TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 juillet 2019  

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Jean-Etienne Ducret et M. Gilles Pirat, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourants

 

A.________ et B.________, à ******** représentés par A.________

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial, à Lausanne

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Vaulion, représentée par l'avocat Alain THEVENAZ, à Lausanne

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A.________ et B.________ c/ synthèse CAMAC 178'481 du 19 novembre 2018 (construction hors zone à bâtir; studio et 2 garages sur la parcelle 744 de Vaulion)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle 744 du cadastre de la Commune de Vaulion, située à la Route de la Dent 12. Ce bien-fonds, d'une surface totale de 5'663 m2, est construit d'un bâtiment ECA n° 196 de 296 m2  et comprend un accès, place privée de 169 m2. Le reste est en nature de jardin (538 m2) et de champ, pré, pâturage (4660 m2). La parcelle est affectée en zone agricole, selon le plan général d'affectation de la commune approuvé par le Conseil d'Etat le 20 août 1993.

B.                     Le bâtiment ECA n° 196 est une ancienne maison paysanne érigée en 1753, dont l'usage agricole a cessé au printemps 1991. Le bâtiment a reçu une note *4* au recensement architectural vaudois. Il comprend une habitation et une ancienne grange.

C.                     Le 21 mai 2018, A.________ et B.________ ont demandé à la municipalité l'autorisation de créer deux garages et un studio dans l'ancienne grange du bâtiment ECA n° 196. Le projet prévoit la création d'ouvertures en façade sud-est et un léger agrandissement de l'ancienne grange. La mise à l'enquête publique du projet, qui s'est déroulée du 23 juin au 22 juillet 2018, n'a suscité aucune opposition. La demande a été soumise au Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (ci-après: SDT), comme objet de sa compétence. Lors de l'instruction de la demande, il est apparu que, sans consulter l'autorité cantonale, la Municipalité de Vaulion (ci-après : la municipalité) a autorisé les propriétaires intéressés à réaliser les travaux suivants:

-                                  agrandissement de la place devant la maison, démolition d'une vieille cabane de jardin et d'un vieux poulailler et remplacement par une nouvelle cabane (autorisation du 6 juin 1985);

-                                  création d'un bureau de travail avec percement d'une fenêtre et agrandissement de deux autres aux mêmes dimensions (autorisation du 23 septembre 1987);

-                                  rehaussement de la toiture et création de trois fenêtres, aménagement de deux chambres et d'un galetas et installation d'un chauffage central à bois (autorisation du 7 septembre 1990);

-                                  construction d'un couvert à bois de 6 m. sur 4 m. au nord-est du bâtiment (autorisation du 15 juillet 1999).

-                                  la synthèse CAMAC 178'481 dont il sera question plus bas constate en outre, d'une part, que l'accès longeant la maison au sud-est a été étendu vers 1990, selon des vues aériennes, sans autorisation cantonale, et que, d'autre part, le chemin qui contournait la ferme n'existe pratiquement plus, si ce n'est quelques restes d'ornières selon les dernières vues aériennes.

D.                     Le 31 juillet 2018, le SDT a fait savoir à l'architecte des propriétaires qu'il ressortait de son examen préalable que le projet mis à l'enquête publique ne respectait pas le cadre fixé par les dispositions légales applicables et qu'il en allait de même pour certaines constructions réalisées précédemment sans autorisation cantonale, dont notamment le couvert à bois. Le SDT a demandé encore des documents complémentaires.

E.                     La synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC 178'481 établie le 19 novembre 2018 contient le refus du SDT de délivrer l'autorisation spéciale requise aux motifs que les travaux prévus ne répondent ni aux exigences quantitatives ni aux exigences qualitatives légalement prescrites. La décision traite aussi des travaux réalisés sans autorisation cantonale entre 1985 et 1999. Elle en régularise une partie (s'agissant du cabanon de jardin, du bureau de travail, d'une partie de l'extension de l'accès, des transformations de 1990) et refuse de régulariser les autres (soit une partie de l'accès et le couvert à bois) renvoyant toutefois le règlement du sort de ces travaux à une décision séparée.

F.                     Par lettre du 28 novembre 2018, la municipalité a transmis à A.________ et B.________ la synthèse CAMAC précitée et a indiqué que le permis de construire ne pouvait pas être délivré.

G.                    Le 10 janvier 2019, A.________ et B.________ ont recouru en temps utile compte tenu des féries devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du SDT. Invités à préciser les motifs et conclusions de leur recours, les recourants ont indiqué, le 21 janvier 2019, qu'ils avaient renoncé à la création d'un studio mais qu'ils maintenaient leur demande d'autorisation s'agissant de la création de deux garages. Les recourants contestent que les précédents travaux, au bénéfice d'autorisations municipales, aient été exécutés illicitement. Les recourants déclarent ne pas comprendre que l'on ne puisse pas utiliser l'ensemble du volume existant et remplacer une partie en bois pour en faire un garage. Ils contestent également le fait que le projet modifie l'identité de la façade de manière importante.

Le 13 février 2019, l'autorité intimée a déposé des observations au terme desquelles elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

A l'issue de la réponse du 4 avril 2019 de son conseil, la municipalité conclut au rejet du recours.

H.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      L'objet du litige est circonscrit au refus de l'autorité cantonale d'autoriser la création de deux garages et d'un studio dans l'ancienne grange du bâtiment ECA n° 196 sis hors de la zone à bâtir. Les recourants font valoir qu'après la mise à l'enquête publique du projet, ils auraient limité leur demande d'autorisation à la création des deux garages et renoncé au studio, ce dont leur architecte aurait fait part au SDT. Toutefois, le dossier ne comporte aucune trace d'une telle démarche. En particulier, on n'y trouve pas de nouveaux plans qui réduiraient le projet à la création de garages, de sorte que c'est le projet qui a été mis à l'enquête publique qui sera jugé dans la présente affaire. La décision attaquée n'est en revanche pas litigieuse en tant qu'elle régularise certains travaux réalisés précédemment sans autorisation cantonale. Quant aux travaux qui ne peuvent pas faire l'objet d'une régularisation, la décision attaquée renvoie leur sort à une décision séparée qui pourra le cas échéant faire l'objet d'un recours distinct. Le présent arrêt ne les traitera donc pas puisqu'ils excèdent l'objet du litige.

2.                      a) Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale, conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud, l'autorité compétente est le service en charge de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 3 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions; LATC; BLV 700.11).

b) Il n'est pas contesté, en l'occurrence, que la maison des recourants, érigée légalement avant le 1er juillet 1972, n'a pas de lien avec une exploitation agricole. Ce bâtiment peut par ailleurs toujours être utilisé conformément à sa destination de logement. Pour savoir à quelles conditions une telle construction peut être modifiée, il faut se référer aux art. 24c LAT et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), qui sont applicables (cf. art. 41 OAT). Ces dispositions ont la teneur suivante:

"Art. 24c LAT      Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des bâtiments d’habitation agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l’agriculture.

4 Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies."

" Art. 41 OAT      Champ d’application de l’art. 24c LAT

1 L’art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l’ancien droit).

2 Il n’est pas applicable aux constructions et installations agricoles isolées et inhabitées.

 

Art. 42 OAT        Modifications apportées aux constructions et installations érigées  selon l’ancien droit

1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 % , la pose d’une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant si les conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu’il s’agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

[...]"

b) Aux termes de l'art. 42 al. 1 OAT, une transformation est donc considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel; le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible (al. 2); la date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1). La question de savoir si l'identité est pour l'essentiel respectée est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 1ère phrase OAT). D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b; 123 II 256 consid. 4). La transformation doit en particulier respecter les limites chiffrées fixées par l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT (arrêt 1C_118/2018 du 12 mars 2019 consid. 2.2).

Les lettres a et b de l'alinéa 3 de l'art. 42 OAT règlent en effet par des critères mesurables la limite des agrandissements qui peuvent être réalisés exclusivement à l'intérieur du volume bâti existant (let. a), respectivement en partie ou entièrement à l'extérieur du volume bâti (let. b). Si cette limite est dépassée, l'autorisation doit être refusée d'emblée, sans investigations supplémentaires, car le critère du respect de l'identité n'est pas respecté (Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC/Office fédérale du développement territorial ARE, "Révision partielle de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, Rapport explicatif", octobre 2012, p. 9, disponible à l'adresse Internet  https://www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/droit-de-l_amenagement-du-territoire/construction-hors-de-la-zone-a-batir.html).

c) La décision attaquée, dont les recourants ne contestent pas les calculs, conclut que les travaux réalisés par les recourants après le 1er juillet 1972 [soit l'aménagement d'un hall et d'une salle à manger dans le rural et la cave (1990-1991), d'un bureau à l'étage (1987), de chambres d'enfant et d'une salle de jeu dans les combles dans le volume et hors volume (1990)] épuisent le potentiel d'agrandissement de 60 % prévu à l'art. 42 al. 3 let. a OAT. En effet, la décision retient que le solde du potentiel d'agrandissement après l'exécution de ces travaux est négatif puisqu'il s'élève à (157.61 m2 – 158.21 m2 =) 0.60 m2. La décision litigieuse, qui conclut de ce qui précède que plus aucun agrandissement de la surface brute de plancher imputable ni aucune modification du bâtiment ne peuvent être admis, ne prête ainsi pas le flanc à la critique. En effet, le projet aggrave la situation en prévoyant encore un studio (dans le volume et hors volume pour un total de 44.29 m2) et un garage (qui constitue en partie un agrandissement hors volume de 4.24 m2). Or, en cas de dépassement de la limite quantitative prévue à l'art. 42 al. 3 OAT, le critère du respect de l'identité n'est pas respecté, ce qui condamne le projet des recourants sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les modifications apportées à l'extérieur du bâtiment remplissent les conditions posées par l'art. 24c al. 4 LAT.

3.                      Mal fondé, le recours doit en conséquence être rejeté et la décision du SDT confirmée, aux frais du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008; LPA-VD; BLV 173.36). L'émolument peut être réduit puisque la cause est jugée sans audience. Il n'y a pas matière à allocation de dépens, la municipalité, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat, n'étant pas compétente pour intervenir hors zone à bâtir.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service du développement territorial du 19 novembre 2018 est confirmée.

III.                    Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

Lausanne, le 3 juillet 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:       


                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi que l'Office fédéral du développement territorial ARE (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.