TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 10 avril 2019  

Composition

M. André Jomini, président; M. Pierre Journot et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourante

 

 A.________, à ********, représentée par Me Michel Schmidt, avocat à Genève,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Penthalaz, à Penthalaz,    

  

Autorité concernée

 

Service du développement territorial, à Lausanne,  

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Penthalaz du 27 novembre 2018 (refusant le projet de reconstruction d'une annexe démolie sans autorisation sur la parcelle n° 401, à Penthalaz).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 401 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Penthalaz. Ce bien-fonds a une surface totale de 1567 m2. Il est classé dans la zone agricole du plan général d'affectation de la commune.

B.                     Le 5 décembre 2012, la Municipalité de Penthalaz (ci-après: la municipalité) a écrit à A.________ pour l'informer qu'elle avait constaté "que le réduit en bois sis sur [sa] propriété commence à se désolidariser du bâtiment principal". Ce réduit (appentis avec un mur en maçonnerie d'une hauteur d'environ 1,5 m et un toit couvert de tuiles, la partie supérieure et les côtés étant en bois) est une annexe accolée à la façade nord de l'ancienne ferme (bâtiment n° ECA 24, de 147 m2, construit avant 1953) que A.________ utilise comme maison d'habitation.

Le 8 janvier 2013, A.________ a répondu à la municipalité qu'elle avait chargé un charpentier de réparer ce réduit (ou bûcher).

Le 18 juin 2014, la municipalité a écrit à A.________ en lui indiquant qu'elle avait constaté que le réduit avait été détruit et en précisant que si elle avait l'intention de le reconstruire, elle devait lui soumettre préalablement une demande d'autorisation.

C.                     Le 29 octobre 2018, A.________ a écrit à la municipalité pour solliciter "l'autorisation officielle de remonter la charpente et couverture du bûcher".

Le 2 novembre 2018, l'administration communale s'est adressée au Service du développement territorial (SDT) pour lui demander son avis sur le projet de A.________. Elle a joint à son courriel des photographies de la ferme, avant (juillet 2013) et après (septembre 2014) la démolition de la partie boisée et du toit de l'appentis.

Le SDT a répondu à la municipalité par une lettre du 14 novembre 2018, qui expose en substance que l'annexe ayant été démolie volontairement et sans autorisation, elle ne bénéficie pas des possibilités de reconstruction prévues par le droit fédéral (art. 42a al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]); la reconstruction ne pourrait pas non plus être autorisée comme un agrandissement de l'habitation n° ECA 24. En conclusion, le SDT écrit qu'il "préavise défavorablement le projet de reconstruction de l'annexe (art. 24c LAT, 42 et 42a al. 3 OAT) et devrait refuser de délivrer son autorisation dans le cadre de l'enquête publique à laquelle ce projet est assujetti (art. 103 ss LATC)". La lettre contient enfin une "réserve légale":

"Le présent préavis est délivré sur la base des dispositions légales en vigueur et des éléments portés à la connaissance de notre service au moment de son émission. Toute information supplémentaire ou modification de la situation – y compris du cadre légal applicable – pourrait avoir pour conséquence d'invalider tout ou partie de ce préavis. Seule une décision formelle de notre service, dans le cadre d'une demande de permis de construire en application des articles 103 ss LATC, est susceptible d'ouvrir les voies de recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public".

D.                     Le 27 novembre 2018, la municipalité a adressé à A.________ une décision aux termes de laquelle, sur la base du préavis du SDT, elle refusait d'autoriser la reconstruction de l'annexe.

E.                     Agissant le 31 décembre 2018 par la voie du recours de droit administratif, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision de la municipalité du 27 novembre 2018. Elle demande à être autorisée à remonter le toit du bûcher comme à son origine.

Dans sa réponse du 14 février 2019, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.

Dans ses déterminations du 14 février 2019, le SDT fait valoir que la municipalité ayant statué sans disposer d'une décision formelle de l'autorité cantonale, la décision attaquée est nulle et sans effet; il en découle que le recours devrait être admis, sans que la reconstruction de l'annexe puisse être autorisée sur le fond. Le SDT ajoute que l'issue de la procédure administrative étant néanmoins prévisible, la Cour de droit administratif et public pourrait se poser la question de savoir si elle ne pourrait pas traiter le litige sur le fond par économie de procédure. Dans cette hypothèse, le SDT conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

A.________, désormais représentée par un avocat, a déposé une réplique le 27 mars 2019. Elle déclare qu'elle adhère à l'argumentation du SDT à propos de la nullité de la décision attaquée. Elle formule donc une conclusion principale tendant à la constatation de cette nullité. Subsidiairement, elle soutient que l'autorisation de rénover l'annexe devrait lui être accordée et elle conclut à ce que la Cour lui ordonne de déposer un dossier complet de demande d'autorisation de construire, avec toutes les annexes prescrites par le droit cantonal, afin que, dans le cadre de la procédure de recours, l'examen du projet puisse être effectué et que la remise en état de l'annexe puisse être autorisée. Elle expose que la restauration de l'annexe, dont les fondations sont déjà construites, est nécessaire étant donné qu'elle admet plusieurs activités agricoles sur sa parcelle, qui sont exercées par des tiers (apiculteur, propriétaires d'équidés et de moutons) ayant besoin d'un local de dépôt.

 

Considérant en droit:

1.                      La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre une décision prise par une municipalité refusant de délivrer un permis de construire au sens des art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. La propriétaire de l'immeuble a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Un projet de transformation (de reconstruction, d'agrandissement, de rénovation) d'un bâtiment situé hors de la bâtir peut être autorisé par la municipalité mais le droit fédéral exige qu'une autorité cantonale – et donc pas uniquement l'autorité communale – décide si le projet est conforme à l'affectation de la zone ou, le cas échéant, si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). L'autorité cantonale compétente est le Service du développement territorial, selon ce que prévoit l'art. 4 al. 3 let. a LATC. En zone agricole, un permis de construire délivré par la commune sans autorisation cantonale spéciale est nul; la décision de l'autorité cantonale a donc un effet constitutif (cf. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n. 37 ad art. 25).

En l'occurrence, pour l'annexe litigieuse, c'est au SDT qu'il incombe d'examiner, dans la procédure d'autorisation spéciale requise en vertu de l'art. 25 al. 2 LAT – procédure réglée en droit cantonal aux art. 120 ss LATC – si le projet de transformation ou de reconstruction est conforme à la zone agricole (cf. art. 16a et 16abis LAT) ou si, le cas échéant, il peut bénéficier d'une dérogation selon l'art. 24c LAT (autorisation pour la rénovation, la transformation partielle, l'agrandissement mesuré ou la reconstruction de bâtiments pouvant être utilisés conformément à leur destination mais n'étant plus conformes à l'affectation de la zone). Cet examen ne peut normalement intervenir que sur la base d'un véritable dossier de demande d'autorisation et après que le constructeur aura donné toutes les indications nécessaires sur la nature de l'exploitation agricole ou sur les caractéristiques du bâtiment existant. En l'espèce, la demande adressée à la municipalité le 29 octobre 2018 était à l'évidence une demande préalable, ne respectant pas les formes prescrites pour une véritable demande d'autorisation de construire. Le préavis du SDT du 14 novembre 2018 précisait qu'il était prématuré de rendre une décision formelle, avant le dépôt d'une demande de permis de construire et la constitution d'un dossier complet, ce qui suppose normalement une mise à l'enquête publique.

Sur la base des explications données par la recourante dans sa réplique, il faut constater que son intention est bel et bien de fournir aux autorités les éléments nécessaires pour qu'une décision soit prise au terme d'une procédure régulière. Ses arguments, à propos d'une utilisation agricole du réduit ou de la possibilité d'appliquer l'art. 24c LAT parce que les fondations sont existantes, seul le couvert en bois ayant été démoli (cf. p. 11 de la réplique), doivent être examinés par l'autorité cantonale compétente et on ne saurait considérer que le projet de la recourante est d'emblée voué à l'échec. En d'autres termes, il ne se justifie pas, par économie de procédure, de priver la recourante de la possibilité de déposer une demande de permis de construire, conformément à ce que le SDT préconisait dans son préavis du 14 novembre 2018. Dans sa réponse au recours, le SDT fait valoir que la décision attaquée est radicalement nulle, mais aussi qu'elle pourrait néanmoins être confirmée. Cette prise de position est peu cohérente. Quoi qu'il en soit, c'est la première option qui s'impose. La décision attaquée doit être annulée, puisqu'elle est prématurée et qu'elle a été rendue sans analyse complète du dossier par l'autorité compétente, à savoir le SDT. Le recours est donc admis.

Dès lors que la décision attaquée est annulée, la recourante a la possibilité de déposer une véritable demande de permis de construire, sans qu'on puisse lui objecter que le permis lui a déjà été refusé. Il n'y a pas lieu de renvoyer la cause à la municipalité (cf. art. 90 LPA-VD) car c'est à la recourante qu'il incombe d'effectuer spontanément les démarches nécessaires. Elle ne recevra donc pas d'injonction dans ce sens (cf. conclusion III de la réplique).

3.                      Vu l'issue de la cause, il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire. La recourante qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Penthalaz (art. 55 LPA-VD). Il s'agira toutefois d'une indemnité réduite, l'avocat n'ayant été mandaté qu'au stade de la réplique.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision prise le 27 novembre 2018 par la Municipalité de Penthalaz est annulée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 800 (huit cents) francs, à payer à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Penthalaz.

 

Lausanne, le 10 avril 2019

 

Le président:                                                                                                 La greffière:


                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.