TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 9 octobre 2019

Composition

M. Stéphane Parrone, président; MM. Guy Dutoit et Georges Arthur Meylan, assesseurs.

 

Recourante

 

A.________ ********

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial, à Lausanne  

  

Autorité concernée

 

Municipalité du Lieu, au Lieu,

  

Tiers intéressés

1.

B.________ aux********

 

2.

C.________ ********

 

  

 

Objet

Autorisation cantonale spéciale      

 

Recours A.________ c/ décision du Service du développement territorial refusant partiellement les travaux de transformation (terrasses, tonnelle et jacuzzi), parcelle n° 618, CAMAC 181222

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 618 du cadastre de la Commune du Lieu (ci-après: la commune). D'une surface totale de 829 m2, le bien-fonds est cadastré en nature de champ, pré, pâturage pour 494 m2 et en accès, place privée pour 231 m2. Cette parcelle supporte un bâtiment (n° ECA 539) d'une surface au sol de 104 m2 destiné à l'habitation et érigé en 1968.

La parcelle n° 618 est entièrement affectée en zone agricole. Sur ses côtés est, nord et ouest, elle est entourée de la parcelle n° 1038, également en zone agricole, propriété de C.________ et qui est exploitée par B.________. Le chemin d'accès à la maison sise sur la parcelle n° 618 traverse au nord-est la parcelle n° 1038 et débouche sur la route cantonale "Le Grand-Billard" (DP 3).

La parcelle n° 618 se situe en outre dans un site et un paysage protégés par l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP, objet n° 1022).

B.                     Dans le cadre d'un litige de voisinage, le municipal en charge de l'aménagement de la commune s'est rendu, le 29 octobre 2016, sur la parcelle n° 618 pour une discussion avec A.________. A cette occasion, il a constaté l'implantation d'une tonnelle abritant un jacuzzi.

Le 10 décembre 2016, le syndic et le municipal en charge de l'aménagement de la commune se sont rendus sur place. Il a été indiqué à A.________ que cette construction devait faire l'objet d'une autorisation et il lui a été demandé de déposer une demande de permis de construire.

Par lettre du 19 mars 2017, A.________ s'est adressée à la commune en lui transmettant des photographies d'aménagements extérieurs. Dans un courrier du 18 avril 2017, l'intéressée a mentionné des travaux de transformations intérieurs et transmis des photographies complémentaires.

Par courrier du 17 mai 2017, la Municipalité de la commune du Lieu (ci-après: la municipalité) a répondu à A.________ de la façon suivante:

"(…) Par la présente, nous accusons réception de vos courriers du 19 mars et du 18 avril qui ont retenu toute notre attention et vous en remercions.

Pour donner suite à votre demande, la Municipalité a étudié votre dossier et vous informe que vos travaux, notamment la fermeture de la véranda, la construction d'une tonnelle, la pose d'un jacuzzi ainsi que le portail d'entrée, doivent faire l'objet d'une procédure de demande de permis de construire soumise à l'enquête publique.

En effet, votre parcelle étant située hors zone à bâtir les projets de constructions et installations envisagés font l'objet d'une demande officielle de permis de construire selon l'article 69 du règlement d'application de la LATC. Nous vous recommandons de prendre contact avec un architecte afin de déposer un dossier conforme à la législation en vigueur.(…)".

Dans la mesure où l'intéressée n'a pas donné suite à cette lettre, la municipalité lui a adressé une lettre de rappel datée du 24 avril 2018 et fixant un délai au 31 mai 2018 pour déposer une demande de régularisation.

Dans un courrier daté du 30 avril 2018, A.________ s'est adressée à la commune en mentionnant tous les travaux effectués depuis 2014, année pendant laquelle elle a acquis la parcelle. De nouvelles photographies accompagnaient ce courrier.

C.                     Faute de dépôt d'une demande de permis de construire, la municipalité a dénoncé A.________ à la Préfecture du Jura-Nord vaudois le 6 juin 2018 pour violation de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11).

D.                     Le 22 novembre 2018, A.________ a déposé, par l'entremise de son architecte, une demande de permis de construire pour la transformation et la régularisation de la transformation d'une maison existante et adjonction annexe. Ainsi, l'intéressée sollicite la régularisation de l'agrandissement du séjour réalisé dans la loggia au sud-est, d'un cabanon de jardin en élévation nord-est, d'une pergola d'environ 17 m2, d'une terrasse (env. 65 m2) en élévations sud-ouest et sud-est, d'un jacuzzi, l'annexe qui l'abrite et son accès. Des travaux étaient également projetés, soit le réaménagement du WC et de la salle de bains, la construction d'un mur de soutènement en bordure de chemin et la pose de panneaux solaires en toiture.

Après diverses corrections, le projet a été mis à l'enquête publique du 9 février 2019 au 10 mars 2019. Il a suscité les oppositions de C.________ et de B.________, tous deux se plaignant du non-respect d'une servitude et d'un accord sur un accès qui ne serait pas respecté. La pose d'un portail sur la parcelle n° 1038 est également évoquée.

E.                     Par lettre du 6 février 2019, la municipalité a retiré sa dénonciation auprès de la Préfecture compte tenu de la demande de permis de construire déposée. Une ordonnance de classement a été prononcée le 21 février 2019.

F.                     Le 8 avril 2019, la Centrale des autorisations en matière de permis de construire (CAMAC) a délivré sa synthèse n° 181222. Il en résulte notamment que la division "Hors zone à bâtir" du Service du développement territorial (SDT) a délivré l'autorisation spéciale requise pour le projet de réaménagement du WC et de la salle de bains, pour le projet de mur de soutènement en bordure de chemin, pour le projet de panneaux solaires, pour l'agrandissement du séjour réalisé dans la loggia au sud-est et pour le cabanon de jardin réalisé en élévation nord-est. En revanche, le SDT a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir s'agissant de la pergola, qui devrait être réduite à 12 m2 en tout cas, de la terrasse dans son entier, ainsi que du jacuzzi, l'annexe qui l'abrite et son accès. Le SDT relève que telle que réalisée, la pergola (16.66 m2) ne peut pas être régularisée comme transformation partielle et devra être réduite d'environ 5 m2 au moins. S'agissant du jacuzzi, l'annexe qui l'abrite ainsi que le chemin d'accès en platelage, ils ne peuvent pas non plus être admis a posteriori comme transformations partielles des abords du bâtiment, d'autant plus qu'ils sont inclus dans un site protégé à l'inventaire. Le SDT retient aussi que la terrasse (d'une surface supérieure à 25 m2) est surdimensionnée par rapport au bâtiment. En outre, quel que soit leur caractère facilement démontable, ces éléments n'en demeurent pas moins des constructions et des installations prévues dans la durée, qui ont un impact visuel et permettent des activités non conformes à la zone agricole. En l'occurrence, ils ne peuvent pas être régularisés comme transformations partielles de la maison et de ses abords (art. 24c LAT de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]).

G.                    Le 15 avril 2019, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du SDT. En substance, elle estime que les terrasses "flottantes" ont été construites sur un sol dur et caillouteux, et donc pas sur du terrain. Elle évoque également les indications reçues de la municipalité et considère aussi que tant la terrasse que la tonnelle abritant le jacuzzi, en bois, ne "dénotent pas dans la nature".

     Le 20 mai 2019, respectivement le 24 mai 2019, B.________ et C.________ ont déposé des observations concernant en particulier le portail installé par la recourante sur la parcelle n° 1038, ainsi que sur son alimentation électrique.

H.                     Sur la base de la décision du SDT contenu dans la synthèse CAMAC, la municipalité a délivré le 22 mai 2019 un permis de construire pour les transformations intérieures, le cabanon et le mur de soutènement qui ont obtenu l'autorisation spéciale requise. Par décision du 23 mai 2019, elle a également levé les oppositions formées par B.________ et C.________ en constatant notamment que les griefs formulés faisaient référence à des accords privés.

I.                       Le 3 juin 2019, l'autorité intimée a déposé des observations au terme desquelles elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le même jour, la municipalité a également déposé des déterminations retraçant l'historique du dossier et s'en remettant à l'appréciation de la cour s'agissant du recours.

Le 21 juin 2019, C.________ a communiqué une copie de son courrier adressé à la recourante s'agissant du portail.

La recourante s'est encore déterminée le 23 juin 2019. Elle fournit des explications s'agissant du portail. Elle indique également que la tonnelle mesure 13,18 m2 et n'est pas habitable. Le jacuzzi est en fonction depuis juin 2018 et n'a pas été vidé. S'agissant des terrasses, elle explique que la terrasse côté véranda ne fait que 22 m2, qu'elle est disposée à retirer quelques planches pour réduire la terrasse devant la maison ce qui donnerait une surface totale de terrasse de 48 m2 à la place de 60 m2. S'agissant de la pergola elle indique: "pour la pergola, c'était juste une question, mais cela ne sera pas fait".

Interpelée par le juge instructeur sur ce point, la recourante a confirmé par lettre du 28 août 2019 qu'elle abandonnait son projet de pergola.

Le 3 septembre 2019, à la demande du juge instructeur, la municipalité a transmis son dossier CAMAC n° 181222 complet. Elle a également précisé qu'elle était intervenue en automne 2016 après la pose de la tonnelle et du jacuzzi. Aucune constatation n'a été faite s'agissant des travaux de la terrasse. La pergola n'est pas réalisée à ce jour.

J.                      Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

 

1.                 a) L'objet du litige est circonscrit au refus de l'autorité cantonale d'autoriser la pergola, le jacuzzi, l'annexe qui l'abrite ainsi que le chemin d'accès en platelage et la terrasse sur la parcelle n° 618 sise hors de la zone à bâtir. La décision attaquée n'est en revanche pas litigieuse en tant qu'elle régularise certains travaux réalisés précédemment sans autorisation cantonale et certains travaux projetés. Le présent arrêt ne les traitera donc pas puisqu'ils excèdent l'objet du litige.

Il en est de même s'agissant de la question du portail sis sur la parcelle n° 1038 qui n'a pas fait l'objet de la demande de permis de construire et d'une décision cantonale et qui sort donc de l'objet du litige.

En outre, la recourante a confirmé par lettre du 28 août 2019 qu'elle abandonnait son projet de pergola qui n'a dès lors plus à être traité non plus.

b) La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent (le SDT) au sujet des autorisations concernant des constructions hors de la zone à bâtir. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. La propriétaire des constructions visées a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                     La recourante demande l'annulation de la décision attaquée et, en substance, la régularisation des objets litigieux et la délivrance de l'autorisation spéciale requise.

a) Il convient préalablement d'examiner si les travaux litigieux visés par la décision attaquée sont soumis à autorisation de construire, la recourante soutenant notamment que ces installations sont en bois et peuvent être facilement démontées.

Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 consid. 3c; 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi arrêt TF 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 3.2; cf. également les nombreux exemples cités par Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Berne 2006, n° 15 ad art. 22 LAT; Alexander Ruch in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [éd.], Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n° 24 ad art. 22 LAT et Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). Pour être soumis à l'obligation d'une autorisation, un élément ne doit pas nécessairement être fixé au sol (cf. par exemple une roulotte stationnant de manière durable sur un terrain aux fins d'habitation, RDAF 1969 34, ou d'une aire d'exposition de caravanes à titre commercial, RDAF 1969 246).

L'assujettissement a été admis pour des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), un jardin d'hiver, une véranda, une cabane de jardin, un pavillon d'agrément ou un couvert servant de garage (arrêts TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3; TF 1A.92/1993 consid. 2a et les références). Il en va de même pour des aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (arrêt TF 1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3; cf. également les nombreux exemples cités par Waldmann/Hänni, op. cit., n° 15 ad art. 22 LAT, Ruch, op. cit., n° 24 ad art. 22 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 214 ss). Dans un arrêt AC.2007.0226 du 25 juin 2008, la CDAP a jugé qu'un abri de jardin amovible (barnum) composé d'une tente de 3 m sur 3 m couvrant une structure métallique et fixé sur des dalles de béton de 12 m2, se trouvant sur une parcelle (non bâtie) en zone village et utilisée comme jardin communal, était une installation soumise à autorisation selon l'art. 22 LAT, et cela même si la tente en cause était démontée chaque hiver, dans la mesure où l'installation en question était utilisée durablement, soit pendant toute la belle saison. Dans cet arrêt, le tribunal a également rappelé que l'art. 22 LAT était directement applicable. Les cantons ne sauraient exclure du régime de l'autorisation les constructions ou installations pour lesquelles l'art. 22 LAT impose une telle procédure de permis; ils sont toutefois libres d'aller au-delà du standard minimum fixé par cette disposition fédérale et soumettre à l'obligation du permis de construire d'autres travaux que ceux visés par l'art. 22 LAT (art. 22 al. 3 LAT). En revanche, l'aménagement d'une terrasse non couverte de dimensions réduites – soit quelques dalles de béton sur une surface totale de 20 m2 – n’est pas soumis à autorisation (AC.2003.0115 du 27 octobre 2006), de même qu’un poulailler constitué d'un abri en bois de 2 m2 dépourvu de fondation et érigé en zone village (AC.1999.0110 du 12 août 2002). Le tribunal a aussi jugé qu’un dépôt de bois séchant à proximité d’un chalet ne pouvait pas être considéré comme une construction ou une installation soumise à autorisation spéciale (AC.2006.0321 du 30 septembre 2008). Il a en revanche considéré que, dans la mesure où un aménagement de type dépôt de bois ou de matériaux avait pour effet de modifier l'affectation agricole de la parcelle, il était soumis à autorisation (AC.2007.0246 précité).

b) Sur le plan cantonal, l'art. 103 al. 1er, 1ère phrase, LATC précise qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon l'art. 68 du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1), sont notamment subordonnés à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'art. 68a, les constructions nouvelles, les transformations intérieures ou extérieures, les reconstructions ou les agrandissements affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux art. 39 et 40 du règlement (let. a), le changement de destination de constructions existantes (let. b) et tous les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.) et les travaux en sous-sol (let. g).

D'après l'art. 68a al. 1er let. a RLATC, tout projet de construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité, qui, avant de décider s'il nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de minime importance, s'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant, telle la protection de la nature, du paysage, des régions archéologiques, des sites naturels ou construits et des monuments historiques, ou à des intérêts privés dignes de protection, tels ceux des voisins, et s'ils n'ont pas d'influence sur l'équipement et l'environnement. En vertu de l'art. 68a al. 2 RLATC, peuvent ne pas être soumis à autorisation les constructions et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles que les bûchers, cabanes de jardin ou serres d'une surface maximale de 8 m2, pergolas non couvertes d'une surface maximale de 12 m2, abris pour vélos, non fermés, d'une surface maximale de 6 m2, etc. (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que les clôtures ne dépassant 1,20 m de hauteur et les travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m3 (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée telles que le stationnement de bateaux, de caravanes et de mobilhomes non utilisés, pendant la saison morte (let. c). Quant à la compétence pour autoriser une installation ou une construction hors des zones à bâtir, elle appartient à l'autorité cantonale, et non à la municipalité (cf. art. 25 al. 2 LAT, 81 et 120 LATC).

c) En l'occurrence, et compte tenu de la nature des constructions encore litigieuses, soit une tonnelle d'environ 15 m2 abritant un jacuzzi, une terrasse en bois de plus de 60 m2 et un chemin d'accès en platelage reliant celle-ci au jacuzzi d'une longueur d'environ 5 m pour une largeur d'1 m, il est manifeste qu'elles ont un effet sur l'environnement et l'aménagement du territoire, nonobstant le fait qu'elles seraient plus ou moins facilement démontables et qu'elles présentent un mode de construction léger. Il faut constater que les terrasses en bois envisagées de plus de 60 m2 modifient de façon conséquente les abords du bâtiment. Ces installations prévues dans la durée ont un impact visuel certain en modifiant l'aspect extérieur du bâtiment et sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement agricole. Analysés au regard des articles de loi et de la jurisprudence précités, de tels aménagements extérieurs sont par conséquent soumis à autorisation.

Elles sont donc soumises à un permis de construire communal préalable et, hors des zones à bâtir, à une autorisation spéciale du SDT (art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC). En l'absence de l'autorisation du SDT, une éventuelle autorisation communale est nulle et sans effet. A cet égard, c'est donc en vain que la recourante se réfère à un avis oral de l'autorité communale.

3.                 Le projet litigieux, prévu en dehors de la zone à bâtir, doit être examiné au regard des art. 24c LAT et 42 OAT, qui régissent les conditions d'octroi d'une autorisation de construire dérogatoire hors de la zone à bâtir.

a) Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT, à une autorité cantonale de décider si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. La municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire. L'autorité cantonale compétente est habilitée, lorsque l'autorisation ne peut pas être délivrée, à ordonner la remise en état ou à admettre le maintien de tout ou partie des installations litigieuses (arrêt AC.2012.0108 du 15 octobre 2013 consid. 1 et les références citées). Dans le canton de Vaud, cette compétence est déléguée au SDT.

b) aa) L’art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er novembre 2012, dispose ce qu’il suit:

" 1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies".

L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).

L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit". Cette disposition, dans sa teneur en vigueur dès le 1er novembre 2012, a la teneur suivante:

" 1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3 La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a.    à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b.    un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c.    les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

4 […]".

bb) La transformation partielle (teilweise Änderung) et l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.1, et les arrêts et références cités; cf. aussi arrêts TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"agrandissement mesuré" doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles successives intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la construction (cf. à ce propos l'art. 42 al. 2 OAT; ATF 127 II 215 consid. 3 p. 219; 113 Ib 219 consid. 4d p. 224; 112 Ib 277 consid. 5 p. 278; arrêts TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 5a paru à la ZBl 103/2002 p. 354; 1A.176/2002 du 28 juillet 2003 consid. 5.3.2). Il s'agit de procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c). Le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne signifie pas encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT doit être accordée: il n'en va ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée (cf. arrêt AC.2001.0166 consid. 5a/bb du 10 juin 2002; Muggli, op. cit., n° 35 s. ad art. 24c).

cc) Ainsi que le relève le Tribunal fédéral, le régime prévu par les art. 24c LAT et 42 OAT, en prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment, tend principalement à décourager – dans la zone inconstructible – les projets s'inscrivant à l'extérieur du volume bâti existant, dans l'optique de préserver le caractère typique régional du paysage (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2). La doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire impose de n'admettre que les transformations nécessaires à la conservation des constructions à long terme et à leur adaptation à l'évolution des besoins. Aussi convient-il de faire la distinction entre ce que les propriétaires considèrent comme souhaitable et ce que tolère le droit constitutionnel: les constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise doivent, pour l'essentiel, rester identiques, les modifications apportées à leur aspect extérieur étant soumises à des limites strictes (Rudolf Muggli, op. cit, art. 24c LAT n° 10).

La question de savoir si l'identité de la construction est pour l'essentiel respectée au sens de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (TF 1C_486/2015 précité consid. 3.3.1 et les références citées; AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).

Le Tribunal a déjà eu l'occasion de se pencher sur la notion de nécessité pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Il en ressort que cette notion doit faire l'objet d'une interprétation stricte (cf. AC.2013.0319 du 11 décembre 2013 consid. 3a; cf. également Muggli, op. cit., art. 24c LAT n° 36). Des modifications peuvent être qualifiées de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). Il ne saurait pour autant être question à ce titre de mettre aux normes usuelles d'un usage d'habitation à l'année une construction dans laquelle quelqu'un a dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt de pouvoir, par exemple, adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres et équipements similaires (Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N], Initiative cantonale "Constructions hors des zones à bâtir", Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, spé. p. 6540). La disposition doit en tout cas être interprétée à l'aune du critère de l'identité: une modeste maison paysanne ne saurait être transformée en une villa de luxe (Muggli/Pflüger, op. cit., p. 19).

dd) Enfin, on notera que le SDT a émis une "Fiche d'application" intitulée "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit". Une version datant d'août 2017 est disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud (www.vd.ch), sous les onglets "Thèmes" > "Territoire" > "Aménagement" > "Hors zone à bâtir". On en extrait ce qui suit:

" 1. BUTS

• Fixer les critères d’autorisation pour les travaux soumis à un permis de construire et qui ont un impact sur les abords des bâtiments et installations régis par les articles 24c de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) et 42 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT).

• Garantir la cohérence entre les différentes dispositions du droit dérogatoire hors zone à bâtir et harmoniser leur application par la division Hors zone à bâtir du Service du développement territorial (SDT).

[...]

3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS

Les nouvelles constructions et installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction ou installation érigée selon l’ancien droit.

[...]

Une terrasse proportionnelle au bâtiment peut être admise, d’un maximum de 25 m2 si le bâtiment d’habitation n’en possède aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon les circonstances.

[...]

Par bâtiment principal, indépendamment du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6) non soumis à autorisation peut être érigé dans ses abords. Le nombre total d’objets peut être limité en fonction de leur intégration aux abords du  bâtiment principal :

1.     une pergola de 12 m2;

2.     un cabanon de jardin de 8 m2 ou une serre de 8 m2;

3.     un abri à vélo de 6 m2;

4.     une fontaine, un barbecue ou une installation de jeu;

5.     un sentier piétonnier privé;

6.     des panneaux solaires au sol de 8 m2.

Outre ces objets, des éléments mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent être admis si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas modifié.

Les objets susmentionnés ne doivent pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol de la construction principale.

Ils doivent être localisés à proximité du bâtiment principal (distance d’environ 10 m)

[…]

5. PLANS D’EAU, PISCINES ET JACUZZIS

Les plans d’eau, piscines et jacuzzis sont interdits dans les zones agricoles et viticoles protégées, les forêts, les inventaires IFP et IMNS, les sites protégés par l’UNESCO ainsi que dans les sites ISOS d’importance nationale.

Ailleurs, un plan d’eau, une piscine ou un jacuzzi peut être admis aux conditions suivantes :

·         l’objet doit s’intégrer harmonieusement dans les abords du bâtiment principal;

·         […]

6. ÉLÉMENTS PAYSAGERS

Le caractère des abords des bâtiments à la date de référence doit être maintenu. On distingue notamment:

  les bâtiments avec des abords à caractère agricole;

  les bâtiments avec des abords à caractère résidentiel et/ou artisanal non agricole.

Les surfaces aménagées (accès, cour, places de stationnement, surfaces imperméables, etc.) ne peuvent pas être augmentées de plus de 30 % par rapport à la situation de référence

[...]"

c) Concernant l'affectation des travaux litigieux, la recourante, qui n'est pas exploitante agricole, ne conteste pas que les aménagements envisagés ou réalisés n'ont pas d'autre finalité que d'offrir des espaces d'agrément et de détente à sa propriété, et qu'ils ne sont donc pas conformes à la zone agricole dans laquelle ils s'implantent. On peut encore souligner à cet égard que si la terrasse ou l'abri du jacuzzi ne suppriment pas un espace qui pourrait servir à l'agriculture puisqu'ils s'implanteraient sur un terrain en dur ou caillouteux, ils contribuent néanmoins à accentuer le caractère résidentiel des abords du bâtiment.

La recourante ne conteste pas non plus le calcul du potentiel constructible offert par le régime dérogatoire des art. 24 ss LAT effectué par le SDT. Le tribunal de céans n'a aucune raison de s'en écarter, étant précisé que les questions de savoir si en tant qu'aménagements extérieurs, les constructions projetées doivent entrer ou non dans le calcul du potentiel d'agrandissement et si elles l'épuisent ou non peuvent rester indécises, le projet ne respectant de toute façon pas les autres conditions légales, comme on le verra ci-après.

En l'espèce, la maison en question, construite en 1968, est isolée au milieu de champs, à proximité de la forêt. Elle bénéficie d'un accès goudronné et d'une place en dur. Le projet litigieux prévoit la création d'une terrasse d'environ 65 m2 en élévations sud-ouest et sud-est, et l'installation d'un jacuzzi, son abri et son accès. Ces constructions constituent des modifications de l'aspect extérieur de la maison (art. 24c al. 4 LAT) et doivent respecter les conditions posées par cet article. Ce n'est pas le cas en l'occurrence.

On ne voit pas en quoi cette terrasse – d'une surface atteignant plus de la moitié du bâtiment – ou le jacuzzi pourraient servir à une meilleure intégration dans le paysage. La modification de l'aspect extérieur du bâtiment qui en résulterait ne pourrait donc être considérée comme anodine, ce d'autant que la terrasse paraît surdimensionnée par rapport à la maison. Les photographies figurant au dossier permettent de constater également que l'abri du jacuzzi déjà construit ne respecte pas l'identité des abords de la maison. Il est relativement important et son intégration est discutable par rapport à son environnement.

Ces éléments n'ont pas non plus un but d'assainissement énergétique, ce que n'allègue d'ailleurs pas la recourante.

Se pose encore la question de la nécessité de ces modifications à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles. Comme évoqué, cette condition implique des exigences relativement élevées (cf. supra let. b bb) qui ne sont pas remplies ici. Il est manifeste que l'habitation en question peut continuer d'être occupée sans qu'il soit nécessaire d'y adjoindre un jacuzzi ou une grande terrasse.

Il en résulte que le jacuzzi, l'annexe qui l'abrite ainsi que le chemin d'accès en platelage ne peuvent donc pas être non plus admis a posteriori comme transformations partielles des abords du bâtiment, d'autant plus qu'ils sont inclus dans un site protégé à l'inventaire IFP.

En examinant de manière globale la condition du respect de l'identité de la construction et de ses abords (art. 42 al. 1 OAT), on doit retenir que le caractère de la maison est mis en valeur par un environnement rural (on rappelle qu'elle est entouré presque entièrement par des champs et se trouve proche de la forêt). Il serait diminué par la construction des aménagements projetés même si ceux-ci sont en bois, ces éléments étant plus caractéristiques, par exemple, d'une villa. En particulier, l'aménagement de la terrasse d'une telle importance, renforcerait visuellement le caractère construit et résidentiel de la parcelle.

En résumé, le projet de la recourante excède les modifications – strictement limitées par la loi – qu'il est permis d'apporter à une telle construction située en dehors de la zone à bâtir.

Au vu de ces éléments, on ne peut reprocher au SDT d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire aux constructions litigieuses.

Partant, le recours, mal fondé, doit être rejeté.

4.                 La recourante, qui succombe, devra supporter les frais de la présente procédure, arrêtés à 2'000 francs (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Le solde de l'avance de frais versée lui sera remboursé.

Il ne se justifie pas d'allouer des dépens.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      Les frais de justice, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, sont mis à la charge de A.________.

III.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne le 9 octobre 2019

 

                                                          Le président:                                  


                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.