TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 mars 2020

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Philippe Grandgirard, assesseur et Mme Dominique von der Mühll, assesseure; Mme Aurélie Tille, greffière.

 

Recourantes

1.

A.________ à ******** représentée par Me Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne, 

 

2.

B.________ à ******** représentée par Me Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne, 

 

  

 

Autorités intimées

1.

Département des infrastructures et des ressources humaines, représenté par Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, Section juridique, à Lausanne, 

 

 

2.

Conseil communal de Nyon, représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,  

 

 

3.

Conseil communal d'Eysins, représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,   

 

  

 

 

 

  

 

Objet

plan routier           

 

Recours A.________ et B.________ c/ les décisions du Département des infrastructures et des ressources humaines, du 15 août 2018, du Conseil communal d'Eysins, du 27 septembre 2017, et du Conseil communal de Nyon, du 29 mai 2018 (levant les oppositions et approuvant, respectivement adoptant, le projet d'aménagement de mobilité douce et entretien constructif des voiries au chemin de Terre-Bonne, premier tronçon)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le chemin de Terre-Bonne, sur le territoire de la commune de Nyon, est situé à l'extrémité ouest de la commune et marque la limite avec la commune d'Eysins. Il borde une zone tertiaire sur la commune d'Eysins (zone de Terre-Bonne – Le Nipy) et une zone de verdure qui se prolonge en une zone industrielle, sur la commune de Nyon. Ce chemin débouche au nord-est sur la route de Divonne et au sud-ouest sur la route du Stand. A cet endroit, il franchit une voie de chemin de fer actuellement non sécurisée. Au niveau de la route du Stand, ce chemin accueille le terminus de la ligne de bus n° 815 des Transports publics nyonnais (TPN).

B.                     Les parcelles nos 1086, 1087, 1089, 1090 et 1638 de la commune de Nyon bordent le chemin de Terre-Bonne à l'est. Selon le plan général d'affectation de cette commune (PGA), dans sa version de décembre 2008, une zone de verdure sur les parcelles nos 1086, 1087, 1089, 1090 borde le chemin de Terre-Bonne. Le solde de ces parcelles est colloqué en zone industrielle. A l'exception de la parcelle n° 1087 qui ne dispose que d'un accès sur le chemin de Terre-Bonne, ces parcelles bordent aussi la route de Champ-Colin et bénéficient d'accès tant sur cette route que sur le chemin de Terre-Bonne. A l'instar du chemin précité, la route de Champ-Colin relie les routes du Stand et de Divonne.

A.________ exploite un garage sur sa parcelle n° 1089. Outre la réparation de véhicules, cette société offre des prestations de lavage, de carrossier, de vente et location de véhicules. Elle vend du carburant et pourvoit notamment en carburant les bus des Transports publics de Nyon (TPN).

La parcelle n° 1090 jouxte la parcelle n° 1089 au nord. Elle est la propriété de la société B.________ et héberge une entreprise de travaux publics et terrassements, garage de machines de chantier, stockage de matériaux, transports de camions avec atelier et entrepôt. C.________ était propriétaire de cette parcelle jusqu'en janvier 2018. Un projet de construction de deux bâtiments est en cours sur cette parcelle. Selon le plan de situation du 6 septembre 2018, ce projet prévoit notamment deux accès, par le chemin de Terre-Bonne et par la route de Champ-Colin. Une quarantaine de places de stationnement est prévue dans la zone de verdure en bordure du chemin de Terre-Bonne.

C.                     La Commune de Nyon a entrepris de modifier la planification actuelle et a élaboré un projet de plan partiel d'affectation en vue d'instaurer une zone d'activités (PPA Champ Colin – zone d'activités) qui englobe notamment l'ensemble des parcelles bordant le chemin de Terre-Bonne. Cette zone serait pour l'essentiel délimitée par les routes de Divonne et du Stand, au nord et au sud, et traversée par la route de Champ-Colin. L'art. 15 du règlement de ce PPA prévoit que les accès aux parcelles pour les véhicules se font depuis les DP correspondant aux routes de Divonne, de Champ-Colin et du Stand. Ce projet prévoit la suppression de la zone de verdure bordant le chemin de Terre-Bonne. Ce PPA a été mis à l'enquête publique du 2 février au 3 mars 2019.

D.                     Les Communes de Nyon et d'Eysins font partie du Schéma directeur de l'agglomération nyonnaise (SDAN). S'agissant du secteur d'Eysins, le SDAN a pour objectif notamment de permettre une planification coordonnée avec la Route de desserte urbaine (RDU), à savoir l'axe reliant la route de Crassier à la route de l'Etraz en connectant les routes de Divonne, Signy et Duillier. Le SDAN préconise en outre une valorisation des couloirs de verdure, notamment celui de Terre-Bonne qui permet de conforter l'image du village d'Eysins pris dans un écrin de verdure (rapport de synthèse du SDAN du 16 février 2006, p. 17), ainsi qu'à instaurer une perméabilité des quartiers pour les liaisons piétonnes et cyclistes (rapport précité, p. 29 et 32). Un développement des transports en commun est aussi préconisé (cf. notamment p. 33).

E.                     En juillet 2010, la Ville de Nyon a établi un Concept de mobilité urbaine (CMU), en vue de fixer une vision politique stratégique dans la planification et la gestion des différents modes de déplacement sur le territoire nyonnais. Ce concept constitue l'instrument de planification de la mobilité de référence pour les autorités (CMU, p. 9) et a notamment pour objectif de favoriser le report modal vers la mobilité douce et les transports publics (CMU, p. 56). Le CMU considère le chemin de Terre-Bonne comme un élément du réseau de desserte de niveau 2, lequel "sert à alimenter les quartiers et les secteurs du centre-ville. Il est aménagé de manière à être sûr et agréable pour les déplacements à pied et à vélo". Toutes les rues concernées "situées dans des secteurs urbanisés sont en principe classés en zone 30 ou en zone de rencontre (20 km/h)" (CMU, pp. 62 et 68).

A la suite de deux postulats demandant le développement de la mobilité douce en ville, la Municipalité de Nyon a établi un rapport de synthèse du réseau cyclable de la Ville de Nyon, le 28 avril 2014. Ce rapport indique qu'une campagne de comptages des différents modes de déplacements, menée sur le territoire communal en 2012, a confirmé la progression de la mobilité à Nyon en faveur des mobilités autres que celles des transports individuels motorisés (rapport de synthèse de 2014, p. 1). Le chemin de Terre-Bonne y est mentionné comme un objet de requalification routière prévue entre 2013 et 2016.

F.                     Dans ce contexte, les communes de Nyon et d'Eysins ont entrepris une réflexion sur le réaménagement de ce chemin dans le sens de la mise en place d'une liaison piétons/vélos entre les quartiers Tines-Boiron, Fontaines, En Gravette et Reposoir – Petite Prairie, tout en répondant au développement prévu par le plan partiel d'affectation "Terre-Bonne – Le Nipy" (ci-après: le PPA Terre-Bonne), situé à l'ouest du chemin de Terre-Bonne sur la Commune d'Eysins et destiné à accueillir près de 2'000 emplois. Le PPA Terre-Bonne accueille un complexe d'activités tertiaires construit par la société D.________ SA. Il est entièrement desservi par la route de Crassier.

Le bureau d'ingénieur E.________ a élaboré un "Rapport pour examen préalable", le 4 décembre 2014. Ce rapport a ensuite été remplacé par une "Notice accompagnant le projet", du 6 décembre 2016 (ci-après: la Notice). Sur la forme, ce document revient sur la situation actuelle et expose les principes d'aménagement fondant le projet (objectifs, concept général, transports publics, piétons et cyclistes) (ch. 3). Il détaille ensuite le contenu du projet (ch. 4) et revient sur son emprise sur le site de D.________ SA (ch. 5).

Il ressort de ces documents que le projet consiste en une requalification complète du chemin de Terre-Bonne par la mise en place d'une voie de mobilité douce entre la route du Stand et la route de Divonne. Ce réaménagement routier est prévu en trois étapes, détaillées comme suit (Notice p. 6):

"Le projet a été décomposé pour pouvoir être réalisé sous formes d'étapes qui pourront être mises en place à plus ou moins court terme, également en fonction du développement et de l'évolution de la zone industrielle de Champ-Colin.

La 1ère étape qui fait l'objet de la présente enquête publique, consiste en l'aménagement de la partie ouest, répondant à un besoin urgent de mettre en place un système fonctionnel pour les bus et sécurisant les piétons avec l'introduction de la fermeture physique de la route pour le trafic de transit.

La 2ème étape, comprenant la partie centrale et d'accroche sur la route de Divonne, est prévue à moyen terme mais nécessitant toutefois des procédures plus importantes, notamment en raison du déplacement de l'emplacement de la chaussée et des échanges de terrains y relatifs.

La 3ème étape, dite à long terme, n'a pour le moment été esquissée qu'au niveau de l'étude paysagère et est liée au développement de la zone de Champ Colin. Elle ne pourra probablement pas être mise en place avant un certain nombre d'années."

La première étape correspond à une requalification d'environ la moitié sud-ouest du chemin de Terre-Bonne, jusqu'à la parcelle n° 1087. Plus précisément, ce projet prévoit la fermeture à la circulation motorisée de ce tronçon, à l'exception de celle accédant à la parcelle n° 1087. Pour le surplus, seule la mobilité douce sera autorisée, ainsi que les transports publics jusqu'à une voie de rebroussement au début de ce tronçon. Un aménagement de zones de verdure est prévu. La fermeture à la circulation motorisée sera effectuée au moyen de bouteroues ou de bornes, pour permettre le passage des véhicules d'entretien ou des véhicules d'urgence. La deuxième étape portera sur l'aménagement de la partie nord du chemin et présuppose un échange parcellaire vers la route de Divonne. Cette étape bordera notamment les parcelles nos 1089 et 1090, propriété respectivement de A.________ et d'B.________.

G.                    Ce projet de réaménagement routier a été soumis aux services cantonaux pour examen préalable. Le 16 mars 2015, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) a informé les communes concernées des prises de position des services cantonaux intéressés et a émis un préavis positif sous réserve de certaines remarques, concernant avant tout la première étape. S'agissant de la seconde étape, la DGMR se limitait à indiquer que la continuité des itinéraires cyclables devrait être assurée du côté route de Divonne et que, pour la traversée de cet axe, la circulation des cycles pourrait se faire en parallèle au passage pour piétons, mais en aucun cas dessus.

H.                     Le projet d'aménagement du chemin de Terre-Bonne – 1ère étape, Mobilité douce – modération de trafic, a été mis à l'enquête publique par les communes de Nyon et d'Eysins, du 9 décembre 2016 au 9 janvier 2017. Il a suscité trois oppositions dont celles de A.________ et d'C.________.

I.                       La Municipalité d'Eysins a adressé un préavis n° 12 au Conseil communal d'Eysins relatif à ce projet. Ce préavis a été adopté le 27 septembre 2017.

La Municipalité de Nyon a adressé un préavis n° 90/2018 au Conseil communal de Nyon. Il est précisé dans ce document que la 1ère étape est prévue à court terme afin de résoudre, dans les meilleurs délais, les problèmes de sécurité des déplacements piétons et à vélo. La 2ème étape est prévue à moyen terme. Ce préavis était accompagné d'une synthèse des oppositions et proposition de réponses, du 4 juillet 2017. Ce préavis a été adopté par le Conseil communal de Nyon le 29 mai 2018.

J.                      Le 15 août 2018, le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a approuvé préalablement le projet d'aménagement de mobilité douce et entretien constructif des voiries au chemin de Terre-Bonne et levé les oppositions y relatives. Cette décision ainsi que celles des Conseils communaux précités ont été notifiées aux opposants, le 21 août 2018.

K.                     Agissant par l'intermédiaire du même conseil, A.________ et B.________ ont recouru contre ces décisions devant le Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), le 21 septembre 2018. Ils concluent à l'annulation des décisions contestées, subsidiairement au renvoi de celles-ci aux autorités précédentes pour nouvelle décision. L'instruction des causes a été jointe sous la référence AC.2018.0335.

Agissant au nom du DIRH, la DGMR s'est déterminée sur les recours, le 23 novembre 2018.

Les Conseils communaux de Nyon et d'Eysins se sont également déterminés, par leur conseil commun, le 20 décembre 2018. Ils concluent au rejet des recours.

Les recourantes se sont encore déterminées, le 22 mars 2019 et les autorités communales, le 16 mai 2019. Les recourantes ont alors spontanément répliqué à cette dernière écriture, le 22 mai 2019.

Le 26 juin 2019, les recourantes ont fait valoir que le conseil d'Etat avait alloué une enveloppe de 180'000 fr. pour les aménagements à réaliser sur le tronçon entre l'autoroute A1 à Eysins et le giratoire de Terre-Bonne, sur Nyon, de la route de desserte urbaine (RDU), et que le Conseil communal d'Eysins avait en outre approuvé un investissement de 390'000 fr. en vue de ces mêmes travaux préparatoires. Compte tenu de l'avancement de ce projet de RDU qui incluait la mise en place d'un réseau de mobilité douce étoffé, le présent projet constituait selon elles un doublon inutile.

L.                      Le Tribunal a tenu audience le 3 juillet 2019. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications. On extrait du compte-rendu d'audience les passages suivants:

"[…] Directement en face de la parcelle n° 1089 se trouve une garderie, derrière laquelle s’étend le complexe de bâtiments modernes (business center) qui constitue la zone « En Terre-Bonne », jouxtant le chemin de Terre-Bonne à l’Ouest sur le territoire de la Commune d’Eysins. Le syndic d’Eysins confirme que ce secteur est dédié à des activités du secteur tertiaire.

Le tribunal et les parties se rendent à l’angle Sud-Ouest de la parcelle n° 1090, propriété d’B.________, sur un segment en enrobé bitumineux, où sont entreposés notamment des containers et sont parqués des camions de l’entreprise ********. Il est constaté la présence d’un bâtiment de type villa au centre de la parcelle, entouré d’un champ de maïs. M. C.________ indique que ce bâtiment abrite une entreprise de terrassement ainsi qu’un logement. L’accès au bâtiment et à la place bétonnée sur laquelle on se trouve ne se fait que du côté du chemin de Terre-Bonne. Du côté de la route de Champ-Colin, soit à l’Est de la parcelle, se trouvent plusieurs constructions comprenant un centre de lavage de voitures et un petit supermarché. M. C.________ allègue qu’une procédure de morcellement de sa parcelle est en cours, pour laquelle il a déjà reçu une autorisation, qu’il produira. Il relève que des camions viennent charger et décharger des bennes pour l’entreprise de terrassement, en passant par le chemin de Terre-Bonne.

[…]

Au Nord-Est de la parcelle, sur la parcelle voisine n° 1638, se trouve un garage de la société ******** SA.

La parcelle n° 1089 comprend un long bâtiment industriel. [Le représentant de A.________] explique que son entreprise exploite une carrosserie du côté du chemin de Terre-Bonne, et un garage avec vente de véhicules du côté de la route de Champ-Colin. Il explique qu’il s’agit de la seule station-service permettant aux bus TPN de s’approvisionner sans effectuer de manœuvres. Il montre au Tribunal l’accès emprunté par les bus TPN depuis le Sud, par le chemin de Terre-Bonne, pour faire le plein du côté Nord du bâtiment puis repartir du côté du chemin de Champ-Colin. L’emplacement du réservoir du côté droit des bus oblige à faire le plein de ce côté du bâtiment. Me Henny relève que les bus viennent ici à titre privé. [Le représentant de A.________] souligne que la perte de cette clientèle prétériterait son chiffre d’affaires.

Les représentants de A.________ soulignent que l’accès au chemin de Terre-Bonne depuis la route de Divonne quand on vient depuis l’Est est malaisé, compte tenu de la configuration du chemin de Terre-Bonne à cet endroit et de la nécessité de faire le tour du rond-point de Terre-Bonne.

Le Tribunal et les parties longent le bâtiment au Nord-Est et constatent l’emplacement des pompes à essence, puis rejoignent la route de Champ-Colin. Des voitures sont parquées le long de la limite Sud-Ouest de la parcelle. Au niveau de la moitié de la longueur du bâtiment on constate la présence d’une rampe et d’un décrochement du bâtiment à la hauteur de cette rampe, qui réduit la largeur du passage. Des véhicules sont stationnés tout le long de la parcelle, depuis la route de Champ-Colin jusqu’au chemin de Terre-Bonne.

Le Tribunal et les parties se déplacent en direction de la route du Stand, au Sud. La route de Champ-Colin est bordée d’une bande cyclable de chaque côté. Les représentants de la Commune de Nyon indiquent que ce tronçon de la route du Stand fait partie du CMU.

Le Tribunal et les parties tournent à droite sur la route de Nyon et s’arrêtent près des rails, à l’entrée du chemin de Terre-Bonne. Le syndic d’Eysins explique que cette voie ferrée accueille des trains de marchandises, principalement pour le transport de céréales, de bois et de betteraves. Les trains qui passent ici roulent au pas et sont accompagnés de deux patrouilleurs à pied. Les représentants des Communes de Nyon et Eysins indiquent ne pas connaître la fréquence exacte de passage des trains.

Le Tribunal et les parties remontent le chemin de Terre-Bonne, lequel permet actuellement une circulation bidirectionnelle, et s’arrêtent sur la parcelle n° 511 à gauche du chemin, là où se trouve le terminus d’une ligne de bus. A cet endroit se trouve un passage menant au complexe de bâtiments du business center sur le territoire de la Commune d’Eysins. M. C.________ dénonce une inégalité de traitement du fait du maintien de ce passage dans le projet alors que sa propre parcelle (n°1090) sera inatteignable par le Sud du chemin de Terre-Bonne. Me Henny explique que l’accès motorisé a dû être maintenu au moins jusqu’au niveau de la parcelle n° 1087 située en amont, dès lors que cette parcelle ne dispose d’aucun accès au chemin de Champ-Colin.

Il est constaté que le chemin de Terre-Bonne est plus étroit que la route de Champ-Colin.

En continuant de monter le chemin, le Voyer montre au Tribunal l’emplacement des futures bornes délimitant la zone interdite aux véhicules, soit au niveau de la parcelle n° 1087. Le syndic d’Eysins précise que l’accès à la garderie sise sur la parcelle n° 489 se fera par le chemin traversant le business center. Les recourants soulignent que l’idée avait été émise de déplacer les bornes jusqu’au niveau de la parcelle n° 1089 au moins, mais que cela n’a pas été retenu.

Le Tribunal et les parties se rendent dans une salle mise à disposition dans le garage A.________.

 […]

Me Henny confirme que le projet constitue un plan communal au sens de l’art. 13 LRou pour lequel un rapport répondant aux exigences de l’art. 47 OAT doit être établi à l’attention de l’autorité cantonale chargée de l’approbation des plans. Selon lui, la Notice constitue un tel document en l’occurrence. Pour Me Pfeiffer, cette Notice est incomplète. [...]

Le Voyer explique que la DGMR a examiné l’ensemble du projet pour rendre son préavis. Le choix de procéder ensuite par étapes appartient aux Communes concernées. A cet égard, le syndic d’Eysins revient sur l’historique du projet. Le syndic recevait de nombreuses plaintes liées au trafic et à l’éclairage sur le chemin de Terre-Bonne. Après élaboration d’un premier projet de PPA prévoyant l’aménagement d’un trottoir, auquel la Commune de Nyon s’était opposée, il avait été décidé la mise au point d’un projet intercommunal. Les deux Communes ont ensuite choisi de scinder le projet afin de supprimer dans un premier temps le trafic de transit, qui était le point le plus critiqué. Le syndic précise qu’actuellement, le business center abriterait environ 1500 emplois, et le site comprendrait une place de parc pour 2,5 emplois. Par conséquent, de gros efforts devaient être fournis en matière de mobilité douce.

Le Tribunal examine le PPA Champ-Colin (ci-après : le PPA) qui prévoit l’accès aux parcelles des recourants par la route de Champ-Colin. Les représentants de la Commune de Nyon indiquent qu’il n’est pas encore en force mais sera bientôt soumis au Conseil communal, l’enquête publique étant terminée.

Me Henny expose que ce PPA prévoit le maintien du statut artisanal pour les parcelles des recourants actuellement situées en zone industrielle.

La Présidente interpelle les parties sur l’art. 37c OCF. Le responsable Réseau routier et espaces publics du secteur Nyon explique que le croisement perpendiculaire de rails ne pose pas de problème en tant que tel pour la création de pistes cyclables. Le projet a été validé par les CFF.

[…]

Le Tribunal et les parties examinent la situation des parcelles comprises entre le chemin de Terre-Bonne et la route de Champ-Colin. Ainsi, la parcelle située au Sud est occupée par Gétaz-Romand et comporte un accès sur la route de Champ-Colin. Les parcelles n° 5021 et 413 n’ont un accès que du côté de la route de Champ-Colin. La parcelle n° 1087 n’accède qu’au chemin de Terre-Bonne alors que les parcelles n° 1089, 1090 et 1638 ont un accès des deux côtés, sous réserve d’un morcellement de la parcelle n° 1090. […]"

Les autorités communales intimées se sont déterminées sur le procès-verbal d'audience le 22 août 2019, et la DGMR le 23 août 2019.

Le 27 août 2019, les autorités communales intimées ont produit le Concept de mobilité urbaine de la Ville de Nyon de juillet 2010 (CMU), un rapport de synthèse du 16 février 2006, du Schéma directeur de l'agglomération nyonnaise (SDAN), le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la Ville de Nyon avec une version réduite du plan des zones d'origine et le plan général d'affectation mis à jour le 19 février 2009.

Le 17 septembre 2019, les recourantes ont produit une attestation de morcellement de la parcelle n° 1090 du 4 juin 2014 ainsi que la détermination de la Municipalité de Nyon du 28 octobre 2014 indiquant que le fractionnement signalé ne contredit aucune règle en vigueur sur les constructions. Il ressort de ces documents la création d'une nouvelle parcelle n° 5184 de 5'834 m2 à l'ouest, donnant exclusivement sur le chemin de Terre-Bonne. Le tableau de mutation ne comprend pas la signature du conservateur du Registre foncier et n'a pas été inscrit au Registre foncier.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) Les recours sont dirigés contre les décisions des conseils communaux de Nyon et d'Eysins et du DIRH par lesquelles le plan routier a été adopté, puis approuvé préalablement. Cette procédure est régie par la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). L’art. 13 al. 3 LRou, dans sa teneur au moment où les autorités intimées ont statué, prévoyait que, pour les plans routiers communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal (1ère phrase). Les articles 57 à 62 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions, (LATC; BLV 700.11) sont applicables par analogie (2ème phrase). Il y a lieu de s’en tenir à cet égard au contenu des dispositions de la LATC telles qu’elles étaient en vigueur jusqu’au 31 août 2018. Les décisions contestées ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés, conformément à l'art. 60 aLATC. Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal  (art. 60 et 61 al. 2 aLATC).

b) L’art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) réserve la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l' "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 400 consid. 2.4.2; 133 V 239 consid. 6.2; 131 V 298 consid. 3 et les arrêts cités).

En l'occurrence, bien que les recourantes ne semblent pas directement concernées par la première étape du réaménagement routier, qui s'arrêtera avant leurs parcelles, elles font valoir être affectées par ce projet du fait de la restriction de la circulation prévue, qui empêchera l'accès à leurs parcelles par la partie sud du chemin de Terre-Bonne depuis la route du Stand. Il y a ainsi lieu de leur reconnaître la qualité pour agir. Par ailleurs, B.________, qui a succédé à C.________, lequel avait fait opposition dans la procédure d'enquête publique, peut être considérée comme ayant satisfait à l'exigence d'avoir participé à la procédure devant l'autorité précédente (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD).

2.                      Les recourantes contestent la procédure suivie. Il manque selon elles un rapport conforme à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).

a) L'art. 47 OAT prévoit ce qui suit:

"1 L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26, al. 1, LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4, al. 2, LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement.

2 Elle expose en particulier quelles réserves d'affectation subsistent dans les zones à bâtir existantes, quelles mesures sont nécessaires afin de mobiliser ces réserves ou d'obtenir sur ces surfaces un bâti conforme à l'affectation de la zone et dans quel ordre ces mesures seront prises."

En l’espèce, la procédure ayant abouti à la décision attaquée est, comme on l'a vu, régie par l'art. 13 LRou qui renvoie aux art. 57 à 62 aLATC, étant rappelé qu'il y a lieu de s’en tenir au contenu de ces dispositions telles qu’elles étaient en vigueur jusqu’au 31 août 2018, dans la mesure où celles-ci sont applicables à la procédure d’élaboration et d’adoption d’un plan de compétence communale menée à son terme avant cette date (cf. AC.2018.0082 du 19 septembre 2018 consid. 2a, et les références citées, à savoir  ATF 139 II 263 consid. 6; 135 II 384 consid. 2.3). Le plan routier constitue un plan d'affectation spécial - au sens de l'art. 14 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) - qui détermine un nouveau mode d'utilisation du sol pour la partie du territoire communal concerné (ATF 120 Ib 27 consid. 2c/cc p. 32 ; 112 Ib 164 consid. 2b p. 167; cf. également TF 1C_852/2013 du 4 décembre 2014 consid. 3.3).

Le contrôle en opportunité du plan comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés. Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité (AC.2018.0082 du 19 septembre 2018 consid. 5a et les références citées; AC.2012.0071 du 21 octobre 2013 consid. 4).

b) En l'occurrence, le projet litigieux a fait l'objet d'un rapport élaboré par un bureau d'ingénieurs géomètres, le 6 décembre 2016 (la Notice). Ce rapport décrit la situation actuelle du chemin de Terre-Bonne, les principes d'aménagement retenus sur la base du concept de mobilité urbaine de la Ville de Nyon et de la Commune d'Eysins, ainsi que le concept général du projet. Cette notice est complétée par un rapport paysager qui précise l'aménagement paysager envisagé. Elle précise encore les raisons pour lesquelles le projet a été scindé en plusieurs étapes (voir notamment Notice, p. 6): la première étape qui fait l'objet de la présente procédure, revêt une certaine urgence compte tenu de l'aménagement d'un arrêt de bus avec rebroussement et de la nécessité d'assurer la sécurité des piétons. Un des objectifs prévus est aussi de fermer ce chemin au trafic de transit. La deuxième étape est destinée à l'aménagement du second tronçon du chemin de Terre-Bonne, mais nécessite des procédures en relation avec le déplacement de la chaussée au niveau de la route de Divonne, notamment des échanges de terrains. Enfin, la troisième étape, de nature paysagère, est liée au développement de la zone de Champ Colin qui fait l'objet d'une procédure distincte (plan partiel d'affectation). Ce rapport a été soumis aux autorités cantonales compétentes pour examen préalable au sens des art. 3 et 10 LRou (dans leur teneur au moment où les autorités intimées ont statué). Sur la base de ce rapport, les autorités cantonales ont pris position sur le projet et émis un préavis positif sous réserve de diverses remarques. Force est ainsi de constater qu'un rapport permettant d'appréhender le projet litigieux dans sa globalité a bien été élaboré. Il convient ainsi de retenir, avec les autorités communales intimées, que ce rapport qui expose les objectifs d'aménagement du territoire poursuivis et détaille les étapes du projet répond aux exigences matérielles de l'art. 47 OAT, de sorte que ce grief d'ordre formel doit être rejeté. Autre est la question de savoir si ce rapport est ou non complet. Les recourantes font en effet grief au projet de ne pas avoir suffisamment pris en considération leurs intérêts privés à maintenir un accès pour le trafic motorisé à leurs parcelles sur le chemin de Terre-Bonne. Ce grief sera examiné dans le considérant qui suit.

3.                      a) Comme on l'a vu, le contrôle d'un plan tel que celui litigieux ici implique notamment de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés. Parmi ces principes, se trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

b) En l'occurrence, le chemin de Terre-Bonne a actuellement un rôle de desserte secondaire de la zone industrielle de Champ-Colin. Hormis la parcelle n° 1087 qui ne bénéficie d'un accès que sur ce chemin, les autres parcelles bordant le chemin de Terre-Bonne bénéficient toutes d'un accès direct sur la route de Champ-Colin. Dans cette mesure, l'appréciation des autorités communales intimées selon laquelle ces parcelles continueront à bénéficier d'un accès adéquat nonobstant les restrictions de circulation induites par le projet litigieux n'apparaît pas critiquable.

S'agissant notamment de la recourante B.________, cette dernière a allégué avoir reçu l'autorisation de procéder à un morcellement de sa parcelle, de sorte que le projet litigieux reviendrait à priver d'un accès motorisé la future parcelle morcelée qui borde le chemin de Terre-Bonne. Elle a produit à cet égard un projet de morcellement, de 2014, avec une mention du 28 octobre 2014 de la Municipalité de Nyon selon laquelle le fractionnement envisagé de la parcelle n° 1090 ne contredit aucune règle en vigueur sur les constructions. Cette mention, qui datait de plus de 4 ans au moment où les décisions litigieuses ont été notifiées, n'a pas été inscrite au Registre foncier. Au contraire, la recourante précitée a mis à l'enquête publique, du 3 octobre au 1er novembre 2018, un projet de construction sur sa parcelle n° 1090, de deux bâtiments et environ 70 places de stationnement, dont une quarantaine dans la zone de verdure. Selon le plan de situation produit par les autorités communales intimées, ce projet prévoit un accès tant sur le chemin de Terre-Bonne que sur la route de Champ Colin. Aucun morcellement de parcelle n'est prévu ici. Force est ainsi de constater que le projet de morcellement de parcelle allégué par la recourante B.________ n'a pas été concrétisé à ce jour et que celle-ci semble au contraire y avoir renoncé. Quoi qu'il en soit, les autorités communales intimées étaient fondées à tenir compte de la parcelle n° 1090 dans sa globalité dans l'appréciation des possibilités d'accès à cette parcelle par la route de Champ Colin. La pesée des intérêts effectuée à cet égard ne prête pas le flanc à la critique.

La recourante A.________ a quant à elle indiqué qu'une partie de sa clientèle est composée des Transports publics nyonnais (TPN) dont les bus viennent s'approvisionner en carburant. Ces bus arrivent par la partie sud du chemin de Terre-Bonne, parce que la manoeuvre est plus facile que depuis le nord, et repartent par la route de Champ Colin. Le Tribunal a pu constater en audience que les réservoirs à carburant pour ces bus se trouvent sur la façade nord-est du bâtiment existant sur la parcelle n° 1089. A cet endroit, un croisement entre véhicules n'apparaît pas possible. Un accès pour des bus par la partie sud-ouest de la parcelle paraît compromis, car le bâtiment comporte sur cette façade un décrochement au niveau d'une rampe qui réduit la largeur du passage à cet endroit. On peut ainsi admettre que si la plupart des véhicules se rendant chez la recourante A.________ sont en mesure d'arriver et de repartir par la route de Champ Colin, il n'en va pas de même pour les véhicules de gabarit important, tels que les bus TPN. Ce problème semble d'ailleurs avoir été évoqué par le Conseil communal de Nyon: dans le rapport de majorité, du 1er mai 2018, la commission a demandé des précisions à ce sujet à la Municipalité de Nyon. Cette autorité a répondu être en cours d'étude afin de définir quelle serait la mesure la plus adaptée afin de garantir cet accès aux bus. La commission semble ensuite retenir que l'accès aux bus sera autorisé. Elle indique en effet ce qui suit:

"[...] Faire ce premier tronçon va engendrer une diminution de la circulation sur ce chemin (uniquement bus et accès à la parcelle 1087). On atteindra ainsi le premier objectif, à savoir tranquilliser le passage en le dédiant à la mobilité douce, y compris pour le deuxième tronçon cité dans le projet global."

Le projet litigieux prévoit, dans sa première étape, de rendre impossible le transit motorisé par le chemin de Terre-Bonne et de supprimer le trafic motorisé individuel sur le tronçon sud, objet du litige. Une exception est prévue pour la parcelle n° 1087 qui ne comporte aucun autre accès que celui sur le chemin précité. Le Tribunal a notamment pu constater en audience que cette parcelle supporte une activité de type garage, de sorte à accueillir régulièrement un certain nombre de véhicules. L'aménagement du chemin de Terre-Bonne en faveur de la mobilité douce devra en conséquence également tenir compte du maintien d'un trafic routier jusqu'à cette parcelle. Le dossier est toutefois lacunaire sur le trafic existant sur le chemin de Terre-Bonne et sur celui qui subsistera compte tenu du maintien d'un accès à la parcelle n° 1087. La recourante A.________ n'a quant à elle pas précisé le nombre de bus TPN qui se rendent sur sa parcelle, ni leur fréquence. Or, à supposer que cette clientèle soit déterminante pour l'activité de la recourante, ce qui n'est au demeurant pas clairement étayé, il convenait d'examiner dans quelle mesure une exception pouvait être envisagée pour elle aussi, pour autant qu'un accès depuis la route de Divonne apparaisse impraticable. En effet, dès lors que le tronçon litigieux sera utilisé en partie par des véhicules se rendant sur la parcelle n° 1087, une éventuelle exception pour l'accès des bus TPN à la station d'essence sur la parcelle n° 1089 méritait d'être examinée, notamment au vu du principe de la proportionnalité. Les décisions attaquées ne prennent pas clairement position à ce sujet. Le système prévu de bornes pour empêcher le trafic de transit paraît à première vue susceptible d'inclure un tel trafic supplémentaire limité aux bus vers la parcelle n° 1089. Selon les chiffres figurant dans le CMU (cf. figure 2.1, p. 29), pour 2007, le chemin de Terre-Bonne avait un volume de trafic faible de 1'500 véhicules par jour. Ce chiffre devrait être actualisé. Les aménagements prévus, doublés de la mise en zone 30, pourraient suffire a améliorer la situation sans empêcher tout transit. Ce point devrait figurer dans la pesée des intérêts qui semble ainsi avoir été effectuée de manière incomplète. Le Tribunal n'est en l'état du dossier pas en mesure de statuer sur cette question. Il convient donc de renvoyer celui-ci aux autorités communales intimées pour complément d'instruction et nouvelle décision à ce sujet.

4.                      Les recourantes invoquent un défaut de coordination dès lors que seule une partie du chemin sera réaménagée alors que le délai pour aménager le reste du tronçon est incertain. Elles estiment ainsi absurde de créer une piste cyclable et une zone piétonne qui s'arrêteraient sans suite, surtout dans une zone industrielle.

La DGMR considère que le projet répond à l'objectif de mobilité douce de la planification supérieure, tel que prévu en substance dans le CMU et le SDAN. Il relève que les parcelles n°1089 et 1090 restent accessibles par le nord et ne sont concernées que par la deuxième étape du projet.

a) L'art. 25a LAT pose le principe de coordination qui régit le droit de l'aménagement du territoire, notamment lorsque un projet de construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.

Cette disposition a la teneur suivante:

"1 Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.

2 L'autorité chargée de la coordination:

a.     peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire les procédures;

b.     veille à ce que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique;

c.     recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure;

d.     veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions.

3 Les décisions ne doivent pas être contradictoires.

4 Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation."

La loi ne tend pas à une coordination maximale, mais doit assurer une coordination suffisante, ce que précisent les textes allemand et italien de l'art. 25a al. 1 LAT (arrêts TF 1C_852/2013 du 4 décembre 2014; 1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3.3.1). Le principe de la coordination des procédures vise en premier lieu à assurer, d'un point de vue matériel, une application cohérente des normes sur la base desquelles des décisions administratives doivent être prises (cf. ATF 120 Ib 400 consid. 5). Le moyen d'y parvenir, lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, relève de la coordination formelle. A ce titre, l'art. 25a LAT prévoit qu'une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demandes d'autorisations soient mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT) (AC.2017.0009 du 9 février 2018 consid. 8f et les références citées).

b) En l'occurrence, le projet de requalification du chemin de Terre-Bonne est essentiellement prévu en deux étapes. Il ressort en effet de la Notice du 6 décembre 2016 et des explications fournies en audience que la troisième étape a trait essentiellement à des aménagements paysagers. Cette notice indique encore que le calendrier pour la deuxième étape est incertain mais prévu à moyen terme dès lors que cette étape va nécessiter des procédures d'échanges de terrain en vue de modifier le débouché du chemin de Terre-Bonne sur la route de Divonne. Ce constat ne permet pas encore de retenir un défaut de coordination au sens de l'art. 25a LAT. En effet, comme exposé dans la Notice précitée, l'aménagement de la première étape revêt une certaine urgence, en raison notamment de la nécessité d'aménager un arrêt de bus et de sécuriser le cheminement piétonnier. Le Tribunal a notamment pu constater les lieux en audience, en particulier l'absence d'aménagements pour le trafic piétonnier à cet endroit. Quant à la deuxième étape, elle est soumise à certaines contraintes résultant de la modification du débouché sur la route de Divonne, ce qui est susceptible de retarder la réalisation du projet sur ce tronçon. Pour autant que la réalisation même de ce second tronçon n'apparaisse pas incertaine, une telle planification par étapes n'apparaît pas contraire à l'art. 25a LAT. Quoi qu'il en soit, cette question peut souffrir de rester indécise vu le sort du recours.

5.                      Les recourantes estiment enfin que le projet ne respecterait pas l'art. 37c de l'ordonnance fédérale du 23 novembre 1983 sur la construction et l'exploitation des chemins de fer (OCF; RS 742.141.1). Les autorités communales intimées ont indiqué que le projet avait été validé par les CFF.

a) L'art. 37c OCF fixe le principe général selon lequel des installations de barrières ou de demi-barrières doivent être mises en place aux passages à niveau (al. 1). Les dérogations à cette exigence sont toutefois possibles dans les cas suivants (al. 3):

"a.      aux passages à niveau où la mise en place de barrières ou de demi-barrières génère des coûts disproportionnés, elles peuvent être remplacées d’un côté de la voie par des signaux à feux clignotants et de l’autre par une installation de demi-barrières. Lorsque cette solution provoque elle aussi des coûts disproportionnés, on peut mettre en place des installations de signaux à feux clignotants;

b.       aux passages à niveau où le trafic routier est faible, on admet des installations de signaux à feux clignotants munis de signaux acoustiques ou des installations de barrières à ouverture sur demande;

c.       si les conditions de visibilité sont suffisantes ou si les véhicules ferroviaires émettent des signaux d’avertissement en cas de conditions de visibilité insuffisantes, des croix de Saint-André peuvent être installées aux passages à niveau à titre de signal unique à condition que:

1.    la route ou le chemin ne soit ouvert que pour la circulation des piétons et que celle-ci soit faible, ou

2.    la circulation routière soit faible et le trafic ferroviaire lent, ou

3.    la route ou le chemin serve exclusivement à l’exploitation agricole (chemin agricole), qu’elle ne desserve pas de biens-fonds habité et qu’elle ne soit ouverte, vu la signalisation, qu’à un cercle limité de personnes; le gestionnaire de l’infrastructure doit instruire ces personnes en la matière."

Les travaux d’aménagement d’une installation de sécurité sur un passage à niveau doivent être autorisés dans le cadre de la procédure applicable aux constructions et installations servant exclusivement ou principalement à la construction et à l’exploitation d’un chemin de fer au sens des art. 18 ss de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.101). L'art. 18m al. 1 LCdF prévoit que l'établissement et la modification de constructions ou d'installations ne servant, comme en l'espèce, pas exclusivement ou principalement à l'exploitation ferroviaire sont régis par le droit cantonal. Ils ne peuvent être autorisés qu'avec l'accord de l'entreprise ferroviaire, notamment si l'installation risque de compromettre la sécurité de l'exploitation.

b) En l'occurrence, le dossier comporte peu d'indications sur la circulation à cet endroit, tant des trains que des voitures, puis des piétons et cyclistes. Le dossier produit ne précise pas la fréquence des passages de trains sur ces voies. Les autorités intimées ont expliqué que les quelques trains qui y passent roulent au pas et sont accompagnés de deux patrouilleurs. Les mesures de signalisation envisagées apparaissent à première vue propres à assurer une certaine sécurité aux usagers du chemin. Il résulte du dossier que le projet aurait été validé par les CFF, sans toutefois que le dossier produit ne précise les termes de cette validation. Vu le sort du recours, il n'apparaît pas nécessaire d'instruire davantage cette question.

6.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et les décisions attaquées annulées, le dossier étant renvoyé aux autorités communales intimées pour complément d'instruction et nouvelle décision. L'émolument de justice sera mis à la charge des autorités communales intimées qui succombent (art. 49 et 52 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). Les recourantes obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, elles ont droit à des dépens, à la charge des autorités intimées précitées (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      Les décisions du Département des infrastructures et des ressources humaines, du 15 août 2018, du Conseil communal d'Eysins, du 27 septembre 2017, et du Conseil communal de Nyon, du 29 mai 2018, sont annulées, le dossier étant renvoyé aux autorités communales intimées pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge des Communes de Nyon et d'Eysins, débitrices solidaires.

IV.                    Les Communes de Nyon et d'Eysins, débitrices solidaires, verseront aux recourantes, créancières solidaires, une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 3 mars 2020

 

La présidente:                                                                                           La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial ARE pour information.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.