TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 4 février 2020

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Pierrehumbert et M. Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourants

 

A.________ , B.________ , C.________ et D.________, tous à ******** et représentés par l'avocat Damien HOTTELIER, à Monthey

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Prangins, représentée par l'avocat Alain THEVENAZ, à Lausanne

  

 

Objet

permis de construire

 

Décision de la Municipalité de Prangins du 11 décembre 2018 (locaux au niveau inférieur; parcelle 532, CAMAC 172060)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La parcelle 532 de la Commune de Prangins est constituée en deux lots de propriété par étage (1146 et 1147), comprenant chacun une habitation. Située au chemin des Jaquines 27 et 29, elle est comprise dans le périmètre du plan de quartier "Benex-Dessus Sud" approuvé par le Conseil d'Etat le 23 août 1989. Les deux habitations mitoyennes érigées en miroir sur cette parcelle sont reliées entre elles par des garages. Figurent en sous-sol des plans mis à l'enquête publique un local intitulé "disponible" de 27,17 m2 éclairé par deux sauts-de-loup et disposant d'un wc séparé et d'un accès propre depuis l'extérieur. Aucun coin cuisine n'apparaît toutefois sur les plans. Le sous-sol comprend aussi une salle de jeux, également pourvue d'un wc séparé. La construction a été autorisée le 19 avril 1994. Le permis de construire et le permis d'habiter - délivré le 28 août 1996 -, prévoient que "les locaux en sous-sol ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail".

B.                     A.________, B.________, C.________ et  D.________ ont acquis la propriété des lots de PPE 1146 et 1147 en 2009 et 2010.

C.                      A la demande de la Municipalité de Prangins (la municipalité), qui faisait suite à une plainte, A.________ a déposé, le 5 mai 2013, une demande de permis de construire en vue de régulariser l'activité de commerce de véhicules importés sur commande qu'il réalisait depuis plus d'une année déjà sur la parcelle 532. Le plan de situation annexé à la demande mentionne la création d'une aire de stockage de véhicules. La demande précise que la partie administrative du commerce se traite dans l'habitation située au chemin des Jaquines 27 sans donner lieu à des modifications des locaux ni à des travaux. La demande a soulevé des oppositions et la municipalité a refusé l'autorisation par décision du 19 août 2013, estimant que la création d'un commerce de voitures dans la zone n'était pas compatible avec la réglementation de celle-ci. A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision en déposant un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (la CDAP; réf.  AC.2013.0406). Par arrêt rendu le 5 mars 2015, la CDAP a déclaré sans objet les conclusions principales et a rejeté les conclusions subsidiaires des recourants, le dossier étant renvoyé à la municipalité afin qu'elle ordonne l'ouverture d'une procédure d'enquête complémentaire concernant le mode d'exploitation de l'activité commerciale envisagée par les recourants sur la parcelle 532. Cet arrêt est entré en force.

D.                     Après un important échange de correspondances, un dossier portant sur la création d'un bureau à domicile et d'un parking visiteurs sur places existantes a été soumis à l'enquête publique, du 1er au 31 mars 2016. Le dossier comprend un plan de géomètre, la formule CAMAC et une note descriptive signée, le 2 octobre 2015, par l'avocat des recourants, libellée comme suit:

« Note explicative sur le bureau à domicile de M. A.________ au Chemin des Jaquines 27, 1197 Prangins

La présente décrit clairement et exhaustivement l’activité déployée sur cette parcelle et sujette à la présente procédure. La suite de cette note se limite à l’activité déployée depuis une année environ sur cette parcelle. Toute autorisation pourra se rapporter, cas échéant, au descriptif ci-après.

M. A.________ conserve sur sa parcelle uniquement les activités suivantes :

1.     l’administration;

2.     l’accueil de ses clients sur rendez-vous;

3.     un à deux véhicules issus du stock – mais immatriculés -, dans le but de les remettre au client.

Les activités suivantes ont été délocalisées dans la zone artisanale de Duillier et elles ne sont donc plus déployées sur cette parcelle :

1.     toute livraison de véhicule par camion;

2.     tout stockage à moyenne ou longue durée de véhicules;

3.     tout travail mécanique;

4.     tout lavage de véhicules.

Depuis plus d’un an, les camions ne viennent plus décharger les véhicules sur la parcelle n° 532 et il n’y a plus de travaux mécaniques, de changement de pneus ou autres. Mon client donne la garantie formelle que ceux-ci ne se reproduiront pas.

En conclusion, l’activité se borne aujourd’hui à un bureau administratif à domicile. »

Ce dossier ne comporte pas de plan de l'intérieur du bâtiment. Le dossier a suscité une opposition de voisins directs. Par décision du 10 août 2016, la municipalité a délivré le permis de construire et levé l'opposition y relative. Ce permis a été annulé et remplacé par un second permis, établi le 6 septembre 2016, qui autorise expressément le changement d'affectation et la création d'un bureau à domicile sans travaux. Le permis est soumis à certaines conditions: seuls deux véhicules, hormis les véhicules personnels des habitants, peuvent stationner simultanément sur la parcelle 532 et uniquement s'ils sont déjà vendus, dans le but de les remettre aux clients. En revanche, les activités de démonstration sont interdites. Quant aux activités professionnelles autorisées, elles sont limitées à l'administration, l'accueil de clients sur rendez-vous, la remise des clés et des véhicules vendus. Le permis reprend la condition initiale selon laquelle "les locaux en sous-sols ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail".

E.                     Les recourants ont à nouveau recouru contre la décision du 6 septembre 2016 devant la CDAP (réf. AC.2016.0358), concluant à ce que la décision municipale soit réformée en ce sens que la condition "refusant l'emploi de locaux en sous-sol à l'habitation ou au travail" soit annulée. Le tribunal a procédé à une inspection locale, le 19 juin 2017, en présence des recourants et de représentants de la municipalité. Un compte rendu a été établi à cette occasion. Ce document mentionne en particulier ce qui suit au sujet du local "disponible" aménagé en bureau au sous-sol de la villa jumelle :

"Concernant l’évolution de l’utilisation du local en question, M. A.________ indique n’avoir presque rien modifié depuis l’achat de la villa. Lors de l’achat, la brochure de vente mentionnait un studio indépendant. Cette pièce était déjà aménagée comme elle l’est actuellement, avec la cuisine et les sanitaires. Aucune surface vitrée n’a notamment été ajoutée. La villa voisine comprend également un tel studio.

Me Thévenaz fait valoir que les permis de construire et d’habiter mentionnaient que le sous-sol ne pouvait être utilisé pour l’habitation et le travail. La municipalité ignorait, lors de la délivrance du permis contesté que ce local était utilisé comme bureau ; il ne figurait pas sur les plans du géomètre. Me Thévenaz allègue que la demande de permis des recourants ne portait pas sur ce local mais sur les places de stationnement extérieures. La question de l'utilisation de ce local nécessiterait une demande de permis en bonne et due forme, la décision finale de la municipalité à ce sujet restant réservée.

Me Hottelier souligne que l’utilisation d’un local pour les tâches administratives était mentionnée dans le demande de permis de construire. Il fait valoir par ailleurs que ce local répondrait aux exigences de salubrité de la réglementation cantonale.

(…)

Me Thévenaz informe la Cour que les parties sont prêtes à signer une convention de retrait du recours, étant précisé que la question de l’utilisation du local en cause reste pour l’instant indécise et qu’elle pourra faire l’objet d’une demande de la part des recourants, qui pourraient faire des propositions quant aux conditions d’une éventuelle tolérance d’utilisation par la municipalité. (…)

La convention suivante est rédigée et signée en séance :

A la suite de l’audience, les parties conviennent ce qui suit :

1)     A la demande des propriétaires, la Municipalité examinera les conditions d’utilisation actuelles de la pièce en sous-sol mentionnée comme « disponible » sur les plans initiaux du permis de construire de 1994.

2)     Les recourants déclarent retirer leur recours.

3)     Les parties renoncent à l’allocation de dépens, les recourants prenant à leur charge les frais de justice."

Par décision du 21 juin 2017, le juge instructeur a pris acte du retrait du recours et fixé l’émolument de justice à la charge des recourants.

F.                     Une demande d’autorisation pour le bureau existant en sous-sol de la villa des recourants a été déposée le 19 juin 2017 par leur conseil. La demande comporte une demande de dérogation pour la hauteur sous plafond (2,30 m. au lieu de 2,40 m). D’après les recourants, le CUS est respecté, selon un calcul annexé. Un échange de correspondances s’en est suivi, la municipalité ayant jugé le dossier incomplet pour pouvoir être mis à l’enquête publique et chaque partie revenant abondamment sur les raisons qui empêcheraient, respectivement permettraient que le local litigieux soit utilisé comme bureau.

G.                    Le changement d’affectation du local litigieux en bureau a été mis à l’enquête publique du 21 août au 20 septembre 2018, ce qui a suscité l’opposition et les remarques de deux couples de voisins.

H.                     Par décision du 11 décembre 2018, la municipalité a refusé d’autoriser que le local disponible en sous-sol soit utilisé comme bureau, au motif que cette utilisation entraînait un dépassement du CUS prévu par le règlement communal et que la hauteur du local n’atteignait pas la hauteur minimum de 2,40 m. prévue à l’art. 27 du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC ; BLV 700.11.1). Par ailleurs, il serait douteux que le local soit suffisamment éclairé au regard de l’art. 28 RLATC. La décision mentionne en outre que la municipalité envisage de rendre un ordre tendant à ce que la surface concernée ne soit plus utilisée comme local susceptible de servir à l’habitation ou au travail, un délai étant imparti aux recourants pour se déterminer à ce sujet, étant précisé qu’une décision formelle relative à cette question serait rendue ultérieurement. Les recourants se sont opposés à la mesure envisagée par lettre du 16 janvier 2019 de leur avocat.

I.                       Par acte du 16 janvier 2019 de leur avocat commun, A.________, B.________, C.________ et D.________ ont recouru en temps utile devant la CDAP contre la décision du 11 décembre 2018, concluant, préalablement à la suspension de la procédure jusqu’à l’expiration du délai de recours de la décision de remise en état annoncée. Sur le fond, les recourants ont conclu à la réforme de la décision entreprise, principalement en ce sens que la transformation du studio en sous-sol en bureau à domicile est autorisée et, subsidiairement, en ce sens que le travail non sédentaire est autorisé dans le studio.

Au terme de la réponse de son conseil du 15 avril 2019, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle a également conclu au rejet de la requête de suspension, précisant qu’elle ne traiterait la question d’un éventuel ordre de remise en état qu’après droit connu sur le recours relatif à l’enquête tendant à la régularisation du local litigieux.

Par lettre du 23 avril 2019, le juge instructeur a indiqué que, la municipalité intimée n’ayant pas rendu la décision annoncée dans la décision attaquée, la requête de suspension des recourants serait examinée ultérieurement.

J.                      Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) La décision attaquée refuse que le local disponible de 27,17 m2 situé en sous-sol de la villa des recourants soit utilisé comme bureau. Elle réserve en outre un ordre ultérieur de remise en état.

En bref, les recourants font valoir que le local litigieux – dont ils considèrent au demeurant qu'il est habitable et qu'il a toujours été utilisé comme tel – est au bénéfice d'une autorisation délivrée en 1994, sur laquelle l'autorité intimée ne peut revenir, en raison du temps écoulé. Ils plaident également que les conditions fixées par l'art. 80 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) sont remplies et que le changement d'affectation en bureau doit être autorisé. Subsidiairement, les recourants demandent que l'utilisation du local en question soit autorisée à des fins non-sédentaires, vu qu'il n'est utilisé qu'une petite partie du temps pour une activité commerciale, ce essentiellement pour du travail de passage, soit la réception de clients, la signature de contrats, la discussion après essais de véhicules (effectués à Duillier) et la remise de clefs.

L'autorité intimée est d'avis que l'écoulement du temps n'est pas un élément pertinent dans le cadre d'une procédure de régularisation. Par ailleurs, l'usage de la surface comme bureau n'a jamais été autorisé, le permis de construire précisant que les sous-sols ne sont pas habitables. L'autorité intimée estime que l'art. 80 LATC ne s'applique pas au cas d'espèce, puisque la construction préexistante, telle qu'elle a été autorisée, était conforme à la réglementation en vigueur et que cette réglementation n'a pas changé. L'autorité intimée est également d'avis que le fait que l'activité professionnelle soit exercée de manière régulière ou sporadique ne change rien à l'affection des surfaces pour une activité professionnelle, ce qui serait incompatible avec le CUS applicable.

 b) Il faut donc trancher la question de savoir si le local litigieux peut ou non être utilisé comme bureau. En soi, l'exercice d'une activité administrative dans la villa n'est pas litigieux.

Sur les plans soumis à l'enquête publique, le local litigieux, situé en sous-sol de la villa, est éclairé par deux sauts-de-loup et dispose d'un wc séparé, de même que d'un accès propre depuis l'extérieur. Aucun coin cuisine n'apparaît toutefois sur les plans. Ce local a fait l'objet d'une première autorisation de construire, le 19 avril 1994. Le permis d'habiter a été délivré le 28 août 1996. Ces deux décisions prévoient que les locaux en sous-sol ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail.

Les recourants expliquent qu'en 2009, lors de l'achat du lot de PPE, le local litigieux était aménagé comme il l'est actuellement, avec une cuisine et des sanitaires. La brochure de vente mentionnait du reste l'existence d'un studio indépendant.

Lorsqu'ensuite les recourants ont déposé, le 5 mai 2013, une demande de permis de construire, visant à régulariser l'activité de commerce de véhicules importés sur commande réalisé sur la parcelle 532, celle-ci précisait que la partie administrative du commerce se traitait dans l'habitation située au chemin des Jaquines 27, sans donner lieu à des modifications des locaux ni à des travaux.

Ultérieurement, l'autorité intimée a délivré, le 6 septembre 2016, sur la base d'un dossier qui ne comprenait aucun plan de l'intérieur du bâtiment, un "permis de construire", intitulé "changement d'affectation, création d'un bureau à domicile sans travaux" en indiquant, comme le permis d'origine, que les locaux en sous-sol ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail. L'autorité intimée allègue qu'au moment où elle a rendu sa décision, elle ignorait qu'un bureau avait été aménagé en sous-sol. On peut toutefois se demander comment elle a pu autoriser la création d'un bureau à domicile sans savoir où celui-ci se situait. L'autorité intimée prétend aussi que dans le cadre de la deuxième procédure de recours dirigé contre la décision du 6 septembre 2016, l'enquête publique ne portait pas sur l'utilisation d'un local en sous-sol comme bureau, mais uniquement sur des places de stationnement extérieures, ce qui est à l'évidence inexact puisque la décision attaquée portait précisément aussi sur la création d'un bureau à domicile sans travaux. Or, à l'audience du 19 juin 2017, les recourants ont retiré leur recours. Suite au retrait du recours, l'autorisation du 6 septembre 2016 est formellement entrée en force. Elle est exécutoire (cf. art. 58 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; BLV 173.36). L'autorité intimée prétend pouvoir revenir sur cette autorisation, qu'elle refuse aux motifs que le CUS serait dépassé et la hauteur du local insuffisante.

c) La législation vaudoise ne règle pas spécifiquement la question de la révocation, de sorte qu'il y a lieu d'examiner la question sur la base des principes généraux relatifs à la révocation des actes administratifs.

Selon la jurisprudence, au moment de rendre sa décision, l'autorité détermine la situation de fait et y applique les dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, qui est entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en cause. Cela est par exemple le cas lorsque la décision administrative fonde un droit subjectif, que la procédure qui a mené à son prononcé a déjà mis en balance les intérêts précités ou que le justiciable a déjà fait usage du droit que lui a conféré la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation est également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement important l'impose (cf. ATF 143 II 1 consid. 5.1; ATF 139 II 185 consid. 10.2.3.; ATF 137 I 69 consid. 2.3.; ATF 135 V 215 consid. 5.2.; ATF 127 II 306 consid. 7a et les références citées).

d) En l'espèce, l'autorité intimée rappelle que tant les permis de construire et d'habiter initiaux que l'autorisation du 6 septembre 2016 prévoient que les locaux en sous-sol ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail. Or, cette condition est en réalité une clause de style et elle ne peut avoir d'effet. Elle est en contradiction avec la situation effective du local, qui présente les caractéristiques d'une surface habitable, en dépit du fait que sa hauteur est inférieure de 10 cm à la hauteur minimale de 2,40 m. prévue à l'art. 27 al. 1 RLATC et que la comptabilisation de sa surface entraîne le dépassement du coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0,2 applicable au secteur (cf. art. 5.1 du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire; RCCAT). Le local est éclairé et apparemment chauffé. Il dispose d'une salle d'eau attenante et d'une petite cuisine et a son accès propre depuis l'extérieur. Or, d'après la jurisprudence, il ne suffit pas qu'un local ne soit pas réglementaire sous l'angle des conditions de l'éclairage et de l'accessibilité pour en conclure qu'il n'est pas habitable, alors qu'objectivement il peut et sera vraisemblablement utilisé pour l'habitation malgré sa non-conformité. La condition qui serait fixée dans les permis de construire ou d'habiter concernant le caractère non habitable n'est ainsi pas suffisante lorsqu'elle apparaît en contradiction avec la situation effective d'un espace disponible qui présente les caractéristiques d'une surface habitable (AC. 2013.0211 du 22 juillet 2014 consid. 2b et les réf. citées).

Quoique non réglementaire, le local litigieux a été utilisé comme bureau à tout le moins depuis l'achat de la villa en 2009. Une utilisation du local comme habitation ou bureau antérieure est par ailleurs vraisemblable. Apparemment, une brochure de vente mentionnait l'existence d'un studio et, d'après les déclarations faites en audience, la pièce était déjà aménagée comme elle l'est actuellement avec la cuisine et les sanitaires au moment de l'achat de la villa. Dans ces circonstances, les recourants se sont cru, de bonne foi, autorisés à utiliser le local litigieux comme bureau. L'autorité intimée était au courant de l'existence d'une activité de bureau dans la villa en tout cas lors de la première mise à l'enquête visant à régulariser l'activité de commerce de véhicules exercée par A.________ sur la parcelle 532. La demande d'autorisation, déposée le 5 mai 2013, précisait à ce sujet que la partie administrative du commerce se traitait dans l'habitation située au chemin des Jaquines 27, sans donner lieu à des modifications de locaux ni à des travaux. Mais en réalité, l'autorité intimée ne s'est jamais intéressée à la question de savoir dans quelle pièce de la villa l'activité administrative du commerce se déroulait, parce que le noeud du problème était ailleurs. En effet, la problématique à résoudre résidait dans la gêne que représentait pour le voisinage le commerce d'importation de voitures qu'avait initié sans autorisation A.________ sur la parcelle 532, puisque ce commerce occasionnait le déchargement de véhicules et des travaux mécaniques sur la parcelle. La question de l'activité administrative – qui n'occasionnait pas de nuisance pour le voisinage – était à ce point insignifiante qu'il importait peu à l'autorité intimée de savoir où elle s'exerçait. Une fois l'activité gênante délocalisée à Duillier, l'autorité intimée a expressément autorisé, le 6 septembre 2016, le changement d'affectation et la création d'un bureau à domicile sans disposer de plans à ce sujet, en reprenant la clause de style prévoyant que les locaux du sous-sol ne seraient pas utilisés pour l'habitation ou le travail qui figurait dans les autorisations initiales. De manière surprenante elle a déclaré à l'audience du 19 juin 2018 qu'elle ignorait que le local litigieux était utilisé comme bureau. Or si elle attachait tant d'importance au lieu où se déroulait la partie administrative du commerce, elle aurait dû se renseigner à ce sujet bien avant. Dans ces circonstances, on discerne mal quel intérêt public particulièrement important commanderait que le local litigieux ne soit plus utilisé comme bureau. Il n'est ainsi pas possible de revenir sur l'autorisation du 6 septembre 2016 et l'utilisation du local litigieux comme bureau doit être autorisée.

2.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l'utilisation du local disponible en sous-sol comme bureau est autorisée. L'utilisation du local comme bureau étant autorisée, la question d'une remise en état ne se pose pas. En outre, la requête en suspension des recourants est sans objet. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge de l'autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Cette dernière versera des dépens aux recourants, pour l'intervention de leur avocat (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).


 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Prangins du 11 décembre 2018 est réformée en ce sens que l'utilisation du local disponible en sous-sol comme bureau est autorisée.

III.                    La requête de suspension est sans objet.

IV.                    Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs sont mis à la charge de la Commune de Prangins.

V.                     La Commune de Prangins versera 2'000 (deux mille) francs aux recourants, solidairement entre eux, à titre de dépens.

Lausanne, le 4 février 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:       


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.