TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 29 avril 2020

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M.Jean-Claude Pierrehumbert et M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Matthieu Sartoretti, greffier.

 

Recourants

1.

A.________ à ********

 

2.

B.________ à ********

tous deux représentés par Me Mathias Keller, avocat à Lausanne,

 

  

Autorité intimée

 

Service des communes et du logement, Division logement, à Lausanne,

  

 

Autorités concernées

1.

Office communal du logement, à Pully,

 

2.

Ville de Pully Direction de l'urbanisme et de l'environnement, à Pully,

 

  

 

Objet

permis de construire

 

Recours A.________ et consort c/ décision du Service des communes et du logement du 30 octobre 2018 (autorisant la rénovation de l'appartement de 4 pièces au 1er étage de l'immeuble sis chemin ******** à ********, parcelle no ********, sous certaines conditions)

Vu les faits suivants:

A.                     B.________ et A.________ (ci-après: les propriétaires) sont propriétaires de la parcelle no******** sise sur le territoire communal de Pully, acquise par voie successorale en juin 2018 (délivrance d'un legs). Cette parcelle située au chemin ******** supporte un bâtiment d'habitation construit en 1957, qui comprend six logements, soit un 2 pièces, un 3 pièces, deux 4 pièces et deux 5 pièces. L'appartement de 4 pièces (98 m2) qui fait l'objet de la présente procédure est situé au 1er étage où se trouve également un 5 pièces (111 m2). Il a été occupé par des locataires de 1993 à 2018, pour un loyer mensuel net de 1'530 fr., acompte de chauffage et eau chaude de 120 fr. en sus. Durant cette période, le logement précité n'a pas fait l'objet de travaux.

B.                     Le 30 août 2018, les propriétaires ont informé la Ville de Pully de leur volonté de procéder à des travaux qu'ils qualifiaient d'entretien. Estimés à 103'000 fr., les travaux annoncés étaient les suivants:

" Ÿ Agencement de la cuisine

Ÿ Changement de la tuyauterie dans la salle de bain

Ÿ Changement baignoire et douche

Ÿ Carrelage

Ÿ Peinture

Ÿ Ponçage parquet

Ÿ Changement des fenêtres"

Etait joint à cet envoi, le "résumé succinct des travaux à réaliser" dont la teneur était la suivante:

Par courrier du 9 octobre 2018, la Direction de l'urbanisme et de l'environnement de la Ville de Pully (ci-après: la direction) a informé les propriétaires qu'il s'agissait de travaux d'entretien qui n'étaient de ce fait pas assujettis à autorisation municipale. Leur attention était toutefois attirée sur le fait que les dispositions de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15) demeuraient expressément réservées.

Une copie de ce courrier a été adressée au Service des communes et du logement (ci-après: le SCL) par la direction. Le 11 octobre 2018, le SCL a informé les propriétaires que l'exécution de travaux de démolition, rénovation ou transformation de maisons d'habitation était soumise à autorisation en application de la LPPPL. A cette occasion, il a sollicité le descriptif et le coût des travaux, l'état locatif de l'immeuble avant travaux, ainsi qu'une copie de l'assurance incendie avec le détail des valeurs et des volumes, documents qui lui ont été transmis le 16 octobre 2018.

C.                     Par décision du 30 octobre 2018, le SCL a délivré l'autorisation de rénover le logement litigieux et imposé un contrôle du loyer pratiqué pour une durée de trois ans à compter de la première mise en location après travaux. Le loyer mensuel maximum durant cette période serait de 1'721 fr., hors frais accessoires de chauffage, d'eau chaude, taxes d'épuration et d'évacuation des déchets. Dite décision imposait également la transmission, par les propriétaires, d'une copie du contrat de bail conclu lors de la remise en location du bien, ainsi que la production du décompte final des travaux.

D.                     Par acte daté du 29 novembre 2018, les propriétaires (ci-après: les recourants) ont porté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à sa réforme en ce sens que l'appartement litigieux ne soit pas soumis à autorisation du SCL. Subsidiairement, ils concluent à ce que le loyer maximum admissible soit fixé à 2'500 fr. durant trois ans. Plus subsidiairement encore, ils sollicitent l'annulation de la décision et le renvoi de la cause au SCL pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

En substance, ils font valoir que l'appartement litigieux ne tomberait pas sous le coup de la LPPPL en raison de sa valeur ECA. En outre, les travaux réalisés seraient des travaux d'entretien et non de rénovation, de sorte qu'ils échapperaient également à la LPPPL pour ce motif. Le calcul du loyer maximum effectué par le SCL (ci-après: l'autorité intimée) serait par ailleurs incompréhensible, ce qui consacrerait une violation de l'obligation de motiver et, partant, une atteinte au droit d'être entendus des recourants. Ces derniers soutiennent enfin que le loyer maximum arrêté porterait atteinte à la garantie de la propriété, ainsi qu'aux principes de légalité, de proportionnalité et d'égalité de traitement.

E.                     Dans son mémoire de réponse du 18 janvier 2019, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Selon elle, la valeur ECA du logement conduirait à l'application de la LPPPL, tout comme la nature des travaux effectués, puisqu'il s'agirait de travaux de rénovation. Enfin, la méthode de calcul du loyer utilisée, dite "de la valeur objective", serait fondée et justifierait le montant de 1'721 fr. arrêté. A cette occasion, l'autorité intimée a fourni des précisions concernant le calcul effectué.

L'Office communal du logement et la Ville de Pully ont renoncé à se déterminer en leur qualité d'autorités concernées.

F.                     Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 12 avril 2019. Ils ont étayé leur argumentation et formulé un nouveau grief tendant à démontrer le caractère erroné du calcul du loyer maximum et l'inégalité de traitement résultant de la méthode de la valeur objective. Ils ont par ailleurs persisté dans leurs conclusions.

G.                    Le tribunal a tenu audience le 6 juin 2019 en présence de toutes les parties. Dans ce cadre, le SCL a apporté des informations supplémentaires concernant la méthode de la valeur objective utilisée pour calculer le loyer admissible. Afin de permettre aux recourants de se déterminer en connaissance de cause, le tribunal a imparti un délai à l'autorité intimée pour produire, par écrit, un explicatif détaillé de son calcul. La question de la nature des travaux a également été abordée lors de l'audience. Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur le contenu du procès-verbal précité et en ont sollicité diverses modifications. Les modifications apportées par l'autorité intimée ont du reste été contestées par les recourants qui ont requis la production par cette autorité de deux documents auxquels elle s'était référée lors de l'audience, à savoir une copie de l'arrêt FO.2019.0003 et la grille des valeurs utilisée pour pondérer la valeur du m2 en fonction du type de logement concerné.

H.                     Le 3 juillet 2019, le SCL a transmis au tribunal le calcul détaillé et commenté du loyer maximum admissible pour le logement des recourants. Le 19 juillet 2019, ces derniers ont contesté les explications fournies à cet égard. Ils ont par ailleurs réitéré leurs réquisitions tendant à la production par l'autorité intimée des documents précités, ainsi que leurs déterminations sur le loyer admissible présenté par leur conseil à l'audience du 6 juin 2019, calculé sur la base de son adaptation aux prix du marché.

I.                       L'autorité intimée a déposé ses déterminations finales le 24 juillet 2019 et confirmé le contenu de son calcul et de sa décision.

J.                      L'arrêt anonymisé, rendu dans la cause FO.2019.0003 du 28 mai 2019, est librement disponible sur le site Internet de jurisprudence de la CDAP (http://www.jurisprudence.vd.ch/frontendselection_fre.htm) depuis le 16 août 2019.

K.                     Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée a été prise en application de la LPPPL, dont l’art. 23 al. 3 précise que le recours s'exerce conformément à la loi sur la procédure administrative. Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Le recours a au surplus été interjeté dans les forme et délai des art. 77 et 79 al. 1 LPA-VD, de sorte qu'il est recevable et qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      a) Dans un premier grief de nature formelle, les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendus en raison de l'absence de motivation de la décision entreprise. Dans leur mémoire de recours, ils reprochent en effet le caractère incompréhensible du calcul du loyer admissible effectué par l'autorité intimée, ce qui les aurait d'ailleurs empêchés de contester utilement la décision entreprise.

b) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. ég. art. 42 let. c LPA-VD). Selon la jurisprudence, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de cette dernière et l'attaquer à bon escient. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; TF 2D_8/2018 du 11 septembre 2018 consid. 4.1 et les références citées).

La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 142 I 135 consid. 2.1, 142 II 154 consid. 4.2, 137 I 195 consid. 2.3.2). Une telle réparation doit toutefois rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références; 137 I 195 consid. 2.3.2; arrêt PE.2017.0124 du 1er juin 2017 consid. 2a).

c) Il est exact que le calcul mentionné dans la décision entreprise était difficilement compréhensible sans précisions supplémentaires. Or, si le dossier de l'autorité intimée contient certes une feuille de calcul, rien n'indique qu'elle aurait été transmise aux recourants avant ou avec la décision entreprise. Quoi qu'il en soit, l'autorité intimée a clairement explicité son calcul oralement lors de l'audience du 6 juin 2019. A la demande du tribunal, elle a par la suite fourni le détail de son calcul par écrit. Ce document a été communiqué aux recourants qui ont pu faire valoir leurs arguments à ce sujet dans leurs déterminations du 19 juillet 2019. A la supposer établie, la violation de leur droit d'être entendus aurait par conséquent été réparée dans la présente instance. Dans la mesure où ils ont désormais obtenu la motivation détaillée de la décision entreprise, le renvoi de la cause pour défaut de motivation, tel que sollicité par les recourants, constituerait par ailleurs un détour procédural inutile. En cas de renvoi, l'autorité intimée serait en effet amenée à rendre une décision identique fondée sur les mêmes motifs que ceux déjà communiqués. Le principe d'économie de procédure et l'intérêt des recourants à obtenir une décision dans un délai raisonnable s'opposeraient ainsi également au renvoi de la cause à l'instance précédente, de sorte qu'il convient d'examiner à présent le bien-fondé de la décision entreprise.

3.                      a) A titre liminaire, on rappellera que le 1er janvier 2018, la LPPPL a remplacé la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR), abrogée à la même date. La réglementation de la LDTR visait à conserver sur le marché des logements dont le loyer était en rapport avec les ressources de la majorité des familles. Son but était de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées. Il s'agissait ainsi de combattre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (voir ATF 89 I 178, 101 Ia 502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b, 116 Ia 401, 113 Ia 132 consid. 7). La LDTR tendait à enrayer la diminution du nombre des logements à pénurie, tout en permettant le bon entretien des immeubles (voir Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 1985, p. 1426). Les mesures cantonales visaient non seulement à éviter la disparition de logements à la suite de démolition et de changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie qualitative) (cf. arrêts FO.2018.0011 du 22 février 2019 consid. 2a; FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 2).

b) Selon son article premier, la LPPPL a pour but, en premier lieu, de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif; cf. art. 2 ss LPPPL). Les appartements dépassant une certaine valeur ou une certaine surface ne sont pas censés correspondre à ces besoins et le régime de protection du droit cantonal ne s'applique pas (art. 10 ss LPPPL). En second lieu, cette loi vise à promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif, cf. art. 27 ss LPPPL).

c) Au vu de ce qui précède, on constate une convergence d’objectifs entre la LDTR et la LPPPL pour ce qui concerne la préservation du parc locatif (arrêts FO.2019.0003 du 28 mai 2019 consid. 2a et FO.2018.0011 précité consid. 2a;).

4.                      Dans la mesure où les recourants ne contestent pas que leur immeuble se trouve dans une commune où sévit la pénurie, ce fait est acquis. Les intéressés contestent en revanche l'applicabilité de la LPPPL à leur logement, respectivement aux travaux réalisés, pour d'autres motifs, de sorte qu'il est nécessaire d'examiner tout d'abord si le logement et les travaux tombent ou non dans le champ d'application de la loi.

5.                      a) Les recourant soutiennent que l'appartement ne tomberait pas sous le coup de la loi puisque l'art. 3 al. 1 let. c LPPPL en exclut les logements loués dont la valeur à neuf assurance incendie (ECA) est supérieure à 750 fr./m3, soit une valeur actualisée de 801 fr. 25/m3. A cet égard, ils suggèrent l'utilisation d'une, voire deux méthodes de calcul différentes de celle utilisée par l'autorité intimée qu'ils jugent erronée.

aa) Dans leur mémoire de recours, les précités ont fondé leur raisonnement sur le contenu de la police d'assurance ECA, plus précisément la description volumique du bâtiment, dont il résulterait que la valeur à neuf du 1er étage, où se situent le 4 pièces litigieux et un 5 pièces, serait de 640'900 fr. pour un volume de 754 m3, soit une valeur de 850 fr./m3.

bb) Dans leur mémoire complémentaire, les recourants ont rappelé que l'art. 11 al. 2 LPPPL dispose que si les travaux ne concernent qu'une partie de l'immeuble, la valeur de référence doit être ramenée, par ratio, aux seuls logements concernés. A cet égard, ils ont souligné que la valeur ECA des deux 4 pièces arrêtée par l'autorité intimée était de 823'123 fr., soit 411'561 fr. 50 pour le logement litigieux. Par ailleurs, le 1er étage comprend un logement de 4 pièces de 98 m2 et un logement de 5 pièces de 111 m2, soit une proportion de 46,89 % pour le premier appartement et de 53,11 % pour le second. Appliquée au volume ECA total du 1er étage (754 m3), il en résulterait un cubage de 353,55 m3 pour le 4 pièces litigieux (754 m3 x 46,89 %). Eu égard à la valeur ECA du logement retenue par l'autorité intimée (411'561 fr. 50), la valeur ECA s'élèverait en définitive à 1'164 fr./m3 (411'561 fr. 50 / 353,55), soit une valeur largement supérieure au seuil de l'art. 3 al.1 let. c LPPPL.

cc) S'agissant du calcul de l'autorité intimée, les recourants critiquent le fait qu'une partie de la valeur des parties communes, caves et galetas soit incluse dans la valeur de la partie logement. Pour eux et selon la lettre très claire de l'art. 3 al. 1 let. c LPPPL, seule la partie "logement" serait déterminante et devrait être prise en considération. Ils ajoutent que la jurisprudence à laquelle se réfère l'autorité intimée pour justifier son calcul (arrêt AC.2015.0244 du 19 janvier 2017) aurait été rendue sous l'empire de la LDTR, de sorte qu'elle ne serait d'aucune pertinence en l'espèce où il est question d'appliquer la LPPPL. De surcroît, le ratio de 5,33 m3 par m2 de logement, tel que retenu par l'autorité pour fixer la valeur ECA du logement, démontrerait que les parties communes "rattachées artificiellement à l'appartement [seraient] excessives", sachant que la hauteur de l'appartement litigieux est de 2,8 m, soit un ratio de 2,8 m3 par m2. Le ratio de l'autorité intimée impliquerait ainsi qu'un volume de 2,8 m3 supplémentaire serait ajouté, au titre des parties communes, caves ou galetas, à chaque m2 de logement.

b) Dans le but de préserver le parc locatif, la LPPPL soumet notamment à autorisation la réalisation de travaux et les changements d'affectation d'immeubles ou de logements situés dans zones sujettes à pénurie (art. 2 à 18 LPPPL). Conformément à l'art. 3 al. 1 let. c LPPPL, en sont cependant exclus, les immeubles ou les logements loués dont la valeur à neuf assurance incendie (ECA) est supérieure à 750 fr./m3 (à l'indice 117, 100 = 1990), soit une valeur ECA actualisée de 801 fr. 30 en 2018 (à l'indice 125, 100 = 1990).

Comme le soutiennent les recourants, la loi ne précise pas la méthode de calcul à utiliser pour déterminer la valeur à neuf ECA par m3, singulièrement si le seul cubage du logement en cause doit être pris en considération ou s'il convient d'y ajouter une part du cubage des communs, caves et galetas. Se référant à l'art. 11 al. 2 LPPPL pour suggérer que tel ne serait pas le cas, les recourants omettent cependant l'art. 14 RLPPPL qui précise la manière de calculer la valeur à neuf assurance incendie de référence en cas de travaux partiels:

" Art. 14    Exécution de travaux partiels

1 Lorsque les travaux ne concernent qu'une partie de l'immeuble, le volume à prendre en considération pour le calcul de la valeur à neuf assurance incendie de référence est déterminé par la surface nette de la partie concernée multipliée par le rapport entre le volume du bâtiment et la surface totale nette habitable.

2 Pour les immeubles à affectation mixte, cette valeur correspond au ratio de la partie logement, y compris les parties communes, caves ou galetas."

Cette disposition doit être lue avec l'art. 4 RLPPPL qui indique quant à lui la méthode de calcul de la surface nette:

" Art. 4      Calcul de la surface nette

1 La surface nette intra-muros ou surface utile principale (ci-après: SUP) est calculée selon la norme SIA 416, édition 2003. Dans les sous-pentes, la surface est mesurée à compter d'une hauteur libre de 1,3 m. Le propriétaire fournit un jeu de plans à l'échelle 1 : 100, ou tous documents probants, aux autorités compétentes."

Le ch. 2.1.1.1 de la norme SIA 416: 2003, SN 504 416, intitulée "Surfaces et volumes des bâtiments" définit la SUP comme "la partie de la surface utile SU qui est affectée aux fonctions répondant à la destination, au sens strict, de l'immeuble". Ne sont ainsi notamment pas compris dans la SUP les buanderies, greniers, caves, etc. qui sont qualifiés de surfaces utiles secondaires (SUS) par la directive (cf. ch. 2.1.1.2 de la directive précitée).

Il en résulte que la méthode de calcul du volume à prendre en considération pour le calcul de la valeur à neuf assurance incendie de référence de l'art. 14 al. 1 RLPPPL impose nécessairement – bien qu'implicitement – de prendre en considération le volume des parties non directement affectées à l'habitation en cas de travaux partiels. En effet, cette disposition exige de multiplier la surface nette de la partie concernée, soit en l'espèce le seul logement, par le rapport entre le volume du bâtiment – dans son entier, ce qui inclut les parties communes, caves, galetas, etc. – et la surface totale nette (SUP) habitable – du bâtiment entier également, hors buanderies, greniers, caves, etc. En d'autres termes, la formule est la suivante:

[surface nette de la partie concernée] x ([cubage total du bâtiment] / [SUP du bâtiment])

En appliquant à la surface nette concernée le ratio cubage total du bâtiment divisé par la SUP du même bâtiment, la méthode de calcul tient par conséquent non seulement compte du cubage du logement lui-même, mais également d'une part du cubage des parties communes, caves et galetas, proportionnelle à la surface nette concernée, pour déterminer la valeur du m3 de la surface touchée par les travaux.

Il en résulte que les critiques des recourants, qui souhaiteraient que l'autorité intimée applique une autre méthode que celle prévue à l'art. 14 RLPPPL en ne retenant que le cubage effectif du logement, tombe ainsi manifestement à faux. Bien que la prise en compte des parties communes, caves, galetas, etc. ne ressorte pas expressément de l'art. 14 al. 1 RLPPPL, il n'en demeure pas moins que tel doit bien être le cas.

Appliquée au cas d'espèce, la formule donne le résultat suivant: 98 m2 x (2'858 m3 / 536 m2) = 522,5 m3. Eu égard à la valeur du logement retenue par l'autorité intimée pour calculer le loyer maximum admissible (411'561 fr. 50; sur l'exactitude de cette valeur cf. consid. 10 et 11 ci-dessous), la valeur ECA au m3 du logement est bien de 787 fr., comme indiqué par l'autorité intimée. Au reste, dans la mesure où il s'agit d'une valeur constante s'agissant d'un bâtiment à vocation d'habitation seulement, il était loisible à l'autorité intimée de calculer la valeur ECA au m3 sur l'ensemble du bâtiment pour vérifier l'applicabilité de la LPPPL. Le résultat obtenu est ainsi le même: 2'248'500 fr. / 2'858 m3 = 787 fr./m3.

c) Comme le mentionnent les recourants, l'art. 3 al. 1 RLPPPL prévoit certes que pour les immeubles à affectation mixte, la valeur à neuf assurance incendie (ECA) de référence correspond au ratio de la partie logement, y compris les parties communes, caves et galetas. On ne saurait toutefois en déduire, a contrario, que la valeur de référence des immeubles affectés uniquement à l'habitation devrait tenir compte de la seule partie logement. Au contraire, en rattachant les parties communes, caves et galetas aux seuls logements en cas d'affectation mixte, l'art. 3 al. 1 RLPPPL souligne, à l'instar de la jurisprudence (cf. consid. 5d ci-dessous), l'interdépendance qui existe entre les logements, d'une part, et les parties communes, caves et galetas, d'autre part. En définitive, si les parties communes, caves et galetas doivent être rattachées aux logements en présence d'un immeuble d'affectation mixte, il n'existe aucun motif de considérer, avec les recourants, que tel ne devrait pas être le cas en présence d'un bâtiment affecté uniquement à l'habitation pour lesquels une telle précision réglementaire n'apparaissait à l'évidence pas nécessaire.

d) A propos de la prise en compte de ces différents espaces dans la valeur d'un logement, il sied encore de préciser que l'art. 14 RLPPPL ne fait que codifier la pratique constante de l'autorité intimée sous l'empire de la LDTR. La méthode de calcul en cas de travaux partiels n'était pas non plus précisée dans la LDTR. L'art. 1 al. 3 RLDTR disposait cependant qu'en cas de travaux sur une partie du bâtiment seulement, "le calcul de la valeur de référence [était] établi selon les directives du département". Sur cette base, l'autorité intimée avait pour pratique constante de tenir compte des parties communes ou des caves lors du calcul de la valeur au m3 d'un logement isolé. Contestée par un propriétaire au motif qu'il s'agissait d'une erreur méthodologique consistant à attribuer une valeur identique à un m3 de cave ou d'appartement, ce grief avait été écarté par le tribunal de céans et la pratique litigieuse confirmée. En substance, il avait été retenu que "les parties communes et les caves sont essentielles à la viabilité du logement, à son utilisation ou, à tout le moins, contribuent à sa valeur [et qu'il] en est d’ailleurs tenu compte lors de la détermination du prix de vente/d'achat d’un appartement", de sorte qu'il était légitime d'en tenir compte dans la fixation de la valeur ECA d'un logement isolé (arrêt AC.2015.0244 précité consid. 2d, lui-même confirmé par arrêt du TF 1C_110/2017 du 29 mai 2018).

Dès lors que la LPPPL poursuit des buts similaires à ceux de l'ancienne LDTR (cf. consid. 3 ci-dessus), les motifs évoqués dans l'arrêt AC.2015.0244 sur ce point demeurent valables s'agissant de l'application de la LPPPL et il n'y a pas lieu de s'en écarter, contrairement au souhait exprimé par les recourants.

e) En conclusion, le grief s'avère mal fondé et doit être rejeté, le calcul de l'autorité intimée s'agissant de la valeur ECA au m3 devant être confirmé.

6.                      a) Toujours en lien avec la prétendue non-application de la LPPPL au cas d'espèce, les recourants font valoir que les travaux réalisés dans le logement – soit la réfection de la cuisine, de la salle de bains, des revêtements des sols, de la peinture, des fenêtres et des colonnes de chute – seraient les premiers depuis 1992. Contrairement à ce qu'a retenu l'autorité intimée, il ne s'agirait pas de travaux de rénovation au sens de l'art. 10 al. 1 LPPPL, mais bien de travaux d'entretien dans la mesure où ils ne modifieraient pas le standard de l'appartement, ni ne génèreraient de plus-value. Pour ce motif également, ils ne tomberaient pas sous le coup de la LPPPL.

b) aa) Selon l’art. 5 LPPPL, sont soumis à une autorisation du département en charge du logement: a. les travaux de démolition, de rénovation d'importance et de transformation portant sur des logements loués; b. l'affectation totale ou partielle de logements loués à d'autres fins que l'habitation; c. l'aliénation de logements loués. Le chapitre III de la LPPPL, consacré aux travaux et changements d'affectation de logements loués, précise notamment ce qui suit:

" Art. 10    Rénovation et transformation

1 La rénovation au sens du présent Titre consiste en tous travaux générant une plus-value pour l'immeuble ou le logement loué concerné sans en modifier la distribution, mais en améliorant son confort. Les travaux de pur entretien ne sont pas inclus dans cette notion.

2 La transformation au sens du présent Titre consiste en tous travaux ayant pour conséquence de modifier l'architecture, la surface, le volume, la distribution de tout ou partie d'un immeuble ou d'un logement loué ou d'y aménager de nouvelles installations techniques (chauffage, ascenseur, etc.).

 

Art. 11    Requête de dispense d'autorisation en cas de rénovation de peu d'importance

1 Sur requête, les travaux de rénovation n'impliquant pas de restructuration, d'une part, et dont le coût est inférieur à 20 % de la valeur à neuf assurance incendie (ECA) indexée de l'immeuble, d'autre part, peuvent faire l'objet d'une dispense d'autorisation.

[…]"

bb) L'art. 1er al. 1 LDTR soumettait également à autorisation la rénovation de maisons d'habitation. L'al. 2 de cette disposition précisait que par rénovation, on entendait "tous travaux d'une certaine importance, apportant une plus-value à l'immeuble sans modifier la distribution des logements. Les travaux d'entretien courant ne sont pas inclus dans cette notion." L'art. 1er al. 1 du règlement du 6 mai 1988 appliquant la LDTR (RLDTR; abrogé au 31 décembre 2017) confirmait qu'en règle générale, les travaux de rénovation qui ne s'inscrivaient pas dans le cadre de l'entretien courant du bâtiment étaient soumis à autorisation. L'art. 1er al. 2 RLDTR prévoyait que le département compétent pouvait "toutefois dispenser le propriétaire de présenter une demande lorsque les travaux envisagés représentent un coût inférieur aux 20 % de la valeur à neuf de l'assurance-incendie de l'immeuble".

Sous l'angle de la LDTR, le tribunal de céans a circonscrit les notions de travaux d'entretien courant et de travaux de rénovation comme suit (arrêt FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 4):

" a) Les travaux d'entretien courant, autrement dit les réparations, ne font que maintenir l'état des locaux dans l'usage convenu et prévenir leur dégradation. Ils se limitent à remédier à un défaut ou à l'usure normale de la chose louée. Sauf accroissement de leur coût, ils ne justifient aucune majoration de loyer. Tel est ainsi le cas du remplacement d'une cuisinière hors d'usage; de la reprise de la peinture de plafonds endommagés par des infiltrations d'eau; de la simple réfection des façades, à moins qu'elle ne s'accompagne de l'amélioration de l'isolation; de l'adaptation des citernes aux prescriptions administratives, de la réfection de l'étanchéité d'une terrasse ou d'une fenêtre; du remplacement des chenaux; du remplacement d'un chauffage central préexistant (David Lachat, Le bail à loyer, 2008, chap. 12 n. 1.1, chap. 19 n. 5.1.4 et les réf. citées, not. ATF 110 II 404 consid. 3a). Les travaux d'entretien remédient à un défaut, réparent ou préviennent des dommages (Commentaire SVIT, Le droit suisse du bail à loyer, 2011, n. 14 ad art. 260-260a).

[…]

b) Les travaux de rénovation modifient l'état des locaux initialement convenus. En règle générale, ils l'améliorent et procurent au locataire un confort supplémentaire, et à l'immeuble une plus-value. Ils consistent en des travaux et des installations nouvelles qui accroissent la valeur de la chose louée, en améliorent la qualité, l'adaptent au goût du jour (Lachat, op. cit., chap. 12 n. 1.2, chap. 19 n. 5.1.4). D'ordinaire, les rénovations justifient une augmentation de loyer, même si elles ne profitent pas directement au locataire (Lachat, op. cit., chap. 12 n. 1.4, chap. 19 n. 5.1.2). Constituent ainsi des améliorations à plus-value la création d'une salle de bain, d'un chauffage central, d'un ascenseur; l'installation d'un frigo, d'une machine à laver, d'un compteur d'eau chaude, d'un compteur individuel de chauffage, d'une antenne collective de télévision ou le raccordement au réseau câblé; l'amélioration de l'isolation phonique de l'immeuble (Lachat, op. cit., chap. 19 n. 5.1.4). Il est commun de décrire les rénovations et les modifications comme des investissements qui ont pour objectif la modernisation de la chose louée et qui, en règle générale, transforment sa valeur d'usage et/ou sa valeur intrinsèque (Commentaire SVIT, op. cit., n. 16 ad art. 260-260a)."

cc) Plus récemment, le tribunal de céans a confirmé qu'il se justifiait, à l'instar de ce qui prévalait sous l'empire de la LDTR, de prendre en considération l'ensemble des travaux d'entretien courant, de rénovation ou mixte, pour déterminer si le seuil de 20 % de la valeur ECA permettant une dispense d'autorisation en application de l'art. 11 al. 1 LPPPL, était ou non atteint (arrêt FO.2018.0011 précité consid. 2). Bien que relatif à une problématique quelque peu différente, cet arrêt apporte un éclairage supplémentaire s'agissant des types de travaux envisageables et des liens qui les unissent (arrêt FO.2018.0011 précité consid. 2c):

" L'expérience enseigne en effet que lorsque des travaux de réparation d'une certaine ampleur sont entrepris, on ne remplace pas nécessairement ce qui est usé ou défectueux par quelque chose d'équivalent. Il n'est pas rare que l'on procède alors à une réflexion et que l'on saisisse l'occasion de travaux importants pour améliorer la situation existante, en employant des matériaux de meilleure qualité ou plus luxueux, en choisissant des installations plus modernes, plus performantes, plus confortables, etc. (Bernard Corboz, Les travaux de transformation et de rénovation de la chose louée entrepris par le bailleur et leur répercussion sur les loyers, 12e Séminaire Neuchâtel 2002, p. 18). Ainsi, le remplacement d'installations anciennes par de nouvelles installations plus performantes, plus confortables, mieux adaptées aux exigences modernes, entraîne une plus-value partielle, par exemple le remplacement d'une machine à laver par une machine permettant en outre de sécher le linge. Dans cette hypothèse, il convient de déterminer la part de plus-value que comporte la nouvelle installation et de ne répercuter que celle-ci sur le loyer (Lachat, op. cit., chap. 19 n. 5.1.4).

(…)

b) En principe, tous les travaux comportant une part de rénovation doivent ainsi être soumis à une autorisation et à un contrôle des loyers, calculés selon la méthode objective précitée. Toutefois, lors des travaux préparatoires de la LDTR, le Conseiller d'Etat Junod avait indiqué que pour éviter des interventions sur les rénovations de peu d'importance, la pratique ne soumettait à autorisation que les travaux dont le coût atteignait au moins 20 % de la valeur vénale de l'immeuble (BGC, op. cit., p. 1479). C'est du reste ce seuil qui a été repris par l'art. 1er al. 2 RLDTR.

A l'inverse, même les travaux qui semblent à première vue relever uniquement de l'entretien peuvent être soumis à autorisation suivant leur coût. Il s'agit en effet d'éviter que des travaux qui sont a priori des travaux d'entretien puissent, par leur ampleur, avoir une répercussion sur les loyers et mettre ainsi en péril l'objectif visé par la loi, à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles (FO.2000.0005 du 3 mai 2001 consid. 2c/aa). Dans cet arrêt FO.2000.0005, le tribunal cite à ce propos une publication d'Olivier Bindschedler et François Paychère (La jurisprudence récente du Tribunal administratif du canton de Genève en matière d'entretien des immeubles, RDAF 1998, p. 363 ss, spéc. p. 368), dont il extrait ce qui suit:

Pour admettre véritablement que des travaux répondent à la définition de l'entretien au sens où l'entendait le législateur, encore faut-il, selon la jurisprudence, que leur coût total soit raisonnable. Le Tribunal fédéral et le Tribunal administratif ont eu à plusieurs reprises l'occasion de rappeler que, dans la mesure où la loi vise principalement à maintenir un habitat correspondant, notamment sous l'angle économique, aux besoins prépondérants de la population, il faut éviter que des travaux non soumis à la LDTR ne conduisent à la longue à une érosion dudit habitat (ATF SI S. du 10 octobre 1991; ATF 116 Ia 401 consid. 5a p. 410; ATA SI C. du 1er décembre 1992, in SJ 1993 p. 576; SI M. du 14 février 1990; SI C. du 1er juin 1988, in SJ 1989 pp. 249 s.). En d'autres termes, la loi cherche à soumettre au contrôle de l'Etat certaines catégories de travaux davantage en fonction des risques qu'ils font peser sur le caractère abordable des logements qu'en fonction du type de travaux eux-mêmes.'

Toujours dans cet arrêt FO.2000.0005 (consid. 2c/aa), le tribunal relève que la distinction entre travaux d'entretien courant et travaux de rénovation étant souvent délicate, il convient, lorsqu'un doute existe à ce propos, de s'en tenir à l'objectif visé par la LDTR en recourant à la présomption posée à l'art. 1er al. 2 RLDTR: lorsque des travaux entraînent une hausse des loyers et qu'au surplus, leur coût atteint au moins 20 % de la valeur ECA de l'immeuble, ils sont manifestement soumis à la loi et une demande d'autorisation doit dès lors être présentée à l'autorité compétente.

c) Il découle ainsi de ce qui précède que c'est l'ensemble des travaux, d'entretien courant, de rénovation ou mixtes, qui doivent être pris en considération pour déterminer si le seuil de 20 % fixé par l'art. 1er al. 2 RLDTR est atteint."

Au vu des éléments qui précèdent et malgré une formulation légèrement différente de l'art. 11 al. 2 LPPPL qui dispose qu'une dispense d'autorisation peut être accordée en cas de "travaux de rénovation" dont le coût est inférieur à 20 % de la valeur déterminante, il n'en demeure pas moins que c'est l'ensemble des travaux mixtes qui doit être pris en considération dans ce cadre (arrêt FO.2018.0011 consid. 2).

c) En l'espèce, la liste des travaux annoncés par les recourants comprenait l'agencement de la cuisine, le changement de la tuyauterie de la salle de bain, le changement de la baignoire, de la douche, du carrelage, la réfection de la peinture dans l'appartement, le ponçage du parquet et le changement des fenêtres. Selon eux, il s'agissait uniquement de "travaux d'entretien courant". Le "résumé succinct des travaux à réaliser", y compris leur coût, était joint en annexe dans un document intitulé "Rénovation appartement ******** " (cf. lettre B ci-dessus) et transmis par les recourants à la ville de Pully le 30 août 2019.

Pourtant qualifié de succinct par les recourants, ce dernier document fait néanmoins apparaître une liste conséquente de travaux d'un montant approximatif de 103'000 fr. Certains d'entre eux constituent clairement des travaux d'entretien, p. ex. "Portes appartement: Vérification portes intérieures et palières + palier réparation porte petite chambre + changement selon état des fermants"; "Armoire murales: vérification état et réparation si nécessaire; "Parquets et boiseries: ponçage, vitrifiage et vérifier les plinthes"; "Armoires murales: peinture rayon"; etc. Quoi qu'en disent les recourants, d'autres interventions excèdent l'entretien courant de l'appartement dans la mesure où, conformément à la jurisprudence précitée, elles améliorent l'état des locaux et procurent au locataire un confort supplémentaire, ainsi qu'une plus-value à l'immeuble, p. ex. "Ajout d'une machine à laver la vaisselle [dans la cuisine]"; "installation d'une prise de téléphonie [dans le hall d'entrée]", "Installations prises appartement: accès luminaire partout"; "porte à la place du rideau [de douche]"). On soulignera en particulier que s'agissant des fenêtres de l'appartement, deux options étaient envisagées, à savoir leur réparation (entretien) ou leur remplacement intégral par des fenêtres en PVC (rénovation). C'est cette dernière option qui a finalement été retenue et exécutée par les recourants.

Point n'est besoin d'examiner plus avant la nature de chacun des travaux réalisés, étant rappelé qu'en présence de travaux mixtes, c'est l'ensemble des travaux d'entretien, d'entretien différé et de rénovation qui doit être pris en considération pour déterminer si les conditions d'une dispense au sens de l'art. 11 LPPPL sont réunies, soit en particulier s'agissant du coût des travaux.

d) Il convient encore d'ajouter que si l'art. 5 al. 1 let. a LPPPL soumet les seules rénovations d'importance à autorisation, cette notion s'appréhende à l'aune de l'art. 11 LPPPL qui circonscrit la rénovation de peu d'importance aux situations dans lesquelles les travaux n'impliquent pas de restructuration et dont le coût est inférieur à 20 % de la valeur à neuf assurance incendie (ECA) indexée de l'immeuble. Il est constant que les travaux présentement litigieux excèdent le 20 % de la valeur ECA du logement, puisqu'ils en représentent environ 25 % (103'000 fr. x 100 / 411'561 fr. = 25 %). Ce constat milite également en faveur de la qualification de travaux de rénovation, plutôt que d'entretien, vu l'ampleur des travaux réalisés et conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus.

e) Enfin, la liste des travaux portés à la connaissance de l'autorité intimée était, selon les recourants, un "résumé succinct des travaux à réaliser". On peut ainsi légitimement présumer que la liste exhaustive accroîtrait encore l'ampleur des travaux en cause et conforterait la qualification de travaux de rénovation. Les recourants sont d'autant plus malvenus de critiquer aujourd'hui cette qualification que le "résumé succinct des travaux à réaliser" – établi par une mandataire des recourants avant que la problématique de la nature des travaux ne soit soulevée par l'autorité intimée – comporte la mention "Rénovation appartement feu ******** " avant de détailler les travaux en question. Quant à la décision rendue le 9 octobre 2018 par la Ville de Pully, qui constatait que les travaux envisagés étaient des travaux d'entretien courant non soumis à autorisation municipale, elle ne lie en aucun cas l'autorité intimée, de sorte que les intéressés ne peuvent rien en déduire. Cela est d'autant plus vrai que dite décision réservait expressément les dispositions de la LPPPL.

f) En définitive, c'est à bon droit que l'autorité intimée a considéré que les travaux réalisés par les recourants étaient, pour partie du moins, des travaux de rénovation justifiant l'application de la LPPPL.

7.                      La LPPPL étant applicable pour les motifs qui précèdent, l'autorité intimée a assorti son autorisation d'une mesure de contrôle du revenu locatif, fixé à 1'721 fr. net par mois durant trois ans, sur la base de l'art. 14 al. 2 LPPPL. Les recourants contestent l'admissibilité de cette mesure pour divers motifs.

8.                      a) Dans un premier grief, ils exposent que le contrôle des loyers porterait une atteinte grave à leur droit de propriété, garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. et 25 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RS 131.231). Partant, une mesure de contrôle des loyers ne serait possible que moyennant une base légale formelle (art. 36 al. 1 Cst. et 38 al. 1 Cst.-VD). L'art. 14 al. 2 LPPPL autoriserait certes la mesure de contrôle du revenu locatif, mais ne prévoirait néanmoins pas la méthode de calcul de ce contrôle. Contrairement à ce qu'il aurait prévu s'agissant de l'établissement de la liste des districts ou sévit la pénurie (cf. art. 2 al. 2 et 3 LPPPL) ou encore de la fixation des conditions auxquelles un logement peut être reconnu d'utilité publique (cf. art. 27 al. 3 LPPPL), le législateur cantonal n'aurait en revanche pas délégué au Conseil d'Etat la compétence d'arrêter la méthode de calcul du contrôle des loyers. Il s'agirait là d'un silence qualifié, raison pour laquelle l'art. 18 RLPPPL, qui prescrit d'appliquer la méthode de la valeur objective, ne constituerait pas une base légale suffisante justifiant l'atteinte au droit de propriété dénoncée.

Dans un autre grief qu'il convient de traiter conjointement à celui qui précède, les recourants se prévalent du caractère disproportionné du montant du loyer fixé par l'autorité intimée. Il restreindrait très fortement le rendement de leur logement et, bien qu'imposé pour une durée limitée de trois ans, serait très inférieur aux prix du marché. La durée d'amortissement des travaux d'une valeur de 103'000 fr. serait ainsi de 45 ans sur la base du loyer maximum de 1'721 fr., soit une durée largement supérieure aux durées d'amortissement des différents travaux effectués, telles qu'elles résultent des tabelles d'amortissement de la Fédération romande immobilière, l'Union suisse des professionnels de l'immobilier et l'Association des locataires éditée en 2007 (p. ex. peinture intérieures: durée de 8 à 15 ans; revêtement des sols: de 10 à 25 ans; cuisine: entre 10 et 15 ans; salle de bain: de 10 à 35 ans).

b) Il n'est pas contestable que la décision entreprise est de nature à porter atteinte à la garantie de la propriété dont bénéficient les recourants. Cette garantie protège en premier lieu les droits patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa faculté de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Elle n'est toutefois pas absolue, des restrictions étant admises à condition qu'elles reposent sur une base légale, soient justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst.-VD; ATF 130 I 360 consid. 14.2; 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2a et les arrêts cités). Il convient dès lors d'examiner le respect de chacune de ces trois conditions.

aa) De jurisprudence constante, la réglementation instaurant un contrôle des loyers après transformations ou restreignant l'aliénation de maisons d'habitation n'est en soi pas contraire au droit fédéral et à la garantie de la propriété puisqu'elle procède d'un intérêt public important (ATF 131 I 333, 128 I 206 consid. 5.2.4, 113 Ia 126 consid. 7b/aa; arrêts TF 1C_441/2018 du 14 novembre 2019 consid. 5.2.3; 1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 4.2 et 1C_428/2017 du 1er mars 2018 consid. 2.1). Au demeurant, les recourants ne contestent pas l'existence d'un intérêt public, de sorte que cette condition est manifestement remplie.

bb) Pour ce qui a trait à la base légale, il convient de rappeler qu'elle doit être de nature formelle, claire et précise lorsque l'atteinte est grave; tel est le cas lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4; 135 III 633 consid. 4.3 et 119 Ia 362 consid. 3a). Sous l'empire de la LDTR, le Tribunal fédéral avait jugé qu'un contrôle des loyers imposé par l'autorité intimée ne constituait pas une atteinte grave au droit de propriété de recourant, au motif que "[l]a restriction n'[était] opérée que sur cinq ans, soit – à l'échelle d'un investissement immobilier – sur du très court terme" (arrêt TF 1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 4.1.1). Dans ce même arrêt, le Tribunal fédéral avait en outre jugé ce qui suit:

" [L]a restriction aux droits fondamentaux de la recourante est prévue dans une base légale au sens formel, l'art. 4 al. 3 LDTR prévoyant que le département peut contrôler pendant dix ans les loyers des logements des immeubles rénovés afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la loi. Certes, ni la loi ni le règlement d'application ne donnent d'indication supplémentaire sur la manière de calculer les loyers qui seront fixés. Cela étant, vu le caractère hautement technique du calcul du loyer il est admissible que seul le principe d'un contrôle limité dans le temps soit arrêté dans la loi au sens formel, les modalités de fixation n'étant adoptées qu'en la forme de directives rendues accessibles à la propriétaire. La mesure de contrôle des loyers repose ainsi en l'espèce sur une base légale suffisante." (consid. 4.1.2)

A fortiori en va-t-il de même dans le cas d'espèce. D'une part, la durée du contrôle dont se plaignent les recourants est fixée à trois ans, soit une période inférieure à la durée maximale de contrôle de cinq ans, respectivement dix ans en cas de pénurie prononcée (art. 14 al. 2 et 3 LPPPL). D'autre part, le principe même de la restriction litigieuse est prévu dans une base légale formelle, l'art. 14 al. 2 LPPPL, bien que la méthode de calcul se trouve effectivement dans une base réglementaire, savoir l'art. 18 al. 2 RLPPPL. Or, les motifs évoqués par le Tribunal fédéral sous l'empire de la LDTR demeurent valables s'agissant de la LPPPL. La technicité du calcul du loyer étant difficilement compatible avec sa formulation dans une base légale formelle, il est admissible d'en arrêter les modalités dans un règlement d'application, respectivement dans la ou les directives y relatives. Sous cet angle, on peut ajouter que le RLPPPL s'analyse comme une simple ordonnance d'exécution qui ne prévoit pas d'obligation supplémentaire pour les administrés mais se borne à mettre en œuvre l'intention du législateur, comme l'y enjoint l'art. 43 LPPPL (cf. à cet égard ATF 141 II 169 consid. 3.3; 136 I 29 consid. 3.3 et les arrêts cités; arrêts CCST.2018.0005 du 30 novembre 2018 consid. 3a; CCST.2010.0008 du 14 janvier 2011 consid. 3c/aa). Au demeurant, la situation actuelle n'est pas radicalement différente de celle qui prévalait sous l'empire de la LDTR. L'art. 18 al. 2 RLPPPL ne fait en effet que mentionner la méthode applicable sans toutefois en fournir les détails qui résultent, comme par le passé, des directives de l'autorité intimée, respectivement de sa pratique (sur ce point, cf. arrêt AC.2015.0244 précité consid. 2c).

En définitive, le contrôle des loyers imposé aux recourants, calculé sur la méthode objective litigieuse, repose sur une base légale suffisante.

cc) Le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) exige pour sa part que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, au regard des intérêts privés et publics en présence (ATF 130 II 425 consid. 5.2; 124 I 40 consid. 3e). Selon ce principe, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et il faut que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il doit exister un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3; 142 I 76 consid. 3.5.1; 137 I 167 consid. 3.6).

Les recourants ne précisent pas quelle règle ou principe de la proportionnalité serait en l'espèce violé par la décision entreprise. Il résulte néanmoins de leur mémoire qu'ils allèguent une atteinte au principe de la proportionnalité au sens étroit en exposant que le rendement qui résulterait du loyer contrôlé ne leur permettrait pas d'amortir les investissements consentis dans un délai raisonnable, de sorte que l'atteinte portée à leur intérêt privé serait disproportionnée. Il est acquis que le loyer contrôlé n'induira pas de perte pour les recourants, qui estiment uniquement que le rendement des travaux sera insuffisant. Or, comme déjà mentionné, la durée de contrôle du loyer est limité à trois ans, alors que, selon la loi, la durée légale maximale serait en l'espèce de dix ans eu égard à la pénurie prononcée qui sévit à Pully (art. 14 al. 3 LPPPL et art. 1 de l'arrêté du 15 janvier 2020 fixant pour l'année 2020 la liste des districts touchés par la pénurie au sens de l'art. 2 LPPPL [BLV 840.15.150120.1], qui renseigne également sur les taux de vacance des années 2017 à 2019). A l'inverse, la réglementation instaurant un contrôle de loyer constitue un intérêt public qualifié d'important par la jurisprudence constante (cf. consid. 8b/aa. ci-dessus), qui doit l'emporter sur l'intérêt privé des recourants à ne pas souffrir de contrôle du loyer durant trois ans. A l'aune de ce qui précède, le principe de la proportionnalité au sens étroit n'a pas été méconnu par l'autorité intimée.

On ajoutera que l'argument des recourants selon lequel la durée d'amortissement des travaux serait de plus de 45 ans est infondé. Ils parviennent en effet à ce résultat en divisant le coût total des travaux par l'augmentation annuelle de loyer admise par l'autorité intimée dans le cadre du contrôle du loyer. En d'autres termes, leur affirmation repose sur un hypothétique contrôle du loyer d'une durée de 45 ans, alors qu'il n'est en réalité que de trois ans. Certes, la fixation d'un loyer contrôlé peut, comme ils le soutiennent, avoir une incidence sur la détermination du loyer admissible une fois l'objet immobilier sorti du contrôle cantonal. Il n'en demeure pas moins que, selon la jurisprudence, l'intervention de l'administration cantonale prend fin à ce moment et que seules les règles du droit fédéral du bail sont ensuite applicables, ce qui peut du reste exceptionnellement justifier une modification du loyer en cours de bail en vertu du critère absolu du rendement au sens de l'art. 269 CO (arrêt précité 1C_110/2017 consid. 3.1). Quoi qu'il en soit, la durée d'amortissement alléguée n'est pas crédible et s'avère largement excessive. Elle n'est ainsi pas de nature à remettre en cause la proportionnalité du contrôle du loyer opéré.

c) Au vu de ce qui précède, les griefs doivent par conséquent être rejetés.

9.                      a) Les recourants excipent encore du principe d'égalité de traitement pour justifier l'annulation de la décision entreprise. Ils seraient en effet moins bien traités que les propriétaires qui auraient, par hypothèse, procédé à une augmentation du loyer – notamment sur la base des loyers pratiqués dans le quartier –, avant de réaliser des travaux dans un logement concerné par la LPPPL.

b) Le principe d'égalité de traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst. est violé lorsqu'une décision établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; ATF 143 I 361 consid. 5.1 et ATF 142 I 195 consid. 6.1).

Appelé à connaître d'un argument identique à celui des recourants, le Tribunal fédéral a déjà jugé (arrêt TF 1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 5.2) que la comparaison entre les propriétaires ayant augmenté le loyer d'un logement avant ou après travaux n'était pas pertinente au motif que la LDTR ne permettait pas un contrôle général des loyers mais visait à préserver un certain type de parc locatif. Partant, il n'était "pas contraire au principe de l'égalité de traitement de cibler les opérations pars lesquelles la nature des objets de ce parc locatif – en l'occurrence les démolitions, transformations et rénovation – est amenée à changer". Il a encore souligné que le choix de procéder à des travaux appartenait au propriétaire qui ne pouvait ainsi se plaindre d'être traité en fonction d'une situation modifiée à son initiative.

c) Il n'en va pas différemment dans le cas d'espèce. Dès lors que les situations comparées ne sont pas semblables, elles n'ont pas à être traitées de manière similaire. La prétendue inégalité de traitement se révèle privée de fondement.

10.                   S'agissant du détail du calcul du loyer admissible opéré par l'autorité intimée en application de la méthode objective, les recourants affirment qu'il serait erroné, voire arbitraire, sur plusieurs points.

a) L'utilisation de la méthode de la valeur objective résulte de l'art. 18 al. 2 RLPPPL qui constitue, comme déjà mentionné, une base légale suffisante (cf. consid. 8b/bb ci-dessus). Il s'agit d'une méthode pratiquée de longue date par l'autorité intimée et confirmée par le tribunal de céans sous l'empire de la LDTR (cf. arrêts AC.2015.0244 précité consid. 3c; AC.2016.0201 du 1er décembre 2016 consid. 5 et FO.2014.0012 du 25 juin 2015 précité consid. 5). En cas de travaux mixtes, cette méthode permet de déterminer la part des travaux correspondant à une rénovation, qui peut seule être mise à la charge des locataires, à l'exclusion de la part des travaux correspondant à l'entretien (cf. arrêts AC.2015.0244 du consid. 3c/bb; FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 5 et FO.2006.0013 du 27 octobre 2008 consid. 3a).

aa) En premier lieu, l'autorité intimée détermine la valeur objective du logement, puis son loyer objectif. La valeur objective du logement à neuf est composée de trois éléments, soit la valeur propre du logement, la valeur du terrain et la valeur des aménagements extérieurs et autres investissements assumés lors de la construction (taxes et divers). Ces trois éléments, tous dérivés de la valeur ECA du bâtiment, sont respectivement pondérés aux taux de 70 %, 20 % et 10 %. L'autorité tient ensuite compte de l'âge du bâtiment.

aaa) Le calcul de la valeur propre repose sur le principe que la valeur au mètre carré d'un petit appartement est plus importante que celle d'un grand appartement du même bâtiment, cela parce que la valeur des zones techniques et sanitaires indispensables dans chaque logement, quelle qu'en soit la surface, se répartit sur des surfaces différentes. L'autorité intimée augmente ou réduit en conséquence les surfaces nettes concernées par l'application des coefficients ci-après: 128,08 % pour les appartements de 1 pièce de surface inférieure à 25 m2; 105,26 % pour les autres appartements de 1 pièce; 101,84 % pour les appartements de 2 pièces; 100 % pour ceux de 3 pièces, type que l'autorité considère comme moyen; 98,66 % pour ceux de 4 pièces, et 97,27 % pour ceux de 5 pièces. Enfin, la valeur ECA du bâtiment est répartie sur les surfaces ainsi pondérées.

Pour le bâtiment en cause, les surfaces pondérées et les valeurs propres sont calculées comme suit, d'après la feuille de calculs présente au dossier:

type

surface nette

coefficient

surface pondérée

valeur

2 pièces

50

101,84 %

51

216'478

3 pièces

68

100 %

68

289'452

4 pièces

196

98,66 %

193

823'123

5 pièces

222

97,7 %

216

919'177

totaux

536

 

528

2'248'230

La valeur totale diverge de la valeur ECA (2'248'500 fr.) en raison d'arrondis. Le bâtiment comprend deux appartements de 4 pièces de surfaces égales. La valeur propre de celui en cause s'élève donc à 411'561 fr., moitié de 823'123 fr. selon ce tableau.

bbb) Bien que l'autorité intimée ne l'explique pas clairement, on comprend que le calcul de la valeur du terrain repose sur le principe qu'il existe d'ordinaire, dans le domaine de l'économie immobilière, une relation entre la valeur d'un bien-fonds et la valeur de la construction qui y est érigée (Wolfgang Naegli et Heinz Wenger, L'estimation immobilière, 1997, p. 28). L'autorité estime que pour un bâtiment en zone urbaine dense, la valeur du terrain représente 15 à 25 % de la valeur globale et varie entre 1'100 et 1'200 fr. par mètre carré de surface utile principale selon la norme SIA 416. C'est pourquoi l'autorité pondère la valeur du terrain à 20 % dans le calcul de la valeur objective. Avant cette pondération, l'autorité présume la valeur du terrain égale à la valeur pondérée des appartements de type moyen de 3 pièces, selon le tableau qui précède, rapportée à la surface de l'appartement en cause par le calcul ci-après: (289'452 / 68) x 98. En raison d'un arrondi, l'autorité parvient à 417'186 fr. pour la valeur du terrain.

ccc) Selon l'autorité intimée, la valeur des aménagements extérieurs et autres investissements varie entre 8 et 12 % de la valeur globale. C'est pourquoi elle pondère cette valeur à 10 % dans son calcul de la valeur objective. Avant cette pondération, elle présume ladite valeur égale elle aussi à 417'186 fr. par un calcul identique à celui de la valeur du terrain.

ddd) L'autorité exécute comme suit la combinaison et la pondération à 70 %, 20 % et 10 % de ces trois éléments: à la valeur propre de l'appartement (411'561 fr.), elle ajoute 2/7 de la valeur du terrain (417'186 x 2/7 = 119'196 fr.) et 1/7 de celle des aménagements et autres investissements (417'186 x 1/7 = 59'598). En raison d'arrondis, la valeur à neuf du logement en cause s'établit à 590'340 fr.

eee) L'âge du bâtiment est pris en considération par une déduction calculée à partir de la valeur propre. Selon l'autorité intimée, le taux de cette déduction, ou taux de vétusté, est fixé par estimation entre 0,5 et 1,2 % par année d'âge, selon que l'édifice est en bon état d'entretien ou souffre au contraire d'un défaut d'entretien. L'autorité aurait pu appliquer en l'espèce, prétend-elle, un taux de moyen de 0,8 % pour chacune des soixante-deux années écoulées entre la construction (1957) et la requête (2018), soit 49,6 %. Elle applique 33 %. Son calcul s'énonce comme suit: 590'340 - 411'561 x 33 % = 454'524 fr. pour la valeur objective du logement en cause.

fff) Le loyer annuel objectif est calculé au taux de 3,5 % de la valeur objective, soit 15'908 fr.

bb) En second lieu, l'autorité intimée calcule le loyer admissible après travaux. Elle opère une distinction entre les travaux qui apportent une plus-value au logement concerné et ceux qui relèvent du simple entretien (consid. 6 ci-dessus). Du total chiffré en l'occurrence à 103'000 fr., l'autorité estime qu'une part de 20 % (20'600 fr.) apporte une plus-value et que le solde (82'400 fr.) relève de l'entretien.

aaa) La plus-value est pleinement répercutée sur le loyer annuel effectif avant travaux, au taux de 3,5 % du montant correspondant, soit 721 fr.

bbb) Le coût des travaux d'entretien n'est que partiellement répercuté sur le loyer, selon un calcul qui intègre la différence entre le loyer objectif et le loyer effectif avant travaux.

A la base de ce calcul, il est admis que 70 % du loyer objectif sont nécessaires au propriétaire pour couvrir ses frais financiers et se procurer un rendement convenable, et que l'excédent peut être affecté à l'entretien.

Le calcul se décompose comme suit:

Le loyer annuel effectif avant travaux (en l'espèce 18'360 fr.) est exprimé en proportion du loyer objectif. Cette proportion s'élève en l'espèce à 115 %. Les recourants peuvent par conséquent, selon l'autorité, affecter 45 % du loyer objectif (115 % - 70 %) à l'entretien.

Un autre pourcentage est extrait par différence: 100 % - 45 % = 55 %. La logique de cette étape apparaîtra ci-après.

Le pourcentage obtenu est appliqué au montant des travaux d'entretien. 55 % de ce montant (celui-ci fixé à 82'400 fr.) sont reportés sur le loyer admissible après travaux, au même taux de 3,5 %. L'augmentation s'élève à 1'586 fr. 20.

Par extrapolation de ce calcul présenté par l'autorité intimée, on peut comprendre que dans une situation hypothétique où le loyer effectif avant travaux ne dépasse pas le loyer objectif, 70 % (100 % - (100 - 70 %)) du montant des travaux d'entretien sont répercutés au taux de 3,5 % sur le montant du loyer admis après travaux. La logique de cette hypothèse se comprend comme suit: les travaux d'entretien doivent être financés et apporter un rendement convenable; en revanche, ils n'engendrent pas eux-mêmes la nécessité de travaux d'entretien futurs; ils n'augmentent donc pas la part du loyer destinée à l'entretien. En d'autres termes et dans cette même hypothèse, les travaux d'entretien augmentent le loyer dans toute la mesure nécessaire à leur financement, soit 70 %, mais seulement dans cette mesure.

Dans l'hypothèse différente où le loyer effectif avant travaux, plus important, dépasse le loyer objectif et atteint 170 %, voire plus de 170 % du loyer objectif, les travaux d'entretien ne justifient aucune augmentation du loyer (100 % - (170 % - 70 %) = 0 %) car tout le financement nécessaire est d'ores et déjà apporté par les locataires.

La situation de la présente affaire se situe entre ces deux hypothèses avec un loyer effectif correspondant à 115 % du loyer objectif. Le calcul intègre dans une mesure appropriée la réserve de financement incluse dans ce loyer effectif.

ccc) Le loyer annuel autorisé après les travaux s'établit ainsi à 20'667 fr. 20 (18'360 fr. avant travaux, plus 721 fr. plus 1'586 fr. 20) ou 20'655 fr. selon les chiffres arrondis de l'autorité intimée, soit un loyer mensuel de 1721 fr. net.

11.                   Les recourants critiquent le calcul sur plusieurs points.

a) Le calcul de la valeur propre du logement (consid. 10a/aa/aaa ci-dessus) est certes complexe mais néanmoins intelligible en dépit de quelques différences résultant des arrondis. Les recourants ont été informés des pondérations appliquées à chaque logement du bâtiment. Ils ne les critiquent pas de manière précise mais se bornent à relever qu'ils ignorent comment elles ont été fixées. Il est établi par la jurisprudence concernant les estimations fiscales que la valeur au mètre carré des appartements diminue à mesure que le nombre des pièces augmente (arrêts EF.2018.0004 du 11 septembre 2019, consid. 4b/bb; EF.2015.0003 du 25 avril 2016, consid. 4b; EF.2014.0004 du 13 avril 2015, consid. 2b). Pour le surplus, l'autorité n'a pas abusé ni excédé de son pouvoir d'appréciation en retenant les chiffres en cause.

Les recourants requièrent que la valeur proportionnelle des parties communes soit ajoutée à celle du logement concerné. Ils tiennent pour inadmissible d'intégrer cette valeur pour déterminer l'assujettissement de l'opération à la LPPPL, mais de l'exclure au stade du calcul de la valeur de rendement admissible. Cette critique tombe manifestement à faux car la valeur ECA, laquelle comprend les parties communes, est répartie sur les six appartements.

b) Les recourants tiennent pour arbitraire de calculer la valeur du terrain et celle des aménagements extérieurs (consid. 10a/aa/bbb et ccc ci-dessus) sur la base d'un logement type de 3 pièces alors que celui en cause dispose de 4 pièces. L'autorité intimée explique qu'elle se réfère au logement de 3 pièces afin que "l'incidence foncière [soit] constante quel que soit le type du logement sis sur le terrain". Les recourants ne critiquent pas cette justification; ils feignent seulement de l'ignorer. Or, le procédé ne se révèle insoutenable ni dans son raisonnement ni dans son résultat. Il n'est déraisonnable ni d'admettre que la valeur propre d'un logement est influencée par son type (consid. 10a/aa/aaa), ni d'admettre que les valeurs du terrain et des aménagements extérieurs n'en dépendent pas et doivent être déterminées par référence à l'appartement de type moyen qui est représentatif de la valeur ECA.

c) Les recourants se plaignent d'ignorer comment l'autorité a fixé les proportions de 70 %, 20 % et 10 % appliquées dans le calcul de la valeur objective (consid. 10a/aa/ddd ci-dessus). L'art. 18 al. 2 RLPPPL prescrit que la méthode de la valeur objective doit notamment tenir compte de la valeur à neuf assurance incendie de l'immeuble, de sa situation, de son environnement et de sa vétusté. Cette règle ne précise pas l'importance à accorder à chacun de ces éléments, de sorte qu'un pouvoir d'appréciation doit être reconnu à l'autorité. Les proportions de 70 %, 20 % et 10 % apparaissent raisonnables et l'autorité peut légitimement user d'un certain schématisme. En effet, on ne saurait dans chaque affaire soumettre ces éléments à une expertise détaillée pour déterminer des valeurs précises. Sous l'empire de la LDTR, le tribunal de céans a d'ailleurs déjà validé des proportions similaires (arrêt précité AC.2016.0201, consid. 5b).

d) Les recourants critiquent le calcul de la déduction pour vétusté (consid. 10a/aa/eee). Le taux doit être prétendument calculé à compter de 1992, année des plus récents travaux de rénovation, plutôt que de 1957, année de la construction. Pourtant, aucune pièce du dossier n'atteste d'une "rénovation" en 1992. La preuve d'un pareil fait devrait être aisée car des travaux de rénovation devaient être annoncés sous l'empire de la LDTR en 1992 et ils devaient au moins donner lieu à une correspondance, sinon à une décision. Faute de documents, il s'impose de retenir que d'éventuels travaux étaient des travaux d'entretien. Pour le surplus, le taux de 33 % est plutôt avantageux aux recourants. Il correspond en effet à 0,53 % par année, ce qui se situe au bas de la fourchette appliquée par l'autorité intimée.

e) Les recourants critiquent enfin le calcul du loyer admissible, et en particulier la répartition du loyer objectif en deux parts de 70 % et 30 % respectivement affectées au financement et à l'entretien (consid. 10a/bb/bbb). Ils affirment qu'une analyse concrète de la situation serait indispensable. Cette opinion doit être elle aussi rejetée car l'autorité intimée n'use pas d'un schématisme inadmissible et elle n'abuse pas non plus de son pouvoir d'appréciation dans le choix des proportions à appliquer. Le tribunal cantonal a d'ailleurs déjà validé cette méthode sous l'empire de la LDTR (arrêt précité FO.2014.0012, consid. 5a/bb) et rien ne justifie une approche différente du point de vue de la LPPPL, celle-ci poursuivant les mêmes buts (consid. 3 ci-dessus).

12.                   Au vu des considérants qui précèdent, le recours, mal-fondé, doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Succombant, les recourants supporteront les frais de justice. Les autorités intimée et concernées n'ayant pas procédé par l'entremise d'un mandataire professionnel, elles n'ont pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).


 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service des communes et du logement du 30 octobre 2018 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de B.________ et A.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 29 avril 2020

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.