TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 février 2020  

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Antoine Thélin et M. Philippe Grandgirard, assesseurs.

 

Recourants

1.

A.________ à ********

 

2.

B.________ à ********

tous deux représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,  

 

  

 

Autorités intimées

1.

Service du développement territorial (SDT), à Lausanne,    

 

2.

Municipalité de Pomy,    

 

  

Propriétaire

 

Confédération suisse, représentée par armasuisse Immobilier, à Berne,

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A.________ et B.________ c/ décision du Service du développement territorial du 1er décembre 2017 et décision de la Municipalité de Pomy du 25 septembre 2018, subordonnant à certaines conditions le permis de construire pour un projet de transformation du bâtiment (arsenal) sis sur la parcelle 160 appartenant à la Confédération - CAMAC 158582

 

Vu les faits suivants:

A.                     La Confédération suisse, singulièrement l'Etat-major général, Division des biens immobiliers militaires, est propriétaire de la parcelle 160 de la Commune de Pomy. D’une surface de 2'611 m2, dite parcelle est située le long de la route cantonale de ********, à quelque 300 m au nord-est du village, au lieu-dit "********". Y a été érigé en 1948 un arsenal de 734 m2 (bâtiment ECA 190), destiné au stockage de matériel, ainsi qu'au parcage et à l’entretien de véhicules militaires. Le bien-fonds est colloqué en zone agricole selon le plan des zones communal du 25 septembre 1981.

B.                     Ayant perdu son utilité militaire, cet arsenal est en vente depuis de nombreuses années.

Dans le courant de l'année 2010, l'Etat de Vaud s'était ainsi montré intéressé à acquérir le bâtiment dans le but d'y établir un dépôt d'archives (n° CAMAC 108943). Le Service du développement territorial (SDT) avait néanmoins considéré qu'un tel changement d'affectation ne pouvait être autorisé, au regard du droit fédéral, que s'il n'impliquait pas de travaux. Or, le bâtiment devait être mis en conformité des normes de prévention des incendies. Conséquemment, le SDT avait refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise et le projet avait été abandonné.

C.                     Le 16 juillet 2014, B.________ et A.________, par l’intermédiaire de leur architecte, ont fait part à leur tour au SDT de leur intérêt à reprendre l'arsenal en vue de l'utiliser pour le parcage et l'entretien de véhicules de collection.

Le 22 août 2014, les intéressés ont soumis une offre d'achat de l'arsenal à la Confédération, offre que cette dernière a acceptée le 18 septembre 2014, sous réserve de l'obtention, par les susnommés, d'une autorisation cantonale de changement d'affectation.

Les 26 mai et 6 novembre 2015, B.________ et A.________ ont déposé une demande de permis de construire (n° CAMAC 158582). Ils indiquaient qu'ils entendaient utiliser l'arsenal "en gardant la même destination d'usage à des fins civiles (dépôt, stationnement véhicules et atelier mécanique)". Une enquête publique a été ouverte du 27 novembre au 27 décembre 2015, sans susciter d'opposition.

La synthèse CAMAC a été rendue le 15 juin 2016. Le SDT y a refusé de délivrer l'autorisation cantonale requise, faute pour le projet de respecter les exigences de l'une ou l'autre des dispositions dérogatoires des art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il a considéré en particulier que la réaffectation de l’entier de l'arsenal à des fins civiles équivalait à un changement d'affectation complet, dépassant ainsi les possibilités de transformation et d'agrandissement selon l'art. 24c LAT.

D.                     B.________ et A.________ ont formé recours devant la CDAP contre la décision du SDT du 15 juin 2016 (AC.2016.0269). Dans leur mémoire de recours puis au fil de l'instruction, les recourants ont indiqué qu'ils entendaient créer un dépôt de véhicules de collection pour des propriétaires privés et assurer un service de surveillance électronique et de petit entretien (à l'exclusion de toute réparation ou de lavage). Ils estimaient que le bâtiment pourrait accueillir environ septante véhicules, de plain-pied et en sous-sol. Toujours selon les recourants, la demande pour de tels services serait forte, surtout de la part de riches propriétaires étrangers. L'emplacement, au bord d'une route, éloigné des centres urbains et déjà sécurisé par une clôture, représentait la solution idéale pour y déposer des véhicules de collection. Un mécanicien serait en charge de la vidéosurveillance et s'occuperait de l'entretien des véhicules; il disposait lui-même en ville d'Yverdon-les-Bains d'un atelier mécanique pleinement équipé. Les recourants projetaient également de louer l'étage supérieur à un sculpteur, qui souhaiterait y entreposer ses œuvres, ou à d'autres locataires "tranquilles".

Le recours a été admis par arrêt du 5 septembre 2017, la décision attaquée du SDT annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les motifs justifiant le renvoi de la cause figurent au consid. 6 et sont ainsi libellés:

"c) (…) L'état de référence reste ainsi celui d'arsenal militaire destiné au stockage de matériel, ainsi qu'au parcage et à l’entretien de véhicules militaires, moyennant un atelier mécanique.

d) (…)

En l'occurrence, les travaux proprement dits sont de faible importance, dès lors qu'ils se limitent, en vue d'une mise en conformité aux normes de protection contre l'incendie, au démontage d'escaliers, à l'installation de cloisons et de compartiments anti-feu, ainsi qu'à l'élargissement de l'accès au sous-sol par 80 cm. Le projet ne comporte aucun agrandissement, ni modification des façades ou des abords, hormis l'élargissement précité de l'accès au sous-sol.

Par ailleurs, selon le dossier et les propos tenus à l'audience, la nouvelle activité prévue vise pour l'essentiel le gardiennage de véhicules de collection, impliquant une surveillance électronique par caméras vidéos ainsi qu'un petit entretien (gonflage des pneus, contrôle…) dans l'atelier mécanique déjà existant. Aucune réparation n'y sera effectuée, le mécanicien chargé de la surveillance et de l'entretien disposant au demeurant de son propre garage à Yverdon-les-Bains. L'activité concernera environ septante véhicules, répartis entre le sous-sol et le rez. Pour le surplus, il est envisagé de louer l'étage supérieur à un sculpteur qui souhaiterait y entreposer ses œuvres, ou à d'autres locataires "tranquilles". Ainsi, la nouvelle utilisation de l'entrepôt ne diffère guère de l'usage d'origine, dont on rappelle qu'il ne se limitait pas à un simple entreposage de matériel, mais s'étendait au stationnement de véhicules avec atelier mécanique. En définitive, seul change le cadre de l'activité, qui passe du militaire au civil. Enfin, on ne distingue pas en quoi l'usage prévu du bâtiment impliquerait des nuisances ou des incidences sur l'environnement supérieures à celles générées par l'ancien arsenal lorsqu'il était encore en service: aucun point d'eau supplémentaire n'est prévu et des véhicules de collection ne circulent qu'à des occasions particulières. Ainsi en particulier, la fréquentation des lieux et le trafic n'atteindront pas l'intensité d'un arsenal militaire en fonction visant à fournir, reprendre et entretenir le matériel et les véhicules destinés aux troupes, notamment lors de cours de répétition. Dans ces circonstances, force est d'admettre que le projet litigieux constitue une transformation partielle, conforme aux exigences de l'art. 24c LAT.

(…)"

Cet arrêt est entré en force.

E.                     Le 1er décembre 2017, une nouvelle synthèse CAMAC 158582 a été établie, annulant et remplaçant celle du 15 juin 2016 à la suite de l'arrêt de renvoi du 5 septembre 2017. Le SDT a délivré l'autorisation spéciale à la transformation partielle de l'arsenal à certaines conditions impératives, dans les termes suivants:

"(…)

Sur la base de ce qui précède, le SDT peut admettre le projet comme transformation partielle (art. 24c LAT) aux conditions suivantes :

-    stockage de 70 véhicules maximum au sous-sol et au rez-de-chaussée,

-    aucune vente ni location de véhicules,

-    aucun atelier de réparation,

-    étages supérieurs (entresol, étage, combles) dédiés au stockage occasionnel uniquement,

-    pour l'ensemble du bâtiment, fréquentation qui doit rester inférieure ou égale à celle de l'ancien arsenal. Celle-ci ne devra donc pas excéder deux jours par semaine.

Par conséquent et après avoir pris connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose au projet, le service délivre ladite autorisation. Les conditions susmentionnées devront clairement figurer au permis de construire communal.

(…)"

F.                     La municipalité a délivré le permis de construire le 24 septembre 2018, en précisant que le rapport de la CAMAC en faisait partie intégrante.

G.                    Agissant le 26 octobre 2018 par l'intermédiaire de leur conseil, A.________ et B.________ ont recouru devant la CDAP contre les décisions du SDT du 1er décembre 2017 et de la municipalité du 24 septembre 2018, en tant qu'elles imposaient des conditions limitant d'une part l'affectation des étages supérieurs (entresol, étage, combles) au stockage occasionnel uniquement et d'autre part la fréquentation de l'ensemble du bâtiment à celle de l'ancien arsenal, à savoir au plus à deux jours par semaine. Les recourants ont conclu à la réforme des décisions attaquées en ce sens que les conditions litigieuses sont supprimées.

La municipalité s'est exprimée le 20 novembre 2018, en relevant qu'elle s'était bornée à transcrire dans le permis de construire les conditions cantonales mentionnées dans la synthèse CAMAC.

Le SDT a communiqué sa réponse le 3 décembre 2018, concluant au rejet du recours. Le 14 février 2019, les recourants ont fourni un mémoire complémentaire.

Le SDT a transmis de nouvelles déterminations le 7 mars 2019, auxquelles les recourants ont réagi le 3 avril 2019.

Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Les recourants dénoncent les conditions auxquelles le SDT subordonne en application de l'art. 24c LAT la transformation partielle de l'ancien arsenal militaire de Pomy, en zone agricole, en un lieu de dépôt de matériel ainsi que de stationnement de véhicules de collection avec gardiennage et atelier de petit entretien mécanique.

2.                      L'objet du litige est circonscrit par le dispositif de l'arrêt AC.2016.0269 du 5 septembre 2017, qui annulait la décision du SDT du 15 juin 2016 et renvoyait la cause à ce service pour qu'il rende une nouvelle décision au sens des considérants.

En cas de renvoi de la cause pour nouvelle décision (cf. art. 90 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; BLV 173.36), le pouvoir de cognition de l'autorité inférieure est limité par le dispositif et les motifs de l’arrêt de renvoi, en ce sens qu’elle est liée par ce qui a déjà été jugé définitivement par l’autorité supérieure. Les considérants de l’arrêt retournant la cause lient l’autorité, les parties, ainsi qu'en cas de nouveau recours, le Tribunal. Le juge voit donc son pouvoir de cognition limité par les motifs de l'arrêt de renvoi et il est lié par ce qui a été déjà tranché définitivement et par les constatations de fait qui n'ont pas été attaquées devant lui ou l'ont été sans succès. La motivation de l'arrêt de renvoi détermine aussi bien le cadre du nouvel état de fait que celui de la nouvelle motivation juridique. Pour sa part, le recourant ne peut plus faire valoir dans un recours contre la nouvelle décision des moyens qui avaient été rejetés ou admis dans l’arrêt de renvoi ou qu'il aurait pu et dû faire valoir au stade de son précédent recours (ATF 135 III 334 consid. 2; 133 III 201 consid. 4.2; 131 III 93 consid. 5.2; 125 III 421 consid 2a; CDAP GE.2014.0228 du 5 mars 2015 et les références).

3.                      a) Les recourants contestent deux des conditions auxquelles la décision attaquée subordonne, à la suite de l'arrêt de renvoi précité, la transformation partielle de l'arsenal en application de l'art. 24c LAT. Plus précisément, ils s'opposent à l'exigence selon laquelle les étages supérieurs (entresol, étage, combles) doivent être dédiés au stockage occasionnel uniquement, ainsi qu'à l'exigence selon laquelle la fréquentation doit, pour l'ensemble du bâtiment, rester inférieure ou égale à celle de l'ancien arsenal, à savoir ne pas excéder deux jours par semaine.

Aux yeux des recourants, l'arrêt de renvoi de la CDAP ne contiendrait aucune indication qui tendrait à limiter temporellement ou quantitativement les possibilités de stockage dans les étages supérieurs du bâtiment, soit en imposant un stockage "occasionnel uniquement". A supposer que le SDT entende par-là limiter le stockage à des dépôts de quelques jours seulement, cette condition impliquerait au contraire de nombreuses allées et venues supplémentaires, sans compter que l'on verrait mal comment, en pratique, un contrôle pourrait être effectué. L'arrêt de renvoi ne permettrait pas davantage de limiter la fréquentation du bâtiment à deux jours par semaine. Au demeurant, la mesure de l'utilisation serait déjà clairement donnée par le type d'activités autorisé.

Toujours selon les recourants, la nouvelle affectation aurait déjà été autorisée par la CDAP et il ne se justifierait dès lors pas d'ajouter des conditions supplémentaires sur le mode de stockage ni d'imposer des restrictions d'utilisation drastiques. Le SDT ne serait pas autorisé à imposer sous l'angle de l'art. 24c LAT les exigences prévues par l'art. 24a LAT, c’est-à-dire l'absence de toute incidence supplémentaire sur le territoire ou l'environnement par rapport à l'affectation précédente. Quoi qu'il en fût au demeurant, l'arsenal aurait été mis à disposition de l'armée pour fonctionner au besoin 24 heures sur 24 et 365 jours par année. Il pouvait être utilisé en tout temps et de manière bien plus intensive que ne l'estimerait le SDT. En effet, lorsque des troupes mobilisaient ou démobilisaient dans l'arsenal, des dizaines de véhicules auraient circulé de manière intense, non pas uniquement de jour, des tonnes de matériel auraient été déplacées et d'importants travaux de rétablissement du matériel et des véhicules auraient été effectués. De l'avis des recourants, l'ampleur des activités de l'ancien arsenal serait ainsi sans commune mesure avec celle de leur projet civil.

b) Pour sa part, le SDT expose que les conditions fixées dans la décision attaquée reposent sur l'al. 5 de l'art. 24c LAT et sur l'art. 43a let. e de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) imposant aux autorités de veiller à ce que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire soient remplies et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose au projet. Il rappelle que l'art. 44 al. 2 OAT permet à l'autorité selon l'art. 25 al. 2 LAT de faire inscrire les conditions et charges liées aux autorisations délivrées.

Le SDT ajoute que les restrictions contestées ont pour but légitime de limiter les impacts les plus menaçants pour l'environnement et le territoire, soit les mouvements de véhicules, dans une zone inconstructible et séparée des territoires urbanisés. Il déclare que les recourants auraient des exigences toujours plus grandes, ce qui démontrerait qu'ils entendraient en réalité transformer le site en une mini-zone artisanale ou isolée dans la zone agricole. Ce souhait serait économiquement compréhensible au vu du montant important investi dans l'achat de l'immeuble, mais ne se soucierait nullement des intérêts majeurs de l'aménagement du territoire. Sans restriction d'utilisation, les activités des futurs locataires pourraient générer très rapidement un va-et-vient incessant et des impacts importants sur le territoire et l'environnement. Il serait dès lors nécessaire d'indiquer clairement que les activités autorisées ne peuvent pas se développer au-delà du seuil autorisé et que tout usage différent ou plus intense exige une nouvelle autorisation. Plus concrètement, le service explique qu'il entend par "stockage occasionnel" un dépôt ne nécessitant pas d'allers et retours fréquents, comme celui d'une entreprise de maçonnerie dont les ouvriers viendraient chercher du matériel quotidiennement. S'agissant de la limitation de la fréquentation totale du bâtiment à deux jours par semaine, il précise avoir extrapolé sur l'année les mouvements militaires de l'ancien arsenal concentrés sur quelques semaines, voire sur quelques mois. Cette limitation temporelle laisserait aux recourants la faculté de fréquenter le bâtiment pendant une centaine de jours par année. La mesure serait ainsi proportionnée. Le SDT soutient encore qu'il jouirait d'une certaine marge d'appréciation dans la détermination des mesures imposées, du moment que les activités militaires antérieures et l'usage commercial envisagé ne seraient pas comparables un à un.

Enfin, le SDT souligne que le respect des conditions posées incombe en premier lieu aux propriétaires et aux locataires par le biais des contrats de bail. Si les conditions du permis de construire ne devaient manifestement pas être respectées, les effets sur le territoire et l'environnement feraient réagir les autorités communales et cantonales qui imposeraient alors un rétablissement de la situation selon le permis délivré.

c) aa) L'arrêt de renvoi de la CDAP du 5 septembre 2017 a retenu, en droit, qu'un changement d'affectation ne peut être autorisé sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT que s'il est partiel. Pour que le changement d'affectation soit considéré comme partiel, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de l'ancienne, ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle. L'identité du bâtiment doit être conservée pour l'essentiel et les modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement. Est déterminante la dernière utilisation qui était faite du bâtiment. En résumé, les circonstances à prendre en considération dans leur ensemble pour qualifier de partielle une transformation tiennent à la mesure des travaux proprement dits, à celle de l'agrandissement et à celle du changement d'affectation (la nouvelle utilisation ne devant pas diverger fondamentalement de l'ancienne ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle, le genre et l'intensité de l'affectation devant être pris en considération), étant encore précisé que le projet ne doit pas avoir d'incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, sur l'équipement et sur l'environnement, par exemple en ce qui concerne le trafic engendré (consid. 6 de l'arrêt du 5 septembre 2017 auquel il est renvoyé pour le surplus).

En d'autres termes, encore une fois, et contrairement à ce que soutiennent les recourants, le changement partiel d'affectation au sens de l'art. 24c LAT exclut toute incidence supplémentaire sur le territoire ou l'environnement par rapport à l'affectation précédente.

bb) Dans le cas d'espèce, l'arrêt de renvoi a autorisé l'affectation de l'étage du bâtiment en un lieu de stockage de matériel à un sculpteur ou à d'autres locataires "tranquilles", et celle du sous-sol ainsi que du rez du bâtiment au stationnement de septante véhicules de collection avec gardiennage et atelier de petit entretien mécanique. En effet, l'on ne distinguait pas en quoi cet usage impliquerait des nuisances ou des incidences sur l'environnement supérieures à celles générées par l'ancien arsenal lorsqu'il était encore en service: aucun point d'eau supplémentaire n'était prévu et des véhicules de collection ne circulaient qu'à des occasions particulières. Ainsi en particulier, la fréquentation des lieux et le trafic n'atteindraient pas l'intensité d'un arsenal militaire en fonction visant à fournir, reprendre et entretenir le matériel et les véhicules destinés aux troupes, notamment lors de cours de répétition.

La CDAP a dès lors déjà jugé, d'une manière propre à lier tant les recourants que le SDT, que l'étage du bâtiment pouvait être affecté en un lieu de stockage de matériel, à condition qu'il s'agisse de locataires "tranquilles". Le SDT conserve certes sa liberté d'appréciation pour interpréter ou préciser la notion de déposants "tranquilles" à l'aune des buts poursuivis par l'art. 24c LAT, mais ne peut prévoir d'exigence supplémentaire. Or, en imposant un stockage "occasionnel", à savoir en interdisant un stockage "permanent", le SDT prescrit précisément une exigence supplémentaire. De surcroît, si l'on saisit bien que le SDT entend, à juste titre, limiter la fréquentation du site et les mouvements de véhicules en zone agricole, il est probable que l'interdiction de stockage permanent entraîne au contraire une succession de déposants temporaires, générant au final un trafic plus important. L'exigence tenant au stockage "occasionnel" doit par conséquent être annulée.

De même, la CDAP a déjà retenu dans l'arrêt de renvoi que le stationnement et le gardiennage de septante véhicules de collection, ne circulant qu'à des occasions particulières, ne dépassait pas l'intensité de l'usage de l'ancien arsenal. Du moment que les recourants ne contestent pas le seuil maximal fixé à septante véhicules, il n'y a plus place pour imposer une condition supplémentaire, en particulier sous forme de quota de jours d'ouvertures. L'exigence limitant l'usage du site à deux jours par semaine doit dès lors également être annulée.

Cela étant, il n'est pas inutile de rappeler que les activités pouvant être exercées sur le site de l'ancien arsenal ne doivent pas dépasser, en termes d'intensité ainsi que d'impact sur le territoire et l'environnement, la mesure atteinte par l'ancien arsenal. Le stockage de matériel et le stationnement de véhicules projetés ne pourront générer que des mouvements et activités réduits, sans aucune mesure avec ceux produits par des entreprises industrielles ou artisanales oeuvrant au quotidien. Il appartient ainsi aux recourants de veiller scrupuleusement à ce qu'eux-mêmes et leurs locataires respectent strictement les conditions imposées (déposants "tranquilles", à savoir occasionnant peu d'activités et de trafic, stationnement de voitures de collection au nombre maximal de septante et atelier de petit entretien uniquement).

4.                      Vu ce qui précède, le recours doit être admis. Les décisions attaquées doivent être réformées en ce sens que les conditions imposant un stockage occasionnel ainsi qu'une fréquentation limitée à deux jours par semaine doivent être supprimées. Les prononcés contestés doivent être maintenus pour le surplus. Ayant gain de cause, les recourants ont droit à une indemnité de dépens, à charge du SDT. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision du Service du développement territorial du 1er décembre 2017 et celle de la Municipalité de Pomy du 24 septembre 2018 sont réformées en ce sens que sont supprimées les conditions suivantes:

"-  étages supérieurs (entresol, étage, combles) dédiés au stockage occasionnel uniquement,

 -  pour l'ensemble du bâtiment, fréquentation qui doit rester inférieure ou égale à celle de l'ancien arsenal. Celle-ci ne devra donc pas excéder deux jours par semaine."

                   Les décisions sont maintenues pour le surplus.

III.                    L'Etat de Vaud, par la caisse du Service du développement territorial, est débiteur des recourants, solidairement entre eux, d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.

IV.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

Lausanne, le 17 février 2020

 

                                                         La présidente:                                 


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.