TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 14 août 2020

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. André Jomini, juge et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

 

A.________ à ******** représentée par Me Philippe Richard, avocat à Lausanne.  

  

Autorité intimée

 

Service des communes et du logement, Division logement, (actuellement Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), à Lausanne.   

  

 

Objet

       Loyer contrôlé  

 

Recours A.________ c/ décision du Service des communes et du logement du 18 février 2019 autorisant la rénovation, sous certaines conditions, d’un appartement de 2 pièces au 2ème étage (ex-B.________) de l'immeuble sis ******** à ******** (parcelle ********) - dossier joint: AC.2019.0086 - Recours A.________ c/ décision du Service des communes et du logement du 18 février 2019 autorisant la rénovation, sous certaines conditions, de l'appartement de 4 pièces au 5ème étage (ex-C.________) de l'immeuble sis ******** à ******** (parcelle ********)

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n°******** de ********, sise ********, sur laquelle s’élève depuis 1961 un bâtiment n° ECA ******** à deux entrées (nos ******** et ********), lequel abrite des appartements locatifs.

B.                     Le 10 décembre 2018, A.________ a saisi le Service des communes et du logement (SCL) d’une demande d’autorisation simplifiée en vue de la rénovation d’un appartement de deux pièces de 60 m2 au 2ème étage (ex-B.________) de l'immeuble sis ********, en indiquant que l’ancien loyer net était de 608 fr. par mois et que le loyer net escompté après travaux serait de 1'215 fr. par mois. Elle a joint à sa demande un budget de rénovation d’un montant de 55'804 fr.68, dont 52'953 fr.15 de travaux, ainsi que la police assurance-incendie du bâtiment, faisant état d’une valeur de 15'736'050 francs. Requise de préaviser l’autorisation, la Municipalité de ******** a, le 11 février 2019, demandé au SCL de fixer le loyer de l’appartement après travaux à 151 fr. le mètre carré. Le 18 février 2019, le SCL a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:

«(…)

Le Service des communes et du logement autorise la rénovation de cet appartement, à la condition suivante:

  1.         Le loyer de ce logement sera contrôlé pour une durée de trois ans à compter                   de sa première mise en location après travaux. Il ne devra pas excéder CHF                    753.-/mois net (sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni                   les taxes d'épuration et d'évacuation des déchets) lors de sa remise en                               location après travaux (valeur décembre 2018, taux hypothécaire de                     référence OFL de 1,50%), sous réserve du décompte final des travaux ou                       des modifications légales ou d'éventuels dépassements justifiés à                           communiquer au Service des communes et du logement avant toute                               signature d'un nouveau bail.

  2.         Une copie du nouveau bail à loyer lors de la remise en location de ce                              logement (avec la formule verte de notification de loyer lors de la conclusion                     d'un nouveau bail) devra être transmise pour contrôle à la Division logement.

  3.         Le décompte final des travaux devra être produit à la Division logement.

(…)»

C.                     Le 7 février 2019, A.________ a saisi le SCL d’une demande d’autorisation simplifiée en vue de la rénovation d’un appartement de quatre pièces de 108 m2 au 5ème étage (ex-C.________) de l'immeuble sis ********, en indiquant que l’ancien loyer net était de 962 fr. par mois et que le loyer net escompté après travaux serait de 2’000 fr. par mois. Elle a joint à sa demande un budget de rénovation d’un montant de 85'509 fr.39, dont 81'140 fr. de travaux. Le 18 février 2019, le SCL a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:

«(…)

Le Service des communes et du logement autorise la rénovation de cet appartement, à la condition suivante:

  1.         Le loyer de ce logement sera contrôlé pour une durée de trois ans à compter                   de sa première mise en location après travaux. Il ne devra pas excéder CHF                    1'393.-/mois net (sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni                   les taxes d'épuration et d'évacuation des déchets) lors de sa remise en                               location après travaux (valeur février 2019, taux hypothécaire de référence            OFL de 1,50%), sous réserve du décompte final des travaux ou des                               modifications légales ou d'éventuels dépassements justifiés à communiquer                      au Service des communes et du logement avant toute signature d'un                                 nouveau bail.

  2.         Une copie du nouveau bail à loyer lors de la remise en location de ce                              logement (avec la formule verte de notification de loyer lors de la conclusion                     d'un nouveau bail) devra être transmise pour contrôle à la Division logement.

  3.         Le décompte final des travaux devra être produit à la Division logement.

(…)»

D.                     Par acte du 19 mars 2019, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du SCL ayant trait l’appartement de deux pièces de 60 m2 (ex-B.________), ********. A titre principal, elle conclut à ce que cette décision soit réformée en ce sens que le loyer contrôlé ne dépasse pas 1'215 fr. ou 243 fr. le mètre carré; subsidiairement, elle demande l’annulation de cette décision. La cause a été enregistrée sous n°AC.2019.0085.

Le même jour, A.________ a recouru auprès de la CDAP contre la décision du SCL ayant trait l’appartement de deux pièces de 108 m2 (ex-C.________), ********. A titre principal, elle conclut à ce que cette décision soit réformée en ce sens que le loyer contrôlé ne dépasse pas 2’000 fr. ou 222 fr. le mètre carré; subsidiairement, elle demande l’annulation de cette décision. La cause a été enregistrée sous n°AC.2019.0086.

A.________ a requis la tenue d’une audience avec inspection locale.

Le 29 avril 2019, le juge instructeur a joint les deux causes sous n°AC.2019.0085.

Le SCL a produit son dossier; dans sa réponse du 20 mai 2019, il propose le rejet des deux recours.

A.________ s’est déterminée le 26 août 2019 dans une écriture complémentaire; elle maintient ses conclusions et requiert la mise en œuvre d’une expertise. Elle a demandé ultérieurement qu’une audience avec des débats publics soit convoquée.

E.                     L’audience de jugement, convoquée initialement au 31 mars 2020, a été renvoyée suite aux mesures sanitaires d’urgence ordonnées par le Conseil fédéral dans le cadre de la pandémie du Covid-19.

Le 5 juin 2020, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), Division logement, qui a succédé au SCL, s’est déterminée spontanément sur l’écriture de A.________ du 26 août 2019 et s’est référée notamment à l’arrêt AC.2018.0436 du 29 avril 2020.

Le 9 juin 2020, A.________ a requis la production par le DGTL du calcul théorique de rendement.

Le 10 juin 2020, la DGTL a produit le détail de son calcul.

F.                     Le Tribunal a tenu une audience d’instruction et de débats publics au Palais de justice de l’Hermitage le 15 juin 2020; il a recueilli les explications finales de A.________ et de la DGTL.

G.                    Postérieurement à l’audience, le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Les décisions attaquées ont été prises en application de la loi cantonale du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), dont l’art. 23 al. 3 précise que le recours s'exerce conformément à la loi sur la procédure administrative. Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Les recours, interjetés dans la forme et le délai prescrits aux art. 77 et 79 al. 1 LPA-VD, sont ainsi recevables et il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.                      La recourante demande la convocation d’une audience avec inspection locale, ainsi que des débats publics. Elle requiert en outre la mise en œuvre d’une expertise.

a) On rappelle que devant la CDAP, la procédure est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant (art. 33 al. 1 LPA-VD). Sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité (al. 2). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment (art. 29 al. 1 LPA-VD), entendre les parties (let. a), ordonner une inspection locale (let. b), mettre en œuvre une expertise (let. c), recourir à la production de documents, titres et rapports officiels (let. d), aux renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e) et recueillir des témoignages (let. f). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).

Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).

b) En l’occurrence, le Tribunal a tenu une audience publique (cf. art. 6 par. 1 CEDH), au cours de laquelle il a recueilli les explications finales des parties. Au surplus, l’on peut se dispenser de procéder à une vision locale et d’ordonner une expertise. L’autorité intimée a produit le dossier de la procédure administrative. Or, ce dossier est complet et le litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre principalement, sinon exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Le sort du présent litige dépend pour l’essentiel de la résolution de questions juridiques à caractère technique, dont tous les aspects ont pu être développés dans les écritures des parties à la procédure et au cours des débats publics. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de donner suite à la réquisition de la recourante.

3.                      Le litige a trait à la détermination par l’autorité intimée du loyer contrôlé suite à la rénovation par la recourante de deux des appartements aménagés dans les étages supérieurs des immeubles dont elle est propriétaire, avenue Nestlé 9-11, à Vevey. La recourante estime que ces loyers ont été arbitrairement fixés trop bas.

a) Le 1er janvier 2018, la LPPPL a remplacé la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR), laquelle a été abrogée à la même date et répondait à un but d'intérêt public, à savoir conserver sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles. Le but de la LDTR était de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées. Il s'agissait ainsi de combattre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (voir ATF 89 I 178; 101 Ia 502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b; 116 Ia 401; 113 Ia 132 consid. 7). La loi tendait à enrayer la diminution du nombre des logements entrant dans cette catégorie, tout en permettant le bon entretien des immeubles (voir Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 1985, p. 1426). Le régime d'autorisations administratives prévu par la LDTR complétait efficacement les dispositions de protection dont peuvent bénéficier les locataires au titre du droit privé fédéral en matière de bail à loyer (Exposé des motifs complémentaire et projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois, législature 2013-2017 n°168, p. 11).

Les mesures cantonales visent non seulement à éviter la disparition de logements à la suite de démolition et de changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie qualitative; cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 2). La LPPPL prévoit la perdurance d'un dispositif légal visant à assurer le maintien de la substance locative vaudoise existante (Exposé des motifs n°168, p. 25).  

b) Aux termes de son art. 1er let. a, la LPPPL a notamment pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif). Le Titre II de la loi (art. 2-26) régit la préservation du parc locatif existant, cependant que le Titre III (art. 27-40) régit la promotion du parc locatif.

L’art. 5 let. a LPPPL soumet à une autorisation du département en charge du logement les travaux de démolition, de rénovation d'importance et de transformation portant sur des logements loués. L’art. 6 LPPPL prescrit que la demande d'autorisation de démolition, de rénovation d'importance, de transformation ou de changement d'affectation est adressée à la commune du lieu de situation de l'immeuble, au moyen du questionnaire établi par le département. La commune la transmet au département par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations prévue dans le cadre des dispositions applicables en matière de police des constructions (al. 1). Lorsque les travaux ne consistent qu'en la rénovation d'un maximum de deux appartements isolés dans un immeuble locatif, la demande est adressée au département, qui statue en procédure simplifiée (al. 2).  A teneur de l’art. 8 LPPPL, sous réserve de mesures d'instruction particulières, la commune transmet la requête visée aux articles 6 et 7 au département avec un préavis dûment motivé, dans les trente jours (al. 1). La commune donne toute précision utile dans son préavis. Elle indique, dans tous les cas, si les logements loués concernés correspondent quantitativement et qualitativement à un besoin de sa population (al. 2). Les critères permettant de définir les logements répondant aux besoins de la population sont notamment les niveaux de leurs loyers, leurs surfaces, leurs nombres de pièces et leurs standards constructifs (al. 3). Sous réserve de mesures d'instruction particulières, le département statue dans les vingt jours dès réception du préavis communal (al. 4).

Le chapitre III (Travaux et changements d’affectation de logements loués) du Titre II contient l’art. 10 LPPPL, aux termes duquel la rénovation au sens du présent Titre consiste en tous travaux générant une plus-value pour l'immeuble ou le logement loué concerné sans en modifier la distribution, mais en améliorant son confort. Les travaux de pur entretien ne sont pas inclus dans cette notion (al. 1). La transformation au sens du présent Titre consiste en tous travaux ayant pour conséquence de modifier l'architecture, la surface, le volume, la distribution de tout ou partie d'un immeuble ou d'un logement loué ou d'y aménager de nouvelles installations techniques (chauffage, ascenseur, etc., al. 2). L’art. 11 LPPPL précise que, sur requête, les travaux de rénovation n'impliquant pas de restructuration, d'une part, et dont le coût est inférieur à 20% de la valeur à neuf assurance incendie (ECA) indexée de l'immeuble, d'autre part, peuvent faire l'objet d'une dispense d'autorisation (al. 1). Si les travaux ne concernent qu'une partie de l'immeuble, la valeur de référence est ramenée, par ratio, aux seuls logements concernés (al. 2). Si le décompte final des travaux excède le pourcentage défini à l'alinéa 1, le propriétaire en informe le département et lui communique les loyers prévus après travaux. Ces derniers feront l'objet d'un contrôle au sens de l'article 14 (al. 3). Lorsque, sur une période maximale de dix ans dès l'exécution de la première étape de travaux, le montant cumulé des travaux effectués par étapes est supérieur au pourcentage défini à l'alinéa 1, une requête au sens de l'article 6 doit être présentée (al. 4).

La rénovation qui entre dans le champ d'application de l’art. 10 LPPPL est celle d'importance, ayant pour effet de modifier le standard d'un logement loué, par opposition aux travaux de pur entretien courant qui ne nécessitent pas d'autorisation. Les travaux de peu d'importance qui excèdent le pur entretien sont traités à l'article 11 LPPPL. La transformation est définie comme l'exécution de travaux ayant pour conséquence de modifier l'architecture, la surface, le volume, la distribution intérieure de tout ou partie d'un immeuble locatif ou d'un appartement loué ou d'y créer des installations nouvelles d'une certaine importance (chauffage, ascenseur, etc.). Cette liste exemplative illustre l'importance des travaux et des investissements nécessaires, sachant que ce type de travaux entraîne généralement des conséquences importantes, tant en termes d'intervention technique dans les appartements que de répercussion sur les loyers concernés (Exposé des motifs n°168, p. 36). Les travaux qui n'entraînent pas de transformation et qui, cumulativement, sont inférieurs à 30 % de la valeur à neuf assurance incendie de l'immeuble ou de la partie "logement" concernée par les travaux en cas d'immeuble mixte commercial et d'habitation, ou encore de travaux partiels, peuvent donc faire l'objet d'une demande de dispense d'autorisation (sans préavis communal) adressée directement au département en charge du logement (ibid.).   

L’art. 13 LPPPL énonce les motifs d’autorisation; celle-ci est accordée (al. 1): lorsque les logements loués concernés n'entrent pas dans une catégorie à pénurie (let. a); lorsque les travaux ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général (let. b); lorsque les travaux permettent de favoriser les économies d'énergie ou l'utilisation d'énergies renouvelables, notamment dans les cas prévus dans la loi sur l'énergie. Le département tient compte dans son analyse des baisses prévisibles des charges qu'entraînera l'amélioration du bilan énergétique du bâtiment (let. c). Dans les cas visés sous lettres b) et c) ci-dessus, l'autorisation n'est accordée que pour autant que l'investissement consenti reste proportionné par rapport aux avantages attendus et que les travaux n'aient pas pour objectif de soustraire les logements en cause des catégories répondant aux besoins de la population (al. 2). L’art. 14 LPPPL fixe les conditions auxquelles cette autorisation requise peut être accordée. Cette disposition précise que, hormis les travaux d'assainissement énergétique, le département peut limiter la répercussion des coûts des travaux de démolitions, de transformation ou de rénovation sur le revenu locatif (al. 1). Il peut assortir l'autorisation d'une mesure de contrôle du revenu locatif d'une durée maximale de cinq ans à compter de la mise en location des logements qui compensent ceux démolis, transformés, rénovés ou affectés à d'autres fins que l'habitation (al. 2). En cas de pénurie prononcée au sens de l'article 2, alinéa 4, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans (al. 3).

S’agissant du Titre III de la loi, à teneur de l’art. 27 al. 1 LPPPL, les logements d'utilité publique (ci-après : LUP) sont: les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement ([LL; BLV 840.11] let. a); les logements protégés destinés aux personnes âgées, au sens de l'article 32, alinéa 2 LL (let. b); les logements pour étudiants dont l'Etat contribue à la création par un prêt (let. c); les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique (let. d). L’art. 27 al. 2 LPPPL dispose que pour être reconnu d'utilité publique, le logement à loyer abordable doit remplir les conditions cumulatives suivantes: il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements (let. a); il est destiné à la location à long terme (let. b); il respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat (let. c). Le Conseil d'Etat précise les conditions de l'alinéa 2 sur la base de l'avis de la Commission cantonale consultative du logement, les modalités de contrôle, ainsi que les garanties permettant de s'assurer que la destination de ces logements et les obligations du propriétaire demeurent en cas d'aliénation de l'immeuble. Les mécanismes prévus aux alinéas 1 à 4 de l'article 20 LL sont applicables par analogie (al. 3). Le département est l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'utilité publique (al. 4). Les communes peuvent appliquer des règles communales complémentaires dans les domaines qui ne font pas l'objet d'une règlementation cantonale, notamment en matière de conditions d'occupation. Elles sont soumises à l'approbation du département (al. 5). 

c) Ces dispositions sont complétées par le règlement d’application de LPPPL, du 25 octobre 2017 (RLPPPL; BLV 840.15.1), qui opère la même distinction que le texte de loi. Le chapitre Ier du règlement a trait à la préservation du parc locatif (art. 2-24) et le chapitre II, à la promotion du parc locatif (art. 25-34). L’art. 18 RPPPL a la teneur suivante:

«1 Les travaux d'assainissement énergétique ou favorisant l'utilisation d'énergies renouvelables (apport de matériaux d'isolation, pose de panneaux solaires ou de panneaux photovoltaïques, remplacement d'une énergie fossile par une énergie renouvelable par exemple) sont répercutés à 100%, au taux technique appliqué par le département.

2 Le solde des travaux est répercuté selon un pourcentage résultant de l'application de la méthode de la valeur objective. Cette méthode tient compte notamment de la valeur à neuf assurance incendie de l'immeuble, de sa situation, de son environnement et de sa vétusté. Elle tient compte aussi du niveau de l'état locatif pratiqué avant travaux.

3 Le département peut limiter la répercussion des coûts de l'opération sur le revenu locatif net de l'immeuble (sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni les taxes d'épuration et d'évacuation des déchets). Ce sera le cas, notamment, lorsqu'un immeuble aura été acquis à un prix manifestement surfait ou que les loyers avant travaux sont excessifs en regard de la valeur objective de l'immeuble.»

L’art. 25 al. 1 RLPPPL, qui définit la notion de logements à loyers abordables (LLA), prescrit qu’un logement conserve le statut de LLA et est soumis aux obligations qui en découlent: aussi longtemps que l'imposent les plans et règlements d'affectation fixant des quotas de LUP, au sens de l'article 28, alinéa 1, lettre b LPPPL (al. 1); à défaut de tels quotas, durant 25 ans à compter de sa première location après que la reconnaissance d'utilité publique lui a été octroyée (let. b). L’art. 25 al. 3 RLPPPL dispose que les logements visés à l'article 27 al. 1, let. b et c LPPPL qui ne bénéficient d'aucune aide financière de l'Etat peuvent obtenir le statut de LUP pour autant qu'ils répondent aux critères prévus dans le présent règlement en matière de LLA. Aux termes de l’art. 28 RLPPPL:

« 1 Les loyers des LLA ne sont pas soumis au contrôle de l'Etat. Cependant, le revenu locatif annuel des LLA de l'immeuble doit respecter les plafonds fixés à l'alinéa 2.

2 Les loyers des LLA, quels que soient les critères employés pour leur fixation, tous frais accessoires compris à l'exception des frais de chauffage et d'eau chaude et des taxes d'épuration et d'évacuation des déchets, ne peuvent pas dépasser les limites définies par le tableau ci-dessous, en fonction de la taille et de la situation géographique du LLA (CHF m²/an):

 

Zone géographique / Collocation de la commune

VI

V

IV

III

II

I

Type

CHF m2/an

CHF m2/an

CHF m2/an

CHF m2/an

CHF m2/an

CHF m2/an

1 pièce

250

244

238

232

226

220

2 pièces

243

237

231

225

219

213

3 pièces

240

234

228

222

216

210

4 pièces

237

231

225

219

213

207

5 pièces

234

228

222

216

210

204

3 Les limites de l'alinéa 2 sont fondées sur les indices suivants:

-

Indice suisse des prix à la consommation (ISPC) mars 2017 = 100.7 (indice de base 100.0 = décembre 2015)

-

Indice zurichois (indice ZH) des coûts de la construction : avril 2016 = 99.2 (indice de base 100.0 = avril 2010)

4 Les zones géographiques sont celles établies par l'office fédéral en charge du logement dans le cadre de la fixation des limites de coûts et des montants des prêts en faveur des immeubles locatifs.

5 Le service peut, sur production d'une analyse spécifique, augmenter les valeurs plafond de l'alinéa 2 d'au maximum 5 %, en fonction de performances énergétiques accrues.

6 Le service peut, sur production d'une analyse spécifique, augmenter les valeurs plafond de l'alinéa 2 d'au maximum 5% pour tenir compte des caractéristiques des logements protégés ainsi que des logements pour étudiants.

7 Les valeurs plafond de l'alinéa 2 sont augmentées de 5% pour les LLA non soumis à quotas qui ne sont pas des logements protégés ni pour étudiants.

8 Les surfaces, en m² SUP SIA 416 édition 2003, des espaces communautaires exigées ou autorisées par le département pour les logements étudiants et protégés sont admises au coût correspondant aux 3 pièces. »

4.                      Dans le cas d’espèce, la recourante s’en prend aux décisions attaquées en tant que celles-ci fixent à 753 fr., respectivement 1393 fr., le loyer mensuel des deux appartements après rénovation. Elle invoque la garantie de la propriété; elle fait valoir en substance que les loyers qu’elle a demandés correspondent nécessairement aux besoins prépondérants de la population et qu’en lui imposant les montants figurant dans les décisions attaquées, l’autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d’appréciation, fait preuve d’arbitraire et violé le principe de l’égalité de traitement.

5.                      Au préalable, la recourante invoque la primauté du droit fédéral.

a) Selon l'art. 269 CO, les loyers sont abusifs lorsqu'ils permettent au bailleur d'obtenir un rendement excessif de la chose louée ou lorsqu'ils résultent d'un prix d'achat manifestement exagéré. Aux termes de l’art. 269a CO, ne sont en règle générale pas abusifs les loyers qui, notamment: se situent dans les limites des loyers usuels dans la localité ou dans le quartier (let. a); sont justifiés par des hausses de coûts ou par des prestations supplémentaires du bailleur (let. b); se situent, lorsqu’il s’agit de constructions récentes, dans les limites du rendement brut permettant de couvrir les frais (let. c).

Consacré par l’art. 49 al. 1 Cst., le principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 143 I 109 consid. 4.2.2; 137 I 167 consid. 3.4 p. 174; 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; arrêt 1C_471/2018 du 7 novembre 2019 consid. 2.1). La jurisprudence admet qu'il est interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral (ATF 131 I 333 consid. 2.2 p. 335; 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; 113 Ia 126 consid. 9d p. 143). Les cantons demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif, par exemple en soumettant à autorisation la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation (ATF 101 Ia 502; 99 Ia 604; 89 I 178).

b) L'art. 269 CO autorise un rendement maximal mais n'est pas destinée en principe à garantir ce rendement maximal à la partie bailleresse (arrêt 1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.2). Le loyer avant travaux de l’appartement ex-B.________ était de 608 fr., par mois, soit 7’296 fr. par année. Le loyer maximum autorisé après travaux est de 753 fr. par mois, soit 9036 fr. par an, ce qui correspond à une augmentation annuelle autorisée de 1’740 francs. L'investissement consenti pour les travaux soumis à autorisation de 52'953 fr. engendre ainsi un rendement annuel de 3,28%. Quant à l’appartement ex-C.________, le loyer avant travaux se montait à 962 fr., soit 11'544 fr., et celui autorisé après travaux est de 1’393 fr. par mois, soit 16’716 fr. par an, ce qui correspond à une augmentation annuelle autorisée de 5’172 francs. L'investissement consenti pour les travaux soumis à autorisation de 81'140 fr. engendre ainsi un rendement annuel de 6,37%. Dès lors que les loyers fixés après travaux assureront à la recourante un rendement suffisant des montants investis, la décision attaquée ne porte pas atteinte à la primauté du droit fédéral. 

6.                      A suivre la recourante, les décisions attaquées seraient empreintes d’arbitraire et résulteraient d’un abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée. L’art. 98 let. a LPA-VD confère au recourant la faculté d’invoquer, devant la CDAP, la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. On rappelle qu’il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsqu’une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu’elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310; 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib 205 consid. 4a).

a) La recourante reproche à l’autorité intimée d’avoir apprécié de manière arbitraire les faits de la cause et de ne pas avoir tenu compte des précédentes décisions qu’elle a elle-même rendues par le passé à l’occasion de la rénovation d’autres appartements situés dans le même bâtiment. Il s’avère en effet que cinq décisions similaires ont été rendues entre 2016 et 2018. Le 5 juillet 2016, l’autorité intimée a fixé pour un appartement de 3 pièces au 5ème étage de l’immeuble ********, de 79 m2, dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 1'386 fr., un loyer au m2 annuel de 235 fr.44, soit un loyer mensuel de 1'550 francs. Le 12 octobre 2017, elle a fixé, pour un appartement de 2 pièces de 66 m2 dans le même immeuble, dont le loyer avant travaux se montait à 900 fr. par mois, un loyer au m2 annuel de 218 fr.18 le m2, soit un loyer mensuel net de 1'200 francs. Le 20 novembre 2017, elle a fixé, pour un appartement d'une pièce au 5ème étage de l’immeuble ********, de 33 m2, dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 550 fr., un loyer mensuel net annuel de 254 fr.50 le m2 annuel, soit un loyer mensuel de 700 francs. Dans ces trois décisions, les dispositions de la LDTR, alors en vigueur, ont été appliquées; celles de la LPPPL ont été appliquées dans les deux décisions suivantes. Le 3 avril 2018, l’autorité intimée a fixé, pour un appartement d'une pièce au rez-de-chaussée de l’immeuble ********, de 34 m2, dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 550 fr., un loyer au m2 annuel de 223 fr.41, soit un loyer mensuel de 633 francs. Le 20 août 2018, elle a fixé pour un appartement de 2 pièces au 4ème étage de l’immeuble ******** de 66 m2, dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 1'092 fr., un loyer annuel au m2 de 218 fr.80, soit un loyer mensuel de 1'200 francs.

La recourante évoque ces cinq précédents, qu’elle estime comparables aux deux décisions attaquées, pour se plaindre de ce que, dans ces derniers cas, l’autorité intimée ait abouti à des loyers annuels de 151 fr. le mètre carré, ce qui, pour elle, serait invraisemblable. Dans ses écritures, l’autorité intimée explique que, saisie d'une demande d’autorisation de rénovation portant, non pas sur un immeuble tout entier mais sur un ou plusieurs appartements pris isolément, elle prend généralement pour base d'analyse le dernier loyer appliqué in concreto par le maître de l'ouvrage, ce loyer étant «(…)présumé refléter l'historique de la location et la juste valeur de l'appartement». Comme l’autorité intimée a fondé son analyse technique en prenant pour base de calcul le dernier loyer pratiqué par la recourante, il en est résulté un écart entre les loyers après travaux admis dans les cinq décisions précitées et ceux fixés dans les deux décisions attaquées.

b) Dans la décision attaquée, l’autorité intimée a autorisé la rénovation de l’appartement de 2 pièces au 2ème étage de l'immeuble ******** (ex-B.________) en prenant pour base le dernier loyer mensuel de 608 fr., montant qu’elle juge assez proche du loyer objectif, lequel a été estimé à 672 fr. (écart de 10 % environ). Pour ce qui concerne l'appartement de 4 pièces de 108 m2 au 5ème étage de l'immeuble ******** (ex-C.________), l’autorité intimée a estimé, qu'en raison du bas niveau de loyer pratiqué en dernier lieu pour cet appartement de grande surface (962 fr. par mois) elle pouvait lui substituer le loyer objectif tel que calculé par ses soins, soit 1'188 fr., l'écart entre les deux étant significatif, puisque de 23% environ. L’autorité intimée a retenu que les loyers avant travaux de ces appartements, qu’elle présente comme étant vétustes, lui semblaient suffisants pour permettre d'assumer en partie les travaux de rénovation nécessaires à leur réhabilitation.

aa) Selon une jurisprudence établie, l’autorité intimée peut prendre en compte un revenu locatif avant travaux différent de l’état locatif existant, car le loyer «réel» peut être supérieur ou inférieur à celui pour lequel un objet comparable pourrait être remis sur le marché locatif (arrêts FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 5d; FO.2006.0013 du 27 octobre 2008 consid. 3a; FO.1994.0036 du 13 novembre 1996 consid. 3b). Le calcul en deux étapes, soit la définition du loyer dit objectif, puis le report admissible du coût des travaux sur l’état initial constitue dès lors une méthode d'évaluation adéquate (arrêts FO.2006.0013 du 27 octobre 2008 consid. 3a; FO.1999.0020 du 11 octobre 2000 consid. 4b/dd confirmé par arrêt 1P.705/2000 du 24 septembre 2001; FO.1997.0037 du 7 juillet 1999 consid. 5a et b). La Cour de céans vient du reste de le confirmer dans un arrêt récent (AC.2018.0436 du 19 avril 2020 consid. 10).

bb) L'utilisation de la méthode de la valeur objective résulte de l'art. 18 al. 2 RLPPPL qui constitue à cet égard une base légale suffisante (arrêt AC.2018.0436 déjà cité, consid. 8b/bb). Il s'agit d'une méthode pratiquée de longue date par l'autorité intimée et confirmée par le tribunal de céans sous l'empire de la LDTR (cf. arrêts AC.2015.0244 du 19 janvier 2017 consid. 3c; AC.2016.0201 du 1er décembre 2016 consid. 5; FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 5). En cas de travaux mixtes, cette méthode permet de déterminer la part des travaux correspondant à une rénovation, qui peut seule être mise à la charge des locataires, à l'exclusion de la part des travaux correspondant à l'entretien (cf. arrêts AC.2015.0244 précité consid. 3c/bb; FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 5; FO.2006.0013 du 27 octobre 2008 consid. 3a).

En premier lieu, l'autorité intimée détermine la valeur objective du logement, puis son loyer objectif. La valeur objective du logement à neuf est composée de trois éléments, soit la valeur propre du logement, la valeur du terrain et la valeur des aménagements extérieurs et autres investissements assumés lors de la construction (taxes et divers). Ces trois éléments, tous dérivés de la valeur ECA du bâtiment, sont respectivement pondérés aux taux de 70, 20, respectivement 10%. L'autorité tient ensuite compte de l'âge du bâtiment.

Le calcul de la valeur propre repose sur le principe que la valeur au mètre carré d'un petit appartement est plus importante que celle d'un grand appartement du même bâtiment, cela parce que la valeur des zones techniques et sanitaires indispensables dans chaque logement, quelle qu'en soit la surface, se répartit sur des surfaces différentes. L'autorité intimée augmente ou réduit en conséquence les surfaces nettes concernées par l'application des coefficients ci-après: 128,08 % pour les appartements de 1 pièce de surface inférieure à 25 m2; 105,26 % pour les autres appartements de 1 pièce; 101,84 % pour les appartements de 2 pièces; 100 % pour ceux de 3 pièces, type que l'autorité considère comme moyen; 98,66 % pour ceux de 4 pièces, et 97,27 % pour ceux de 5 pièces. Enfin, la valeur ECA du bâtiment est répartie sur les surfaces ainsi pondérées.

En l’espèce, l’autorité intimée a retenu des loyers objectifs de 672 fr. pour l’appartement de deux pièces (ex-B.________) et de 1'188 fr. pour le quatre pièces (ex-C.________).

cc) Comme l’autorité intimée elle-même l’indique, cette question doit ensuite être examinée au cas par cas, notamment lorsque le loyer pratiqué s'écarte de manière significative du loyer objectif tel que calculé par ses soins, plus particulièrement lorsqu'il est nettement plus bas et ce, afin de ne pas pénaliser la réfection d'objets isolés. A lire la recourante, on se trouverait en l’occurrence dans une pareille situation, de sorte que l’autorité intimée ne pouvait sans arbitraire tenir compte des derniers loyers payés par les précédents locataires de ces deux appartements; elle devait au contraire les adapter pour parvenir à un loyer objectif. Elle fait valoir que les derniers loyers pratiqués correspondaient concrètement, pour ces derniers, à une «rente de situation» et ne seraient pas représentatifs de l’état du marché, dès lors que ces précédents locataires occupaient ces appartements depuis 35, respectivement 42 ans. Elle se plaint de ce que l’autorité intimée, en prenant ces montants en considération dans son calcul, ait rendu une décision entachée d’arbitraire.

Dans sa réponse, l’autorité intimée explique, s’agissant de la décision autorisant la rénovation de l’appartement de deux pièces dans l'immeuble ******** (ex-B.________), avoir effectivement pris en considération dans son calcul le dernier loyer mensuel de 608 fr., dans la mesure où celui-ci lui est paru assez proche du loyer objectif, estimé à 672 fr., l’écart étant de 10% environ. En revanche, dans la décision ayant trait à la rénovation de l'appartement de quatre pièces dans l'immeuble ******** (ex-C.________), l’autorité intimée a estimé, selon ses explications, qu'en raison du bas niveau de loyer pratiqué en dernier lieu pour cet appartement de grande surface (962 fr. par mois), elle pouvait lui substituer le loyer objectif tel que calculé par ses soins, soit 1'188 fr. par mois, l'écart entre les deux montants, 23% environ, étant significatif. Les derniers loyers pratiqués dans ces deux appartements expliquent en grande partie l'écart entre les loyers après travaux admis dans les cinq précédents cités supra sous a) et les loyers résultant des deux décisions attaquées.

Comme on l’a vu plus haut, l’art. 18 al. 2 RLPPPL impose de tenir compte, pour la fixation de la valeur objective avant travaux, non seulement de la valeur à neuf assurance incendie de l'immeuble, de sa situation, de son environnement et de sa vétusté, mais également (cf. 3ème phrase) du niveau de l'état locatif pratiqué avant travaux. Si elle constitue une base légale suffisante, cette disposition ne fait que mentionner la méthode applicable sans toutefois en fournir les détails qui résultent, comme par le passé, des directives de l'autorité intimée, respectivement de sa pratique (cf. arrêts AC.2018.0436 précité consid. 8b/bb; AC.2015.0244 précité consid. 2c et arrêt 1C_110/2017 consid. 4.1.2). Or, selon ses explications, l’autorité intimée a pour pratique, lorsqu'elle est saisie d'une requête de rénovation portant sur un ou des appartements pris isolément, de prendre pour base d'analyse le dernier loyer appliqué in concreto par le maître de l'ouvrage, ce dernier étant présumé refléter l'historique de la location et la juste valeur de l'appartement. Elle s’en écarte seulement lorsque ce loyer est nettement plus bas que le loyer objectif calculé par ses soins. In casu, la différence entre le dernier loyer demandé au locataire de l’appartement ex-B.________, 608 fr., et le loyer objectif, 672 fr., n’est que de 10%; une aussi faible différence ne justifiait pas de l’autorité intimée qu’elle s’en écarte.

Ce calcul ne procède certainement pas d’un abus, de la part de l’autorité intimée, du pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en la matière. Ceci d’autant moins qu’à l’inverse, l’autorité intimée a tenu compte tenu de la différence importante – 23% – entre le dernier loyer pratiqué dans l’appartement ex-C.________ et le loyer objectif pour finalement faire application de ce dernier, 1'188 fr., dans ses calculs. Au surplus, la pratique de l’autorité intimée répond à un intérêt public prépondérant, qui vise à conserver un parc locatif d'une certaine catégorie en général, pour l'ensemble de la population (cf. arrêt 1C_110/2017 déjà cité consid. 4.2.2) et n’apparaît pas comme étant contraire au principe de la proportionnalité. Dans la pesée des intérêts en présence, la réglementation instaurant un contrôle des loyers poursuit en effet un intérêt public qualifié d'important par la jurisprudence constante, qui doit l'emporter sur l'intérêt privé de la recourante à pouvoir jouir librement des fruits de son immeuble, en adaptant les loyers aux conditions actuelles du marché (dans le même sens, cf. arrêt AC.2018.0436 précité consid. 8b/cc). Du reste, cette mesure est limitée dans le temps puisque la recourante ne sera soumise au contrôle des loyers en question que durant une période de trois ans. Le rapport entre le but poursuivi, le maintien de la substance locative existante, et l’intérêt privé compromis apparaît dès lors comme étant raisonnable (principe de la proportionnalité au sens étroit; cf. sur ce point ATF 140 I 2 consid. 9.2.2 p. 24; 218 consid. 6.7.1 p. 235; 139 I 180 consid. 2.6.1 p. 187; 138 II 346 consid. 9.2 . 362; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; v. en outre arrêts 1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid. 6.2; 1C_370/2017 du 4 juillet 2018 consid. 2.2). On ne voit pas qu’une mesure moins incisive que la prise en compte du dernier loyer pratiqué dans l’état locatif, lorsque celui-ci est proche du loyer objectif, ait pu atteindre également le but d’intérêt public visé par la décision attaquée.

c) La recourante se plaint toutefois de ce que les loyers admis après les travaux de rénovation des deux appartements seraient insuffisants.

aa) La jurisprudence a précisé, selon diverses formulations, que le montant des loyers après travaux devait permettre économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux (arrêt 1P.705/2000 du 24 septembre 2001 consid. 2d, in: RDAF 2002 I p. 49), respectivement que la fixation des loyers après travaux sur la base d'un état locatif objectif corrigé ne vidait en principe pas la garantie de la propriété privée de sa substance, pour autant qu'elle assure au propriétaire un rendement suffisant des fonds propres investis dans l'acquisition et la rénovation des immeubles (ibid., consid. 3b). Sous l’empire de la LDTR, l'expérience a montré que lorsque des appartements individualisés sont rénovés, les loyers sont aussi adaptés en conséquence de manière individuelle. L'objectif de préservation du parc locatif poursuivi par la LDTR implique dès lors que chaque rénovation d'appartement individualisé fasse l'objet d'un examen dès le moment où les travaux sont d'une certaine importance et risquent d'entraîner des hausses de loyers susceptibles de faire sortir les logements concernés des objets répondant aux besoins prépondérants de la population (arrêt AC.2015.0244 du 19 janvier 2017 consid. 2c/bb, confirmé par arrêt 1C_110/2017, déjà cité). Ces considérations sont toujours valables depuis l’entrée en vigueur de la LPPPL. Aussi en présence, comme en l’occurrence, de travaux mixtes, à savoir des travaux d'entretien courant et de rénovation, l'autorité doit, pour fixer le loyer net admissible après travaux, recourir à une méthode dite "de la valeur objective". Cette méthode vise notamment à déterminer la part des travaux correspondant à une rénovation, qui peut seule être mise à la charge des locataires, à l'exclusion de la part des travaux correspondant à l'entretien (arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2016 consid. 5a; FO.2006.0013 du 27 octobre 2008 consid. 3a).

Pour fixer le loyer admissible après travaux, l’autorité détermine d'abord le pourcentage admissible du coût des travaux pouvant être répercuté sur les locataires. Pour calculer ce pourcentage, elle considère que le 30% du loyer objectif correspond à une part d'entretien, alors que le 70% permet au propriétaire de rentabiliser ses frais financiers et peut être répercutée sur les loyers. Ainsi, la part du loyer effectif dépassant le 70% du loyer objectif est celle qui peut effectivement être affectée à l'entretien de l'immeuble et ne peut être répercutée sur les loyers. Il déduit cette part du 100% des travaux pour arrêter le pourcentage du montant total des travaux qui peut être répercuté sur les loyers. De manière générale, en pratique et sous réserve de cas exceptionnels où les loyers sont manifestement et de longue date particulièrement excessifs, l'autorité cantonale ne descend pas en dessous de 50% afin de garantir un minimum de rentabilité au propriétaire. Puis, elle fixe le loyer admissible après travaux en ajoutant au loyer effectif le rendement admissible des travaux, renté au taux de référence des loyers. Les travaux réellement à plus-value (création d'un élément qui n'existait pas) ou qui s'inscrivent dans une perspective de développement durable ou d'économies d'énergie (cf. art. 18 al. 1 RPPPL) sont rentabilisés à 100%, toujours au taux de référence des loyers (cf. arrêt AC.2015.0244, déjà cité, consid. 3c/bb).

bb) L’autorité intimée explique qu’en l'espèce, pour l’appartement de deux pièces (ex-B.________) de l'immeuble ********, elle a pris en compte un coût des travaux de 55'805 fr., admis à hauteur de 80% comme des travaux d'entretien (44'644 fr.) et de 20% comme des travaux à plus-value (11'161 fr.). Cette approche n’est, en soi, guère critiquable. Elle a considéré que le loyer effectif (7'296 fr. par an) représentait les 90% du loyer objectif (soit 8'066 fr. par an), de sorte que le propriétaire dispose d'une «réserve théorique d'entretien» de 20%, soit la part qui excède le 70% du loyer objectif. Cette réserve a été déduite du montant des travaux d'entretien, lesquels ont été pris en considération à hauteur de 80%, cependant que les travaux à plus-value ont été rentabilisés à 100%. Ainsi, les travaux entrepris dans cet appartement peuvent être répercutés sur le locataire à hauteur de 1'640 fr. par an ([55'805 fr. x 3,5%] x 84%) soit 136 fr. par mois. A ce montant s’ajoutent les travaux de réfection de l’ascenseur de l’immeuble (329'535 fr.), part estimée à 3'968 fr. et rentabilisée à 76% au taux de 3,5%, ce qui donne droit à une hausse complémentaire de 105 fr. par an, soit 9 fr. par mois. Ainsi, au total, le loyer admissible après travaux, selon ce calcul, serait de 753 fr. par mois, soit 151 fr. le mètre carré. Par rapport à un loyer avant travaux de 608 fr. par mois, cela représente une hausse d’environ 24%.

S’agissant de l’appartement de quatre pièces (ex-C.________) de l'immeuble ********, l’autorité intimée a effectué un calcul similaire. Elle a pris en compte un coût des travaux de 85'509 fr., admis à hauteur de 80% comme des travaux d'entretien (68'408 fr.) et de 20% comme des travaux à plus-value (17'102 fr.). On a vu au paragraphe précédent (supra, b) que le loyer objectif, soit 1'188 fr. par mois, avait été substitué au dernier loyer payé par le précédent locataire, lequel a été estimé comme étant sensiblement trop bas. Compte tenu de contexte particulier, l’autorité intimée a pris en considération un taux de rendement de 76% des travaux, soit le même que celui retenu pour les travaux généraux, au taux de 3,5%. Cela représente une augmentation de loyer de 2'280 fr. par an, soit 190 fr. par mois. A ce montant s’ajoutent la part des travaux de réfection de l’ascenseur de l’immeuble, estimée à 7'142 fr. et rentabilisée à 76% au taux de 3,5%, ce qui donne droit à une hausse complémentaire de 192 fr. par an, soit 16 fr. par mois. Ainsi, au total, le loyer admissible après travaux, selon ce calcul, serait de 1’393 fr. par mois, soit 155 fr. le mètre carré. Par rapport à un loyer avant travaux de 962 fr. par mois, certes très bas, cela représente une hausse d’environ 44%.

cc) La recourante se plaint à cet égard de ce que l’autorité intimée aurait sous-évalué le prix du terrain dans son calcul. Il appert pourtant que cette dernière s’est fondée sur sa pratique consistant, pour déterminer en l’occurrence la valeur objective, à se fonder sur les paramètres suivants: la valeur à neuf ECA (indice 125 valeur mars 2017, indice 100 = 1990), le terrain (exprimé en pour-cent, en principe entre 15% à 25%) et les aménagements extérieurs et divers (exprimés en pour-cent, entre 8% à 12%). Il ressort en particulier des fiches techniques du 12 février 2019, annexées aux décisions attaquées, que le prix du terrain a été pris en considération dans le calcul de la valeur objective à hauteur de 25%. Dès l’instant où cette pratique est constante et qu’elle n’apparaît pas comme étant contraire à la loi, c’est à tort que la recourante invoque une violation de l’égalité de traitement (cf. plus généralement sur cette question, arrêt GE.2015.0185 du 10 mars 2016 consid. 8). Comme on le verra au paragraphe d) ci-dessous, la comparaison que la recourante fait sur ce point avec le calcul du prix du terrain pour la fixation des logements d’utilité publique n’est, du reste, guère adéquate.

Les décisions attaquées prennent en considération le taux de référence de l’intérêt hypothécaire en premier rang, tel qu’il est pratiqué depuis le 1er décembre 2017 par l’Office fédéral du logement (OFL), soit 1,5%. Ce taux est majoré de 2% pour tenir compte des charges et des frais de gestion. La recourante, qui critique la méthode de la valeur objective, reproche en outre sur ce point à l’autorité intimée de faire abstraction de l’évolution antérieure des taux hypothécaires. Elle rappelle que les loyers des appartements ex-B.________ et ex-C.________, se situaient avant les travaux, à 121 fr. 50, respectivement 106 fr. 90 le mètre carré; or, ces montants ne lui auraient pas permis de constituer des réserves, compte tenu des taux sensiblement plus élevés pratiqués par le passé. L’autorité intimée se réfère à sa pratique, consistant à rentabiliser les travaux justifiés au taux technique de référence admis, soit 3,5%, valeur février 2019 dans le cas d'espèce, sur la base d'un taux de référence de l'OFL de 1,5%. On relève que, dans un arrêt AC.2001.0263 du 9 juillet 2002 concernant la reconstruction de bâtiments locatifs, le Tribunal administratif a confirmé un calcul de l’autorité intimée, qui se fondait sur le taux hypothécaire de référence en 1er rang, tel qu’il était pratiqué par la Banque cantonale vaudoise pour la période considérée (s'agissant d'une décision rendue le 16 novembre 2001, le taux de référence BCV au 1er juillet 2001 était fixé à 4,25%; cf. consid. 4e/bb/ccc). Cette jurisprudence a depuis lors été confirmée (arrêts FO.2007.0004 du 22 février 2008 consid. 4; FO.2002.0024 du 8 juillet 2003 consid. 7). Dans la mesure où il se réfère à celle-ci, la Cour n’a aucune raison de remettre en cause le calcul de l’autorité intimée.

dd) Contrairement à ce qu’indique la recourante dans ses écritures, les augmentations de loyer admises dans les décisions attaquées sont loin d’être négligeables. Comme la LDTR, la LPPPL a notamment pour objectif d’éviter le renchérissement des loyers résultant de transformations architecturales trop importantes; il s'agit de maintenir une substance d'appartements susceptibles de répondre aux besoins de la population (arrêt AC.2015.0244, déjà cité, consid. 2d/bb). A cet égard, force est d’admettre que des loyers de 151, respectivement 155 fr. le mètre carré, tels que retenus par les décisions attaquées, permettent aux appartements concernés d'être maintenus dans la catégorie de ceux répondant aux besoins de la majorité de la population. C’est par conséquent en vain que la recourante se plaint d’un abus par l’autorité intimée du pouvoir d’appréciation qui lui est conféré par l’art. 14 al. 1 LPPPL.

d) La recourante évoque sans doute une violation de l’art. 28 al. 2 RLPPPL; selon ses explications, les loyers que l’autorité intimée lui impose de respecter durant trois ans seraient inférieurs aux limites maximales fixées dans le règlement pour un logement à loyer abordable (LLA), soit 243 fr./m2 pour un appartement de deux pièces, respectivement 237 fr./m2 pour un quatre pièces, ******** étant située en zone VI. On rappelle à cet égard que la LPPPL comporte deux volets; elle a pour objectif de fournir des instruments permettant non seulement de conserver (Titre II de la loi «Préservation du parc locatif»), mais aussi de développer le parc de logements (Titre III «Promotion du parc locatif»). C’est du reste à la suite d’une motion d’ordre du Grand Conseil du 12 janvier 2016 (cf. lettre du Conseil d’Etat au Grand Conseil du 18 février 2016 à propos des EMPL 168 et 169) que ce second volet (art. 27-40 LPPPL) a été intégré dans le projet de loi qui, initialement n’avait trait qu’à la préservation du parc locatif existant. L’art. 28 RPPPL fait suite à l’adoption du Titre III de la LPPPL. Or, cette disposition s’applique uniquement, comme l’autorité intimée le relève dans sa réponse, aux logements d’utilité publique dans le cadre de nouvelles constructions. Ainsi, les limites de loyers retenues à l’art. 18 al. 2 RLPPPL incluent des valeurs de terrain contemporaines et actuelles; or, celles-ci sont réputées supérieures à celles qui prévalaient lors de la construction et du financement initial de l’immeuble de la recourante en 1961. La comparaison à laquelle se livre la recourante n’est guère pertinente et il n’y a aucune violation de l’art. 18 al. 2 RLPPPL dans le cas d’espèce.

7.                      La recourante se plaint en outre d’une violation de la garantie constitutionnelle de la propriété. Ancrée à l’art. 26 al. 1 Cst., cette garantie peut, comme tout droit fondamental, être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. L'application d'une législation cantonale telle que la LPPPL, qui soumet à autorisation étatique certaines ventes immobilières et qui permet à l'Etat de fixer des conditions en relation avec la protection des locataires ou la préservation du parc locatif, entraîne, pour le propriétaire foncier auquel s'appliquent ces conditions, ou auquel l'autorisation n'est pas accordée, des restrictions au droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. et par l'art. 25 al. 1 Cst.-VD. Cette garantie protège en premier lieu les droits patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa faculté de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Elle n'est toutefois pas absolue, des restrictions étant admises à condition qu'elles reposent sur une base légale, soient justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst.-VD; ATF 130 I 360 consid. 14.2 p. 362; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités).

a) Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base légale doit être une loi au sens formel, celle-ci doit être claire et précise (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366; 115 Ia 333 consid. 2a p. 336). L'atteinte au droit de propriété est tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 135 III 633 consid. 4.3. p. 637; 131 I 333 consid. 4.2 p. 340). Il a été jugé qu’une restriction (soit un contrôle temporaire des loyers sous l’angle de la LDTR) opérée sur cinq ans, soit, à l'échelle d'un investissement immobilier, sur du très court terme, ne saurait être considérée comme une atteinte grave aux droits fondamentaux du propriétaire (arrêt 1C_110/2017 déjà cité, consid. 4.1.2).

In casu, la décision attaquée est fondée pour l’essentiel sur les art. 10 à 14 LPPPL. Elle subordonne l’autorisation de transformer les deux appartements à un contrôle des loyers maximaux admissibles durant trois ans, ce qui, au vu de la jurisprudence précitée, ne saurait constituer une atteinte grave à la garantie de la propriété de la recourante. Le principe de légalité est donc respecté.

b) Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le but poursuivi par les législations cantonales tendant à préserver l'habitat et les conditions de vie existants, notamment en restreignant l'aliénation de maisons d'habitation, procède d'un intérêt public important et reconnu (ATF 131 I 333 consid. 2.2 p. 337; 128 I 206 consid. 5.2.4 p. 211 s.; 113 Ia 126 consid. 7a p. 134; 111 Ia 23 consid. 3a p. 26; arrêt 1C_124/2017 du 23 novembre 2017 consid. 3.2 et les arrêts cités). De même, il a été jugé que l'intérêt public à la préservation d'un parc locatif répondant aux besoins de la population était légitime et justifiait une atteinte aux garanties constitutionnelles de la propriété (arrêt 1C_110/2017 déjà cité, consid. 4.2.2). 

La décision attaquée repose dès lors sur un intérêt public suffisant.

c) Pour qu'une telle restriction soit conforme à la garantie de la propriété, l'autorité administrative doit toutefois effectuer une pesée des intérêts en présence et évaluer l'importance de la mesure au regard des intérêts privés en jeu (ATF 113 Ia 126 consid. 7b/aa p. 137; arrêts 1C_124/2017 du 23 novembre 2017 consid. 3.2; 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.3). La restriction doit ainsi respecter le principe de la proportionnalité, qui exige notamment que le but visé ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173; 135 I 233 consid. 3.1 p. 246; arrêt 1C_16/2015 du 3 septembre 2015 consid. 5.1).

Le contrôle des loyers est seulement destiné à éviter que les propriétaires autorisés à transformer les logements ne les soumettent à des augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées pour obtenir l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale (ATF du 29 septembre 1982, publié à la RDAF 1983 p. 255 consid. 3; arrêt AC.2014.0414 du 29 juillet 2016 consid. 2b). Le Tribunal fédéral a déjà jugé sur ce point que pour atteindre l’objectif de maintien d'un parc locatif répondant aux besoins de la population, la mesure de contrôle des loyers se révèle nécessaire, en sus des règles existantes en droit du bail (arrêt 1C_110/2017, déjà cité, consid. 4.3.2). Comme on l’a dit plus haut, les loyers majorés retenus dans les décisions attaquées répondent aux besoins de la majorité de la population. A cet égard, il ressort de l’art. 14 al. 2 LPPPL que le département peut assortir l'autorisation de rénover d'une mesure de contrôle du revenu locatif d'une durée maximale de cinq ans à compter de la mise en location des logements. En la présente espèce, cette mesure ne prend effet que sur trois ans, comme on l’a dit plus haut. Il y a donc lieu de retenir que les décisions attaquées respectent le principe de proportionnalité, ceci d’autant plus que, durant cette période de contrôle limitée, les montants que la recourante a investis dans les travaux de rénovation de ces deux appartements lui procureront un rendement suffisant par les augmentations de loyer de 24, respectivement 32% que ces travaux impliquent.

8.                       Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet des recours et à la confirmation des décisions attaquées. La recourante, qui succombe, supportera un émolument de justice (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Pour les mêmes raisons, il ne sera pas alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Les recours sont rejetés.

II.                      Les décisions du Service des communes et du logement, du 18 février 2019, sont confirmées.

III.                    Les frais d’arrêt, par 4'000 (quatre mille) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 14 août 2020

 

Le président:                                                                                             Le greffier:         


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.