TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 mars 2019

Composition

M. Pierre Journot, président; MM Emmanuel Vodoz et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs.

Recourants

A.________ et B.________, à ********, représentés par l'avocate Isabelle Salomé Daïna, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par l'avocat Denis BETTEMS, à Lausanne,

Constructrice

C.________, à ********, représentée par l'avocat Yves NICOLE, à Yverdon-les-Bains,

Objet

Décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 12 septembre 2018 (péremption ou report de validité du permis de construire - rénovation intérieure, création d'un logement dans les combles, création de balcons, parcelle n° 1942, propriété de C.________ - CAMAC n° 157206)

Vu les faits suivants:

A. La constructrice est propriétaire de la parcelle 1942 d'Yverdon-les-Bains qui est construite, le long de la rue Pestalozzi, d'un bâtiment d'habitation de 112 m² comportant deux étages de logement sur un rez de chaussée utilisé comme bureaux. Ce bâtiment est contigu à celui de la parcelle 1943 voisine, propriété par moitié de B.________ et A.________.

B. Du 8 août au 6 septembre 2015 a été mise à l'enquête la rénovation intérieure du bâtiment de la parcelle 1942, la création d'un logement dans les combles et la création de balcons. Le projet prévoyait la démolition de la cage d'escalier pour élargir de 90 à 120 cm les marches existantes. La constructrice explique qu'il s'agissait là d'une modification d'un précédent projet à cause d'une exigence de l'Établissement cantonal d'assurance incendie (ECA) motivée par la coexistence, dans le projet, d'un bureau (au rez-de-chaussée selon les plans) et de logements.

L'enquête a suscité l'opposition de D.________ et E.________ (alors propriétaires de la parcelle 1943 qu'ils ont donnée à leurs enfants le 16 janvier 2017). Les opposants se plaignaient de l'ombre portée par la surélévation, de la vue plongeante depuis celle-ci et de l'esthétique de la façade arrière. Ils évoquaient l'enveloppe thermique du projet et invoquaient l'existence de différentes servitudes dont l'une concerne une installation de chauffage commune aux deux parcelles.

Le 18 avril 2016, la municipalité a informé les opposants qu'elle avait délivré le permis de construire, précisant notamment que l'assainissement du bâtiment avait été modifié au profit d'une isolation intérieure pour permettre la conservation de la modénature des façades. La municipalité relevait que pour le surplus, l'opposition relevait du droit privé.

C. En raison du coût excessif de la nouvelle cage d'escalier (environ 500'000 fr. selon la constructrice), l'architecte du projet a contacté l'ECA et l'administration communale en vue de modifier le projet en conservant la cage d'escalier existante, les bureaux du rez étant remplacés par un logement. Par courrier électronique du 16 mai 2017, l'administration communale lui a confirmé que moyennant l'accord écrit de l'ECA et la fourniture du plan modifié en trois exemplaires, la modification pourrait être autorisée.

Après divers échanges avec l'architecte, qui a fourni de nouveaux plans du 8 juin 2017, l'ECA (qui relevait qu'avec la suppression des bureaux, le dossier devenait de compétence communale) a écrit à la constructrice que les propositions de l'architecte étaient plausibles et recevables et qu'il appartenait à la commune de valider le nouveau projet sur la base du concept de protection incendie proposé.

Par lettre du 25 octobre 2017, l'autorité communale a écrit à la constructrice qu'elle validait le concept de protection incendie et qu'elle autorisait la constructrice à débuter les travaux.

D. Par courrier électronique du 26 juin 2018, E.________ a demandé si le permis de construire était toujours valable, s'il y avait eu une demande de prolongation et si le projet avait été modifié. Une collaboratrice de l'administration communale a répondu le 2 juillet 2018 que le permis était échu et que l'administration communale n'avait reçu aucune demande de prolongation ni d'information de modification du projet.

E. Interpellé le 30 juillet 2018 par la constructrice qui fournissait des documents sur le début des travaux (notamment un crédit bancaire de construction de 1'015'000 fr. sur un total de 1'208'000 fr.) qu'elle annonçait pour la rentrée des vacances, un autre collaborateur de l'administration communale a répondu le 3 août 2018 que les travaux n'avaient pas commencé et que le permis était périmé.

F. L'avocat de la constructrice est intervenu pour faire valoir (en bref) que le délai de péremption du permis de construire avait été interrompu par la validation du nouveau concept de protection incendie et l'autorisation de commencer les travaux signifiée par l'autorité communale le 25 octobre 2017. La municipalité lui a répondu ce qui suit en date du 7 septembre 2018 :

"(...)

Pour replacer le contexte, nous portons à votre connaissance que le dossier 2015-8740 faisait suite à l'enquête publique 2014-8651, dont le permis de construire ne pouvait être octroyé en raison du préavis négatif de l'ECA qui exigeait la modification de la cage d'escaliers existante. Cet élément a été mis en conformité dans le nouveau projet de 2015.

A la mi-mai 2017, le Service de l'urbanisme a été approché pour diverses annonces de modification du projet, notamment la demande de maintien de la cage d'escaliers actuelle. Pour le Service précité, bien que ces adaptations étaient relativement conséquentes comme vous le rappelez, elles n'avaient pas d'incidence sur le droit des tiers, raison pour laquelle il a traité ces modifications dans la continuité du dossier d'enquête publique 2015-8740 et non en enquête publique complémentaire, ni en dispense d'enquête comme vous le prétendez sous le point 1.- c). Cependant, vu le précédent refus de l'ECA s'agissant de la conservation de la cage d'escaliers et que les nouveaux plans ne correspondaient plus à ceux approuvés par l'établissement précité, le Service de l'urbanisme a réservé son approbation des nouveaux plans à la réception de l'accord écrit de l'ECA. Etant donné que l'immeuble n'abrite plus d'activités, il est passé de compétence cantonale à communale en termes de protection incendie. Sur conseil de l'ECA, le SDIS a accepté d'entrer en matière concernant l'écart aux prescriptions AEAI, pour autant que le concept de protection incendie mette en évidence les mesures compensatoires qui en découlent et que lui soit adressé un courrier du Maître de l'ouvrage confirmant qu'il assume cet écart ainsi que les raisons qui l'imposent. C'est donc le 25.10.2017, suite à la réception de tous les documents requis, que le Service de l'urbanisme a confirmé à votre mandant l'autorisation de débuter les travaux, objet du permis de construire sollicité.

Il s'est donc écoulé environ 5 mois durant lesquels le constructeur n'a pu faire usage de son permis de construire. Dès lors, sur la base de l'article 118 LATC, la Municipalité admet que le délai de péremption du permis de construire soit suspendu durant cet intervalle, repoussant ainsi le début effectif des travaux au 18.09.2018. Conformément aux articles 125 et 126 LATC, veuillez annoncer l'ouverture du chantier au moyen du formulaire annexé à la présente.

(...)

Par lettre du 12 septembre 2018, l'avocat de la constructrice a exposé à la municipalité que le délai de deux ans n'avait pas été suspendu mais interrompu par la délivrance du permis de construire complémentaire.

G. Le 12 septembre 2018, la municipalité a écrit à E.________ ce qui suit:

"Dans sa séance du 22.08.2018, la Municipalité a pris connaissance des informations que le Service de l'urbanisme vous a communiquées s'agissant de la date de péremption du permis de construire relatif au dossier d'enquête publique cité sous rubrique, arrivé à échéance le 18.04.2018.

Suite à une analyse approfondie du dossier et sur la base de l'article 118 LATC, la Municipalité a conclu au report de la validité du permis de construire précité. En effet, une procédure complémentaire d'une durée de 5 mois, empêchant le constructeur de faire usage de son permis de construire, a été engagée de mai à octobre 2017.

Ainsi, la Municipalité admet qu'une annonce d'ouverture de chantier soit adressée au Service de l'urbanisme jusqu'au 18.09.2018 pour initier les travaux sollicités."

H. Le 12 septembre également, le conseil de la constructrice a annoncé à la commune le début des travaux (mise hors service des installations les 12 et
13 septembre, livraison des échafaudages le 14 et leur pose le 18 septembre 2018).

I. Par acte du 1^er octobre 2018, A.________ et B.________ ont recouru contre la décision municipale du 12 septembre 2018 en concluant à son annulation et à la caducité du permis de construire depuis le 19 avril 2018. Ils ont requis l'arrêt immédiat des travaux, invoquant notamment la présence d'amiante dans le bâtiment. Après avoir recueilli les déterminations des parties, le juge instructeur a rejeté cette requête par décision du 4 octobre 2018.

La municipalité et la constructrice ont conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, dans leurs mémoires respectifs du 12 décembre 2018. Diverses écritures spontanées ont encore été déposées par les recourants les 21 décembre 2018 (avec une nouvelle requête de suspension des travaux, rejetée par le juge instructeur le 17 janvier 2019), le 7 janvier et le 12 février 2019, par la municipalité et 27 décembre 2018 et 18 février 2019 ainsi que par la constructrice le 27 décembre 2018.

Considérant en droit:

1. L'art. 118 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit ce qui suit:

"Art. 118 - Péremption retrait de permis

¹ Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.

² La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.

³ Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels ; la municipalité ou, à défaut, le département peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.

⁴ La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales."

La jurisprudence a confirmé récemment que la notion de "commencement des travaux", déterminante pour la péremption du permis de construire au sens de l'art. 118 LATC, fait partie des règles formelles fixées par le droit cantonal et ne peut pas faire l'objet d'une disposition communale qui lui donnerait un contenu différent (AC.2017.0330 du 25 avril 2018, consid. 3, et les références citées; recours rejeté par le Tribunal fédéral: 1C_256/2018 du 31 janvier 2019; AC.2016.0373 du 30 juin 2017 consid. 7b; AC.2008.0046 du 18 mai 2011 consid. 1 et 2; AC.2007.0172 du 4 mars 2008 consid. 2b).

La jurisprudence a donné une définition large à la notion de commencement des travaux. A la constatation objective du début des travaux s'ajoute un élément subjectif lié à la volonté sérieuse du destinataire du permis de poursuivre l'exécution de celui-ci (prononcé CCRC n°2662 du 15 novembre 1972, in: RDAF 1974 p. 450; v. ég. RDAF 1990 p. 258): le destinataire du permis de construire doit être autorisé à démontrer, par d'autres moyens que le degré d'avancement des travaux (crédit de construction, programme des travaux, plans d'exécution, adjudications), qu'il possède la volonté sérieuse de poursuivre l'exécution de la construction. En définitive, l'élément subjectif peut se substituer à l'élément objectif (AC.2018.0013 du 29 août 2018, consid. 3; AC.2017.0170 du
18 juin 2018; AC.2017.0330 du 25 avril 2018, consid. 3, recours rejeté par le Tribunal fédéral: 1C_256/2018 du 31 janvier 2019; AC.2016.0290 du 21 septembre 2017, consid. 1c ; AC.2016.0400 du 8 août 2017; AC.2008.0046 du 18 mai 2011 consid. 2; AC.2007.0172 du 4 mars 2008; AC.2008.0140 du 15 février 2010; AC.2001.0126 du 12 décembre 2001 consid. 2b; AC.1996.0162 du 15 octobre 1997 consid. 2c; AC.1992.0058/1992.0210 du 8 février 1993 consid. 3 a et b, in: RDAF 1993 p. 478, confirmé par arrêt 1P.142/1993 du 8 juin 1993).

Comme le rappelle un récent arrêt, (AC.2018.0013 du 29 août 2018, consid. 3d), il est de jurisprudence constante que la durée de validité du permis de construire prévue à l’art. 118 al. 1 LATC ne court pas pendant une période où la procédure empêche le constructeur d’en faire usage, en particulier lorsque l’effet suspensif a été accordé au recours (arrêt AC.2008.0028 du 3 juillet 2008 consid. 4a et les références citées), ou lorsque la suspension provisoire des travaux est ordonnée par un juge civil (AC.2011.0141 déjà cité consid. 3b/bb). La jurisprudence retient en définitive que la durée de validité du permis ne court pas lorsque le constructeur se trouve dans "l'impossibilité juridique" de faire usage de son permis de construire, notamment pendant la période où l'effet suspensif est accordé. Cette durée ne court pas davantage lorsque le constructeur est dans "l'impossibilité matérielle" de faire usage de son permis, soit lorsqu'il se trouve exposé à un risque insupportable d'invalidation du permis, notamment pendant le délai de recours cantonal quand des oppositions ont été formulées pendant la procédure d'enquête et a fortiori entre le dépôt du recours et la décision sur effet suspensif, puis pendant le délai de recours au Tribunal fédéral lorsqu'il a de bonnes raisons de penser que les opposants sont suffisamment déterminés pour former un tel recours (AC.2013.0335 du 15 août 2013, consid. 2; AC.2008.0028 du 3 juillet 2008 consid. 4; AC.1996.0099 du 14 octobre 1997, consid. 5; AC.1993.0230 du 2 juillet 1997, consid. 2).

La jurisprudence retient aussi que lorsque les modifications envisagées au projet font l'objet d'une enquête complémentaire et qu'elles sont de nature à compromettre le commencement des travaux du bâtiment principal, a fortiori lorsqu'elles le compromettent à l'évidence, la délivrance du permis de construire complémentaire fait partir dès sa date un nouveau délai de péremption au sens de l'art. 118 LATC, partant interrompt le délai de péremption courant jusque-là (AC.2012.0263 du 13 mars 2013; recours au Tribunal fédéral rejeté: 1C_384/2013 du 16 janvier 2014; AC.2007.0191 du
3 juillet 2008, consid. 1^e; AC.1992.0391 du 12 juillet 1993).

Enfin, la jurisprudence a aussi envisagé, sans trancher, que la mise à l'enquête complémentaire elle-même, voire déjà le dépôt de la requête formée en ce sens, était susceptible de suspendre le délai de péremption (AC.2007.0191 précité).

En l'espèce, le coût excessif qu'aurait engendré la démolition et la reconstruction de l'escalier (imposée par l'ECA) a conduit la constructrice à maintenir l'escalier d'origine. Contrairement à ce que suggèrent les recourants en requérant des mesures d'instruction sur ce point, il n'était pas concevable d'entreprendre les travaux avant de savoir si le projet pouvait être modifié dans ce sens. En effet, même si elle ne modifiait pas le gabarit de l'immeuble, cette modification intérieure affectait l'organisation du chantier de manière importante. Elle ne permettait donc pas de commencer les travaux tels qu'ils avaient été autorisés par le permis de construire du 18 avril 2016. La municipalité pouvait donc admettre que la constructrice avait été empêchée matériellement de commencer les travaux pendant les cinq mois qui ont été nécessaires pour faire valider cette modification du projet. Dès lors, elle était fondée à admettre que les travaux commencent d'ici au 18 septembre 2018 comme elle l'a fait dans la décision attaquée.

On observe au passage qu'aux yeux de la municipalité, cette modification du projet a été traitée non pas sous la forme d'un permis de construire complémentaire dispensé d'enquête publique (art. 72b RLATC et 111 LATC) mais "dans la continuité du dossier d'enquête publique" originel. On serait donc en présence d'une "autorisation municipale". Cette institution est inconnue de la loi mais répandue dans la pratique. Peu importe car de toute manière, la délivrance d'un permis de construire après dispense d'enquête publique aurait entraîné le départ d'un nouveau délai de péremption, ce qui aurait permis également le début des travaux, qui sont désormais en cours.

2. Vu ce qui précède, les recourants échouent à obtenir l'annulation de la décision attaquée et le constat de la caducité du permis de construire depuis le 19 avril 2018. Il y a lieu de mettre les frais à leur charge et d'allouer des dépens à la municipalité et à la constructrice, assistées d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 12 septembre 2018 est maintenue.

III. Un émolument de 3000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants.

IV. Les recourants doivent, solidairement entre eux, la somme de 1500 (mille cinq cents) à la Commune d'Yverdon-les-Bains à titre de dépens.

V. Les recourants doivent, solidairement entre eux, la somme de 1500 (mille cinq cents) à C.________ à titre de dépens.

Lausanne, le 12 mars 2019

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.