TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 septembre 2020

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone, juge et
M. Gilles Grosjean Giraud assesseur; Mme Aurélie Tille, greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat, à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Croy, représentée par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,  

  

Opposants

1.

B.________, à ********,

 

2.

C.________, à ********,

 

 

3.

D.________, à ********,  

 

 

4.

E.________, à ********, représentée par D.________, à Croy, 

 

 

5.

F.________, à ********, représentée par G.________, à Croy, 

 

 

6.

G.________, à ********,    

 

 

7.

H.________, à ********,

 

 

8.

I.________, à ********,

 

 

9.

J.________, à ********,

 

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Croy du 8 janvier 2019 refusant le permis de construire deux immeubles de 8 appartements chacun, un parking souterrain et deux couverts à voiture sur la parcelle n° 352 - CAMAC 176754

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 352 de la Commune de Croy. D'une surface de 4'791 m2, cette parcelle supporte un bâtiment agricole n° ECA 156. Elle est colloquée pour l'essentiel en zone du village B au sens du Plan d'affectation (PGA) et du Règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPA), approuvé par le Département cantonal compétent le 7 octobre 1996.

B.                     Le 3 mars 2016, la Municipalité de Croy (ci-après: la Municipalité) a délivré un permis d'implantation n° 2015-08 à A.________, à la suite d'une enquête préalable d'implantation pour la construction de trois immeubles et d'un parking souterrain sur la parcelle n° 352.

C.                     Le 14 mars 2017, la Municipalité a publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) un avis aux propriétaires, par lequel elle faisait part de son intention d'établir une zone réservée, au sens de l'art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), sur certaines portions de la zone à bâtir. Dans l'intervalle, elle invitait les intéressés à prendre contact avec elle, la Municipalité se réservant le droit de faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout projet qui serait contraire aux planifications envisagées, mais non encore soumises à l'enquête.

D.                     Par courriel du 19 mars 2017, A.________ a confirmé à la Municipalité son intention de construire trois immeubles sur sa parcelle n° 352, selon l'autorisation préalable d'implantation délivrée. Le 23 mars 2017, la Municipalité a indiqué à l'intéressé que par mesure d'équité envers tous les propriétaires et en application de l'art. 77 LATC, elle refusait désormais toute demande de permis de construire qui compromettrait la planification envisagée, quand bien même son projet était conforme à la loi et au règlement municipal.

E.                     Par courriel du 12 janvier 2018, l'architecte de A.________ a écrit à la Municipalité en demandant la prolongation usuelle du permis délivré, compte tenu de la révision de la réglementation en cours. La Municipalité a répondu, le 26 janvier 2018, que le plan général d'affectation de la Commune de Croy allait être remanié et que le projet de l'intéressé ne correspondait pas à la planification future. La Municipalité refusait donc d'entrer en matière et n'entendait pas prolonger le permis d'implantation au-delà de sa date d'échéance.

F.                     La Municipalité a mis à l'enquête publique, du 7 février au 9 mars 2018 un projet de zone réservée. Le plan de cette zone inclut la parcelle n° 352. Selon le règlement de la zone réservée (art. 3 al. 1), toute nouvelle construction est interdite à l'exception de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC, BLV 700.11.1), situés à moins de 3 m du bâtiment principal. Les bâtiments existants peuvent être rénovés ou transformés, voire agrandis, à certaines conditions (art. 3 al. 2 et 3).

A.________ a formé opposition contre cette zone réservée le 1er mars 2018, sous la plume de son conseil.

G.                    Le 22 février 2018, A.________ a déposé une demande de permis de construire sur sa parcelle. La demande portait sur la démolition du bâtiment n° ECA 156 et des silos, et la construction d'un immeuble de 8 appartements et de 2 couverts à voitures. Une demande de dérogation était requise pour 6 places de parc.

Le 15 mars 2018, la Municipalité a refusé de mettre à l'enquête publique la demande précitée, se prévalant des art. 77 et 46 LATC. A.________ a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), laquelle a admis son recours par arrêt du 18 juillet 2018 rendu dans la cause AC.2018.0119, invitant la Municipalité à procéder à la mise à l’enquête requise.

H.                     En février 2018, A.________ avait présenté une seconde demande de permis de construire portant sur la construction de deux immeubles de huit appartements chacun, d'un parking souterrain et de deux couverts à voitures (n° CAMAC 176754). L’enquête publique a été ouverte du 5 septembre au 4 octobre 2018. Elle a notamment donné lieu aux oppositions de B.________, C.________, D.________ et E.________, F.________, G.________, H.________, I.________ et J.________.

I.                       Dans sa séance du 1er octobre 2018, le Conseil général de Croy a décidé d’adopter le plan de la zone réservée ainsi que son règlement et a autorisé la Municipalité à entreprendre toutes démarches utiles en vue de l’approbation et de l’entrée en vigueur de la zone réservée. Cette décision a été approuvée sous réserve du droit des tiers par le Département du territoire et de l'environnement (actuellement: Département des institutions et du territoire), le 3 décembre 2018. A.________ a formé recours contre ces décisions devant de la CDAP. La cause a été enregistrée sous référence AC.2019.0023.

J.                      Par décision du 8 janvier 2019, la Municipalité a refusé la délivrance du permis de construire (n° CAMAC 176754).

K.                     Le 4 février 2019, A.________, agissant par l’intermédiaire de son conseil, a formé recours contre cette décision devant la CDAP, concluant à son annulation, la cause étant renvoyée à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Subsidiairement, il conclut à la réforme de la décision en ce sens que le permis de construire sollicité lui est délivré.

Il a requis diverses mesures d’instruction, ainsi que la jonction de la procédure avec la cause AC.2019.0023 relative à la zone réservée prévue sur sa parcelle, subsidiairement la suspension de la présente procédure jusqu’à droit connu sur le sort du recours précité. Il requiert en outre que l’entier des pièces produites dans la procédure parallèle AC.2019.0023 puisse être produite dans le cadre de la présente procédure.

Par avis du 5 février 2019, la juge instructrice a rejeté la requête de jonction de causes avec la cause AC.2019.0044 relative à la zone réservée, dans la mesure où les deux procédures portaient sur des objets distincts, étant précisé que les causes étaient coordonnées et instruites par la même juge instructrice.

Les opposants précités B.________, C.________, D.________, F.________, G.________, H.________, I.________ et J.________ sont intervenus dans la présente procédure et ont déclaré maintenir leurs oppositions au projet.

Dans sa réponse du 28 mars 2019, la Municipalité conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Elle a notamment précisé que le recourant avait déposé deux demandes d'autorisation de construire, la première portant sur la construction d'un bâtiment de 8 appartements et deux couverts à voitures (n° CAMAC 176737) et la seconde portant sur deux bâtiments de 8 appartements chacun, d'un parking souterrain et deux couverts à voitures (n° CAMAC 176754). La Municipalité a refusé les deux demandes et le présent recours se limitait à la procédure CAMAC 176754. En conséquence, il fallait considérer que sa décision relative à la procédure CAMAC 176737 était entrée en force.

Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 14 juin 2019, suivies de déterminations spontanées le 17 juillet 2019. Il s’est notamment référé au Plan directeur régional accessible sur le site internet de la Région du Nord vaudois www.adnv.ch/communes/pdr/approbation. Il allègue que le projet de nouveau PGA de la Commune de Croy aurait été soumis pour approbation définitive aux autorités cantonales compétentes et que sa parcelle resterait constructible. Il a requis que la Commune soit invitée à produire le projet de PGA tel que soumis au canton.

Le 30 janvier 2020, le recourant a réitéré les mesures d'instruction requises.

Le 10 février 2020, le Conseil général a apporté des précisions sur l’état d’avancement de la révision du plan d’affectation communal et a indiqué que l’enquête publique relative à ce projet aurait probablement lieu au début de l’année 2021. Il indiquait également estimer impossible, à ce stade, de préciser si la parcelle du recourant conserverait l’entier des droits à bâtir résultant de la planification actuellement en vigueur.

Le recourant s’est déterminé le 26 février 2020.

L.                      Par arrêt de ce jour rendu en la cause AC.2019.0023, le Tribunal a rejeté le recours formé par A.________ contre les décisions approuvant, respectivement adoptant la zone réservée communale qui inclut sa parcelle. 

M.                    La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit:

1.                      Il convient à titre liminaire de préciser l'objet du litige.

a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1; GE.2019.0067 du 23 juin 2020 et les références citées). En droit vaudois, l'art. 79 al. 2, 1ère phrase, de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable à la présente procédure par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, prévoit que le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

b) En l'occurrence, la Municipalité a expliqué que le recourant avait déposé deux demandes de permis de construire, l'une portant sur un immeuble de huit logements (n° CAMAC 176737) et l'autre portant sur deux immeubles de huit logements (n° CAMAC 176754). Dans son acte de recours, le recourant se limite à contester la décision rendue par la Municipalité concernant la procédure CAMAC 176754, portant sur un projet de deux immeubles de huit logements chacun. La présente procédure se limite ainsi à cette seule décision.

2.                      Le recourant a requis la jonction des causes AC.2019.0023 et AC.2019.0044, subsidiairement la suspension de la présente procédure, dans l'attente de l'issue de la procédure de recours relative à la zone réservée communale (AC.2019.0023).

Conformément à l'art. 24 LPA-VD, l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de faits identique ou à une cause juridique commune. L'art. 25 LPA-VD prévoit ensuite que l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.

En l'occurrence, il n'y a pas lieu de joindre les deux procédures précitées qui portent sur des objets distincts et concernent des autorités différentes. Ainsi, la procédure AC.2019.0023 relative à la zone réservée oppose le recourant au Département des institutions et du territoire (auparavant le Département du territoire et de l'environnement) et au Conseil général de Croy. La procédure AC.2019.0044 oppose en revanche le recourant à la Municipalité de Croy, ainsi qu'à divers opposants. Il n'y a pas dans cette mesure une identité des causes. Quant à la requête de suspension, le Tribunal a statué par arrêt distinct de ce jour dans le cadre de la procédure AC.2019.0023. Il n'apparaît dès lors pas nécessaire de suspendre la présente procédure qui a au demeurant été instruite de manière coordonnée avec cette procédure-là. Cette requête est dès lors rejetée en tant qu'elle conserve un objet.

3.                      Le recourant requiert plusieurs mesures d'instruction, en particulier la mise en œuvre d'une inspection locale et la production du projet de révision du PGA soumis aux autorités cantonales compétentes. Il requiert aussi la production des pièces produites dans le cadre de la procédure AC.2019.0023.

a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées). La procédure devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe écrite (art. 27 LPA-VD).

b) En l'occurrence, l'instruction des procédures AC.2019.0023 et AC.2019.0044 a été coordonnée, de sorte que le Tribunal a eu connaissance des pièces produites dans les deux procédures. Au vu du dossier de la cause, ainsi que des pièces produites par le recourant, notamment des photographies des lieux, il n'apparaît pas nécessaire de procéder à une inspection locale. Quant à la requête de production du projet de révision du PGA, la Municipalité a fourni des explications au sujet de la procédure de révision dont il ressort que celle-ci est toujours en cours. Compte tenu des explications fournies à ce sujet et au vu des motifs qui suivent, il n'apparaît pas nécessaire de compléter davantage le dossier à ce sujet. Le Tribunal s'estime suffisamment renseigné par les éléments au dossier. Il n'est donc pas donné plus ample suite aux mesures d'instruction requises.

4.                      Le recourant conteste le refus de délivrer le permis de construire sollicité. Il invoque le caractère obligatoire du permis d'implantation qu'il a obtenu en 2016.

a) La décision attaquée se fonde sur l'art. 49 LATC pour refuser le permis de construire.

Le 1er septembre 2018 est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) qui ont été remplacés par les art. 47 et 49 LATC. Les art. 47 et 49 LATC ont la teneur suivante:

"Art. 47 Plans en voie d'élaboration

1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.

2 L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.

3 Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."

Art. 49    Plans soumis à l'enquête publique

1 La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.

2 L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis."

Des mesures conservatoires fondées sur les art. 47 et 49 LATC sont admissibles non seulement dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment arrêts AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est en effet soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC). Dès lors, l'art. 49 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée (cf. AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2b et les références citées).

Dans le cas présent, la zone réservée, qui constitue une mesure de planification provisoire, a été mise à l'enquête publique du 7 février au 8 mars 2018. Cette zone réservée a ensuite été adoptée le 1er octobre 2018, soit dans le délai de l'art. 49 al. 2 LATC. La demande litigieuse a quant à elle été déposée le 22 février 2018, soit postérieurement à cette mise à l'enquête, de sorte que le refus de délivrer une autorisation, fondée sur l'art. 49 LATC ne prête pas le flanc à la critique. La Municipalité aurait pu, quoi qu'il en soit, se prévaloir également de l'art. 47 LATC qui lui permet de refuser un projet avant même la mise à l'enquête de la planification projetée.

b) Le recourant se prévaut de l'autorisation préalable d'implantation délivrée en 2016.

L'autorisation préalable d'implantation est définie à l'art. 119 LATC, dans les termes suivants:

"1 Toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont applicables.

2 L'autorisation préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.

3 L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable."

L'autorisation préalable d'implantation, dont de nombreux cantons permettent la mise à l'enquête (p. ex. "sanction préalable de construire" en droit neuchâtelois, "generelles Baubegehren" en droit bâlois), a été créée pour garantir à la procédure d'autorisation de construire un déroulement par étapes, expéditif et aussi économique que possible. Cette autorisation empêche le renchérissement ou l'allongement de la procédure d'autorisation. Elle permet surtout de garantir la sécurité du droit et la transparence aussi bien pour les constructeurs que pour les éventuels tiers intéressés (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.5 et les références citées). Il est parfois expédient d'obtenir de l'autorité municipale une décision de principe, si l'on peut dire, sur un projet envisagé, surtout si ce projet est complexe. Présenter des plans détaillés pour une telle construction, afin de satisfaire aux exigences posées par la demande de permis de construire, est très coûteux et il est plus sûr de soumettre à la municipalité, dans un premier temps, un projet plus général (AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid. 10a; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, p. 70; voir aussi Bulletin du Grand Conseil, séance du 13 novembre 1985, ch. 4.4.8 p. 485). Une telle autorisation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les éléments contenus dans cette autorisation, que la délivrance du permis de construire. Ce dernier doit donc être accordé si la demande en est faite dans le délai légal de deux ans (cf. art. 119 al. 2 LATC), si le projet de construction est conforme aux conditions fixées par le permis d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation préalable, il est conforme aux normes applicables. Ce permis confère temporairement force de chose décidée aux éléments qu'il contient, ce qui a pour effet d'empêcher que ces éléments soient remis en cause à l'occasion de la délivrance du permis de construire (AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4a et les références citées). L'autorisation préalable d'implantation ne permet cependant pas au propriétaire foncier de réaliser à tout prix une construction. Il ne s'agit pas d'une autorisation de base, qui serait simplement complétée et détaillée par le permis de construire. Le bénéficiaire d'une telle autorisation doit encore entreprendre des démarches nécessaires à l'obtention de l'autorisation définitive de construire au sens des art. 114 LATC et 22 LAT. Selon la jurisprudence constante, la municipalité n'est tenue par l'autorisation préalable d'implantation que dans la mesure où la situation de fait et de droit déterminante, qui avait conduit à son octroi, reste pour l'essentiel inchangée. La municipalité conserve dès lors la possibilité de refuser le permis de construire en raison d'un changement de la planification, lequel constitue une modification importante de la situation de droit déterminante. L'inclusion du terrain concerné dans une zone réservée interdisant toute construction doit ainsi également être prise en compte par la municipalité au moment de la décision sur la demande de permis de construire. L'autorisation préalable d'implantation ne constitue ainsi pas un droit acquis, qui garantirait que le permis de construire soit délivré en dépit de changements de réglementation ou de planification intervenus entre-temps (AC.2018.0273 précité, consid. 4c et les références citées, cf. aussi TF 1C_168/2019 du 17 janvier 2020).

Dans le cas présent, le recourant ne saurait se prévaloir de l'autorisation préalable d'implantation délivrée en 2016, dès lors que, du fait de la procédure de zone réservée engagée et adoptée depuis lors, la situation de droit déterminante a changé au moment où l'autorité intimée était appelée à statuer sur la demande de permis de construire.

Le refus de la Municipalité de délivrer le permis de construire litigieux est donc conforme aux dispositions légales précitées et peut être confirmé.

5.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, le recourant supportera l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1) ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de la Commune de Croy, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD et 11 TFJDA). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens aux opposants qui n'ont pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Croy, du 8 janvier 2019, est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à titre de dépens à la Commune de Croy, est mise à la charge de A.________.

 

Lausanne, le 17 septembre 2020

 

La présidente:                                                                                           La greffière:       


                                                                                              

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.