TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 9 décembre 2019

Composition

M. François Kart, président; Mme Marie-Pierre Bernel, juge et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseur.

 

Recourants

1.

1.   A.________, à Genève,

 

 

2.

B.________, à Genève,

 

 

3.

C.________, au Sentier,

 

 

4.

D.________, au Sentier,

tous représentés par Me Yves NICOLE, avocat,                            à Yverdon-Les Bains,

 

 

5.

Municipalité du Chenit, au Sentier, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Département du territoire et de l’environnement (DTE),  représenté par le Service du développement territorial.   

  

 

Objet

Plan d'affectation           

 

Recours A.________ et consorts c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 17 décembre 2018 levant leur opposition et approuvant la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 49 et 3244 de la Commune du Chenit - Dossier joint: AC.2019.0040
Recours Municipalité du Chenit c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 17 décembre 2018 levant son opposition et approuvant la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 49 et 3244 - Dossier joint à AC.2019.0035


Vu les faits suivants:

A.                     B.________ et A.________ sont copropriétaires, chacun pour une demie, de la parcelle n° 3244 de la commune du Chenit et propriétaires en main commune de la parcelle n° 49. Sises sur un coteau dominant le village du Sentier, ces deux parcelles non bâties et équipées, d'une surface de respectivement 800 m2 et 866 m2, sont classées en zone des villages et hameaux B selon le Plan général d'affectation (PGA) de la commune du Chenit approuvé par le Conseil d'Etat le 5 février 1986. Elles font partie d'un hameau au lieu-dit "Derrière-la-Côte" dont elles jouxtent la rue principale (route communale). Des parcelles bâties se trouvent immédiatement à l'est ainsi qu'au nord, de l'autre côté de la route communale. Du côté sud, les parcelles nos 49 et 3244 bordent un vaste secteur non bâti appartenant à la zone agricole. Une gare, une école primaire et secondaire, l'Ecole Technique de la Vallée de Joux et l'hôpital de la Vallée de Joux se trouvent à environ 15 minutes à pied. Les principaux commerces, sis au centre du village du Sentier, sont plus éloignés et nécessitent a priori l'usage d'un véhicule. Il en va de même pour l'accès aux autres établissements scolaires. Le village du Sentier constitue un centre régional au sens de la mesure B11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Le périmètre de centre de la commune a été approuvé par le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) le 1er novembre 2012 et adopté par la Municipalité du Chenit (ci-après: la municipalité) le 23 novembre 2012.  

B.                     Le 31 janvier 2018, B.________ et A.________ ainsi que C.________ et D.________ en tant que promettants-acquéreurs (ci-après: les constructeurs) ont déposé une demande de permis de construire une villa avec un garage et un couvert sur les parcelles nos 49 et 3244. Cette demande a été mise à l'enquête publique du 14 février au 15 mars 2018 et a suscité l'opposition du SDT, le 13 mars 2018. Cette opposition se fondait sur les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Le SDT faisait valoir que le territoire constructible de la Commune du Chenit (zone d'habitation et mixte) était surdimensionné et qu'il convenait d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles. Par décision du 13 avril 2018, la municipalité a levé l'opposition du SDT et délivré le permis de construire. La décision relevait que les parcelles nos 49 et 3244 se situaient dans un environnement déjà largement bâti, en bordure d'une route communale, et étaient équipées. Par acte du 14 mai 2018, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le département ou le DTE) a déposé un recours contre la décision municipale du 13 avril 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP).

Par arrêt du 19 décembre 2018 (AC.2018.0160), la CDAP a admis le recours du département. Elle s'est fondée sur la jurisprudence relative à l'art. 77 al. 1 LATC dans sa teneur à la date de la décision attaquée (qui prévoit que la "décision du département lie l'autorité communale") selon laquelle la municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est opposé au projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée.

C.                     Du 8 juin au 9 juillet 2018, le département a mis à l'enquête publique une zone réservée cantonale portant sur les parcelles nos 49 et 3244. Cette enquête publique a suscité deux oppositions, d'une part de la commune du Chenit et, d'autre part, de B.________ et A.________.

Par décision du 17 décembre 2018, le département a levé les deux oppositions et a approuvé la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 49 et 3244. Dans sa décision, il a notamment relevé que, en dehors du périmètre du centre, il résultait de la possibilité de développement allouée entre l'année de référence (31 décembre 2015) et l'horizon de planification (2036) un surdimensionnement de 1207 habitants (potentiel d'accueil de 1511 habitants pour une possibilité de développement de 304 habitants). Il a également fait valoir que le projet de zone réservée communale (cf. let. E ci-dessous) ne couvrait que partiellement le territoire et excluait de grandes parcelles constructibles, non bâties et attenantes à la zone agricole. Il relevait que la surveillance des permis de construire serait maintenue jusqu'à ce qu'une zone réservée communale couvrant l'intégralité de la zone d'habitation et mixte soit établie.

D.                     Par acte conjoint du 30 janvier 2019, B.________ et A.________, ainsi que C.________ et D.________ (ci-après: les recourants A.________ et consorts) ont recouru à la CDAP contre la décision du département du 17 décembre 2018. Ils concluent à son annulation. En se référant au rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) relatif à la zone réservée communale, ils invoquent un surdimensionnement de la commune du Chenit compris entre 613 et 693 habitants. La cause a été ouverte sous la référence AC.2019.0035. Par acte du 1er février 2019, la Commune du Chenit a également recouru à la CDAP contre la décision du département du 17 décembre 2018. Elle conclut à son annulation. La cause a été ouverte sous la référence AC.2019.0040.

Le 15 février 2019, les causes AC.2019.0035 et AC.2019.0040 ont été jointes sous la référence AC.2019.0035.

Le DTE a déposé sa réponse le 3 septembre 2018, par l'intermédiaire du SDT. Il conclut au rejet des recours et à la confirmation des décisions attaquées.

Les recourants A.________ et consorts et le SDT ont déposé des observations complémentaires en dates des 8 mai et 1er juillet 2019. A cette occasion, le SDT a indiqué qu'une réponse allait être adressée d'ici le 10 juillet 2019 à la Commune du Chenit au sujet de la vision communale pour la révision du PGA qui lui était parvenue le 10 avril 2019 et que, jusqu'à cette date, il ne se prononçait pas sur un éventuel retrait de la zone réservée cantonale litigieuse. Interpellé sur ce point par le juge instructeur, le SDT a indiqué dans un courrier du 18 juillet 2019 que, après examen préliminaire de la révision du plan d'affectation, le département n'avait pas renoncé aux zones réservées cantonales sur les parcelles nos 49 et 3244. Il précisait que, en l'état, le projet présenté par la Commune ne permettait pas de garantir le respect de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), de sorte que le Canton maintenait la surveillance de la délivrance des permis de construire, et les zones réservées qui en découlent.

Le 15 août 2019, le SDT a produit l'examen préalable relatif à la zone réservée communale, ainsi que la vision communale pour la révision du plan d'affectation reçue le 10 avril 2019 et sa réponse du 16 juillet 2019 adressée à la municipalité.

Le tribunal a tenu audience le 24 septembre 2019. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:

"L'audience est ouverte à 14h 00 dans la salle du Conseil communal. Il n'y a pas de réquisitions d'entrée de cause.

A titre préalable, le président rappelle que, selon la mesure B11 du Plan directeur cantonal (PDCn), «Le sentier-Le Brassus» constitue un centre régional. Les représentants de la municipalité le confirment et expliquent que le périmètre de centre est constitué de deux secteurs (Le sentier et Le Brassus), qui ne sont pas reliés entre eux. En substance, il s'agit des rayons entourant les gares du Brassus et du Sentier. A cet égard, les représentants de la municipalité précisent que le critère usuel de distance autour de la gare et des arrêts de bus (respectivement 500 m et 300 m) n'a en l'occurrence pas pu être appliqué de manière stricte, en raison de la présence de marais dans la partie sud-ouest de la commune du Chenit (ci-après: la commune).

Selon les représentants de la municipalité, les parcelles nos 49 et 3244 font partie du territoire urbanisé de la commune, dès lors qu'elles se trouvent dans un environnement bâti. Les représentants du SDT ne partagent pas cette appréciation.

A la demande de Me Nicole, les représentants du SDT confirment que les portions de territoire considérées comme périmètre de centre et territoire urbanisé font l'objet de discussions entre la municipalité concernée et les autorités cantonales, mais ne font pas l'objet d'une mise à l'enquête publique dans laquelle les propriétaires pourraient intervenir.

La question de l'emplacement et de la distance séparant les parcelles litigieuses des principales infrastructures (gares, écoles, commerces, hôpital, infrastructures sportives et de loisirs etc.) est abordée.

Les représentants de la municipalité expliquent que plusieurs petites gares, régulièrement desservies, se trouvent le long de la ligne ferroviaire desservant la commune; un arrêt se trouve notamment à la hauteur de l'Ecole Technique de la Vallée de Joux (au lieu-dit Chez-le-Maître). Ils précisent que la distance entre les parcelles litigieuses et la gare la plus proche est de l'ordre d'un km. C.________ ajoute qu'il faut compter environ quinze minutes à pied.

Pour ce qui est des commerces, les représentants de la municipalité indiquent que les magasins Migros et Coop se trouvent à proximité de la gare du Sentier, alors que d'autres commerces se trouvent le long de la Grand-Rue, soit à environ un km des parcelles nos 49 et 3244.

Les représentants de la municipalité expliquent encore que l'école secondaire se trouve au lieu-dit Chez-le-Maître et que d'autres écoles (collèges et écoles primaires) se trouvent au Brassus, au Sentier et à Orient. Une réflexion concernant les sites scolaires est en cours, dans l'optique de créer un grand pôle scolaire au lieu-dit Chez-le-Maître, qui se trouve à environ quinze minutes à pied des parcelles nos 49 et 3244. C.________ précise que l'école secondaire précitée accueille tous les étudiants de la Vallée de Joux.

Les représentants de la municipalité désignent encore, sur le plan général d'affectation de la commune (ci-après: PGA), l'emplacement de l'Hôpital de la Vallée de Joux, qui se trouve à proximité du lieu-dit Chez-le-Maître, ainsi que le centre sportif, situé au Sentier.

La question du surdimensionnement de la zone à bâtir est ensuite discutée. A cet égard, le président relève que les chiffres avancés par la municipalité et le SDT divergent.

Les représentants du SDT expliquent que cette divergence est due au fait que la commune n'a pas pris en considération toutes les réserves de droits à bâtir, ce qui ne serait pas conforme au PDCn. Pour leur part, expliquent avoir inclus dans la proposition de zone réservée l'ensemble des parcelles pouvant se prêter à un éventuel déclassement. Certains droits à bâtir n'ont pas été pris en compte dans les réservées dès lors que ceux-ci ne seront manifestement pas utilisés. Les représentants de la municipalité admettent qu'un surdimensionnement persiste (qu'ils qualifient de léger) et précisent que les discussions avec le SDT se poursuivent à cet égard. Les représentants du SDT estiment, quant à eux, que le surdimensionnement résiduel est significatif, raison pour laquelle le canton effectue une surveillance des demandes d'autorisation de construire concernant les parcelles situées en dehors de la zone réservée projetée.

Sur question du président, les représentants du SDT expliquent que les autorités cantonales s'opposent à des projets de construction lorsque les critères suivants sont réalisés:

- le projet porte sur du logement;

- il prévoit une construction nouvelle, prenant place sur un terrain libre de construction;

-             la parcelle concernée est située à l'extérieur du périmètre du centre et du territoire urbanisé.

Les représentants du SDT précisent que le territoire urbanisé désigne le bâti situé autour du noyau historique et dans sa continuité, étant précisé que les espaces de plus de 50 m entre bâtiments en sont exclus. Le territoire urbanisé se distingue en outre du zonage; il relève d'un constat basé sur le bâti existant. Pour ce qui est des parcelles nos 49 et 3244, les représentants du SDT estiment que l'ensemble des critères précités, permettant au canton de s'opposer à un projet de construction sur une parcelle donnée, sont réalisés. Ils considèrent en particulier que les parcelles litigieuses ne se trouvent pas dans la continuité du bâti, mais en bordure de terrains agricoles. Partant, elles devraient être considérées en priorité pour un déclassement.

Les représentants de la municipalité donnent quelques explications sur les raisons pour lesquelles les parcelles litigieuses n'ont pas été incluses dans la zone réservée. Ils indiquent que l'intention de la famille A.________ de construire à cet endroit était connue depuis plusieurs années. La municipalité a ainsi choisi de défendre les droits à bâtir des propriétaires, en l'occurrence un jeune couple, étant précisé que la population de la commune serait plutôt vieillissante. Ce seraient donc principalement des motifs d'ordre sociologique et chronologique qui auraient conduit à exclure les parcelles litigieuses de la zone réservée. Les représentants de la municipalité admettent toutefois que si la question se posait aujourd'hui, en l'absence des circonstances spécifiques évoquées, la municipalité arriverait probablement à une solution différente, lesdites parcelles étant situées en dehors du territoire urbanisé.

C.________ précise qu'un premier projet de construction avait été élaboré en 2011, puis abandonné en raison d'un désaccord avec ses parents. Par la suite, un nouveau projet a été élaboré, celui auquel les autorités cantonales se sont opposées. A cet égard, Me Nicole fait référence à l'art. 52 LATC et relève que la volonté de construire sur les parcelles litigieuses constitue un élément déterminant, que le tribunal devra prendre en considération lorsqu'il analysera le degré de vraisemblance d'un éventuel déclassement de celles-ci.

S'agissant de la question de l'égalité de traitement avec les propriétaires de la parcelle n° 3245, sur laquelle une construction a récemment été érigée, Me Nicole et les représentants de la municipalité expliquent que les autorités cantonales ne s'étaient, en définitive, pas opposées au projet de construction. A l'époque, la commune n'avait pas encore élaboré son projet de zone réservée, mais était déjà en discussion avec les autorités cantonales concernant le surdimensionnement de la zone à bâtir. Au moment où la municipalité aurait pris l'engagement de réaliser une zone réservée, le SDT n'aurait plus cherché à négocier avec la commune pour inclure ou exclure de la zone réservée des parcelles spécifiques.

C.________ produit ensuite une photographie aérienne du lieu-dit Derrière-la-Côte, où se trouvent les parcelles litigieuses. Les représentants de la municipalité expliquent que le hameau qui s'y trouve existe depuis de nombreuses années. Il ne compte plus aucune ferme en activité; on y trouve désormais des constructions vouées au logement, dont la plupart sont anciennes et quelques-unes sont récentes. M. Daris estime que le hameau Derrière-la-Côte compte approximativement 90 habitants.

Les représentants de la municipalité donnent encore quelques explications sur le développement économique de la commune; ils mentionnent notamment que plusieurs entreprises horlogères auraient récemment agrandi leurs bâtiments, voire auraient l'intention de le faire. Eu égard à la révision à venir du PGA, il existerait, à leur sens, une contradiction entre l'encouragement à développer l'industrie - entraînant la création de nouveaux emplois - et la limitation des possibilités d'accueillir de nouveaux habitants. En l'état, la commune ne souhaiterait pas renoncer à la possibilité de créer les habitations qui pourraient être nécessaires.

L'audience est levée à 14h 50 et reprise à 15h 00 sur les parcelles nos 49 et 3244.

Le tribunal et les parties se rendent sur la parcelle n° 298 afin d'observer le bâti existant dans le hameau. Le tribunal constate que:

 les constructions existantes sont dispersées le long de la route traversant le hameau, de part et d'autre de celle-ci;

 les parcelles construites font, de manière générale, face à des parcelles libres de construction;

 la plupart des constructions sont anciennes;

 certaines d'entre elles, située au centre du hameau, sont contigües;

 des bâtiments récents se trouvent principalement dans la partie ouest du hameau.

Les représentants de la municipalité précisent que les parcelles libres de constructions, situées le long de la route, appartiennent, en règle générale, aux propriétaires des parcelles situées en face, de l'autre côté de la route.

S'agissant de l'environnement direct des parcelles litigieuses, le tribunal constate ce qui suit:

 une construction récente est érigée au nord-est, sur la parcelle n° 3245;

 une construction ancienne est située au nord-ouest, sur la parcelle n° 91;

 pour le surplus, au nord, au sud-ouest, sud et sud-est, les parcelles litigieuses jouxtent des terrains libres de construction;

 les parcelles litigieuses donnent, au sud, sur une vaste zone agricole, laquelle présente une certaine qualité paysagère.

 

Sans autres réquisitions, l'audience est levée à 15h 10."

Le 3 octobre 2019, le SDT a produit les périmètres de centre relatifs aux secteurs du Brassus et du Sentier. Il s'est au surplus déterminé comme suit sur le procès-verbal de l'audience:

"Au 2ème paragraphe de la page 3, s'agissant de la parcelle n° 3245, il est indiqué que « Me Nicole et les représentants de la municipalité expliquent que les autorités cantonales ne s'étaient, en défini­tive, pas opposées au projet de construction ». Il convient de compléter en précisant ceci : les représentants du SDT ont expliqué que le SDT s'était opposé au projet le 17 juin 2016 puis étant donné que la municipalité avait choisi de sécuriser la situation avant l'aboutissement du nouveau Plan général d'affectation, le SDT avait annoncé à la municipalité qu'il abandonnait les démarches entreprises, et notamment n'instaurerait pas une zone réservée sur la parcelle n° 3245. Toutefois, étant donné que la zone réservée communale transmise au SDT n'était pas suffisante, la Munici­palité du Chenit avait été avertie que la surveillance des permis de construire reprenait."

Les recourants A.________ et consorts et la municipalité ont indiqué qu'ils n'avaient pas de remarque à formuler au sujet du procès-verbal de l'audience.

E.                     La municipalité a mis à l'enquête publique une zone réservée communale du 12 janvier au 12 février 2018. Celle-ci ne comprend pas les parcelles nos 49 et 3244. La zone réservée communale a été adoptée par le conseil communal lors de sa séance du 29 avril 2019. Dans son examen préalable relatif à la zone réservée communale, le SDT avait notamment relevé que certaines parcelles – ou groupement de parcelles – libres de construction n'avaient pas été intégrées dans la zone réservée malgré leur taille conséquente et leur continuité avec la zone agricole.

Considérant en droit:

1.                      Est litigieuse l'inclusion des parcelles nos 49 et 3244 de la Commune du Chenit dans une zone réservée mise en place par le département (zone réservée cantonale) en relation avec la mise en conformité du plan d'affectation communal aux exigences découlant de la LAT (plus précisément des nouvelles dispositions entrée en vigueur le 1er mai 2014) et du PDCn.

2.                      a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes:

L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées", prévoit:

"1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1er septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

bb) Selon la jurisprudence (cf. notamment arrêts AC.2018.0221 du 28 juin 2019 consid. 2a/bb; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 1a/bb; AC.2018.001 du 23 novembre 2018 consid.1b), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).

b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96; 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

c) aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, dispose:

"Art. 15  Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)"

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (ci-après: le PDCn).

Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation est entrée en vigueur le 1er décembre 2011, une deuxième le 15 juin 2012, une deuxième bis le 15 juin 2013 et une troisième le 1er janvier 2016. Enfin, une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et
21 juin 2017 puis approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 (ci-après: PDCn4).

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que ce qui est nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (PDCn4, ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).

La mesure de la croissance démographique admissible a en revanche connu divers modes de calcul au fil des adaptations du PDCn, s'agissant notamment des villages et quartiers hors centre, tel le secteur de la Commune du Chenit qui est ici en cause.

Ainsi, dans ses versions antérieures à sa quatrième adaptation, le PDCn fixait une croissance démographique ne pouvant pas dépasser, pour la période 2008-2023, 1% par an (à savoir 15% pour la période), calculé sur la base de la population résidante permanente recensée au 31 décembre 2008, année de référence. En mai 2015, dans la perspective de la quatrième adaptation du PDCn, le Conseil d’Etat a décidé d'un premier assouplissement en étendant l’horizon de planification à 2030 (au lieu de 2023), tout en gardant un taux de croissance annuel de 1% (à savoir 22% pour la période) (cf. communiqué de presse de l'Etat de Vaud du 22 mai 2015). Les communes ont ainsi établi leur bilan des réserves des zones à bâtir d'une part en fonction d'un taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023 et d'autre part en fonction d'un taux de croissance de 22% pour la période 2008-2030.

Pour sa part, le PDCn4 adopté par le Grand Conseil en juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 modifie l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de planification à 2036 et limite, toujours pour les villages et quartiers hors centre, le taux de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise de 0,75% par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes appelées à redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022). Pour répondre aux besoins à quinze ans, les communes doivent, dans l’ordre: 1. réaffecter les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; 2. densifier le territoire urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification (PDCn4, mesure A11).

La capacité de développement résidentiel, dite capacité d'accueil, est composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une surface nécessaire par habitant de 50 m2 (fiche d'application du SDT intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes", septembre 2018, ch. 3). Sur ce point, il convient encore de noter que les versions antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient un taux de saturation de la surface de plancher de 80% (à savoir un coefficient de pondération de 0,8, destiné à tenir compte des surfaces qui ne seraient probablement pas mises en valeur, par exemple les surfaces thésaurisées). Cette pondération n'est plus mentionnée dans le PDCn4. Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en principe, 100% (voir cependant la fiche d'application précitée du SDT, ch. 3c, selon laquelle il peut être admis d'abaisser le taux de saturation jusqu'à 80% lorsque les droits à bâtir ne pourront pas être entièrement exploités à l'horizon du plan d'affectation).

3.                      a) En l'espèce, il n'est pas contesté que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune du Chenit sont surdimensionnées, en tous les cas en dehors du périmètre de centre et qu'elles doivent en conséquence être réduites. Comme cela ressort de la décision attaquée, la possibilité de développement allouée entre l'année de référence (31 décembre 2015) et l'horizon de planification (2036), en dehors du périmètre de centre, est de 304 habitants alors que le potentiel d'accueil, selon la pré-estimation du modèle de simulation pour le dimensionnement de la zone d'habitation et mixte, est de 1511 habitants. Il en résulte un surdimensionnement de 1207 habitants. Il n'est ainsi pas contesté que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir.

b) aa) Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PGA. Tout en ne remettant pas en cause ce constat, les recourants soutiennent que, dès lors que la commune a approuvé une zone réservée communale, le canton ne peut pas ajouter une zone réservée cantonale portant sur des parcelles que la commune ne veut pas déclasser et qu'elle n'a par conséquent pas incluses dans la zone réservée communale. Ils soutiennent que, pour ces parcelles, l'intention de modifier la planification fait défaut. Ils font en outre valoir que, en agissant ainsi, le canton porte atteinte à l'autonomie communale en matière d'aménagement du territoire protégée par l'art. 50 al. 1 Cst. Ils relèvent enfin que la zone réservée communale est suffisante pour garantir la réduction du surdimensionnement de la commune qui est demandée dans le cadre du futur plan général d'affectation.

bb) La question de savoir si une zone réservée cantonale peut être imposée à une commune a été examinée par le Tribunal cantonal dans l'arrêt AC.2016.0420 du 6 juin 2017. Dans cette affaire, le DTE s'était opposé à un projet de construction d'une villa individuelle sur une parcelle de 1000 m2 puis avait mis à l'enquête publique une zone réservée cantonale dont le périmètre correspondait à celui de la parcelle en question. La propriétaire de la parcelle avait recouru au le Tribunal cantonal contre la décision cantonale d'approbation de la zone réservée. La municipalité avait conclu à l'admission du recours en faisant valoir qu'elle avait entrepris la révision de son PGA et qu'elle envisageait de maintenir la parcelle litigieuse en zone à bâtir. Se référant aux travaux préparatoires de l'art. 46 LATC dans son ancienne teneur, le Tribunal cantonal a relevé que le législateur cantonal avait expressément envisagé l'instauration d'une zone réservée par l'autorité cantonale comme moyen d'amener une commune à modifier son plan d'affectation. C'était donc en vain que l'autorité communale contestait la compétence de l'autorité cantonale d'imposer une zone réservée (arrêt AC.2016.0420 précité consid. 3b).

cc) Dans le cas d'espèce, on se trouve dans un cas comparable à celui de l'arrêt AC.2016.0420 en ce sens qu'il existe une divergence entre la commune et l'autorité cantonale sur le point de savoir si des parcelles sont susceptibles d'être déclassées dans le cadre du futur plan d'affectation communal en cours d'élaboration. Il n'y a pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, dans cette hypothèse, le département peut instaurer une zone réservée cantonale sur les parcelles litigieuses, ceci même dans l'hypothèse où la commune fait état de son intention de maintenir ces parcelles en zone à bâtir. Peu importe à cet égard que, contrairement à ce qui était le cas dans l'arrêt AC.2016.0420, la commune ait mis à l'enquête une zone réservée communale n'incluant pas les parcelles litigieuses. En cas de divergence avec l'autorité cantonale, une commune ne saurait en effet faire échec à la jurisprudence du Tribunal cantonal en mettant à l'enquête une zone réservée communale correspondant à ses intentions. Le Tribunal cantonal a au demeurant déjà confirmé l'instauration d'une zone réservée cantonale sur certaines parcelles dans une commune ayant mis en œuvre une zone réservée communale en vue de garantir le redimensionnement de ses zones à bâtir (cf. arrêts AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 et AC.2018.0361 du 15 avril 2019 concernant la Commune de St-Légier). Dans l'arrêt AC.2018.0361, il a notamment souligné que la décision attaquée ne restreignait pas la marge de manœuvre dont pouvait bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation. La commune gardait en effet la possibilité de maintenir la parcelle faisant l'objet de la zone réservée cantonale en zone à bâtir si elle redimensionnait correctement par ailleurs les zones constructibles, de manière à respecter les exigences de la LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il n'y avait dès lors pas lieu de retenir que l'instauration d'une zone réservée cantonale portait atteinte aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire (arrêt précité consid. 3d).

dd) Vu ce qui précède, les recourants ne sauraient être suivis lorsqu'ils soutiennent que la condition selon laquelle il doit exister une intention de modifier la planification n'est pas remplie. C'est également à tort qu'ils prétendent qu'il est porté atteinte à l'autonomie communale en matière d'aménagement du territoire protégée par l'art. 50 al. 1 Cst.

                   ee) Il convient encore de constater que, prima facie, la zone réservée communale est insuffisante pour réduire le surdimensionnement. Il ressort en effet du rapport 47 OAT relatif à la zone réservée communale que celle-ci limite les capacités d'accueil en dehors du périmètre du centre à 446 habitants alors que, selon le département, le surdimensionnement correspond à 1207 habitants. Certes, il existe apparemment un désaccord entre la commune et le SDT au sujet de l'importance du surdimensionnement, ce désaccord provenant a priori du fait que la commune n'intègre pas le taux de saturation de 100% finalement pris en compte dans le cadre de la 4ème révision du PDCn. Quoi qu'il en soit, l'existence de ce désaccord ne saurait remettre en cause la compétence du DTE d'instaurer une zone réservée cantonale parallèlement à la zone réservée communale dès lors que, prima facie, la zone réservée communale est insuffisante pour assurer un redimensionnement correct des réserves des zones d'habitation et mixtes dans le cadre de la révision du plan général d'affectation.

4.                      a) On l'a vu, compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PGA. On a vu en outre que, prima facie, la zone réservée communale n'est pas suffisante pour garantir que l'objectif de réduction du surdimensionnement soit atteint. Il reste à déterminer s'il est admissible d'inclure les parcelles nos 49 et 3244 dans une zone réservée. La question à laquelle le tribunal doit répondre à ce stade est celle de savoir si la possibilité d'un déclassement des parcelles en cause peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général d'affectation. Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.221 du 7 janvier 2019 consid. 2b). Les recourants contestent que cette condition est remplie en faisant valoir que les parcelles litigieuses se trouvent dans un environnement largement bâti en bordure d'une route communale et sont équipées.

b) Les deux parcelles litigieuses présentent une surface relativement importante, ne sont pas bâties et sont attenantes à la zone agricole. Ces parcelles se situent en dehors du périmètre de centre et a priori en dehors du territoire urbanisé. Lors de la vision locale, le tribunal a pu constater que le secteur dans lequel s'inscrivent les parcelles nos 49 et 3244 comprend des constructions un peu disparates réparties le long de la route communale, sans qu'on retrouve une forme urbaine de hameau bien définie avec un centre. Il y a lieu également de constater que l'on se trouve en bordure de la zone agricole et que les environs immédiats des deux parcelles concernées au nord, au sud-ouest, au sud et au sud-est sont libres de construction. L'affirmation des recourants selon laquelle on se trouverait dans un environnement déjà largement bâti doit par conséquent être relativisée. Lors de la vision locale, il a également pu être constaté que le vaste secteur en zone agricole sis au sud présente des qualités paysagères, ce qui est également susceptible de justifier une réflexion au sujet d'une éventuelle réduction des possibilités d'ériger des nouvelles constructions à cet endroit.   

c) Vu ce qui précède, la condition selon laquelle les immeubles litigieux entrent raisonnablement en considération pour un éventuel déclassement lors de la prochaine révision du plan général d'affectation est remplie. A cet égard, on peut encore relever qu'il résulte de la jurisprudence que des parcelles équipées et même des parcelles comportant déjà des constructions peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à une zone de non bâtir (et, a fortiori, être inclues dans une zone réservée (cf. AC.2018.0361 consid. 4; AC.2018.0208 du 18 janvier 2019, citant l'ATF 113 Ia 362 consid. 2b). Le fait qu'un propriétaire ait consenti des investissements, cas échéant importants, pour équiper sa parcelle et pour établir un projet de construction n'est en outre pas déterminant au stade d'une zone réservée (cf. AC.2018.0361 p.13). Partant, l'instauration d'une zone réservée cantonale sur les parcelles nos 49 et 3244  ne prête pas le flanc à la critique et peut être confirmée.

5.                      La Commune invoque une inégalité de traitement au motif que le SDT avait engagé une procédure similaire pour une parcelle voisine, avant de l'abandonner.

a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4; 136 I 297 consid. 6.1, 345 consid. 5 et les arrêts cités). Cela étant, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1 et les réf. cit.). Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, il y a lieu de présumer qu'elle se conformera à l’avenir au jugement que le tribunal aura rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2 et les réf. cit.).

b) Lors de l'audience, les représentants du SDT ont expliqué les raisons pour lesquelles ils s'étaient initialement opposés au projet de construction sur la parcelle voisine n° 3245, avant de finalement renoncer à cette opposition. Cette attitude s'explique par le fait que, à l'époque, la commune s'était engagée à mettre en œuvre une zone réservée communale répondant aux attentes du SDT. Dès lors que cela n'a pas été le cas, le SDT a repris la surveillance des permis de construire. On se trouve ainsi en présence de deux situations différentes, qui expliquent les décisions apparemment contradictoires prises par le SDT. Partant, le grief d'inégalité de traitement n'est pas fondé.

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours et au maintien des décisions attaquées. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à la charge des recourants. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Les recours sont rejetés.

II.                      Les décisions rendues le 17 décembre 2018 par le Département du territoire et de l'environnement sont confirmées.

III.                    Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de B.________, A.________, C.________ et D.________, débiteurs solidaires.

IV.                    Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune du Chenit.

V.                     Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 9 décembre 2019

 

                                                          Le président:                                  


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.