas expressément le contenu des diverses oppositions et des propositions de réponses émises par la municipalité; il mentionne néanmoins toutes les étapes de la procédure et confirme que la population a été consultée et écoutée puisque cela a donné lieu à une adaptation du dossier et à une mise à l'enquête complémentaire du projet de zones réservées. Le droit d'être entendu de la population et des recourants a manifestement été respecté dans la phase de la procédure communale et ce premier grief des recourants doit être rejeté.

3.                      Les recourants contestent le bien-fondé des zones réservées communales projetées sur le territoire de la commune d'Oron.

a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées", prévoit:

" 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC, dans sa teneur en vigueur au moment où les autorités intimée et concernée ont statué, dispose:

1 La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

2 La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."

Dans sa nouvelle teneur au 1er septembre 2018, l'art. 46 LATC prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2017.0424 du 1er avril 2019).

b) Selon la jurisprudence récente (CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég. AC.2017.0424 précité consid. 3; AC.2019.0019 du 13 décembre 2019 consid. 2b; AC.2018.0309 du 16 décembre 2019 consid. 3b; AC.2017.0078 du 28 février 2018 consid. 2; AC.2016.0420 du 6 juin 2017; AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité : la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_511/2018 du 3 septembre 2019 consid. 5.4). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT : Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 ad art. 27).

c) La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

d) En l'occurrence, à l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée communale, la municipalité a invoqué, d'une part, la nécessité de procéder à l'élaboration d'un plan général d'affectation unique (PGA) pour remplacer les plans respectifs des dix précédents territoires fusionnés en menant une réflexion sur les besoins et la situation des différentes zones à bâtir et, d'autre part, les demandes du Canton de Vaud de réduire les zones à bâtir dès lors que la commune d'Oron est considérée comme surdimensionnée selon le bilan du dimensionnement de la zone à bâtir approuvé par le SDT en 2015.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment : d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15  Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir : enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2017.0424 et AC.2017.0078 précités).

La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues, afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11; AC.2017.0424 précité).

e) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que les zones à bâtir de la Commune d'Oron sont surdimensionnées. L'intention des autorités communales de revoir l'ensemble de la planification est manifestement établie. La procédure suivie par la municipalité, puis le Conseil communal n'est pas non plus remise en cause. Les recourants, sans attaquer le principe de l'adoption de zones réservées par décision du Conseil communal du 25 juin 2018, contestent la délimitation des périmètres de centre, qui se situent uniquement à Oron-la-Ville et Palézieux-gare, au détriment des autres centres des villages réunis par la fusion des communes en janvier 2012.

En effet, la Commune d'Oron, en vue de la révision de son PGA, a instauré une zone réservée communale sur l'ensemble de sa zone à bâtir situées hors des deux périmètres du centre. La démarche opérée correspond à une des solutions proposées par le SDT aux communes surdimensionnées.

Au stade de la planification d'une mesure provisoire, il n'apparaît pas nécessaire de vérifier dans quelle mesure l'étendue des périmètres de centre actuellement adoptés ne serait pas adéquate. Ces périmètres ont été établis sur la base des critères du PDCn et ne paraissent pas en l'état insoutenables. Les recourants ne contestent du reste pas les deux périmètres de centre retenus mais suggèrent que d'autres périmètres devraient être pris en considération comme territoire urbanisé au vu des critères du PDCn (notamment proximité des transports publics et des services).

Contrairement à ce que soutiennent les recourants, la particularité du territoire de la nouvelle commune d'Oron a précisément été prise en considération par les autorités communales qui envisagent l'élaboration d'un PGA unique, lequel devra tenir compte de toutes les zones à bâtir disséminées. Actuellement, deux périmètres de centre s'imposent manifestement, ceux d'Oron-la-Ville et de Palézieux-Gare; toutes les autres zones à bâtir de la commune ont été traitées sur un pied d'égalité et font l'objet du périmètre des zones réservées afin de ne pas favoriser un village par rapport à un autre durant l'élaboration de la planification unique.

En l'état de la procédure, le tribunal ne voit pas de raison de s'écarter du constat global de surdimensionnement hors centre. Les zones à bâtir doivent en conséquence être réduites (art. 15 LAT) et la planification révisée. Ainsi, la création de zones réservées se justifie de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir un redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision de la planification communale à venir.

La zone réservée litigieuse doit par conséquent être confirmée dans son principe. Reste à déterminer si cette zone est correctement délimitée et respecte le principe de proportionnalité.

f) Comme déjà évoqué (supra consid. 3b), la zone réservée ne doit pas aller au-delà du territoire exactement délimité dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie. Le but poursuivi dans le cas présent est non seulement de garantir une réduction de la zone à bâtir surdimensionnée, mais aussi d'élaborer un plan d'affectation unique qui prennent en considération les intérêts globaux de la nouvelle commune tout en examinant la situation de chacun des villages qui la compose. Dans un tel cas de figure, deux solutions sont en général envisageables, à savoir la mise en zone réservée de l'ensemble des zones à bâtir de la commune (cf. par ex. AC.2018.0001 du 23 novembre 2018; AC.2019.0019 précité) ou l'instauration d'une telle zone sur une portion du territoire communal, par un ou des périmètres ciblés (par ex. AC.2017.0078, AC.2017.0424 et AC.2018.309 précités). En l'occurrence, la Commune a choisi de mettre en zone réservée l'ensemble des zones à bâtir de son nouveau territoire, précisément pour mener une réflexion sur les besoins et la situation des différentes zones à bâtir dans le souhait de préserver et de valoriser la qualité de vie des villages. Le plan des zones réservées de la Commune d'Oron établit une distinction : la zone réservée 1 inclut toutes les zones à bâtir destinées à recevoir des habitants (de type de zone de village ou de zone de faible densité); quant aux terrains situés en zone d'activités, en zone d'installations publiques ou en zone de verdure, ils sont affectés soit en zone réservée 1, soit en zone réservée 2 selon le degré de protection souhaité, la zone réservée 2 correspondant à un gel général des constructions et aménagement.

Dans un arrêt récent (TF 1C_511/2018 du 3 septembre 2019 consid. 5.4), le Tribunal fédéral a retenu qu'une zone réservée doit être proportionnée et ne saurait porter sur l'ensemble du territoire communal, mais seulement sur les territoires qui entrent en considération pour une réduction de la zone à bâtir. Le Tribunal fédéral a cependant admis que lorsqu'il s'agissait de procéder à un redimensionnement concernant l'entier de la zone à bâtir susceptible d'accueillir de l'habitat, on ne saurait faire le reproche à la commune d'avoir étendu la zone réservée à l'ensemble de ces zones, compte tenu notamment de la présence de plusieurs zones à bâtir de faible densité disséminées. Le Tribunal fédéral a relevé qu'une telle délimitation ne s'étend pas à l'ensemble du territoire communal qui comprend, outre la zone inconstructible, des zones d'utilité publique et artisanales (TF 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.2). Dans le cas présent, la situation paraît semblable : comme il ressort du plan des zones réservées, la zone réservée 1, objet principal du recours, vise les zones à bâtir destinées à recevoir des habitants; à quelques exceptions près, elle n'englobe en revanche pas les parcelles colloquées en zone de verdure, en zone d'installations publiques, ni en zones d'activités, qui entrent pour l'essentiel dans le périmètre de la zone réservée 2. Ainsi, conformément aux exigences posées par le Tribunal fédéral, les zones réservées de la Commune d'Oron apparaissent soigneusement délimitées et recouvrent des parcelles qui feront l'objet d'un examen minutieux en vue de parvenir à une diminution des zones à bâtir sur l'ensemble du territoire communal. La mesure ne saurait être qualifiée de disproportionnée; elle est d'autant plus justifiée en l'espèce que le territoire communal est composé d'un regroupement d'entités distinctes, régies jusqu'il y a peu par des réglementations diverses. Le choix de l'instauration d'une zone réservée sur l'ensemble des zones à bâtir constitue une des options qui peut être prise par une commune surdimensionnée, option qu'il n'appartient pas au Tribunal de remettre en cause, quand bien même d'autres stratégies auraient été envisageables.

g) Sous l'angle de la proportionnalité encore, les recourants soutiennent que l'instauration d'une zone réservée sur l'ensemble des parcelles situées en zone à bâtir est une mesure excessive, dès lors que la municipalité pourrait refuser un permis de construire de manière ponctuelle en application de l'art. 47 LATC.

L'art. 47 LATC, intitulé "Plans en voie d'élaboration", dispose ce qui suit :

"1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de constuction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.

2 L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.

3 Lorsque ces délais ne sont pas observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."

L'art. 47 LATC propose ainsi un autre moyen de suspendre la délivrance de permis de construire pour des projets par hypothèse conformes, dans l'attente de l'adoption d'un plan d'affectation révisé. Cette mesure, de nature provisionnelle tout comme l'instauration d'une zone réservée, est toutefois d'une durée plus courte. La Commune d'Oron doit procéder à la révision de dix plans d'affectation - dont certains datent de plus de trente ans - rendus au surplus obsolètes par la fusion de 2012; elle doit envisager une réduction de ses zones à bâtir sur l'ensemble de son nouveau territoire. La tâche présente une ampleur certaine et pourrait occuper les autorités communales et cantonales au-delà des délais prévus par l'art. 47 LATC (au maximum 26 mois). Le choix d'instaurer une zone réservée ne paraît dès lors ni disproportionné ni inopportun en comparaison de la solution que permet d'envisager l'art. 47 LATC. Au demeurant, comme déjà évoqué ci-dessus (cf. consid. 3c), en matière de planification, l'autorité de recours vérifie que l’autorité qui adopte le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation, mais s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation; une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait et l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (cf. ATF 131 II 81 et 127 II 238 précités).

h) Enfin, il convient de souligner l'intérêt public à permettre un redimensionnement de la zone à bâtir et une révision de la planification communale, intérêt public qui l'emporte à ce stade sur l'intérêt économique des recourants à valoriser la parcelle dont ils sont propriétaires. Il convient à cet égard de garder à l'esprit la nature provisoire de la zone réservée qui est destinée à anticiper une mesure de planification ultérieure mais qui ne préjuge pas de l'affectation future de la zone concernée.

Au vu de ce qui précède, la zone réservée litigieuse respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC et doit être confirmée.

4.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et les décisions contestées confirmées. Succombant, les recourants supporteront l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD). Les autorités intimée et concernée n'ayant pas eu recours à un mandataire professionnel dans le cadre de la présente procédure, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD a contrario).


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge d'A.________ et B.________, solidairement entre eux.

III.                    Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

 

Lausanne, le 16 janvier 2020

 

                                                         La présidente:                                 



 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.