TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 juin 2019

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Christian-Jacques Golay et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Unité juridique, à Lausanne

Autorité concernée

Municipalité de Fontaines-sur-Grandson

Objet

Décision du Direction générale de l'environnement DGE-DIREV du 19 novembre 2018 ordonnant la mise hors service de la citerne sise sur la parcelle n° 3 de Fontaines-sur-Grandson au 30 novembre 2028

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après : le recourant) est propriétaire de la parcelle 3 de la Commune de Fontaines-sur-Grandson, construite d'une habitation et d'un garage, qu'il a achetée le 19 novembre 1999. La partie est de la parcelle, où se trouvent les constructions, se situe dans le secteur de protection rapprochée des eaux "S2" établi autour du captage de la source de "La Diaz" qui alimente la commune de Fontaines-sur-Grandson. D'après une lettre du 12 juin 1997 du Service des eaux et de la protection de l'environnement à la Municipalité de Mauborget figurant au dossier, la carte des secteurs de protection des eaux a été modifiée et légalisée par le Conseil d'Etat le 16 août 1989.

B. Par décision du 4 octobre 2000, la Municipalité de Fontaines-sur-Grandson (ci-après : la municipalité) a autorisé le recourant à rénover son logement. La rénovation comprenait la création d'un local de chauffage et buanderie, d'une salle-de-bains et d'une nouvelle fenêtre. A cette époque, le Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement (ci-après : DSE-SESA) a autorisé le propriétaire à installer deux réservoirs à mazout intérieurs de 2'000 litres chacun, en date du 9 août 2000.

C. Après modification du projet initial, le DSE-SESA a délivré au propriétaire une nouvelle autorisation du 3 août 2005, annulant celle du 9 août 2000, intitulée "autorisation exceptionnelle", qui porte cette fois-ci sur l'installation d'un réservoir à mazout intérieur de 2'000 litres, moyennant le respect des conditions énoncées dans la décision spéciale. La décision rappelle notamment que le réservoir est soumis à une révision périodique obligatoire tous les 10 ans. L'autorisation d'exploiter a été délivrée le 17 novembre 2005 par le DSE-SESA.

D. Le 26 août 2011, la municipalité a autorisé le recourant à aménager les combles de son habitation et à créer 7 vélux.

E. Procédant à un recensement des citernes à mazout installées en zone de protection des eaux S2, la Direction générale de l'environnement, désormais compétente, représentée par la Direction générale de l'environnement industriel, urbain et rural (ci-après : DGE-DIREV), a contacté le greffe de la commune de Fontaines-sur-Grandson, par e-mails des 1^er et 6 février 2018, pour être renseignée au sujet du réservoir du recourant, exposant, d'une part, qu'à sa connaissance aucune révision de l'installation n'avait eu lieu depuis 2005 et, d'autre part, qu'elle exigerait désormais le démantèlement de celle-ci en application de l'art. 31 al. 2 let. b de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), dont il sera question plus loin. Le greffe de la commune a alors interpellé le recourant qui a répondu, par e-mail du 15 février 2018, qu'il était surpris de la position de l'autorité cantonale, vu qu'il disposait d'une autorisation d'exploiter sa citerne délivrée par le DSE-SESA en 2005. Toutefois, le recourant s'apercevait, en reprenant le dossier, qu'une révision devait être effectuée, de sorte qu'il avait pris le jour-même contact avec une entreprise à cet effet.

F. Dans un e-mail à la commune du 20 février 2018, la DGE-DIREV a demandé que l'entreprise mandatée pour la révision lui soumette son devis pour approbation avant la réalisation des travaux. La DGE-DIREV a également précisé que l'autorisation exceptionnelle du 3 août 2005 ne pourrait pas être reconduite pour 10 ans puisque, veillant au respect de l'OEaux, elle exigerait le démantèlement de l'installation. Le recourant s'est opposé à un démantèlement de son installation, expliquant que celle-ci était conforme, seule sa révision n'ayant pas été effectuée dans les temps. Le recourant invoquait également le fait que l'OEaux n'avait pas évolué depuis l'obtention du permis d'exploiter en 2005.

G. Le 28 février 2018, la citerne du recourant a fait l'objet d'une révision complète par une entreprise spécialisée, qui conclut à la conformité de l'installation à l'autorisation du 3 août 2005.

H. Le 9 juillet 2018, la DGE a adressé à A.________ une décision autorisant à titre exceptionnel le maintien de sa citerne à mazout pour une durée non prolongeable de 10 ans. En temps utile, ce dernier a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre cette décision, concluant à son annulation (cause AC.2018.0248). L'autorité intimée a ensuite rapporté sa décision au motif que le droit d'être entendu du recourant n'avait pas été respecté devant elle et a imparti à l'intéressé un délai pour se déterminer au sujet de la mise hors service de sa citerne à mazout. La cause AC.2018.0248 a été rayée du rôle par décision du juge instructeur du 15 août 2018.

I. Le 5 septembre 2018, le recourant s'est déterminé. Il est d'avis que la situation n'a pas évolué depuis l'autorisation du 3 août 2005 et que son installation ne constitue pas une menace pour l'eau potable. Il se plaint en outre d'une inégalité de traitement vis-à-vis des autres propriétaires de la zone qui possèdent des installations de stockage de mazout et qui n'ont pas reçu de décision de mise hors service. Enfin, il fait valoir que son installation ne sera pas amortie avant l'échéance d'un délai de 30 ans.

J. Par décision du 19 novembre 2018, la DGE a ordonné la mise hors service de la citerne à mazout du recourant dans un délai échéant le 30 novembre 2028, pour des motifs de protection de la source de "La Diaz".

K. Par acte du 14 décembre 2018, A.________ a recouru en temps utile devant la CDAP contre la décision du 19 novembre 2018, concluant à son annulation et à la confirmation du permis d'exploiter sa citerne délivré le 17 novembre 2005.

Le 9 janvier 2019, l'autorité intimée, se référant à la décision attaquée, a conclu au rejet du recours.

Le recourant n'a pas déposé de déterminations complémentaires.

L. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. La décision qui ordonne la mise hors service de la citerne à mazout du recourant dans un délai échéant le 30 novembre 2028 fait prévaloir l'intérêt public à la protection des eaux souterraines de "La Diaz" sur l'intérêt privé du recourant au maintien de son installation. Ce faisant, la décision révoque l'autorisation dont le recourant a bénéficié depuis le 3 août 2005 pour l'utilisation de son réservoir. Le recourant s'y oppose et demande que soit respectée la décision initiale. Il expose que les dispositions applicables n'ont pas changé depuis que cette autorisation exceptionnelle lui a été délivrée et que son installation ne constitue pas une menace pour les eaux souterraines de "La Diaz".

a) La législation vaudoise ne règle pas spécifiquement la question de la révocation, de sorte qu'il y a lieu d'examiner la question sur la base des principes généraux relatifs à la révocation des actes administratifs.

Selon la jurisprudence, au moment de rendre sa décision, l'autorité détermine la situation de fait et y applique les dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, qui est entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en cause. Cela est par exemple le cas lorsque la décision administrative fonde un droit subjectif, que la procédure qui a mené à son prononcé a déjà mis en balance les intérêts précités ou que le justiciable a déjà fait usage du droit que lui a conféré la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation est également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement important l'impose (cf. ATF 143 II 1 consid. 5.1; ATF 139 II 185 consid. 10.2.3.; ATF 137 I 69 consid. 2.3.; ATF 135 V 215 consid. 5.2.; ATF 127 II 306 consid. 7a et les références citées).

b) L'art. 19 de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20) prévoit que les cantons subdivisent leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines; le Conseil fédéral édicte les prescriptions nécessaires (al. 1). La construction et la transformation de bâtiments et d'installations, ainsi que les fouilles, les terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs particulièrement menacés sont soumis à autorisation cantonale s'ils peuvent mettre en danger les eaux (al. 2). L'art. 20 LEaux prévoit également que les cantons délimitent des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public (al. 1).

Le chiffre 121 al. 1 de l'annexe 4 à l'ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux-annexe 4; RS 814.201) prévoit que les zones de protection des eaux souterraines se composent des zones S1 et S2, notamment. D'après les Instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines, éditées en 2004 par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV; disponibles à l'adresse https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/eaux/publications/publications-eaux/instructions-pratiques-protection-eaux-souterraines.html), les zones de protection des eaux souterraines visent à protéger les captages et les eaux souterraines juste avant leur utilisation comme eau potable. Elles sont délimitées autour des ouvrages d’intérêt public, soit autour des captages, dont l’eau doit respecter les exigences de la législation sur les denrées alimentaires, et des installations d’alimentation artificielle des eaux souterraines. Axées sur l’utilisation, l’adoption de zones de protection des eaux souterraines correspond à la plus importante des mesures d’organisation du territoire relatives aux eaux souterraines (ch. 2.3). Les zones de protection des eaux souterraines se subdivisent en zone S1 (zone de captage), zone S2 (zone de protection rapprochée) et zone S3 (zone de protection éloignée). Si la zone S1 comprend le captage lui-même et les terrains directement environnants, la zone S2 doit empêcher, notamment l'arrivée au captage de germes et de virus pathogènes, ainsi que de liquides pouvant polluer les eaux, comme l'essence ou le mazout. Quant à la zone S3, elle a la fonction d'une zone tampon autour de la zone S2 et constitue une protection contre les installations et activités qui représentent un risque important pour les eaux souterraines (p. ex. extractions de matériaux, entreprises artisanales et industrielles; Instructions précitées, ch. 2.3.1).

Dans le canton de Vaud, les cartes des secteurs de protection des eaux sont adoptées par le Conseil d'Etat; elles lient les autorités (art. 62 al. 3 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution; LPEP; BLV 814.31). Par ailleurs, c'est le Service en charge de la protection des eaux qui est l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation de l'art. 19 al. 2 de la loi fédérale (art. 4 al. 3 LPEP).

c) L'art. 3 LEaux prévoit que chacun doit s'employer à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent les circonstances. On entend par pollution au sens de la LEaux toute altération nuisible des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l'eau (art. 4 let. d LEaux). Les mesures de protection figurent à l'art. 31 OEaux, ainsi qu'il suit :

^"1 Quiconque construit ou transforme des installations dans un secteur particulièrement menacé (art. 29, al. 1) ainsi que dans une zone ou dans un périmètre de protection des eaux souterraines, ou y exerce d'autres activités présentant un danger pour les eaux, doit prendre les mesures qui s'imposent en vue de protéger les eaux; ces mesures consistent en particulier:

a. à prendre les mesures exigées dans l'annexe 4, ch. 2;

b. à installer des dispositifs de surveillance, d'alarme et de piquet.

² L'autorité veille:

a. à ce que pour les installations existantes qui sont situées dans les zones définies à l'al. 1 et présentent un danger concret de pollution des eaux, les mesures nécessaires à la protection des eaux, en particulier celles qui sont mentionnées dans l'annexe 4, ch. 2, soient prises;

b. à ce que les installations existantes qui sont situées dans les zones S1 et S2 de protection des eaux souterraines et menacent un captage ou une installation d'alimentation artificielle soient démantelées dans un délai raisonnable, et à ce que d'autres mesures propres à protéger l'eau potable, en particulier l'élimination des germes ou la filtration, soient prises dans l'intervalle."

En zone S2, en plus des mesures déjà prescrites pour la zone S3 au chiffre 221 de l'annexe 4 de l'OEaux, le chiffre 222 interdit la construction d'ouvrages et d'installations. L'autorité peut accorder des dérogations pour des motifs importants si toute menace pour l'utilisation d'eau potable peut être exclue (al. 1 let. a). D'après les Instructions pratiques précitées, ceci doit être compris de la manière suivante (ch. 3.2.2):

"La nécessité de construire ou de conserver un ouvrage en zone S2 doit être à ce point fondée et démontrée qu’elle prenne le pas sur les intérêts de la protection des eaux souterraines et de l’approvisionnement en eau potable.

La législation fédérale attache beaucoup d’importance à la protection des eaux souterraines. Ne remplissent ainsi les conditions requises pour une dérogation que les ouvrages ou parties d’ouvrages qui doivent impérativement se trouver dans la zone de protection S2 en raison de particularités géologiques ou topographiques, ou parce que la sécurité publique l’exige (p. ex. ouvrages pare-avalanches). Des motifs économiques ou les intérêts des exploitants ne justifient pas une dérogation."

d) En l'espèce, la citerne à mazout litigieuse se situe dans un secteur légalisé de protection des eaux souterraines S2. Le recourant ne remet pas en question la légalité du secteur. En application du chiffre 222 al. 1 de l'annexe 4 de l'OEaux, l'installation litigieuse, qui contient des liquides de nature à polluer le sol, est interdite dans une telle zone. La décision du 3 août 2005 qui l'autorise néanmoins est contraire au droit, même si elle pose des conditions pour assurer la sécurité du dispositif et si la révision de la citerne effectuée dernièrement par une entreprise spécialisée conclut à la conformité de l'installation. Une dérogation au sens du chiffre 222 al. 1 let. a de l'annexe 4 de l'OEaux n'est pas envisageable dans un tel cas, car l'intérêt privé du propriétaire à l'usage d'un réservoir contenant du mazout ne saurait l'emporter sur les intérêts publics particulièrement importants à la protection des eaux souterraines et de l'approvisionnement en eau potable de la population de la commune auquel la source de "La Diaz" pourvoit. Comme dit plus haut, la zone S2 doit en effet empêcher, notamment, l'arrivée au captage de germes et de virus pathogènes, ainsi que de liquides pouvant polluer les eaux, comme l'essence ou le mazout. Il s'ensuit que l'autorité intimée a procédé à une pesée correcte des intérêts publics et privés en présence en faisant prévaloir l'intérêt à la protection des eaux souterraines. Les conditions de révocation de l'autorisation initiale sont donc remplies.

2. La décision ordonne la mise hors service de la citerne à mazout du recourant dans un délai échéant le 30 novembre 2028.

Le recourant s'oppose à la mise hors service de son installation, qu'il juge disproportionnée. D'une part, la mesure ne lui permettrait pas d'amortir son investissement initial. D'autre part, la décision attaquée ne tiendrait pas suffisamment compte des frais qu'occasionnera à l'échéance le remplacement du système de chauffage de son habitation.

Le recourant évalue son investissement initial à 100'000 fr. mais il ne fournit aucune pièce à ce sujet. Contrairement à ce qu'il laisse entendre en invoquant des modifications structurelles du bâtiment, des modifications des circuits de chauffage et même le changement des radiateurs, il est vraisemblable que seul serait à modifier le système de production de chaleur, à l'exclusion du système de distribution de chaleur. Par ailleurs, même si la bonne foi du recourant n'est pas en cause, la dérogation à la règle qu'entraîne l'installation d'une citerne à mazout en zone S2 n'est nullement mineure et l'intérêt public à la protection des eaux souterraines l'emporte sur le préjudice que pourrait subir le recourant. Avec un délai de mise hors service fixé au 30 novembre 2028, le recourant aura à l'échéance pu profiter de son installation durant 23 ans, ce qui ne paraît pas contraire au principe de la proportionnalité. Le grief formulé par le recourant doit donc être rejeté.

3. Le recourant se prévaut encore d'une inégalité de traitement avec les autres propriétaires de citernes situées dans le secteur S2 de protection des eaux souterraines de "La Diaz" dont il soutient qu'ils ne seraient pas astreints à la mise hors service de leurs installations, ce qui est contredit par la décision attaquée. L'autorité intimée explique en effet que les différents propriétaires se verront notifier une décision tendant à la mise hors service de leurs installations, qui tiendra compte des dates de mise en service.

a) Le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement (arrêt du TF 1C_231/2018 du 13 novembre 2018; consid. 4.1; ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références citées). Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, le Tribunal fédéral présumera qu'elle se conformera au jugement qu'il aura rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). Encore faut-il qu'il n'existe pas un intérêt public prépondérant au respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au détriment de l'égalité de traitement, ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées).

b) En l'espèce, que l'on tienne les intentions de l'autorité intimée de rétablir une situation conforme au droit en ordonnant à l'ensemble des propriétaires du secteur de protection S2 de mettre hors service leurs citernes à mazout pour établies ou non, le fait est qu'il existe un intérêt public prépondérant à la correcte application du droit au cas du recourant, au détriment du respect du principe de l'égalité de traitement. En aucune manière le recourant ne peut prétendre au maintien perpétuel d'une autorisation qui contrevient à la législation sur la protection des eaux.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas matière à allocation de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale de l'environnement DGE-DIREV du 19 novembre 2018 est confirmée.

III. Les frais du présent arrêt, par 1'000 (mille) francs sont mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 juin 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.