TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 4 juin 2019

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Pierre Journot et M. André Jomini, juges.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Mathias KELLER, avocat, à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial, à Lausanne,  

  

Autorité concernée

 

Commission foncière rurale, Section I, à Lausanne,  

  

Tiers intéressés

1.

 B.________,

 

2.

 C.________,

 

 

3.

 D.________,

 

 

4.

 E.________,

 

 

5.

 F.________,

tous représentés par Me Anne-Rebecca BULA, avocate, à Lausanne,  

 

  

 

Objet

plan d'affectation           

 

Recours A.________ c/ "décision" du Service du développement territorial du 8 février 2019 (qualification de la zone d'affectation - parcelle 549 d'Aigle)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Selon l'extrait du Registre foncier relatif à la parcelle 549 d'Aigle, ce bien-fonds appartient en propriété commune (société simple) à B.________, E.________, C.________, F.________, D.________ (ci-après: B.________ et consorts) et A.________.

D'une surface de 4'706 m2, la parcelle 549 est entièrement en nature de vignes. D'après le plan des zones communal du 20 juin 1958, elle est colloquée en zone de villa, régie par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 28 avril 1961. Le bien-fonds se situe également dans le périmètre du Plan directeur localisé (PDL) dit "********" approuvé par le Conseil d'Etat le 1er décembre 2004.

B.                     Par demande déposée le 9 avril 2018 à l'encontre d'A.________, B.________ et consorts ont requis du Tribunal d'arrondissement de l'Est Vaudois qu'il ordonne "le partage de la propriété (indivision)" portant sur la parcelle 549 et qu'il désigne un notaire chargé d'amener les parties à partager la parcelle à l'amiable, sinon de procéder à la vente de ce bien-fonds.

Dans sa réponse du 3 octobre 2018, A.________ s'est en substance opposé à cette demande. Entre autres arguments, il soutenait que la parcelle 549, exploitée en vignes, n'était pas colloquée dans une zone à bâtir conforme au droit fédéral, de sorte qu'elle était soumise au droit foncier rural.

Dans leurs déterminations du 30 octobre 2018, B.________ et consorts ont contesté cette appréciation et maintenu leur demande.

C.                     Le 14 janvier 2019, A.________ a sollicité de la Commission foncière rurale I (CFR) qu'elle prononce, par une décision de constatation, l'assujettissement de la parcelle 549 au droit foncier rural. Il affirmait notamment que la parcelle se situait hors zone à bâtir.

Le 4 mars 2019, B.________ et consorts ont conclu au rejet de cette demande pour autant qu'elle soit recevable. A cet égard, ils soutenaient qu'A.________ ne disposait pas d'un intérêt légitime à requérir de la CFR qu'elle constate l'assujettissement de la parcelle 549 au droit foncier rural. Sur le fond, ils contestaient que ladite parcelle soit soumise au droit foncier rural, notamment qu'elle se situe hors de la zone à bâtir. Ils faisaient valoir sur ce dernier point que le bien-fonds était entouré de parcelles construites et qu'un projet de fractionnement en trois parcelles (impliquant notamment l'attribution de surfaces à une "zone d'évolution des constructions"), conforme au PDL "********", avait été approuvé par la municipalité les 7 mars et 12 juillet 2017.

Entre-temps, par courrier du 30 janvier 2019, la CFR a exposé au Service du développement territorial (SDT) qu'elle avait été requise de statuer sur l'assujettissement de la parcelle 549 au droit foncier rural. Elle a interpellé ce service sur l'affectation de ladite parcelle, dans les termes suivants:

"La Commission foncière rurale n'étant pas compétente en ce qui concerne l'application et l'interprétation de la LAT, elle a l'avantage de vous prier de bien vouloir lui indiquer si la parcelle n° 549 RF d'Aigle est située ou non dans une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, à la lumière des arguments développés par la requête [d'A.________]."

Par lettre du 8 février 2019, le SDT a répondu ce qui suit:

"La parcelle sous rubrique est colloquée en zone villa selon le PGA de la commune d'Aigle du 28 avril 1961. Il s'agit donc de zone à bâtir.

Nous précisons que selon l'art. 35 LAT, les plans d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis selon cette loi."

Le 12 mars 2019, la CFR a transmis à A.________ ainsi qu'à B.________ et consorts la "détermination" du SDT en les invitant à s'exprimer à ce propos.

Le 9 avril 2019, B.________ et consorts ont confirmé les conclusions formulées au pied de leur écriture du 4 mars 2019.

Le 4 avril 2019, A.________ a pris acte de la "prise de position" du SDT du 8 février 2019, rendue dans le cadre de la "demande de renseignement " de la CFR. Il contestait l'appréciation du SDT selon laquelle l'art. 35 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) permettait de confirmer que la parcelle litigieuse était colloquée en zone à bâtir. Il affirmait que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les plans établis selon l'ancien droit, non approuvés conformément à l'art. 35 al. 3 LAT et contraires à la LAT, perdaient leur validité à partir du 1er janvier 1988 en ce qui concernait le territoire destiné à la construction (art. 35 al. 1 let. b LAT); à compter de cette date, la zone à bâtir comprenait la partie de l'agglomération déjà largement bâtie jusqu'à ce qu'un plan d'affectation respectant les principes de la LAT (art. 36 al. 3 LAT) soit établi. Dans ces circonstances, toujours selon A.________, il appartenait à la CFR de procéder à un examen concret afin de définir si la parcelle 549 se situait dans une partie de l'agglomération déjà largement bâtie, ce qui, de son avis et pour les motifs déjà développés dans sa requête du 14 janvier précédent, n'était pas le cas. A.________ achevait sa détermination ainsi:

"La CFR doit ainsi rendre une décision prononçant l'assujettissement de la parcelle n° 549 d'Aigle à la LDFR.

Si, contre toute attente, vous deviez considérer que la lettre du SDT du 8 février 2019 est une décision, la présente doit être considérée comme un recours à son encontre, A.________ formulant les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens:

I.     Le recours est admis;

II.    La décision du Service du développement territorial du 8 février 2019 est réformée en ce sens que la parcelle n° 549 d'Aigle n'est pas colloquée en zone à bâtir;

subsidiairement

III.   la décision du Service du développement territorial du 8 février 2019 est annulée.

Dans une telle hypothèse, il vous appartiendrait de transmettre le présent recours à l'autorité de recours compétente en application des art. 7 al. 1 et 20 al. 2 LPA-VD."

Le 23 avril 2019, la CFR a transmis l'écriture du 4 avril 2019 d'A.________ à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), comme objet de sa compétence. Elle précisait: "la décision attaquée émane du Service du développement territorial, la Commission foncière rurale n'étant pas en mesure de statuer tant que la question de la zone d'affectation de dite parcelle n'est pas clarifiée au sens de la loi sur l'aménagement du territoire".

Le 16 mai 2019, B.________ et consorts ont informé le tribunal, pièce à l'appui, que la procédure civile ouverte devant le Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois avait été suspendue jusqu'à droit connu sur la procédure administrative pendante devant la CFR.

Le tribunal a ensuite statué.

 

Considérant en droit:

1.                     Il convient en liminaire d'examiner les dispositions topiques de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).

a) Selon l'alinéa 1 de son art. 2, la LDFR s'applique en première ligne aux immeubles agricoles qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (let. a) et dont l'utilisation agricole est licite (let. b) (champ d'application local). Encore faut-il qu'il s'agisse d'un immeuble "agricole", à savoir d'un immeuble approprié à un usage agricole ou horticole (art. 6 al. 1 LDFR) (champ d'application matériel).

L'alinéa 2 de l'art. 2 LDFR étend à des conditions restrictives le champ d'application de la LDFR aux immeubles sis en zone à bâtir. Il dispose en effet à cet égard que la loi s'applique "aux immeubles et parties d'immeubles comprenant des bâtiments et installations agricoles, y compris une aire environnante appropriée, qui sont situés dans une zone à bâtir et font partie d'une entreprise agricole" (let. a), ainsi qu' "aux immeubles situés en partie dans une zone à bâtir, tant qu'ils ne sont pas partagés conformément aux zones d'affectation" (let. c).

b) Sous la note marginale "Décision de constatation", l'art. 84 LDFR est ainsi libellé:

"Art. 84   Décision de constatation

Celui qui y a un intérêt légitime peut en particulier faire constater par l'autorité compétente en matière d'autorisation si:

a.    une entreprise ou un immeuble agricole est soumis à l'interdiction de partage matériel, à l'interdiction de morcellement, à la procédure d'autorisation ou au régime de la charge maximale;

b.    l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole peut être autorisée."

c) En l'espèce, A.________ a requis de la CFR le 14 janvier 2019 qu'elle constate, en application de l'art. 84 LDFR, que la parcelle 549 est soumise à la LDFR au sens de l'alinéa 1 de l'art. 2 LDFR régissant les immeubles hors zone à bâtir. L'admission d'une telle demande présuppose ainsi que la CFR retienne que la parcelle 549 n'est pas affectée en zone à bâtir, en dépit de sa collocation formelle dans la zone villa selon la planification communale de 1958 et 1961.  

C'est dans ce cadre matériel que la CFR a interrogé le 30 janvier 2019 le SDT, service compétent en matière d'aménagement du territoire, sur la question de l'affectation de la parcelle 549. C'est également dans ce contexte que le SDT a avisé la CFR par acte du 8 février 2019 qu'il estimait que la parcelle 549 était colloquée dans la zone à bâtir.

La CFR a tenu cet acte du 8 février 2019 pour une décision, ce qui l'a conduite à considérer les déterminations d'A.________ du 12 mars 2019, qui en contestaient la teneur, comme un recours de droit administratif et à les transmettre à ce titre à la CDAP.

Il sied ainsi de déterminer en première ligne si l'acte du SDT du 8 février 2019 est une décision susceptible de recours.

2.                     a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).

L’art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1).

Sur la forme, une décision doit notamment contenir les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie, de même que le dispositif, ainsi que l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (art. 42 LPA-VD).

b) En l'espèce, il découle tant de la forme que du contenu de l'acte litigieux du SDT du 8 février 2019 que ce service n'entendait pas rendre une décision. En particulier, l'acte en cause n'est pas intitulé "décision" et ne mentionne pas la voie, ni le délai de recours. Surtout, il appert manifestement que le SDT a considéré le courrier de la CFR du 30 janvier 2019 comme une demande d'éclaircissement, formulée dans le cadre de l'instruction de la requête d'A.________ du 14 janvier 2019, et qu'il a entendu conséquemment fournir à la CFR une simple prise de position.

C'est en outre à juste titre que le SDT n'a pas rendu de décision. En effet, une décision constatatoire portant sur le statut du sol du point de vue de l'aménagement du territoire ne peut être prononcée que par l'autorité disposant de la compétence de rendre une décision formatrice sur ce statut. Or, le SDT n'a pas cette compétence, dès lors que l'adoption des plans d'affectation est du ressort du conseil communal (ou du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire pour ce qui concerne les plans d'affectations cantonaux, cf. art. 15 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Cela étant, une autorité est habilitée à examiner à titre préjudiciel le statut du sol (en particulier son appartenance ou non à la zone à bâtir) dans le cadre de ses compétences propres. Tel est par exemple le cas, précisément, de la Commission foncière rurale I dans l'application de la LDFR (cf. art. 5 de la loi du 13 septembre 1993 d'application de la LDFR [LVLDFR; BLV 211.42]). Il en va de même du SDT, lorsqu'il décide si un projet implanté hors zone à bâtir est conforme à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée: l'art. 4 al. 3 LATC désigne en effet ce service comme l'autorité cantonale compétente exigée par l'art. 25 al. 2 LAT pour les projets de construction sis hors de la zone à bâtir, ce qui astreint le SDT à examiner en premier lieu le statut du sol destiné au projet. C'est aussi cette compétence en matière de construction hors zone à bâtir au sens des art. 4 al. 3 LATC et 25 al. 2 LAT qu'exerce le SDT lorsqu'il est appelé par la Commission foncière rurale I, en application de l'art. 4a al. 2 de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110), à rendre une décision préalable constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de l'installation déjà existantes sur la parcelle en cause. Là également, le SDT doit examiner à titre préjudiciel si la construction ou l'installation concernées se trouvent effectivement hors de la zone constructible. Le SDT n'a en revanche aucune compétence propre lorsque, comme en l'espèce, on se trouve en présence d'une parcelle non bâtie, de sorte qu'il n'est pas davantage légitimé à examiner à titre préjudiciel le statut du sol (AC.2015.0026 du 24 décembre 2015 consid. 8c).

En l'occurrence, il convient ainsi de confirmer que l'acte contesté du SDT du 8 février 2019 n'est pas une décision, ce service ne disposant en l'occurrence d'aucune compétence pour rendre une décision constatatoire sur le statut du sol, plus précisément sur son appartenance ou non à la zone à bâtir. Le recours s'avère par conséquent irrecevable, dès lors qu'il est dirigé contre une simple prise de position, non pas contre une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

Il appartient ainsi à la CFR de statuer sur la requête formée par A.________ le 14 janvier 2019 en tenant compte au besoin et selon son appréciation de la prise de position du SDT. A cet effet, l'écriture d'A.________ du 4 avril 2019 lui est restituée au titre de déterminations déposées dans le cadre de la procédure pendante devant elle.

3.                      Vu ce qui précède, le recours est irrecevable. Au vu des circonstances, il est renoncé à percevoir des frais judiciaires. Il n'est pas alloué de dépens.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

Lausanne, le 4 juin 2019

 

                                                         La présidente:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.