TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 15 avril 2019
Composition	M. François Kart, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

A.________, à Neuchâtel, représentée par Me Elie ELKAIM, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département du territoire et de l’environnement (DTE),  représenté par Service du développement territorial, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de St-Légier-La Chiésaz, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey.

  

 

Objet	plan d'affectation
	Recours A.________ c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 7 septembre 2018 (approbation d'une zone réservée cantonale - parcelles nos 1455 et 1458)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1455 de la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz. D'une surface de 10'412 m², ce bien-fonds, libre de toute construction, est colloqué en zone de villas secteur 3 au sens de l'art. 20 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 13 mai 1983 (ci-après: le RC). Entre 2013 et 2015, A.________ a supporté 50% des frais nécessaires pour réfectionner et élargir le Chemin de la Cheneau, qui dessert plusieurs parcelles de la zone et notamment la parcelle n° 1455.

B.________ est propriétaire de la parcelle n° 1458 de la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz. D'une surface de 3'733 m², ce bien-fonds supporte le bâtiment ECA n° 354 d'une surface de 55 m². Cette parcelle est colloquée en zone de protection des sites du secteur B de l'Eglise de la Chiésaz et du Château de Blonay au sens de l'art. 30 RC.

Les parcelles n^os 1455 et 1458, sises au lieu-dit "à la Chenau", sont situées au Nord-Est des villages de Saint-Légier et de La Chiésaz, dans un secteur éloigné du centre de ces localités.

B.                     A.________ a déposé une demande de permis de construire pour un projet de construction sur la parcelle n° 1455 de sept bâtiments de logements Minergie avec parking enterré de dix places et 17 places de parc extérieures. Le projet a été mis à l'enquête publique du 4 novembre 2017 au 3 décembre 2017.

Le Service du développement territorial (SDT) a formé opposition en date du 30 novembre 2017 et a mis une zone réservée cantonale à l’enquête publique du 7 février au 8 mars 2018, portant sur les parcelles n^os 1455 et 1458. Cette enquête publique a suscité trois oppositions, de la part de la commune, d’A.________ et de B.________.

Le 31 mai 2018, la Municipalité de Saint-Légier-La Chiésaz (ci-après: la municipalité) a soumis un projet de zone réservée communale au SDT pour examen préalable. La parcelle n° 1455 n’était pas comprise dans la zone réservée communale.

Le 24 juillet 2018, le SDT a établi son rapport de synthèse d’examen préalable sur le projet de zone réservée communale. Il l’a préavisée favorablement dans son principe, tout en précisant que cela ne préfigurait pas le devenir des zones réservées cantonales sur le territoire communal.

C.                     Par décision du 7 septembre 2018, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le DTE) a levé les trois oppositions susmentionnées et a approuvé la zone réservée cantonale, selon l’art. 46 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), sur les parcelles n^os 1455 et 1458. Concernant plus particulièrement l’opposition d’A.________, le DTE soulignait que, compte tenu de la surcapacité d’accueil hors centre de la commune et du fait que l’issue de la zone réservée communale était encore incertaine, il existait un intérêt public important justifiant l’intervention cantonale afin de rendre les parcelles en cause provisoirement inconstructibles. De son point de vue, le fait que d’A.________ ait effectué d’importants travaux et investi des montants considérables pour réaliser une route et des canalisations destinées à desservir les futures constructions, ainsi que d’autres projets qui avaient déjà obtenu des permis de construire, n’était pas déterminant.

D.                     Le 5 octobre 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un recours contre la décision du 7 septembre 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour), concluant à l’admission du recours (I.), à l’admission de l’opposition formée le 8 mars 2018 (II.), à l’annulation de la décision du 7 septembre 2018, en ce qui concerne la parcelle n° 1455 (III.) et à l’annulation de la procédure de zone réservée, en ce qui concerne la parcelle n° 1455, l’opposition du SDT du 30 novembre 2017 à l’encontre de la demande de permis de construire n’ayant en conséquence plus d’objet (IV.). La recourante relève l’importance des investissements qu’elle a consentis (soit plus de 700'000 fr. en frais d’équipement, plus les frais d’acquisition et autres frais engagés qui se montent à plusieurs millions), le fait qu’elle a financé l’équipement de plusieurs parcelles dont elle n’était pas propriétaire, l’état actuel du terrain (vaste chantier en attente de construction) et l’impossibilité d’envisager un usage agricole de la parcelle. La recourante déduit de ces éléments que la vocation de la parcelle n° 1455 est de demeurer en zone à bâtir. Elle se prévaut également de l’autonomie communale, exposant que les démarches entamées par la commune rendent la zone réservée cantonale inutile. La recourante soutient enfin que la décision attaquée restreint son droit de propriété de manière particulièrement grave.

La municipalité a mis à l'enquête publique le plan de la zone réservée communale du 2 octobre au 1^er novembre 2018.

La municipalité s’est déterminée le 17 décembre 2018 et a conclu à l’admission du recours. Elle estime que la situation de la commune s’analyse comme un cas particulier, notamment en raison du fait qu’une partie importante des réserves est constituée de parcelles récemment équipées ainsi que de petites parcelles partiellement construites situées à l’intérieur du territoire urbanisé, dont le dézonage ne peut pas se justifier puisqu'un tel changement d'affectation irait à l'encontre des buts et principes poursuivis par l'aménagement du territoire comme la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti ou encore la création d'un milieu bâti compact. La municipalité explique que le projet de la recourante a son soutien, sur la base des principes de la bonne foi et de l’égalité de traitement.

Le SDT (ci-après aussi: l'autorité intimée) s’est déterminé le 20 décembre 2018; il a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il se réfère à l’important surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Saint-Légier-La Chiésaz pour justifier la proportionnalité de sa décision d’instaurer une zone réservée sur la parcelle n° 1455. Il estime que les frais encourus par la recourante ne sont pas déterminants s’agissant de l’établissement d’une zone réservée, pas plus que l’absence de vocation agricole de la parcelle ou que son utilisation actuelle. Pour ce qui est des travaux et frais d'équipement, il souligne que la Commune avait été informée dès juin 2009 (rapport d'examen préalable du 29 juin 2009 relatif au projet de révision du plan général d'affectation communal) du problème de surdimensionnement de la zone à bâtir hors périmètre de centre et qu'elle avait été invitée à examiner la possibilité de déclasser certains terrains mal situés ou excentrés, ceci concernant notamment la parcelle n° 1455. Le SDT ajoute que le projet de zone réservée communale ne permet pas d’assurer à ce stade la mise en conformité de la planification communale à la mesure A11 du plan directeur cantonal (PDCn). Tenant compte du fait que les biens-fonds en cause ne sont pas situés dans le territoire communal déjà urbanisé, qu’ils sont particulièrement décentrés et délicats d’accès, la zone réservée cantonale est de son point de vue justifiée.

La recourante a produit des observations complémentaires le 22 janvier 2019. Elle se réfère au principe de l’autonomie communale et estime que, dès lors que la commune n’envisage en aucune manière le déclassement de la parcelle n° 1455, l’instauration d’une zone réservée cantonale enfreint le principe de proportionnalité. Elle déplore également que le SDT ne se soit en aucune manière prononcé sur l’absence de vocation agricole de la parcelle concernée, élément pourtant essentiel au regard des principes de l’aménagement du territoire, en particulier de la lutte contre le mitage.

Le 24 janvier 2019, le SDT a indiqué qu’il ne souhaitait pas se déterminer au sujet de l’écriture du 22 janvier 2019.

Par courrier du 25 février 2019, la recourante a réitéré sa demande de tenue d'une inspection locale.

Le juge instructeur a répondu en date du 4 mars 2019 qu'il ne serait en l'état pas donné suite à dite requête.

Le 11 avril 2019, le nouveau mandataire de la recourante a informé le tribunal de son mandat et a demandé qu'un délai de 30 jours lui soit octroyé pour faire état de différents éléments nouveaux – tant factuels que juridiques – pouvant influer sur le sort du recours.

Par avis du 15 avril 2019, le juge instructeur a rejeté la requête déposée le 11 avril 2019, considérant qu'elle n'était pas fondée au vu de la loi sur la procédure administrative.

Considérant en droit:

1.                      Interjeté contre la décision levant l’opposition déposée par la recourante contre un projet de zone réservée cantonale concernant la parcelle dont elle est propriétaire, le présent recours satisfait aux conditions de recevabilité des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      a) La recourante a requis la tenue d'une inspection locale, afin de permettre à la Cour de constater la réalité des faits allégués dans le recours.

Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).

En l'espèce, le tribunal s'estime suffisamment renseigné par le dossier, en particulier par les plans et les écritures des parties, ainsi que par l'extrait du guichet cartographique, si bien qu'une inspection locale n'apparaît pas nécessaire, ni susceptible d'influencer le sort de la cause, comme cela résulte des motifs qui suivent. Au surplus, le tribunal ne remet pas en question les faits allégués dans le recours.

b) La recourante a requis le 11 avril 2019 que soit ordonné un troisième échange d'écritures. Le tribunal constate à ce propos qu'un double échange d'écritures a déjà eu lieu dans la présente procédure, alors que la loi sur la procédure administrative vaudoise n'en prévoit en principe qu'un seul (art. 81 LPA-VD). La recourante ne peut ainsi déduire aucun droit de la LPA-VD.

On ajoutera que le droit d'être entendu, cité ci-avant, comprend également le droit, pour une partie à un procès, de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos. Toutefois, l'autorité intimée a indiqué, en date du 24 janvier 2019, après que les autres parties aient remis leurs observations, qu'elle ne souhaitait pas se déterminer au sujet des dernières écritures. Il ne peut par conséquent pas être question d'un droit de réplique à ce propos et il convient de rejeter la requête formulée en date du 11 avril 2019.

3.                      Il sied d'examiner si, dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère bien fondée.

a) aa) L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "zones réservées", prévoit:

"¹ S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

² Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai".

L'art. 46 al. 1 LATC (en vigueur depuis le 1^er septembre 2018, soit avant que la décision attaquée n’ait été rendue) dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, AC.2017.0386 du 27 septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in: Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, n° 47 ad art. 27).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27).

b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est celle des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle n^o 1455, l'autorité intimée invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1^er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1^er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15  Zones à bâtir

¹1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

² Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

³ L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, Zurich 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message précité, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1^er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).

cc) En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune de St-Légier-La Chiésaz est surdimensionnée, comme le relève le SDT en dernier lieu dans sa réponse du 20 décembre 2018:

"Les données chiffrées actualisées du SDT concernant le surdimensionnement de la zone à bâtir de Saint-Légier-La Chiésaz hors centre [document intitulé "Simulation pour le redimensionnement de la zone à bâtir (zone d'habitation et mixte), prise en compte de la population au 31.12.16"] sont les suivantes : la capacité d'accueil de la Commune hors centre est actuellement de 910 habitants, soit 815 habitants en fonction des réserves de terrains disponibles et 95 habitants en fonction du potentiel de densification des terrains déjà bâtis. En vertu de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), avec une population actuelle de 1288 habitants (fin 2016), le potentiel d'accueil de la Commune est de 143 habitants hors centre à l'horizon 2036. La surcapacité d'accueil est de 767 habitants. Compte tenu de l'importante surcapacité d'accueil hors centre, la création d'une zone réservée cantonale est justifiée de manière à inciter la Commune à poursuivre ses efforts de redimensionnement et à adapter sa planification aux exigences de la LAT".

La recourante ne discute pas davantage, à juste titre, que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1^er mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir

d) Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs changements d'affectation et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. Il reste à déterminer si, en relation avec cet objectif, la zone réservée cantonale litigieuse est nécessaire. La recourante et la municipalité soutiennent que tel n'est pas le cas puisque l'autorité communale est consciente de la nécessité de prendre des mesures provisionnelles afin de garantir le redimensionnement de la zone à bâtir et a élaboré à cet effet une zone réservée communale, qui a d'ores et déjà été mise à l'enquête publique

La recourante soutient ainsi que le canton ne pourrait intervenir que si la commune est inactive, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Cette vision des choses ne peut pas être suivie. En effet, même si l'autorité communale a, dans le cadre de la vision communale, proposé un certain redimensionnement hors périmètre de centre et entend instaurer une zone réservée communale garantissant ce redimensionnement, celui-ci ne sera pas nécessairement suffisant pour permettre d'atteindre les objectifs fixés par la 4e adaptation du PDCn. De plus, la zone réservée communale n’est pas encore entrée en force et son issue est pour l'instant encore incertaine. Ainsi la zone réserve cantonale s'avère nécessaire pour garantir la liberté d'action des autorités de planification et ne pas entraver le travail de révision de la planification existante, qui est particulièrement complexe en l'espèce, au vu de l'importance du surdimensionnement des zones à bâtir communales. Au surplus, l'intervention cantonale est expressément prévue par la loi (cf. l'art. 134 LATC qui prévoit que, dans les communes ayant un plan d'affectation et un règlement non conformes aux dispositions de la loi, ce plan et ce règlement s'appliquent avec la restriction que dans les zones à bâtir, le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne répondant pas aux critères des articles 48 et 51, et que, dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique une zone réservée).

La recourante se réfère aussi au principe de l’autonomie communale pour en déduire que, dès lors que la commune n’envisage en aucune manière le déclassement de la parcelle n° 1455, l’instauration d’une zone réservée cantonale enfreint le principe de proportionnalité. Cette approche est justifiée comme suit dans le document intitulé "Limite du redimensionnement hors-centre" établi par le Bureau d'urbanistes Repetti Sàrl pour le compte de la commune daté du 16 mai 2018:

"D'autre part, la Municipalité a également considéré dans sa pesée d'intérêts les critères de la constructibilité du terrain, de sa disponibilité, ou encore de l'intérêt de sa construction afin d'évaluer ces réserves. Elle estime dès lors que les parcelles ayant fait l'objet d'un équipement récent doivent être maintenues en zone à bâtir selon les conditions du règlement actuel, même si ces dernières sont situées à la périphérie du territoire urbanisé. La Municipalité précise que les parcelles concernées par ce cas de figure seront à nouveau évaluées dans le cadre de la révision du Plan général d'affectation (PGA), en tenant compte soit de la construction de la parcelle, soit de l'abandon du projet de construction.

A terme, la Municipalité propose de conserver un statut quo pour ces parcelles, dans le sens où aucune densification ou nouvelle zone à bâtir ne sont prévues pour le secteur hors-centre et où une réduction de la densité irait à l'encontre des nouvelles dispositions légales".

Certes, en droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst./VD; BLV 101.01] et 4 al. 4 LATC; cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s.; arrêts TF 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les références citées, 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2). Cela se justifie notamment par le fait que les autorités communales sont mieux à même d'appréhender les circonstances locales. En l'occurrence, il faut cependant souligner que la décision attaquée ne restreint pas la marge de manœuvre dont peut bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation. La commune garde la possibilité de maintenir la parcelle n° 1455 en zone à bâtir si elle redimensionne correctement par ailleurs les zones constructibles, de manière à respecter les exigences de la LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il n'y a dès lors pas lieu de retenir que l'instauration d'une zone réservée cantonale porte atteinte aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire.

Il reste à déterminer si l'emplacement de la zone réservée litigieuse est adéquat.

4.                      Pour justifier l'instauration de la zone réservée, le SDT retient ce qui suit:

"La parcelle n° 1455 est située hors du périmètre compact de l'agglomération Rivelac selon la mesure B11 du Plan directeur cantonal, dans un environnement en forte pente ponctué de prés et d'éléments boisés. Elle se trouve également en dehors du territoire urbanisé tel que défini par la fiche d'application du PDCn « Territoire urbanisé ». Selon cette fiche, le territoire urbanisé comprend les secteurs largement bâtis, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine, et délimite la zone à bâtir formant le coeur d'une localité. De par sa situation, la parcelle n° 1455 ne répond manifestement pas à cette définition. (…) il s'agit d'une parcelle de près d'un hectare, qui ne comprend aucune construction et qui de ce fait constitue une importante réserve de zone à bâtir d'habitation et mixte. Elle se trouve également dans un secteur actuellement libre de constructions. Vu l'importance du surdimensionnement des zones à bâtir communales, le département considère qu'il n'y a pas lieu d'écarter d'emblée la possibilité de déclasser cette parcelle dans le cadre de la révision de la planification que la Commune doit mener.

De plus, le projet de zone réservée cantonale qui porte sur les parcelles n° 1455 et 1458 jouxte également les parcelles n° 1456, 1457, 2822 et 710 comprises dans le projet de zone réservée communale et se situe non loin des parcelles n° 1448 et 2813, objets d'une zone réservée cantonale approuvée ainsi que de la parcelle n° 1404, également objet d'un projet de zone réservée cantonale en cours d'approbation".

Ces constatations rejoignent celles que le tribunal a pu faire sur la base des plans au dossier et de l'extrait du guichet cartographique. La parcelle se trouve dans un secteur bordé au sud d'un cordon boisé qui s'étend sur environ 350 m. Le secteur comporte également d'autres bosquets d'une certaine importante. Malgré la présence de quelques constructions isolées à proximité, le secteur dans lequel s'insère la parcelle litigieuse marque, avec les parcelles voisines, une interruption dans l'espace bâti. Le fait que la parcelle litigieuse se trouve en dehors du périmètre compact de l'agglomération Rivelac et du territoire urbanisé, dans un environnement ponctué de prés et d'éléments boisés, n'est au surplus pas contesté. Sur ce point, on peut encore relever que, selon l'extrait du guichet cartographique, la parcelle n° 1455 se situe à proximité des parcelles n^os 1448 et 2813, qui ont également fait l'objet d'une zone réservée cantonale contestée devant la CDAP (cf. AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, qui a abouti à un arrêt confirmant l'instauration d'une zone réservée cantonale à cet endroit). Dans cet arrêt, la Cour avait notamment constaté que les parcelles concernées étaient éloignée du centre des localités de Saint-Légier et de La Chiésaz et que l'urbanisation dans le secteur se caractérisait par une forte dispersion des constructions (consid. 2b).

Ces constatations de fait permettent de justifier l'instauration d'une zone réservée cantonale. On l'a vu, elles ne sont d'ailleurs pas contestées en tant que telles par la recourante qui fonde son argumentation avant tout sur les investissements consentis en rapport avec l'équipement, sur l'utilisation actuelle des terrains et sur l'absence de vocation agricole de la parcelle, qui s'opposeraient au changement d'affectation de la parcelle et par conséquent à son intégration dans une zone réservée. En tenant toutefois compte de l'ensemble des éléments en présence, ces éléments ne sont pas déterminants au point de renoncer à l'instauration de la zone réservée. En effet, l'excédent de zones à bâtir sur la partie "hors centre" du territoire communal est tel qu'il permet de considérer que la parcelle concernée peut entrer en ligne de compte pour un éventuel changement d'affectation dans le cadre de la révision du plan d'affectation, ceci compte tenu notamment de la taille importante du bien-fonds en question et de sa situation. Comme l'a récemment constaté le Tribunal cantonal, le fait que l'on soit en présence d'une parcelle équipée, en partie bâtie, cas échéant hors d'une zone de danger et bien desservie par les transports publics, n'apparaît pas décisif en cas d'instauration d'une zone réservée puisqu'il s'agit de donner aux autorités de planification la marge de manoeuvre nécessaire afin de procéder à une révision en profondeur de la planification communale. On ne saurait d'emblée considérer que toutes les parcelles déjà équipées resteront en zone à bâtir. En effet, il résulte de la jurisprudence que même des parcelles équipées ou comportant déjà des constructions peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à une zone de non bâtir (cf. AC.2018.0208 du 18 janvier 2019, citant l'ATF 113 Ia 362 consid. 2b). De même des parcelles sans vocation agricole peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à une zone de non bâtir.

Il convient de souligner qu'il découle de la nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas dézonées. Il n'est pas question de trancher au stade de la procédure relative à la zone réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir, et des questions qui y sont liées. C'est ainsi prématurément que la recourante invoque l'importance des travaux et frais d'équipement qu'elle a consentis, notamment pour la rénovation du chemin de la Cheneau inférieur en 2013 ainsi que pour la création du chemin de la Cheneau supérieur en 2014 consistant en un nouvel aménagement routier avec équipement (eaux usées, eaux claires, drainage, eau potable, gaz, électricité). Les frais mentionnés par la recourante apparaissent effectivement considérables. Ils posent la question de savoir comment tenir compte de la bonne foi de ceux qui ont développé et mis à l'enquête un projet de construction avant la mise à l'enquête de la zone réservée. Ils ne sont toutefois pas déterminants s'agissant de l'établissement d'une zone réservée. Les arguments de la municipalité relatifs aux frais d'équipement engagés par la recourante entre 2013 et 2015, notamment pour l'élargissement et la réfection du chemin de la Chenau, doivent au demeurant être relativisés. On l'a vu, la municipalité savait en effet dès 2009 que le développement du secteur en question pour la construction soulevait problème au regard du surdimensionnement de la zone à bâtir.

S'il était effectivement envisagé de dézoner la parcelle n° 1455 dans le cadre de la révision du plan d'affectation, la recourante pourra alors faire valoir ses griefs au cours de la procédure menée à cette occasion. C'est à ce stade que devra notamment être examiné l'argument de la municipalité selon lequel la situation de la commune s’analyse comme un cas particulier, notamment en raison du fait qu’une partie importante des réserves est constituée de parcelles récemment équipées ainsi que de petites parcelles partiellement construites situées à l’intérieur du territoire urbanisé, dont le dézonage pourrait ne pas se justifier à la lumière des principes posés par la LAT.

c) La recourante estime que la décision attaquée n'est pas conforme au principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84 et la réf. cit.).

En l'espèce, il n'est pas contestable que l'instauration d'une zone réservée est apte à produire les résultats escomptés. On ne voit pas non plus que les objectifs visés par l'instauration d'une zone réservée puissent être atteints par un moyen moins incisif. Enfin, il convient de relever qu'une zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se pressent d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et fassent ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir, en disséminant les constructions sur un large secteur (voir AC.2017.0078 du 28 février 2018). Il existe ainsi un rapport raisonnable entre le sacrifice financier (même si celui-ci est considérable) demandé à la recourante qui voit ses projets de construction bloqués et l'intérêt public en jeu.

Quant à la question de savoir si le changement d'affectation de la parcelle concernée est conforme au principe de la proportionnalité, elle ne fait pas l'objet du présent litige.

Le grief relatif à la violation du principe de proportionnalité doit par conséquent être rejeté.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à la charge de la recourante. Il n’est pas alloué de dépens au SDT, qui n'y a pas droit (art. 56 al. 3 LPA-VD), ni à la commune, qui a conclu à l'admission du recours.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le du 7 septembre 2018 par le Département du territoire et de l'environnement est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 avril 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.