TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 26 mai 2020

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Pascal Langone, juges.

 

Recourante

 

A.________ à ******** représentée par Me Léonard BRUCHEZ, avocat, à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Département de l'environnement et de la sécurité (DES), auparavant Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Unité juridique, à Lausanne Adm cant VD,   

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Ballens, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,   

  

Tiers intéressé

 

B.________ à ********  représentée par Me Luc PITTET, avocat, à Lausanne,  

  

 

Objet

carrières           

 

Recours A.________ c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 3 octobre 2018 (arbitrage de projets concurrents - exploitation du gisement "********", n° 1242-014, Commune de Ballens)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La fiche 1242-014 du Plan directeur des carrières (PDCar), dans sa dernière version de 2014 (adopté par le Grand Conseil le 16 juin 2015), recense un gisement de graviers sableux au lieu-dit "********", sur les communes de Ballens, Bière, St-Livres et Yens. Le volume de gravier est estimé à 18'500'000 m3. Ce site se trouve essentiellement en zone forestière et agricole. Il est également colloqué en secteur Au de protection des eaux. Ce gisement est retenu en priorité 1 selon le Programme de gestion des carrières (PGcar) élaboré en 2016 par le Département territorial de l'environnement (DTE) en application de l'art. 7 al. 1 du règlement du 26 mai 2004 d'application de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (RLCar; BLV 931.15.1).

B.                     A une date indéterminée, B.________ (composée des sociétés C.________, D.________ et E.________), ainsi que la société anonyme A.________ (par la société F.________), ont manifesté leur intérêt à exploiter ce gisement. Le 10 juillet 2017, la Direction générale de l'environnement (DGE) a pris acte de cet intérêt et a informé les sociétés précitées que deux projets d'extraction simultanés sur le même gisement n'étaient pas utiles pour l'approvisionnement en matière première du Canton de Vaud et pas acceptables du point de vue des nuisances et de la protection de l'environnement. Se référant à l'art. 11 de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (LCar, BLV 931-15), à l'art. 7 RLCar et au chiffre 4.4 du Programme de gestion des carrières de 2016 (PGCar), elle informait les parties que le Département du territoire et de l'environnement (DTE) entendait procéder à une analyse des deux projets, en étudiant, pour la région concernée, l'adéquation entre les ressources autorisées, celles projetées, les besoins et les nuisances engendrées, notamment par le trafic. Cette analyse prendrait principalement en compte les critères suivants: protection de l'air et du climat, protection contre le bruit et les vibrations, protection des personnes (raccordement au rail, optimisation des transports et réduction des nuisances engendrées par le trafic des véhicules en provenance et à destination de la gravière; utilisation mesurée du sol; protection des eaux superficielles et souterraines, protection de la forêt, de la nature et du paysage naturel et bâti; protection du patrimoine bâti, des monuments et archéologie; préservation des terres agricoles).

Afin de pouvoir procéder à une telle analyse, la DGE a imparti un délai au 30 septembre 2017 aux sociétés précitées pour lui faire parvenir un projet d'exploitation comprenant les pièces suivantes: (1) plan d'extraction; (2) demande de permis d'exploiter, comprenant un plan et un mémoire technique; (3) dossier de défrichement comprenant un plan de défrichement, un plan de reboisement, un rapport de défrichement et un formulaire de défrichement; (4) rapport d'impact sur l'environnement (RIE), en précisant que les chapitres permettant l'évaluation des critères précités seront traités dans leur intégralité et que le chapitre relevant des procédures détaillera toutes les procédures nécessaires pour aboutir à l'octroi du permis d'exploiter, ainsi que leur coordination dans le temps. Un schéma explicatif est requis; (5) rapport exposant la propriété des surfaces concernées et la maîtrise qu'en a l'entreprise requérante, accompagné des justificatifs correspondants; (6) rapport exposant l'intérêt du projet vis-à-vis de l'approvisionnement en matière première du Canton (relation entre lieux de production et de consommation, nuisances induites, etc.); (7 et ss) autres rapports, plans nécessaires pour les procédures coordonnées et/ou nécessaires à la compréhension de chaque projet (par ex. projet routier selon la loi sur les routes, etc.).

C.                     Dans une lettre commune du 12 septembre 2017 adressée à la DGE, les sociétés F.________ et G.________, H.________ (I.________, C.________ et J.________) et B.________ (C.________, D.________ et E.________) ont mis en doute l'opportunité de procéder à un tel arbitrage, mais proposaient que chaque société dépose un dossier complet pour examen préalable par les autorités cantonales, selon la procédure habituelle. La DGE a répondu en substance, le 29 septembre 2017, que la suggestion de différer l'arbitrage après l'examen préalable de plusieurs projets n'était pas opportune dès lors que la démonstration du besoin de l'ensemble des projets n'apparaissait pas pouvoir être faite. Elle estimait que l'art. 7 al. 3 RLCar, ainsi que le chiffre 4.4 du PGCar, permettent de différer les demandes de permis d'exploiter et non les permis d'exploiter. Elle indiquait être disposée à renoncer à un arbitrage si un seul projet d'extraction rationnel par région était déposé.

D.                     La société B.________ a déposé un dossier en vue de l'arbitrage entre les deux projets de gravière, le 26 octobre 2017. Il résulte du dossier produit que ce projet porte sur une partie du gisement du ********, sis sur quatorze parcelles, en particulier sur la parcelle n° 476 de la Commune de Ballens et propriété de cette dernière.

Le 30 octobre 2017, la société F.________, sous entête du groupe G.________, a déposé un dossier en vue de l'arbitrage entre les deux projets précités. Ce projet porte sur une autre partie du gisement du ********, sis sur les parcelles nos 524 et 544 de la commune de Ballens. Ces parcelles sont propriété de la société A.________ depuis le 18 juin 2018. A teneur du registre foncier, ces parcelles sont grevées d’une servitude d’usage pour l’exploitation d’une gravière (ID.002-2003/000180), en faveur de la société C.________. La parcelle n° 524 est aussi grevée d'une restriction du droit d'aliéner (ID.010-2015/001176) en faveur de K.________, de D.________ et de E.________. La servitude d'exploitation de gravière prévoit en particulier ce qui suit:

"Cette servitude s'exerce sur toute la surface des parcelles grevées. L'assiette exacte sera déterminée lors de la délivrance du permis d'exploiter.

Cette servitude confère à la société bénéficiaire le droit exclusif d'exploitation des gisements de sable et gravier des parcelles 524 et 544 de Ballens, aux conditions fixées entre parties par la convention du 15 décembre 1989.

[...]"

Le projet de B.________ n’inclut pas les parcelles nos 524 et 544.

B.________ a été entendue par la DGE le 6 juin 2018 et la société A.________, le 13 juin 2018. Ces sociétés ont complété leur dossier à l'issue de ces auditions.

E.                     Par décision du 3 octobre 2018, notifiée le 4 octobre 2018, le DTE (actuellement DES) a procédé à une comparaison des projets présentés. Dans ce contexte, il a notamment relevé que l'accès aux bien-fonds concernés et à la ressource à exploiter étaient démontrés pour le projet B.________. En revanche, s'agissant du projet A.________, il ressort du registre foncier que si cette société est bien propriétaire des parcelles nos 524 et 544 de la Commune de Ballens, celles-ci sont grevées d'une servitude conférant à C.________ le droit exclusif d'exploitation des gisements de sable et gravier s'y trouvant. La décision précitée indique encore que cette servitude ferait actuellement l'objet d'une procédure civile pendante dont l'issue est incertaine. Selon les indications fournies par la Chambre patrimoniale cantonale, le délai jusqu'à droit connu sur ce litige pourrait se chiffrer en années. Un tel délai s'avère incompatible avec la nécessité d'assurer au plus vite la continuité de l'approvisionnement conformément au programme de gestion des carrières. A l'issue d'une pesée des intérêts tenant compte des autres critères indiqués, le DTE a rendu le dispositif suivant:

"5. Décisions

Par ces motifs, le Département du territoire et de l'environnement:

5.1 habilite B.________ à déposer sans délai son projet de plan d'extraction et sa demande simultanée de permis d'exploiter le gisement du ******** auprès de l'autorité cantonale compétente.

5.2 diffère le projet de plan d'extraction et la demande de permis d'exploiter le gisement du ******** de l'entreprise A.________, pour une vingtaine d'années environ, soit de manière à assurer la relève du projet précédent et ainsi assurer un approvisionnement continu du canton.

5.3 réserve l'issue de la procédure d'adoption du plan d'extraction et d'autorisation d'exploiter selon la loi sur les carrières, la présente décision ne valant décision ni sur l'une ni sur l'autre.

5.4 lève l'effet suspensif d'un éventuel recours contre la présente décision, laquelle est immédiatement exécutoire.

5.5 se réserve la possibilité de revenir sur la présente décision au cas où le projet de plan d'extraction et la demande de permis d'exploiter déposés par B.________ diffèreraient de manière significative du projet présenté dans le cadre du présent arbitrage."

F.                     Sous la plume de son avocat, A.________ a recouru, le 5 novembre 2018, contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut sous suite de frais et dépens, à titre préalable, à la restitution de l'effet suspensif à son recours. Sur le fond, elle conclut à l'admission de son recours et à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'à ce qu'elle soit habilitée à déposer sans délai son projet de plan d'extraction et de demande simultanée de permis d'exploiter le gisement du ********. Elle conclut encore à ce que le projet de B.________ soit différé pour une vingtaine d'années au moins. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.

Le 6 décembre 2018, le DTE (DES), représenté par la DGE, ainsi que le tiers intéressé, soit B.________, se sont déterminés sur la demande de restitution de l'effet suspensif en concluant à son rejet. L'autorité intimée a produit son dossier tout en réservant que celui-ci pouvait comporter des éléments relevant du secret commercial. Le tiers intéressé a requis que les pièces produites par l'autorité intimée et concernant son propre projet ne soient pas transmises à la recourante.

G.                    Par décision incidente du 18 décembre 2018, la juge instructrice a refusé de restituer l'effet suspensif au recours formé par A.________. A.________ a formé un recours incident devant la CDAP contre cette décision, le 31 janvier 2019. Par arrêt du 22 mars 2019 (RE.2019.0001), le Tribunal a partiellement admis le recours incident et a réformé la décision attaquée en ce sens que l’effet suspensif a été restitué en ce qui concerne le chiffre 5.2 du dispositif de la décision au fond du 3 octobre 2018.

H.                     Le 21 décembre 2018, la DGE s’est déterminée sur le fond, en son nom et pour le DTE (DES), en concluant au rejet du recours. Le 7 février 2019, le tiers intéressé s’est également déterminé sur le fond et a conclu au rejet du recours. La Municipalité de Ballens, représentée par un avocat, s’est déterminée le 7 février 2019 également. Elle conclut aussi au rejet du recours.

La recourante a répliqué, le 4 mars 2019 en maintenant ses conclusions.

Le tiers intéressé a répondu le 26 mars 2019. La Municipalité de Ballens a renoncé à se déterminer davantage.

Le Tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit:

1.                      a) Conformément à l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

L'art. 74 LPA-VD, applicable à la procédure de recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, traite des décisions susceptibles de recours. Cette disposition prévoit que les décisions finales sont susceptibles de recours (art. 74 al. 1 LPA-VD). Les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles (art. 74 al. 3 LPA-VD). Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD).

L'art. 3 LPA-VD définit la décision comme suit:

"1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

S'agissant de la notion de préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD, il suffit dans ce cadre d'un préjudice de fait, même purement économique, pour autant qu'il ne se résume pas à prévenir une augmentation des coûts de la procédure. Il n'est en outre pas nécessaire que le dommage allégué soit à proprement parler "irréparable"; il suffit qu'il soit d'un certain poids. En d'autres termes, il faut que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision incidente soit immédiatement annulée ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la décision finale (cf. TAF C-2327/2014 du 20 janvier 2015 consid. 1.2.2 et B-4363/2013 du 2 septembre 2013 consid. 1.4.1.1; PS.2018.0057 du 21 janvier 2019).

b) Dans le cas présent, il n'est pas évident de qualifier la décision contestée de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. S'agissant du chiffre 5.1 qui se limite à habiliter B.________ à déposer sans délai son projet de plan d'extraction et sa demande simultanée de permis d'exploiter, ce chiffre revêt tout au plus un caractère incident. Il est aussi douteux que les chiffres 5.3 et 5.5 qui réservent une procédure ultérieure, ainsi qu'une nouvelle décision si le projet définitif de B.________ devait différer de manière significative du projet présenté, constituent une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

En ce qui concerne la recourante, le chiffre 5.2 diffère le projet de plan d'extraction et la demande de permis d'exploiter de cette dernière, pour une vingtaine d'années environ. Il est douteux que ces termes soient de nature à empêcher la recourante de poursuivre son projet, mais ils limitent en tout cas une entrée en matière par l'autorité intimée pour une vingtaine d'années environ. A supposer qu'il s'agisse d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, on peut encore se demander si elle ne revêt ainsi pas un caractère incident dès lors qu'elle ne met pas fin à la procédure. Dans l'affirmative, il y aurait lieu d'admettre qu'elle est susceptible de causer un préjudice irréparable à la recourante, dès lors qu'elle empêche de fait un examen du projet de cette dernière pendant une période importante, estimée à une vingtaine d'années. Ces questions peuvent en définitive souffrir de rester indécises au vu des motifs qui suivent.

2.                      Dans un premier grief, la recourante conteste la procédure suivie. Elle estime en substance que la procédure d’arbitrage serait dénuée de base légale, constituerait un déni de justice, ne comporterait pas de critères déterminés ni leur pondération.

a) L’art. 1 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit notamment que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire. Ils soutiennent par des mesures d’aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2 let. d LAT). L’art. 2 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) prévoit que lors de la planification d’activités ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités coordonnent celles de ces activités qui sont incompatibles, concurrentes, interdépendantes ou complémentaires (art. 2 al. 3 OAT). L’art. 25a LAT prévoit encore des principes de coordination lorsque l’implantation ou la transformation d’une construction ou d’une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités. En matière de planification directrice, l’art. 8 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) renvoie aux art. 6 ss LAT. L’art. 8 LAT précise que les plans directeurs cantonaux précisent au moins la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire, afin d’atteindre le développement souhaité, ainsi qu’une liste des priorités et les moyens à mettre en œuvre.

S’agissant de gravières, le Plan directeur des gravières (PDCar) recense un gisement au lieu-dit "********" (fiche 1242-014). L’art. 3 al. 2 LCar prévoit que les carrières exploitées à des fins commerciales ou industrielles, les constructions ou installations qui en sont l’accessoire, de même que les aménagements fonciers ou les travaux de génie civil relatifs à l’évacuation des matériaux à destination de l’économie sont régis par la présente loi et notamment la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions ainsi que par la loi sur les routes. L’art. 4 al. 2 LCar précise que le PDCar a pour objectif d’assurer un approvisionnement continu du canton. L’art. 6 LCar prévoit notamment que l’exploitation commerciale ou industrielle de nouvelles carrières ne peut s’effectuer que dans une zone affectée à cet effet et selon les conditions particulières d’exploitation fixées pour l’extraction des matériaux. Ces éléments font partie d’un plan spécial dit "plan d’extraction" s’il n’existe pas une zone d’extraction dans le plan général d’affectation communal (al. 1). Le plan d’extraction couvre tout ou partie d’un gisement et peut porter sur le territoire d’une ou de plusieurs communes (al. 3). Le plan d’extraction tiendra compte dans la mesure adéquate des intérêts du canton et de la région, en particulier de la préservation des eaux souterraines, des terres agricoles, de la forêt, du paysage, du milieu naturel, de la nécessité d’approvisionner la région en matériaux ou d’autres intérêts publics (art. 7 LCar).

L’art. 11 al. 1 LCar prévoit ce qui suit:

"1 Lorsque le projet porte sur l’exploitation d’une partie de gisement dont l’existence est prouvée et dont les limites sont connues ou aisément déterminables, le département peut, à son initiative ou sur proposition de la ou des communes territoriales intéressées, différer la mise à l’enquête et exiger qu’un projet de plan d’extraction soit établi en vue de la mise en valeur du gisement complet ou au contraire restreindre le périmètre s’il paraît exagérément étendu.

2 Une telle demande peut aussi être présentée par des propriétaires  détenant ensemble plus du cinquième de la surface présumée du gisement."

L’art. 7 RLCar prévoit ce qui suit :

"1 Le Conseil d’Etat établit un programme de gestion des carrières.

2 Ce programme vise à optimiser les transports et réduire les nuisances engendrées par le trafic des véhicules en provenance et à destination des gravières.

3 Il permet d’accepter, de différer, de refuser ou de limiter de nouveaux projets d’extraction, ainsi que les demandes de permis d’exploiter présentées au département."

En application de ces dispositions, le Département du territoire et de l’environnement (DTE) a élaboré un Programme de gestion des carrières 2016 (PGCar). Le chapitre 4 de ce document est intitulé "Gisements à planifier: priorisation". Le chiffre 4.4 de ce chapitre prévoit ce qui suit:

"Conflits entre projets d’extraction

En cas de conflits entre deux projets d’extraction géographiquement proches, le département procèdera à une analyse visant à étudier, pour une région donnée, l’adéquation entre les ressources autorisées, celles projetées, les besoins et les nuisances engendrées, notamment par le trafic.

Un arbitrage sera réalisé sur la base des critères suivants, résultant d’études préliminaires de chaque projet:

intérêts vis-à-vis de l’approvisionnement en matière première du canton;

protection de l’air et du climat, protection contre le bruit et les vibrations, protection des personnes (raccordement au rail, optimisation des transports et réduction des nuisances engendrées par le trafic des véhicules en provenance et à destination des gravières);

utilisation mesurée du sol;

protection des eaux superficielles et souterraines;

protection de la forêt, de la nature, du paysage naturel et bâti;

protection du patrimoine bâti, des monuments et archéologie;

préservation des terres agricoles.

Comme le prévoit l’art. 7 du règlement d’application de la loi sur les carrières, le présent PGCar sera révisé en conséquence, en différant l’un ou l’autre des projets d’extraction. Les annexes 1 et 2 seront alors adaptées.

En cas de conflits entre deux projets d’extraction se trouvant dans un même gisement, le Département du territoire et de l’environnement procédera à un arbitrage, après avoir auditionné les parties en présence."

b) Comme l’a relevé l’autorité intimée, les dispositions précitées, en particulier les art. 1 LAT et 2 OAT ainsi que les art. 3 ss LCar, imposent au canton de planifier l’exploitation des ressources, de manière notamment à assurer une continuité de l’approvisionnement en matières premières, à respecter le principe d’une utilisation mesurée du sol et à limiter les nuisances directes de l’extraction comme celles du trafic induit. Ce devoir de planification présuppose une coordination entre les différents projets d’exploitation de gisements. L’art. 11 LCar permet de différer la mise à l’enquête d’un projet de plan d’extraction ou de restreindre un périmètre s’il paraît exagérément étendu. L’art. 7 RLCar concrétise ce devoir en précisant que l’autorité d’application, soit le DTE (DES) peut accepter, différer, refuser ou limiter des nouveaux projets (art. 7 al. 3 RLCar). Force est ainsi de constater, au vu de ces dispositions, que l’autorité intimée est fondée à départager deux projets d’exploitation sur un même gisement. En l’occurrence, l’autorité intimée a estimé, au vu des besoins d’approvisionnement du canton et des nuisances provoquées par l’exploitation simultanée de deux projets, qu'il convenait de planifier dans le temps ces deux projets. La décision contestée permet justement de planifier l'étude de ces deux projets d'exploitation d'un même gisement et respecte ce cadre légal.

La recourante conteste en substance la procédure suivie, soit un arbitrage entre deux projets qui ne seraient pas encore aboutis, vu le bref délai imparti. L’autorité intimée se réfère notamment au PGCar, en particulier à son chiffre 4.4 qui énumère un certain nombre de critères pris en compte pour départager deux projets géographiquement proches. Ce plan de gestion, élaboré par le DTE (DES), se limite au demeurant à concrétiser les exigences légales de planification et de coordination précitées. La recourante a en outre été clairement informée de la procédure prévue et des critères qui seraient pris en considération pour départager les deux projets concurrents. Dans une lettre du 10 juillet 2017, la DGE a en effet précisé ces critères qui constituent d’ailleurs les différentes exigences légales relatives à l’exploitation d’une gravière. Elle a requis un dossier comportant essentiellement 7 points, soit un plan d’extraction (1), une demande de permis d’exploiter (2), un dossier de défrichement (3), un rapport d’impact sur l’environnement (4), un rapport exposant la propriété des surfaces concernées et la maîtrise qu’en a l’entreprise requérante, accompagnée des justificatifs correspondants (5), un rapport exposant l’intérêt du projet vis-à-vis de l’approvisionnement en matière première du canton (6) et d’autres rapports, plans nécessaires pour les procédures coordonnées et/ou nécessaires à la compréhension du projet (7 et suivants). Quant au grief selon lequel le délai imparti aurait été trop bref pour permettre le dépôt de projets aboutis, il ne résiste pas à l’examen. En effet, dès lors que deux projets étaient annoncés sur un même gisement, afin de planifier le traitement de ces projets il convenait de connaître l’état de ces projets à un moment donné, afin de pouvoir ensuite déterminer lequel des deux pourrait être poursuivi dans un premier temps, respectivement lequel devait éventuellement être refusé ou différé. Comme l’a relevé l’autorité intimée, il s’agissait à ce stade uniquement de déterminer quel projet serait susceptible d’entrer en considération à titre prioritaire. Une telle solution apparaît d’ailleurs proportionnée, puisqu’elle tend à limiter des études conséquentes pour le projet qui serait par hypothèse différé, mais n'empêche pas la recourante de poursuivre l'élaboration de son projet, à ses risques et périls. Force est ainsi de constater que la procédure d’arbitrage litigieuse est fondée sur des bases légales suffisantes, répond à des intérêts publics prépondérants et apparaît proportionnée.

Ce grief est en conséquence rejeté.

3.                      La recourante fait valoir une violation de son droit d’être entendu, dès lors qu’elle n’a pas pu avoir accès au projet concurrent, dans le cadre de la procédure d’arbitrage.

a) Conformément à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; cf. aussi art. 27 al. 2 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003: Cst./VD; BLV 101.01 et art. 33 al. 1 LPA-VD), les parties ont le droit d’être entendues. Cela inclut pour elles le droit de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à leur détriment, d’avoir accès au dossier, de proposer de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’en prendre connaissance, de participer à leur administration et de se déterminer à leur propos (ATF 140 I 99 consid 3.4, 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 V 125 consid. 2.1). Ces droits ne sont toutefois pas absolus, mais peuvent, dans certaines circonstances être restreints. En particulier le droit de consulter le dossier peut être limité pour garantir les intérêts importants de l’Etat ou de tiers ; savoir si une telle limitation est justifiée dépend des intérêts en présence qu’il convient de peser (cf. ATF 129 I 249 consid. 3; TF 2C_890/2008 du 22 avril 2009 consid. 5.3.3).

b) En l’occurrence, l’autorité intimée, ainsi que le tiers intéressé ont requis la limitation de la consultation des dossiers respectifs, pour des motifs de secret commercial.

Bien qu’il ne s’agisse pas dans le cas présent d’une procédure de marché public, on peut se référer sur cette question par analogie à la jurisprudence relative à la procédure de passation des marchés publics (cf. notamment MPU.2017.0044 du 3 mai 2018 et les références citées). Selon cette jurisprudence, dans ce domaine particulier, le droit de consulter les pièces relatives à l’offre des soumissionnaires concurrents et de l’adjudicataire peut être restreint, afin de garantir le secret des affaires et le secret de fabrication, également protégés par la loi. Les informations concernant l’organisation interne d’une entreprise relèvent typiquement du secret des affaires (ATF 142 II 268 consid. 5.2.3 et 5.2.4; TF 2C_31/2018 du 1er février 2019).

Il ne ressort pas du dossier de la cause que la recourante ou le tiers intéressé aient pu prendre connaissance du projet de l’autre partie, avant la décision attaquée. Si certains éléments organisationnels de l’une ou l’autre des parties paraît revêtir le caractère de secret commercial, il n’est pas clair dans quelle mesure il se justifiait de refuser la consultation de l’ensemble de chaque projet concurrent, du moins sous une forme résumée et/ou caviardée. Il est partant douteux que le droit d’être entendu ait été respecté dans la procédure d’arbitrage litigieuse. Cette question peut toutefois souffrir de rester indécise dans le cas présent. En effet, comme il sera exposé dans les considérants qui suivent, la décision de l’autorité intimée se fonde en particulier sur deux éléments concernant le projet de la recourante, sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur le projet concurrent.

4.                      Parmi les éléments sollicités par l’autorité intimée pour déterminer les possibilités de concrétisation des projets litigieux, figure la démonstration de la maîtrise juridique des parcelles que chaque société souhaitait exploiter (cf. point 5 mentionné dans la lettre du 10 juillet 2017). Ce critère permet en effet de déterminer les possibilités concrètes de disposer de la maîtrise du sol sur lequel chaque projet est prévu. En l’occurrence, il ressort du registre foncier que la recourante est bien propriétaire des deux parcelles qu’elle entend exploiter (parcelles nos 524 et 544). Elle n'a toutefois acquis ces parcelles qu'en juin 2018 et ces parcelles sont grevées en particulier d’une servitude d’exploitation de gravière en faveur d’une des sociétés membres du tiers intéressé. Toujours à teneur du registre foncier, la parcelle n° 524 fait en outre l’objet d’une annotation d'une restriction du droit d’aliéner, en faveur des sociétés membres du tiers intéressé. La décision objet de la présente procédure relève qu’une procédure civile serait en cours, sans toutefois que l'on sache sur quels droits concrets porte cette procédure civile. A l’appui de cette affirmation, l’autorité intimée se réfère à une lettre de la Chambre patrimoniale cantonale, du 8 mai 2018, qui indique qu’une réclamation pécunaire serait en cours et que la procédure pourrait durer plusieurs mois, voire années. La recourante conteste avoir été interpellée à ce sujet. Il n'apparaît pas nécessaire d'instruire davantage cette question. Il suffit en effet de constater qu'à teneur du registre foncier, les parcelles précitées sont grevées à ce jour d'une servitude d'exploitation d'une gravière en faveur d'une société tierce. L'inscription de ces servitudes est antérieure à l'acquisition, par la recourante, de ces parcelles. De telles servitudes sont manifestement de nature à sérieusement mettre en doute les possibilités d’exploitation propres de la recourante. La recourante n’allègue ni ne démontre le contraire.

Compte tenu de cette incertitude, l’autorité intimée était d’emblée fondée à différer le projet de la recourante, en comparaison au projet du tiers intéressé, qui a pour sa part démontré disposer des droits nécessaires sur les parcelles qu’il entend exploiter. Le projet du tiers intéressé est par ailleurs expressément soutenu par la Commune de Ballens, propriétaire de la parcelle principale concernée (n° 476), qui est intervenue dans le cadre de la procédure de recours. L’appréciation de l’autorité intimée selon laquelle le projet du tiers intéressé est susceptible d’être concrétisé en priorité au vu de ces incertitudes quant à la maîtrise effective des fonds concernés par le projet de la recourante ne prête ainsi pas le flanc à la critique et peut être confirmé.

5.                      a) Sous le titre marginal "Exploitation de gravier, de sable ou d’autres matériaux", l’art. 44 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (Leaux; RS 814.20) prévoit ce qui suit:

"1Quiconque entend exploiter du gravier, du sable ou d’autres matériaux ou entreprendre des fouilles préliminaires à cette fin doit obtenir une autorisation.

2 Ces exploitations ne sont pas autorisées:

a. dans les zones de protection des eaux souterraines;

b. au-dessous du niveau des nappes souterraines exploitées;

c. dans les cours d’eau, lorsque le débit solide charrié ne compense pas les prélèvements.

3 L’exploitation de matériaux peut être autorisée au-dessus de nappes souterraines exploitables à condition qu’une couche protectrice de matériau soit maintenue au-dessus du niveau le plus élevé que la nappe peut atteindre. L’épaisseur de cette couche sera fixée en fonction des conditions locales."

L’ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201) précise, dans son annexe 4 les mesures d’organisation du territoire relatives aux eaux. Selon le chiffre 2 de cette annexe (Mesures de protection des eaux; ch. 21: secteurs de protection des eaux particulièrement menacés), le chiffre 211 régit les secteurs Au et Ao de protection des eaux et prévoit ce qui suit à son alinéa 3 :

"3 En cas d’extraction de gravier, de sable ou d’autres matériaux dans le secteur Au de protection des eaux, il y a lieu:

a. de laisser une couche de matériau de protection d’au moins 2 m au-dessus du niveau naturel maximum décennal de la nappe; dans le cas d’une installation d’alimentation artificielle, le niveau effectif de la nappe est déterminant s’il est situé plus haut que le niveau maximal décennal;

b. de limiter la surface d’extraction de manière à garantir l’alimentation naturelle des eaux du sous-sol;

c. de reconstituer la couche de couverture après la fin des travaux de manière à ce que son effet protecteur corresponde à celui d’origine."

b) En l’occurrence, le gisement concerné se trouve en secteur Au de protection des eaux. L’autorité intimée a retenu, dans la décision attaquée, que la recourante n’avait pas produit de données hydrogéologiques suffisantes permettant de déterminer la nappe décennale au sens des dispositions précitées. Il ressort en effet du dossier produit par la recourante que des mesures piézométriques n’ont été effectuées que pendant l’année 2017, la recourante entendant toutefois compléter ces mesures en cours d’exploitation (cf. chiffre 6.2. du dossier de demande d’exploiter de septembre 2017). L’autorité intimée a aussi indiqué que la proposition de la recourante, faite lors de son audition en juin 2018, de maintenir 1 m de sécurité par rapport aux hautes eaux anticipées sur la base des enregistrements disponibles, n’était pas suffisante pour la dispenser de fournir des données piézométriques permettant de déterminer cette nappe décennale. Le Tribunal ne voit pas de raison de s’écarter de cette appréciation, compte tenu de l’intérêt public particulièrement important à la protection des eaux (cf. aussi AC.2001.0135 du 10 mars 2006 consid. 5). L’autorité intimée était en conséquence fondée à considérer que le projet de la recourante ne pourrait se concrétiser que dans plusieurs années. Dans cette mesure également, sa décision de différer ce projet peut être confirmée.

6.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante supportera l’émolument de justice, réduit notamment en l’absence d’audience (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1), ainsi qu’une indemnité à titre de dépens en faveur du tiers intéressé et de la Municipalité de Ballens qui obtiennent gain de cause avec l’assistance d’un avocat (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision du Département de l'environnement et de la sécurité (auparavant Département du territoire et de l'environnement), du 3 octobre 2018, est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge d'A.________.

IV.                    A.________ versera à B.________ une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

V.                     A.________ versera à la Commune de Ballens une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 26 mai 2020

 

                                                         La présidente:                                 


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et à l'Office fédéral du développement territorial ARE (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.