TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 23 août 2019

Composition

M. François Kart, président; M. Christian-Jacques Golay et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

 

A.________, à Les Monts-de-Corsier, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,  

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial, à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Corsier-sur-Vevey, à Corsier-sur-Vevey,

  

 

Objet

       Divers    

 

Recours A.________ c/ décision du Service du développement territorial du 31 août 2018 ordonnant la suppression du parking réalisé sur la parcelle n° 549 de Corsier-sur-Vevey

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ se présente comme une association culturelle qui a pour objet d'étudier, de propager, d'enseigner et de mettre en réalisation l'enseignement du maître spirituel Omraam Mikhaël Aïvanhov, spiritualiste, philosophe et pédagogue (1900-1986). A.________ est née au début du XXe siècle en Bulgarie; elle est actuellement présente dans le monde entier, notamment en Suisse.

A.________ (ci-après: l'association), fondée en 1961 selon les art. 60 ss du Code civil suisse, est propriétaire, depuis le 28 mars 1961, de la parcelle n° 549 de Corsier-sur-Vevey d'une surface de 31'539 m2 colloquée en zone agricole et aire forestière selon le plan des zones et son règlement sur le plan d’extension et la police des constructions (ci-après: RPE) adopté par le Conseil communal de Corsier-sur-Vevey le 23 février 1983 et approuvé par le Conseil d’Etat le 3 avril 1985. Sur ce bien-fonds est notamment érigé un centre d'accueil de 803 m2 au sol (ECA n° 930) comprenant six niveaux.

Dans ce centre appelé "Vidélinata", de nombreuses manifestations sont organisées tout au long de l'année. L'association indique que, chaque week-end, "Vidélinata" accueille entre 50 et 100 personnes. Quatre congrès annuels sont organisés durant deux à trois semaines auxquels participent quelque 150 personnes.

Le bâtiment principal ECA n° 930, le pavillon ECA n° 815 ainsi que le chalet ECA n° 816, construits sur la parcelle n° 549, ont été érigés avant le 1er juillet 1972. Ils n'ont jamais eu d'usage agricole et n'ont pas de note au recensement architectural du canton de Vaud. En 1974, une surélévation de la toiture et l'aménagement des combles ont été autorisés par le département compétent. Divers travaux ont été exécutés au fil des ans.

B.                     Le 22 mai 2018, le Service du développement (SDT) a délivré une autorisation de mise en conformité pour divers travaux de transformation intérieure effectués par l'association sans autorisation. A cette occasion, le SDT a relevé qu'une surface minérale d'environ 800 m2 avait été construite sur la partie est de la parcelle n° 549 après 2004 sans autorisation du département. Il a indiqué que cette construction ferait l'objet d'une procédure séparée.

Un courrier a été adressé par le SDT à l'association le 3 juillet 2018 au sujet de la surface minérale précitée. Il y rappelait sa compétence pour décider si les projets de construction situés hors de la zone à bâtir étaient conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation pouvait être accordée. Il soulignait aussi que la création de places de stationnement était subordonnée à la délivrance d'un permis de construire, qu'il avait l'intention de refuser vu que les places de stationnement n'avaient pas vocation agricole. Il n'entendait pas non plus délivrer d'autorisation dérogatoire. En effet, la création du parking constituait un aménagement de confort lié à l'habitation principale. Cette construction n'ayant que vocation de commodité, elle n'était pas imposée par sa destination et ne pouvait être régularisée au sens des art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le SDT indiquait qu'il envisageait de rendre une décision aux termes de laquelle il demanderait la suppression du parking et le réensemencement de la parcelle. Afin de respecter le droit d'être entendu de l'association, le SDT lui impartissait un délai pour se déterminer.

L'association s'est déterminée le 19 août 2018. Elle expliquait que le parking d'environ 800 m2 aménagé sur la partie est de la parcelle n° 549 faisait partie du projet de construction du bâtiment ECA n° 930, pour lequel un permis de construire avait été octroyé en 1969. Les travaux de terrassement avaient été effectués rapidement, mais la finalisation de ce parking ne s'était pas faite en raison de difficultés financières. Ce n'était qu'à partir de 2004 qu'elle avait pu procéder par étapes à la finalisation de ces places de stationnement. Dans la mesure où ces places étaient prévues dès le début et que leur réalisation avait été approuvée, l'association requérait l'octroi d'une autorisation de mise en conformité en application de l'art. 24c al. 1 LAT. Elle estimait qu'une telle autorisation devait également être accordée sur la base de l'art. 24 LAT, étant donné que ce parking était absolument nécessaire au vu de la taille et surtout de la capacité d'accueil du bâtiment ECA n° 930. Sa réalisation n'était pas liée à des motifs de confort, mais avait au contraire pour but d'assurer les places de stationnement obligatoires selon la législation, qui impliquait que le bâtiment dispose d'au moins 80 places de stationnement, ce qui était impossible sans ce parking. L'emplacement choisi s'imposait puisqu'il n'avait pas nécessité de mouvements de terrassement après 1970 et qu'aucun arbre n'avait dû être coupé. La construction de ce parking était donc imposée par sa destination. Si le SDT devait malgré tout refuser l'autorisation de mise en conformité requise, l'association le priait de renoncer à ordonner la remise en état des lieux, qui serait contraire au principe de proportionnalité. Elle soulignait l'existence d'un intérêt public au maintien des places de stationnement pour des raisons de sécurité (passage des services d'urgence). Elle invoquait aussi son intérêt privé au maintien du parking réalisé. En effet, l'ensemble de ses activités était basé sur la présence des membres et personnes intéressées, ce qui impliquait la nécessité pour ces personnes de pouvoir venir sur place et d'avoir un endroit où laisser leur véhicule.

C.                     Par décision du 31 août 2018, le SDT a ordonné la suppression du parking et le réensemencement de la surface d'environ 800 m2. Il motivait sa décision par le fait que les places de stationnement n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone et constituaient uniquement un aménagement de confort lié à l'habitation principale.

D.                     Par acte du 2 octobre 2018, l'association (ci-après: la recourante) a recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision de du SDT. Elle conclut à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du 31 août 2018. Relevant que le centre d'accueil, avec ses installations hôtelières et son centre de congrès (salle de conférence avec cabine de traduction, bibliothèque, salles de réunion, etc.), est au bénéfice de la garantie de la situation acquise, elle reproche au SDT de ne pas s'être penché sur la question de savoir si le centre d'accueil ne pourrait pas être considéré par analogie comme une construction commerciale au sens de l'art. 37a LAT Elle estime aussi que c'est à tort que le SDT retient que la demande relèverait de la convenance personnelle et présenterait par conséquent un caractère subjectif. Elle se réfère à cet égard à la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui a admis la réalisation d'un parking de 25 places hors zone à bâtir. Dans cette cause (1C_36/2009), le Tribunal fédéral a jugé que le parking litigieux visait à rendre accessible à un large cercle de personnes une zone de détente de proximité. Il permettait en outre d'éviter le parking sauvage sur les bords de la route et sur les talus sis à la lisière de la forêt, considérations relevant de l'intérêt public. Par ailleurs, la zone de détente était éloignée de 4 km du centre de la localité, les sites alternatifs examinés nécessitaient de franchir une dénivellation de 400 m et, sans la place de stationnement incriminée, la zone de détente perdait une grande partie de son intérêt. La recourante estime qu'elle se trouve dans une situation semblable à celle exposée dans l'arrêt 1C_36/2009, ce qui justifie l'admission du recours.

La recourante a aussi requis d'être autorisée à déposer une écriture complémentaire une fois la réponse du SDT déposée. Une inspection locale a en outre été demandée.

La Commune de Corsier-sur-Vevey s'est déterminée le 2 novembre 2018 et a indiqué qu'elle était favorable au maintien du parking. La capacité d'accueil des bâtiments nécessitait un parking avec de nombreuses places de parc pour éviter un parking sauvage qui poserait problème sous l'angle de la protection de la nature et de la sécurité publique. Elle soulignait aussi l'absence de desserte en transports publics et le fait que l'emplacement du parking était idéal, car il n’avait engendré aucun mouvement de terre et aucun arbre n’avait dû être coupé.

Le SDT (ci-après aussi: l’autorité intimée) a répondu en date du 5 novembre 2018 et a conclu au rejet du recours. Il estime que les conditions d’application des art. 37a LAT et 43 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) ne sont pas remplies, dès lors que l’on ne serait nullement en présence d’une entreprise commerciale et que l’installation d’un parking de 800 m2 a un impact important sur le territoire et l’environnement. Concernant l’application de l’art. 24 LAT, l'autorité intimée expose que, selon la jurisprudence, la garantie de la situation acquise dont bénéficient les constructions non agricoles situées en zone agricole ne peut pas être invoquée pour obtenir un accès carrossable ou – de manière plus générale – un équipement conforme aux exigences actuelles. A son avis, ce raisonnement doit s’appliquer aussi à la construction d’un parking servant un bâtiment non conforme à la zone.

E.                     Le Tribunal a tenu une audience le 10 mai 2019 en présence des parties. Le procès-verbal est formulé dans ces termes:

"Les représentants de la recourante expliquent qu'au moment où l'association a acheté la parcelle, celle-ci n'était pas construite. Un pavillon et un chalet ont été construits en 1961, puis le bâtiment principal a été érigé, entre la fin des années 60 et le début des années 70. Concernant l'historique des activités de l'association, il est exposé que les activités ont débuté après 1945 à Lausanne, de nombreuses conférences ont été données par le fondateur de l'association, des réunions ont eu lieu, des rencontres méditatives se tenaient dans les bois de Sauvabelin. Au vu de l'augmentation du nombre de membres (entre 100 et 200 au cours des années 60), l'association s'est décidée à construire un bâtiment. L'association ne fait pas de prosélytisme mais ses activités sont actuellement également ouvertes aux non-membres.

Concernant plus précisément le parking litigieux, les représentants de la recourante indiquent qu'il leur est nécessaire étant donné le nombre de véhicules présents lors des manifestations. Les mouvements de terre et les terrassements liés à la construction du parking ont été effectués en 1969 déjà, en lien avec les travaux de construction du bâtiment principal, dûment autorisés. Les travaux n'ont pas été achevés en raison d'un manque de liquidités. En 2004, dans le cadre des travaux effectués sur l'autoroute, l'opportunité s'est présentée de mettre en dur le parking en recouvrant la surface de granulat (rabotage bitumier). Sur demande du président, B.________ indique que des démarches pourraient sans autre être effectuées pour retrouver une trace du permis de 1969 dans les archives. Il est toutefois dubitatif quant à la possibilité de trouver des documents autres que ceux déjà produits. Il ajoute que le bureau technique n'a démarré son activité qu'en 1970.

La Cour et les parties se dirigent vers la terrasse située devant le bâtiment principal. Les représentants de la recourante expliquent que l'on ne peut parquer que quelques voitures à cet endroit, car il est nécessaire qu'il reste suffisamment de place pour que les camions des pompiers puissent tourner; ils ont d'ailleurs constaté que le camion qui amène les pellets a de la peine à tourner. Il est ensuite procédé à une visite des différents étages du bâtiment principal. Il est notamment expliqué que le bâtiment compte environ 100 lits et que l'on peut nourrir jusqu'à 400 personnes. Dans la salle de réunion la plus grande, on peut asseoir soit 200 personnes pour manger soit 400 personnes pour une conférence. Il y a chaque année des congrès qui durent 2 à 3 semaines et qui réunissent environ 200 personnes.

Me Sulliger verse au dossier les plans de l'enquête de 2017.

L'assesseur Golay demande combien de voitures il est possible de stationner le long du chemin d'accès dans la forêt. Les représentants de la recourante indiquent que la capacité est de 30 véhicules environ, mais qu'il ne s'agit pas d'un parking légalisé.

La représentante du SDT demande si la possibilité de mettre en place une navette a été étudiée. Les représentants de la recourante indiquent que cette solution n'est pas applicable vu qu'il n'existe pas dans la région un grand parking où les véhicules pourraient stationner plusieurs jours. Ils se rendent parfois à la gare de Palézieux pour chercher des personnes qui se déplacent en train, mais l'association ne possède pas de minibus. Ils tiennent à souligner l'importance de l'écologie dans leur engagement, en regrettant que l'organisation des transports publics ne laisse guère le choix aux membres de venir autrement qu'en voiture.

Interrogée par le président sur la question de savoir pour quelle raison l'art. 24c LAT ne serait pas applicable, la représentante du SDT répond qu'elle estime que le parking modifie l'identité des abords du bâtiment et que le potentiel d'agrandissement a déjà été utilisé.

Il est constaté qu'il y a deux ascenseurs dans l'immeuble.

La Cour et les parties reviennent sur le parking. A la demande de l'assesseur Golay, il est précisé que l'encaissement avait été réalisé dans les années 60 déjà, de même que la planie et la mise en place du tout-venant. La place recouverte avec le seul tout-venant ne permettait pas le parking en hiver. A la demande de l'assesseur Thélin, il est précisé que des arbres ont été plantés dans le talus qui borde le parking et qui est issu des mouvements de terre effectuées dans les années 60. Il est constaté que l'on ne distingue pas les arbres plantés à ce moment-là des arbres plus anciens.

Me Sulliger fait remarquer que le revêtement du parking est perméable.

Le président explique aux parties que la Cour va délibérer et déterminer si les documents liés aux travaux effectués durant les années 60 sont utiles. Si elle parvient à la conclusion que tel est le cas, elle donnera un délai à la commune pour produire ces documents, puis transmettra ces pièces avec le procès-verbal à toutes les parties.".

En date du 27 mai 2019, le bureau technique intercommunal a produit tous les documents relatifs aux travaux réalisés entre 1962 et 1972.

Invitée à se déterminer sur le procès-verbal d’audience, la recourante a indiqué par courrier du 11 juin 2019 qu’elle n’avait pas d’observations à formuler. Parmi les pièces produites par le bureau technique intercommunal, elle a souligné à l’intention de la Cour que le descriptif du projet de centre daté du 1er juin 1967 mentionnait l’existence d’un parc à voitures pour environ 40 véhicules situé à l’entrée de la propriété. Elle en déduit qu’un parc à voitures a toujours existé, les travaux de 2004 ayant consisté à poser un granulat perméable.

L’autorité intimée s’est déterminée le 17 juin 2019 et a indiqué qu’elle n’avait pas de remarques à formuler par rapport aux procès-verbal. S’agissant d’un éventuel permis qui aurait été délivré dans les années 60 pour le parking litigieux, elle estime que cela n’est pas pertinent car un tel permis serait périmé, puisque le parking a été réalisé près de 40 ans plus tard.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée, refusant la régularisation d’un parking et prononçant des mesures de remise en état, peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La recourante, propriétaire à l'encontre de laquelle cette décision a été rendue, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.                      Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.

Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (arrêt TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).

Il a ainsi été jugé que l'aménagement des deux nouvelles places de parc en zone agricole ayant impliqué l'aménagement d'une surface de 50 m2, mais également des mouvements de terre et la construction d'un mur de soutènement, constituait un ensemble de travaux fixes et durables, modifiant sensiblement l'espace extérieur et susceptible de porter atteinte à l'environnement agricole, par conséquent soumis à autorisation (cf. CDAP AC.2016.0348 du 17 novembre 2017).

Au vu de ce qui précède, l’aménagement d’un parking d’une surface de 800 m2 doit également être considéré comme une modification sensible de l'espace extérieur, susceptible de porter atteinte à l'environnement, et par conséquent soumise à autorisation.

3.                      a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 LATC). Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale; l'autorité compétente est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT.

b) aa) L’art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er novembre 2012, dispose ce qu’il suit:

"1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies".

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir, qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 OAT), soit en principe avant le 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398, traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 719; cf. également arrêts TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.1, 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.1, 1A.17/2004 du 19 mai 2004 consid. 2.2.4, publié in ZBl 106/2005 p. 384 et RDAF 2006 I 626).

L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit". Cette disposition, dans sa teneur en vigueur dès le 1er novembre 2012, a la teneur suivante:

"1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3 La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

4 […]".

bb) En dépit d'une modification rédactionnelle apportée à l'art. 42 al. 1 OAT dans le cadre de la révision de la loi et de l'ordonnance entrée en vigueur le 1er novembre 2012, il convient de se référer à l'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral s'agissant de la signification des termes de rénovation, transformation partielle, agrandissement mesuré ou reconstruction (TF 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; CDAP AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).

La transformation partielle (teilweise Änderung) et l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant (ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 et les références citées; TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"agrandissement mesuré" doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles successives intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la construction (cf. à ce propos l'art. 42 al. 2 OAT; ATF 127 II 215 consid. 3 p. 219, 113 Ib 219 consid. 4d p. 224, 112 Ib 277 consid. 5 p. 278; TF 1A.298/2004 du 5 juillet 2005 consid. 3.4). Il s'agit de procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c).

L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de caves, de combles, etc. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la surface à prendre en considération comprenait non seulement la surface brute de plancher utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien fonctionnel ou matériel au logement servant à un usage non conforme à l'affectation de la zone.

Pour ce qui concerne les aménagements au sol, les tribunaux ont considéré que les conditions posées par l'art. 42 al. 1 OAT étaient respectées par exemple pour un projet de déplacement d'un tronçon de route privée dans un parc, d'une longueur de 250 m, et pour l'élargissement à 4.5 m d'une route de desserte, sur une longueur de 35 m (cf. arrêt TF 1C_350/2014 du 13 octobre 2015 consid. 4, et les références; Muggli, op. cit., n° 38 ad art. 24c). Tel n'a par contre pas été le cas de la transformation d'une route large de 2.9 m avec une mauvaise visibilité en une route large de 4.4 m avec un bon dégagement destinée à desservir plusieurs bâtiments (ATF 118 Ib 497 consid. 3 p. 498 ss; voir aussi l'arrêt de la CDAP AC.2011.0029 du 13 février 2014 concernant des places de stationnement goudronnées, considérant que la vaste place asphaltée réalisée par le recourant ne respectait plus l'identité de la construction d'origine et qu'il y avait dès lors lieu de confirmer que le nombre de places de parc devait être ramené au nombre initial de six unités).

c) Selon les "Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en œuvre" éditées par ODT, dans leur version en vigueur au 23 février 2007, les modifications soumises à autorisation des espaces extérieurs (par exemple aménagement de places de stationnement) sont en règle générale à considérer comme des projets indépendants s’ils n’ont pas un lien matériel avec la construction existante (cf. chapitre V. Autorisations au sens de l’article 24c LAT: modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone, ch. 3.3.2 p. 10 ). Une autorisation au sens de l'art. 24c LAT suppose en principe un lien matériel entre le bâtiment principal et l'annexe projetée. On peut déroger à ce principe lorsqu'il est impossible d'envisager un lien matériel entre le bâtiment existant et l'agrandissement projeté et que l'installation annexe a un lien étroit avec la construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci (ODT, op. cit., ch. 3.3.2, annexe 2, exemple 4, p. 35). Les limites quantitatives fixées à l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT sont fondées sur l’hypothèse selon laquelle les modifications par rapport à l’état de référence consistent principalement en un agrandissement. Si d’autres aspects importants de l’identité de la construction sont modifiés, on réduira en conséquence la mesure de l’agrandissement admissible.

Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (cf. ODT, op. cit., ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).

Le SDT a également établi un document intitulé "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit", état août 2017 (disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]). On en extrait ce qui suit:

"3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS

Les nouvelles constructions et installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction ou installation érigée selon l’ancien droit.

Est considéré comme une construction indépendante tout ouvrage qui n’est pas lié physiquement à une construction existante, qui offre un volume utile et qui dépasse les objets qui ne sont pas soumis à un permis de construire (cf. art. 68a RLATC).

Les installations techniques enterrées (p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non assujettis à autorisation ne sont pas considérés comme des constructions dont la surface serait imputable au potentiel d’agrandissement du bâtiment principal.

Des panneaux solaires au sol de 8 m2par logement principal, mais au maximum d’un total de 24 m2, peuvent être admis. Ils doivent être soigneusement intégrés aux abords du bâtiment principal (distance maximale d’environ 10 m).

Une terrasse proportionnelle au bâtiment peut être admise, d’un maximum de 25 m2 si le bâtiment d’habitation n’en possède aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon les circonstances.

Les clôtures doivent être discrètes (fil de fer) et s’intégrer dans le paysage. Elles ne doivent pas dépasser 1m20 de hauteur. Les nouvelles palissades et nouveaux portiques ne sont pas admis. Les enclos pour animaux ne doivent pas dépasser les normes minimales selon l’Ordonnance fédérale sur la protection des animaux (OPAn).

Par bâtiment principal, indépendamment du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6) non soumis à autorisation peut être érigé dans ses abords. Le nombre total d’objets peut être limité en fonction de leur intégration aux abords du bâtiment principal :

1. une pergola de 12 m2;

2. un cabanon de jardin de 8 m2ou une serre de 8 m2;

3. un abri à vélo de 6 m2;

4. une fontaine, un barbecue ou une installation de jeu ;

5. un sentier piétonnier privé ;

6. des panneaux solaires au sol de 8 m2.

Outre ces objets, des éléments mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent être admis si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas modifié.

Les objets susmentionnés ne doivent pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol de la construction principale.

Ils doivent être localisés à proximité du bâtiment principal (distance d’environ 10 m).

Les objets mobiles (caravanes, remorques, bateaux) non utilisés doivent être entreposés sur des places existantes".

d) En l’espèce, il n’est pas contesté que les bâtiments érigés sur la parcelle de la recourante avant 1972 bénéficient de la garantie de la situation acquise, conformément à ce que prescrit l'art. 24c al. 1 LAT. Les modifications autorisables dans ce cadre s'étendent aussi au parking litigieux qui ne doit pas être considéré comme une nouvelle construction, mais comme une transformation d’une construction existante. Cette appréciation est conforme au principe général selon lequel une place de stationnement est en règle générale une installation annexe à une installation principale et en lien fonctionnel étroit avec elle (cf. arrêt TF 1C_310/2011 du 10 novembre 2011, ZBl 2012, p. 371-374, traduit et résumé in RDAF 2013 I, p. 452; par rapport à une voie d’accès CDAP AC.2016.0244 du 9 mai 2017).

L'autorité intimée a indiqué dans la décision attaquée que l'art. 24c LAT ne s'appliquait pas en l'espèce, mais sans en préciser les raisons. Interpelée à ce propos au cours de l’inspection locale, la représentante de l’autorité intimée a répondu qu'elle estimait que le parking modifiait l'identité des abords du bâtiment et que le potentiel d'agrandissement avait déjà été utilisé. Cette argumentation n'est pas convaincante pour les motifs exposés ci-après.

Il est en premier lieu nécessaire d’établir à quelles dates ont été réalisées les différentes étapes du parking, en particulier de déterminer ce qui a été aménagé avant le 1er juillet 1972 et ce qui a été aménagé après cette date.

Sur la base des relevés photographiques, l'autorité intimée a estimé qu'une surface minérale d'environ 800 m2 avait été construite sur la partie est de la parcelle n° 549 après 2004. Il est vrai que la vue aérienne du 3 juillet 2018 laisse entrevoir l’existence d’une surface minérale qui n’apparaissait pas sur la vue aérienne de 2004. Toutefois, la vue aérienne de 1974 permet aussi de distinguer une surface, qui a manifestement été aplanie et défrichée, à l’emplacement du parking actuel, et dont les contours sont très nets, bien plus que sur la photo de 2004. Il n’est ainsi pas possible de déduire des seules vues aériennes que le parking a été aménagé après 2004. Ces relevés laissent plutôt entendre que des aménagements relativement importants, puisque visibles depuis un avion, avaient déjà été réalisés avant 1974 (date de la première vue aérienne), voire tout à fait réalistement – selon ce qui suit – avant 1972.

La recourante n’a jamais varié dans ses déclarations et a indiqué, dès le début de la procédure, que le parking faisait partie du projet de construction du bâtiment ECA n° 930, pour lequel un permis de construire avait été octroyé en 1969. Elle a expliqué que les travaux de terrassement avaient été effectués rapidement, mais que la finalisation de ce parking ne s'était pas faite en raison de difficultés financières. Ce n'était ainsi qu'à partir de 2004 qu'elle avait pu procéder par étapes à la finalisation de ces places de stationnement. Ces explications sont confirmées par l’autorité communale qui, dans ses déterminations du 2 novembre 2018, a exposé que l'emplacement du parking était idéal, car il n’avait engendré aucun mouvement de terre et aucun arbre n’avait dû être coupé. De plus, ces indications sont cohérentes avec les descriptions des activités de la recourante. Déjà dans un courrier du 4 septembre 1967, adressé à la municipalité, la recourante expliquait que le but de la nouvelle construction prévue était de réaliser une grande salle pour les réunions du groupe ainsi que des chambres pour les membres qui pouvaient rester quelques jours lors de conférence ou congrès. De plus, plusieurs membres venaient de région assez éloignées et pourraient ainsi rester pour les week-ends. Ainsi en 1967 déjà, la nécessité d'un parking de grande dimension se faisait sentir, ce qui rend crédibles les affirmations selon lesquelles un aménagement de la surface aujourd'hui litigieuse avait déjà eu lieu à ce moment.

En rapport avec le parking litigieux, il a été précisé par la recourante lors de l'inspection locale du 10 mai 2019 que l'encaissement, la planie et la mise en place du tout-venant ont été réalisées dans les années 60 déjà. En 2004, dans le cadre des travaux effectués sur l'autoroute, l'opportunité s'est présentée de mettre en dur le parking en recouvrant la surface de granulat (rabotage bitumineux). Pour les raisons exposées ci-avant, le tribunal de céans retient que ces affirmations sont crédibles.

En définitive, les travaux effectués après 1972 sont de faible importance, dès lors qu'ils se limitent à la pose de granulat sur une surface déjà largement aménagée, de manière à ce que cette surface puisse être utilisée même par mauvaises conditions. On ne saurait considérer que, par rapport à la situation préexistante, ces travaux ont entraîné des effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Ils n’ont au surplus impliqué ni agrandissement, ni modification des abords ou des accès. Il n'y a ainsi pas lieu de considérer qu'ils modifient l'identité de la construction ou de ses abords de manière notable. Il convient par conséquent de confirmer que le parking aménagé sur la propriété de la recourante remplit les conditions de l'art. 24c LAT et doit être régularisé.

4.                      Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des dépens, à charge de l'Etat de Vaud. Il n'y a pas lieu de prélever d'émolument judiciaire.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision du Service du développement territorial du 31 août 2018 est annulée et la cause renvoyée à ce service pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    L'Etat de Vaud, par la Caisse du Service du développement territorial, est débiteur de la recourante A.________ d'un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs au titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 23 août 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.